rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2020-11-27
rok: 2020
data dokumentu: 2020-11-27
rok: 2020
sygnatury akt.:
KIO 2757/20
KIO 2757/20
KIO 2759/20
po rozpoznaniu na rozprawie w dniach 12 i 24 listopada 2020 r.
w Warszawie odwołań
wniesionych
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 października 2020 r. przez
wykonawcę M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie oraz w dniu 26 października 2020 r. przez S. B. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w
Trzesówce w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego PKP Intercity S.A. w
Warszawie
przy udziale wykonawcy M. S.
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania
odwoławczego po stronie zamawiającego w sprawach o sygn. akt KIO 2757/20 i KIO
2759/20
w Warszawie odwołań
wniesionych
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 października 2020 r. przez
wykonawcę M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie oraz w dniu 26 października 2020 r. przez S. B. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w
Trzesówce w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego PKP Intercity S.A. w
Warszawie
przy udziale wykonawcy M. S.
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania
odwoławczego po stronie zamawiającego w sprawach o sygn. akt KIO 2757/20 i KIO
2759/20
orzeka:
1. oddala
odwołanie M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma
Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie, uwzględnia odwołanie S. B. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w
Trzesówce i nakazuje unieważnienie czynności odrzucenia oferty tego wykonawcy na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp i art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp oraz
nakazuje
powtórzenie czynności badania i oceny ofert;
2. kosztami postępowania obciąża M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą
Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie i PKP Intercity S.A. w Warszawie i:
2.1. zalicza w
poczet kosztów postępowania kwotę 30.000 zł 00 gr (słownie: trzydzieści
tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez M. F. prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą Firma Handlowo-Usługowa M. F. w Malawie oraz S. B. prowadzącego działalność
gospodar
czą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce
tytułem wpisów od odwołań, po 15.000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero
groszy) od każdego z wykonawców;
2.2
. zasądza od PKP Intercity S.A. w Warszawie na rzecz S. B. prowadzącego działalność
gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce
kwotę 18.600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia
jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ………………………
Sygn. akt KIO 2757/20
Uzasadnienie
Zamawiający – PKP Intercity S.A. w Warszawie – prowadzi w trybie przetargu
nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r.
poz. 1843 ze zm.), dalej jako: „ustawa” lub „Pzp”, postępowanie
o udzielenie zamówienia na zawarcie umów ramowych na świadczenie usług zastępczej
komunikacji autobusowej.
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało 12 czerwca 2020 r.
w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 2020/S 113-275247. Wartość
zamówienia jest większa niż kwota wskazana w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust.
8 Pzp.
Za
mawiający przesłał informację o wyniku postępowania w związku z czym 26
października 2020 r. zostały wniesione odwołania przez wykonawcę M. F. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-Usługowa M. F. w Malawie (KIO
2757/20) oraz S. B. p
rowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe
Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce (KIO 2759/20).
Zachowany został termin
ustawowy i obowiązek przekazania zamawiającemu kopii odwołania.
Odwołanie wniesione przez Pana M. F. (KIO 2757/20):
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1.
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp przez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej
rażąco niską cenę, podczas gdy cena całkowita oferty odwołującego jest ceną
rynkową, realną oraz zapewniającą należyte wykonanie zamówień wykonawczych w
ramach umowy ramowej;
2.
art. 90 ust. 3 Pzp przez odrzucenie oferty odwołującego w wyniku uznania, że
złożone przez odwołującego wyjaśnienia potwierdzają rażąco niską cenę oferty,
podczas gdy prawidłowa ocena wyjaśnień - w szczególności przyjętego sposobu
kalkulacji ceny i złożonych dowodów nie potwierdza rażąco niskiej ceny w jego
ofercie;
3.
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia z
dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z
2020 r. poz. 1740), dalej jako „k.c."
przez nieuzasadnione uznanie przez zamawiającego na podstawie domniemań, że
odwołujący z uwagi na zaoferowaną cenę za wykonanie przewozów na trasach
krótkich nie zamierza składać ofert w trakcie obowiązywania umowy ramowej na tego
rodzaju trasy, i przyjęcie na tej podstawie, że treść oferty odwołującego jest
niezgodna z treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia, podczas gdy
odwołujący składając ofertę zobowiązał się do realizacji przedmiotu zamówienia
zgodnie z
postanowieniami specyfikacji istotnych warunków zamówienia, dalej jako:
„SIWZ” oraz za ceny określone w jego ofercie;
4. art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 3 Pzp przez zaniechanie wyboru oferty
odwołującego do zawarcia umowy ramowej, mimo że oferta ta w świetle
ustanowionych w postępowaniu kryteriów oceny ofert - powinna zostać
zakwalifikowana jako najkorzystniejsza;
5.
ewentualnie innych przepisów wynikających bezpośrednio i pośrednio z
uzasadnienia.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie zamawiającemu:
-
unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego;
-
przeprowadzenia ponownie procesu badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego;
-
wyboru oferty odwołującego do zawarcia umowy ramowej jako oferty najkorzystniejszej w
postępowaniu.
W uzasadnieniu odwołujący wywodził, że u podstaw decyzji o odrzuceniu jego oferty
stała wyłącznie wysokość stawki za świadczenie usług przewozu za 1 km na trasach
krótkich, którą odwołujący ustalił na poziomie 1,00 zł netto. Zamawiający nie kwestionował
natomiast ceny całkowitej oferty ani ceny za świadczenie usługi przewozu na trasach
długich. Podniósł, że mając na względzie charakter i zakres zamówienia, niezasadnym jest
rozpatrywanie wysokości zaoferowanej ceny jednostkowej w oderwaniu od ceny całkowitej
oferty.
Zdaniem odwołującego nie bez znaczenia pozostają proporcje cen jednostkowych w
stosunku do ceny całkowitej oferty. Analiza formularza cenowego wskazuje na nieznaczny
udział ceny za tzw. trasy krótkie w cenie całkowitej oferty. Cena całkowita za trasy krótkie -
wynosząca 277 093,44 zł brutto stanowi zaledwie ok. 1% ceny całkowitej oferty, która wynosi
22 943 807,28 zł brutto. Tym samym cena za trasy krótkie zaoferowana przez odwołującego
w niezauważalnym stopniu wpłynęła na cenę całkowitą. W sytuacji kiedy to cena całkowita
oferty jest jedynym kryterium oceny ofert -
cena jednostkowa stanowiąca 1% ceny całkowitej
praktycznie nie ma wpływu na ocenę oferty, a szczególnie przy stosunkowo dużej rozpiętości
cenowej złożonych w postępowaniu ofert.
Odwołujący podkreślił wymaga, że ceny jednostkowe za dany rodzaj tras nie
podlegały ocenie w podkryteriach oceny ofert, zatem odwołujący nie miał interesu w
obniżeniu ceny jednostkowej za przejazdy na trasach krótkich, bowiem nawet stosunkowo
niska cena za przewozy na trasach krótkich nie wpłynęłaby na ranking oferty. Szacunkowy
zakres zamówień na trasy krótkie jest tak niski, a co za tym idzie niska jest również wartość
tego elementu zamówienia w stosunku do wartości całości zamówienia, że cena za trasy
krótkie nie wpływa znacząco na cenę całkowitą oferty, a tylko cena całkowita jest brana pod
uwagę przy ocenie ofert. Zaoferowana cena za trasy krótkie nie miałaby wpływu na pozycję
rankingową oferty bowiem różnice w zaoferowanych cenach przekraczają wartość tego
elementu ceny całkowitej oferty. Ranking ofert był bowiem tworzony w oparciu o cenę
całkowitą - na którą jak już wcześniej wskazano, cena za przewozy na trasach krótkich nie
wpływa w znaczny sposób.
Odwołujący wywodził, że w treści SIWZ zamawiający nie określił szczegółowo
sposobu obliczania cen za trasy krótkie i trasy długie, sposób kalkulacji ceny - przy
zachowaniu wymagania ujęcia w cenie wszelkich kosztów świadczenia usługi - został
pozostawiony wykonawcom. Wyjaśnił, że wskazanie stawki za 1 km przewozu na trasie
krótkiej wynoszącej 1 zł netto, wynikało z przyjętej przez odwołującego metody obliczenia
ceny. Sposób kalkulacji ceny przyjęty przez odwołującego został wskazany w wyjaśnieniach
z 18 sierpnia 2020 r. Załączona do wyjaśnień tabela zawiera wszelkie elementy składające
się na ceny jednostkowe 1 km każdego rodzaju z tras, która to wartość stanowiła
odpowiednią część ceny ogólnej za 1 km. Odpowiednio 23% stanowiła cena za 1 km trasy
krótkiej i 77% stanowiła cena za trasy długie. Taki sposób kalkulacji ceny był zasadny biorąc
pod uwagę przedmiot i zakres zamówienia oraz był poparty wieloletnim doświadczeniem
odwołującego w prowadzeniu działalności przewoźnika autobusowego.
Odwołujący wskazał, że przedmiot zamówienia nie został podzielony na części. Jeśli
świadczenia są wykonywane w sposób identyczny, przy użyciu tych samych środków, z
wykorzystaniem tej samej infrastruktury wykonawcy zasadne jest obliczenie ceny
jednostkowej właściwej dla całego przedmiotu zamówienia - a potem - mając na uwadze
założenia co do zakresu realizacji poszczególnych rodzajów tras - ustalenie cen zgodnie z
tymi założeniami.
Zamawiający oszacował liczbę wozokilometrów na trasach krótkich w znacznie
mniejszej ilości niż liczbę kilometrów na trasach długich. Liczba wozokilometrów na trasach
krótkich stanowi około 5% całkowitej liczby wozokilometrów, przy 95% udziale
wozokilometrów na trasach długich w całkowitej liczbie wozokilometrów. Mimo, że
zastrzeżono w SIWZ iż szacunkowe liczby kilometrów mogą ulec zmianie w zależności od
potrzeb zamawiającego to tak znaczna różnica w proporcjach poszczególnych tras w całym
zakresie zamówienia jednoznacznie wskazuje, że trasy krótkie (nawet przy korektach
szacunków zamawiającego) stanowią nieznaczny udział w całym zakresie zamówienia.
Odwołujący w kalkulacji przyjął nawet większy udział tras krótkich niż oszacował to
zamawiający - tj. 23%.
Odwołujący zarzucił, że powodem odrzucenia oferty nie może być przyjęty przez
odwołującego sposób kalkulacji, skoro zamawiający nie ustalił w SIWZ żadnego sposobu
kalkulacji.
Zamawiający mając wątpliwości co do przyjętego sposobu obliczenia ceny, mógł wyjaśnić tę
kwestię wzywając odwołującego do złożenia stosownych wyjaśnień.
Odwołujący wskazał, że cena całkowita jego oferty nie odbiegała od cen innych
wykonawców, a zamawiający wybrał jako najkorzystniejsze dwie oferty, których ceny są
znacznie niższe niż cena zaoferowana przez odwołującego Usługi Transportowe Przewóz
Osób i Ładunków A. B. w Trzęsówce z ceną niższą od ceny zaoferowanej przez
odwołującego o blisko 4 miliony zł oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Sp. z
o.o. w Przemyślu z ceną o ponad dwa miliony niższą niż od ceny zaoferowanej przez
odwołującego. W obydwu przypadkach wykonawcy przyjęli również autorskie sposoby
obliczenia ceny. Wykonawcy ci zastosowali znacznie niższe ceny jednostkowe w przypadku
tras długich a wyższe na trasach krótkich. Zamawiający w stosunku do tych wykonawców nie
podnosił zarzutów, że oferując stosunkowo niskie ceny jednostkowe za przewozy na trasach
długich - „blokują możliwość znalezienia się w rankingu 10 najkorzystniejszych ofert tym
wykonawcom, którzy realnie oszacowali stawki na obydwa rodzaje tras" czy też nie będą
świadczyć usług na nieopłacalnych dla ich trasach długich, co świadczy o nierównym
traktowaniu wykonawców.
Odwołujący zarzucił, że zamawiający stwierdzając niezgodność treści oferty
odwołującego z treścią SIWZ opierał się wyłącznie na swoich przypuszczeniach. Prawdą jest
że wykonawcy, z którymi zostaną zawarte umowy ramowe nie muszą składać ofert we
wszystkich lub też w minimalnej liczbie postępowań na zamówienia wykonawcze.
Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na negatywną ocenę oferty złożonej przez
odwołującego. To zamawiający przygotowuje postępowanie o udzielenie zamówienia i
określa wszelkie jego warunki. Z brzmienia postanowień SIWZ nie można wyciągać
negatywnych konsekwencji w stosunku do wykonawców. Jeżeli zamawiający uważa
postanowienia SIWZ w takim kształcie za zagrożenie dla konkurencyjności postępowania
czy też zagrożenie dla jego interesów - to powinien je ukształtować w taki sposób aby były
zgodne z jego preferencjami. Odwołujący składając ofertę zobowiązał się do wykonywania
zamówienia w pełnym jego zakresie, a nie w części. Świadczy o tym wycenienie obydwu z
rodzajów tras, dodatkowo potwierdza to złożona z wyjaśnieniami kalkulacja ceny.
Twierdzenia zamawiającego mogłyby zostać uznane za zasadne, gdyby odwołujący w ogóle
nie wycenił tego rodzaju tras, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wykonawca M. S.
przystąpił do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego z zachowaniem terminu ustawowego oraz obowiązku przekazania kopii
przystąpienia zamawiającemu i odwołującemu. Wniósł o oddalenie odwołania.
Odwołanie wniesione przez Pana S. B. (KIO 2759/20):
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1)
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że oferta
odwołującego jest niezgodna z treścią SIWZ, w sytuacji, gdy taka niezgodność w
rzeczywistości nie ma miejsca;
2) art. 89 us
t. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp przez ich błędne zastosowanie i
uznanie, że złożone przez odwołującego wyjaśnienia wraz ze złożonymi dowodami
potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską cenę, w sytuacji, gdy oferta
odwołującego zawiera cenę rynkową i normalnie przyjętą w usługach świadczenia
komunikacji, a zatem nie jest ceną rażąco niską.
Odwołujący wniósł o:
1.
merytoryczne rozpatrzenie odwołania i jego uwzględnienie,
2.
dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji postępowania oraz z innych
dowo
dów wskazywanych przez odwołującego w na wskazane okoliczności;
3.
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego
i dokonania ponownej czynności oceny złożonych ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego i dopuszczenie go do udziału w postępowaniu;
4.
zasądzenie na rzecz odwołującego zwrotu kosztów postępowania odwoławczego, w
tym zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp odwołujący wywiódł, że
twierdzenia zamawiającego jakoby przyjęcie oferty odwołującego mogłoby potencjalnie
paraliżować realizację umów ramowych, z powodu ubiegania się w przyszłości jedynie o
zamówienia na jedną z tras (w tym przypadku długą) są jedynie niezasadnymi i błędnymi
hipotezami. W interesie wykonawc
y jest podpisanie umowy ramowej z zamawiającym i
branie udziału w postępowaniach wykonawczych, dotyczących tras zarówno krótkich jak i
długich, ponieważ z zamówienia osiąga on zysk. Wywiódł, że w piśmiennictwie został
utrwalony pogląd, że oferta nieodpowiadająca treści SIWZ to taka, która jest sporządzona
odmiennie, niż określają to postanowienia SIWZ. Odmienność uzasadniająca odrzucenie
oferty powinna się przejawiać przede wszystkim w zakresie proponowanego przedmiotu
zamówienia i sposobu jego realizacji. Tymczasem oferta odwołującego została
przygotowana zgodnie z wymaganiami wskazanymi w treści SIWZ.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp odwołujący
wskazał, iż wbrew temu co twierdzi Zamawiający, cena za wykonanie usługi za 1 km na
trasie krótkiej, nie jest rażąco niska, czyli nierealistyczna, niewiarygodna w kontekście
aktualnej sytuacji rynkowej. Do uznania ceny za rażąco niską nie wystarczy, aby cena
zasadniczo odbiegała od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen pozostałych
ofert złożonych w postępowaniu. Istotne, aby była to cena taka, że przy zachowaniu reguł
rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby nieopłacalne. Musi to być cena
rażąco niska w stosunku do konkretnego przedmiotu zamówienia, uwzględniającego
specyfikę rynku.
Odwołujący podkreślił, że do obsługi zamówienia byłby zaangażowany 1 kierowca w
wymiarze połowy etatu, przy założeniu wykonywania 150 km dziennie (biorąc pod uwagę
dane historyczne). Zamawiający wskazał, iż pociągi kursują na danej trasie o różnych porach
dniach, przeważnie rano i powrotne wieczorem, a w rezultacie kierowcy mają sporo
czekania, który nie może być wykorzystany do wykonania innej pracy na rzecz pracodawcy.
Jest to twierdzenie niezasadne, ponieważ odwołujący zatrudnia kierowców z terenów
okolicznych do tras komunikacji zastępczej, a więc kierowcy nie są zmuszeni do biernego
oczekiwania na wykonanie przejazdu, natomiast w tym czasie mogą pojechać do swojego
domu. Wykonanie przez kierowcę ok. 165 km (według przyjętych przez założeń) dziennie w
pełni pozwala na zaangażowanie 1 (w przeliczeniu na etaty) kierowcy w wymiarze połowy
etatu (lub 2 na 1/4 etatu -
w zależności od potrzeb).
Zdaniem odwołującego argumentem pomijanym przez zamawiającego jest, że z uwagi
na pa
nującą obecnie pandemię i załamanie na rynku przewozów, wykonawca musi
konkurować z dużo większą ilością podmiotów. Podczas gdy w poprzednich zamówieniach
zamawiający otrzymywał kiika ofert, w tym zamówieniu wpłynęło ich aż 24. Wykonawca nie
może zatem oferować cen w takiej samej wysokości, co wcześniej, z uwagi na większą
konkurencję i niższe obecnie ceny paliwa (co wskazano powyżej). Obecnie składane oferty
są nawet o 20-30% niższe niż wstępne wyceny.
Wykonawca M. S.
przystąpił do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego z
zachowaniem terminu ustawowego oraz obowiązku przekazania kopii przystąpienia
zamawiającemu i odwołującemu. Wniósł o oddalenie odwołania.
Zamawiający w odpowiedziach na odwołania z 23 listopada 2020 r. wniósł o oddalenie
odwołań.
Izba ustaliła, że odwołania nie podlegają odrzuceniu i przeprowadziła rozprawę, podczas
której strony i podtrzymały dotychczasowe stanowiska.
Izba ustaliła, co następuje:
Tożsamość postanowień SIWZ oraz oceny zaprezentowanej przez zamawiającego w
od
niesieniu do ofert obu odwołujących uzasadnia łączne przedstawienie okoliczności
faktycznych.
W rozdziale IV ust. 3 SIWZ zamawiający ustalił, że cena ofertowa (oferty) to cena za
wykonanie przedmiotu zamówienia zaoferowana przez wykonawcę, który złożył ofertę, przy
czym jest to cena w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o
informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r. poz. 1830).
Przedmiot zamówienia został opisany w rozdziale V SIWZ. Stanowi go zawarcie umów
ramow
ych na świadczenie usługi zastępczej komunikacji autobusowej planowanej i
awaryjnej na obszarze całej Polski. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia stanowi
załącznik nr 1 do SIWZ.
W rozdziale tym zamawiający ustalił m.in., że po zawarciu umów ramowych będzie udzielał
zamówień wykonawczych zawierając z wykonawcami, którzy złożą najkorzystniejszą ofertę,
umowy wykonawcze. Wskazał, że przy realizacji umów ramowych, przed udzieleniem
danego zamówienia wykonawczego, będzie każdorazowo przeprowadzał uproszczoną
procedurę wynikającą z umowy ramowej. Przed zawarciem umowy wykonawczej
zamawiający każdorazowo będzie określać szczegółowo w zapytaniu ofertowym przedmiot,
konkretne trasy, liczbę autobusów, czy też kursów. Zamawiający zastrzega, iż warunki
realizacji umów wykonawczych (stawki jednostkowe za 1 km) nie mogą być mniej korzystne
niż określone w umowach ramowych, tzn. oferta składana przez wykonawcę w ramach
postępowań wykonawczych nie będzie mogła być mniej korzystna od oferty złożonej w
postępowaniu prowadzonym w celu zawarcia umów ramowych. Zamawiający wskazał
również, że umowa ramowa nie stanowi i nie kreuje zobowiązania do udzielenia zamówienia
wykonawczego, jak również nie stanowi umowy przedwstępnej w rozumieniu art. 389 i n.
k.c., a wykonawcy nie przysługuje roszczenie o udzielenie zamówień wykonawczych.
Wzór umowy ramowej stanowi w § 5 ust. 1 pkt 6, że w zaproszeniu do złożenia oferty
wykonawczej zamawiający poda „informację o długości trasy: krótka do 250 km
dziennie\
długa powyżej 250 km dziennie). W § 6 ust. 3 lit. d) wzoru umowy zamawiający
określił, że cena za km dla zamawianej usługi, złożona przez wykonawcę w wyniku
zaproszenia, nie może być wyższa niż maksymalna cena jednostkowa dla danego rodzaju
trasy określona w umowie ramowej". Natomiast w § 12 ust. 1 zamawiający zobowiązał się do
zapłaty wynagrodzenia ustalonego wg stawek rozliczeniowych określonych w umowie
wykonawczej, jednak nie wyższych niż określonych w ofercie złożonej w postępowaniu na
zawarcie umowy ramowej.
W rozdziale XIV SIWZ zama
wiający ustalił sposób obliczenia ceny oferty. Wskazał
m.in., że cenę oferty należy wyliczyć wypełniając formularz p.n. „Formularz cenowy",
stanowiący załącznik nr 4 do SIWZ. Żądał, aby wykonawca:
1) podał cenę/stawkę jednostkową za 1 km zarówno dla tras krótkich, jak i długich,
2) wyliczył cenę całkowitą za realizację przedmiotu zamówienia.
Zamawiający wskazał, że liczby wozokilometrów, wskazane w Formularzu cenowym,
są liczbami szacunkowymi i zostały przyjęte dla celów porównania oraz badania ofert, jak i
wyboru ofert najkorzystniejszych. Faktyczna liczba zleconych wozokilometrów zależeć
będzie od potrzeb zamawiającego w okresie obowiązywania umowy ramowej.
Wymagał, aby cenę całkowitą wyliczoną w oparciu o Formularz cenowy, jak i stawki
jednostkowe netto
za 1 km dla tras krótkich i długich podać w Formularzu Oferty,
stanowiącym Załącznik nr 4 do SIWZ. Cena powinna obejmować całkowite koszty
wykonania przedmiotu świadczenia, tj. wykonania wszystkich obowiązków leżących po
stronie wykonawcy określonych w SIWZ, w tym również wszystkie koszty towarzyszące
wykonaniu tych obowiązków.
Ponadto ustalił, że niepodanie ceny oferty w formularzu „Oferta" lub formularzu
cenowym zgodnie ze wskazanymi przez zamawiającego sposobem, bądź niewypełnienie
któregokolwiek z pól przedmiotowych formularzy w sposób uniemożliwiający wyliczenie ceny
oferty, spowoduje odrzucenie oferty jako niezgodnej z SIWZ.
Zgodnie z postanowieniami rozdziału XV SIWZ jedynym kryterium oceny ofert jest
cena.
W rozdziale XVI SIWZ poświęconym ocenie i badaniu ofert zamawiający wskazał
m.in., że wykluczy wykonawcę z postępowania lub odrzuci ofertę w przypadku zaistnienia
wobec niej przesłanek określonych w ustawie.
Zamawiający wartość zamówienia oszacował na kwotę 44.799.741,36 zł PLN. Kwota
ta jest iloc
zynem przewidywanych ilości wozokilometrów dla danego rodzaju trasy i cen
jednostkowych dla poszczególnych rodzajów tras, szacowanych przez zamawiającego na
kwoty: 19 zł netto - trasa krótka, 7,50 zł netto - trasa długa.
O udzielenie zamówienia ubiegało się 24 wykonawców. Ceny wskazane w ich
ofertach oraz ceny jednostkowe za 1 km trasy krótkiej i trasy długiej przedstawiały się
następująco:
1) Al-
tur Biuro Turystyczne Spółka Jawna A. i A. D. i K. J. w Sandomierzu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 28 573 391,52 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,00 zł netto, 8,64 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 5,00 zł netto, 5,40 zł brutto;
2) FUH A.-
TOURS, ul. Stare Wiślisko 31 w Krakowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 863 351,61 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,58 zł netto, 3,86 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,58 zł netto, 3,86 zł brutto;
3) M. S. w Morawicy:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 37 590 396,84 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,83 zł netto, 7,25 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,29 zł netto, 6,75 zł brutto»
4) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Bydgoszczy Sp. z o.o.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 27 990 839,95 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,80 zł netto, 8,42 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,90 zł netto, 5,29 zł brutto;
5) TRANSPORT AND INFRASTRUCTURE MANAGEMENT Sp. z o.o. w Warszawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 974 320,06 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,60 zł netto, 3,89 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,60 zł netto, 3,89 zł brutto;
6) MILORD INVESTMENT Sp. z o.o. w Warszawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 26 491 914,00 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 10,00 zł netto, 10,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
7) ROAL A. R. w Krakowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 530 446,27 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,52 zł netto, 3,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,52 zł netto, 3,80 zł brutto;
8) T. J.
Sklep Przemysłowy i Usługi Transportowe w Targowisku:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 33 100 180,85 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 27,00 zł netto, 29,16 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,86 zł netto, 5,25 zł brutto;
9) Firma „Przemysław" G. Cz. w Rogoźnie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 31 347 602,64 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,50 zł netto, 9,18 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 5,50 zł netto, 5,94 zł brutto;
10) Firma Handlowo-
Usługowa „TOMALO TRANS" T. H.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 25 799 180,40 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,50 zł netto, 8,10 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
11) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Zielona Góra Sp. z o.o.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 24 967 900,08 zł brutto
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
12) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej „POLONUS" w Warszawie S.A.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 33 844 720,32 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,00 zł netto, 8,64 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 6,00 zł netto, 6,48 zł brutto;
13) TOMPOL T. R. w Chorzelowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 994 802,14 zł brutto:
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 16,61 zł netto, 17,94 zł brutto:
-
za 1 km (trasa długa): 2,92 zł netto, 3,15 zł brutto.
14) P.P.H.U. „MARK-TRAWEL" M. W. w Dziewinie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 23 579 156,16 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 9,00 zł netto, 9,72 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,00 zł netto, 4,32 zł brutto;
15) Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków A. B. w Trzęsówce:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 002 526,99 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 5,80 zł netto, 6,26 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,30 zł netto, 3,56 zł brutto;
16) P.W. IMPEX-TRANS M. B.
w Strzeszkowicach Dużych:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 26 491914,00 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 10,00 zł netto, 10,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
17) Zajazd Sp. z o.o. w Rudzie Śląskiej:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 40 516 225,80 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,59 zł netto, 8,20 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,29 zł netto, 7,87 zł brutto;
18) L. K. ALMAR PLUS w Bochni:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 39 976 349,47 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,30 zł netto, 7,88 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,20 zł netto, 7,78 zł brutto;
19) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w Przemyślu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 20 886 107,04 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 14,50 zł netto, 15,66 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,20 zł netto, 3,46 zł brutto;
20) LEMBUS J. L. w Sobolewie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 21 084 004,51 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 974 958,4 zł netto, 1 052 955,07 zł brutto
-
za 1 km (trasa długa): 18 547 268 zł netto, 20 031 049,44 zł brutto
21) Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzęsówce:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 21 639 502,08 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 2,00 zł netto, 2,16 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,00 zł netto, 4,32 zł brutto;
22) „PKS Tarnobrzeg" Sp. z o.o. w Tarnobrzegu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 27 782 036,86 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 9,90 zł netto, 10,69 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,75 zł netto, 5,13 zł brutto;
23) „MARKPOL" Transport krajowy-zagraniczny M. Rz. w Mielcu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 22 896 963,53 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 0,07 zł netto, 0,08 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,34 zł netto, 4,69 zł brutto;
24) Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 22 943 807,28 zł brutto
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 1,00 zł netto, 1,08 zł brutto
-
za 1 km (trasa długa): 4,30 zł netto, 4,64 zł brutto
Pismami z 11 sierpnia 2020 r. zamawiający wezwał Pana M. F. do udzielenia
wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, dotyczących wyliczenia zaoferowanych stawek
jednostkowych za 1km dla tr
asy krótkiej (1,00 zł netto) oraz za 1km dla trasy długiej (4,30 zł
netto), na podstawie których wyliczył on cenę oferty, w szczególności w zakresie:
1)
oszczędności metody wykonania zamówienia, wybranych rozwiązań
technicznych, wyjątkowo sprzyjających warunków wykonania zamówienia
dostępnych dla wykonawcy, oryginalności projektu wykonawcy, kosztów
pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od
minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej,
ustalonych na podstawie art. 2 ust 3-
5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.);
2)
pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów;
3)
wynikającym z przepisów prawa pracy i przepisów o zabezpieczeniu
s
połecznym, obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest
zamówienie;
4)
wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska;
5)
powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy.
Zamawiający poinformował, że zgodnie z art. 90 ust. 2 Pzp, obowiązek wykazania, że
oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. Ponadto zgodnie z art. 90
ust. 3 Pzp, zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli
dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Wezwanie o takiej samej treści z różnicą polegającą na wskazaniu stawek
jednostkowych za 1 km dla trasy krótkiej 2,00 zł netto oraz za 1 km dla trasy długiej 4,00 zł
netto zamawiający skierował do Pana S. B.
W odpowiedzi z 18 sierpnia 2020 r. Pan M. F.
wskazał, że głównymi czynnikami,
które miały wpływ na obniżenie ceny oferty były:
- zakup paliwa z rabatem (upustem),
-
założenie zysku na poziomie za 1 wozokilometr - 2,20 zł km długie i 0,36 zł. km
krótkie
-
wykorzystanie autobusów z mniejszą normą zużycia paliwa,
-
posiadanie własnego taboru,
Szczegółowe wyliczenie zawierające całkowity koszt wszystkich czynników
cenotwórczych mających wpływ na ukształtowanie wynagrodzenia za realizację zamówienia
oraz założony zysk przedstawił w załącznik nr 1. Złożył również dowody potwierdzające
obniżenie ceny tj. fakturę dokumentującą upust wykonawcy na zakup paliwa i zaświadczenia
dotyczące norm spalania paliwa.
W załączniku nr 1 Pan M. F. zawarł następujące informacje o sposobie obliczenia cen
jednostkowych wskazanych w ofercie.
W odpowiedzi na wezwanie zamawiającego Pan S. B. w piśmie z 17 sierpnia 2020 r.
wskazał, że koszt 1 km został skalkulowany dla trasy krótkiej w oparciu o założenia i koszty:
1.
Założono (biorąc dane historyczne), że średnia trasa krótka wyniesie 150
km/dziennie;
2. Koszty paliwa -
średnie spalanie autobusów to 26 l/100 km x 3,41 zł/l (cena flotowa -
załącznik nr 2) = 0,89 zł/wzkm netto;
Lp.
Koszty
Km
wszystkie
100%
Km
długie
77%
Km
krótkie
23%
1.
Wynagrodzenia za pracę:
36 kierowców autobusów x 3 372,60 zł (1m-c brutto ) = 121 413,60
x 36 =
4 370 889,60 zł.
5 pracowników pomocniczych x 3 317,63 zł. = 16 588,15 zł. x 36
=
597 173,40 zł.
Delegacji:
36x 30,00 zł.= 1080,00 zł. 1100 dni= 1 188 000,00 Razem:
6 156 063,00 zł.
1,20
0,92
0,28
3.
Paliwa 251/100 km
km 5 137 428
x 0,25 = 1 284 357,00 x 3,50 zł. (śr. netto)
= 4 495
249,50
km techniczne 1 300 000 x 0,25 = 325 000,00 x 3,50 =
1 137 500,00
Razem: 5 632 749,50 zł.
1, 10
0,85
0,25
4.
Eksploatacji autobusów obejmujące: naprawy bieżące,
wymianę części zużywających się, wymiana olejów, zmiana
opon, części zużywające się, ubezpieczenie autobusów,
przegląd techniczny, podatek od środków transportowych
17 autobusów
x 2 000,00 zł. =
34 000,00 zł
. x 36 =
1 224 000,00 zł.
Razem: 1 224 000,00 zł.
0,24
0,18
0,06
5.
Noclegów - 36 x 25,00 zł. = 900,00 x 30 = 27 000,00 x 36 =
972 000,00 zł.
Parkingów - 17 x 1 700,00 zł. = 61 200,00 zł.
Razem: 1 033 200,00 zł.
0,20
0,15
0,05
7.
Zysk
-
2,20
0,36
Razem
netto :
4,30
1,00
3.
Koszty przejazdów technicznych: 10% ilości wzkm roboczych = 15 km/dziennie x 0,89
zł/wzkm / 150 km = 0,09 zł/wzkm;
4.
Wynagrodzenie kierowców: firma zatrudnia kierowców na podstawie umowy o pracę z
obszaru całego kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów wykonywania zadania
ze względu na brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia oraz kosztów delegacji
dla kierowców. Ze względu na wielkość wykonywania pracy kierowcy zatrudniani są na pełny
etat, bądź jego część. Przy założeniu wykonywania 150 km dziennie zatrudnienie odbędzie
się na poziomie pół etatu. Pełny etat 3473,33 zł brutto (pełny koszt pracodawcy) / 2 / 30 dni /
150 km = 0,39 zł/km - koszt wynagrodzenia w przeliczeniu na 1 wzkm;
5.
Koszty amortyzacji: 350 zł/miesiąc / 30 dni / 150 km = 0,08 zł/wzkm;
6.
Koszty eksploatacyjne: 10% kosztu wzkm = 0,09 zł/wzkm;
7.
Koszty biurowe: 200,00 zł/miesiąc / 30 dni / 150 km = 0,04 zł/wzkm;
Wyjaśnił, że założone koszty pozwalają wycenić wykonanie usługi na poziomie 1,58 zł netto
za 1 wzkm przy założeniu z pkt. 1. Jeżeli dzienna ilość wzkm będzie większa wówczas koszt
1 wzkm będzie niższy. Różnica (rezerwa) 0,42 zł na 1 wzkm daje zabezpieczenie dla
ewentualnego
zatrudnienia 2 kierowców lub nieprzewidziane koszty.
W zakresie stawki jednostkowej dla trasy długiej wyjaśnił, że koszt 1 km został
skalkulowany o poniższe założenia i koszty:
1.
Założono (biorąc dane historyczne), że średnia trasa długa wyniesie 350 km/dziennie;
2. Koszty paliwa -
średnie spalanie autobusów to 26 l/100 km x 3,41 zł/l (cena flotowa -
załącznik nr 2) = 0,89 zł/km netto;
3.
Koszty przejazdów technicznych: 10% ilości km roboczych = 35 km/dziennie x 0,89
zł/km / 350 km = 0,09 zł/km;
4. Wynag
rodzenie kierowców (załącznik nr 1): firma zatrudnia kierowców na podstawie
umowy o pracę z obszaru całego kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów
wykonywania zadania ze względu na brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia
oraz kosztów delegacji dla kierowców. Ze względu na wielkość wykonywania pracy kierowcy
zatrudniani są na pełny etat, bądź jego część. Przy założeniu wykonywania 350 km dziennie
zatrudnienie odbędzie się na poziomie pełnego etatu. Pełny etat 3473,33 zł brutto (pełny
k
oszt pracodawcy) / 30 dni / 350 km = 0,33 zł/km - koszt wynagrodzenia w przeliczeniu na 1
km. Założono, że przy trasach długich zazwyczaj oddelegowanych jest 5 kierowców, co
kształtuje koszt w przeliczeniu na 1 km na poziomie 1,65 zł/km;
5. Koszty amortyza
cji: 5 autobusy x 350 zł/miesiąc / 30 dni / 350 km = 0,17 zł/km.
6.
Koszty eksploatacyjne: 10% kosztu 1 km x 5 autobusów = 0,45 zł/km
7.
Koszty biurowe: 500,00 zł/miesiąc / 30 dni / 350 km = 0,05 zł/km.
Założone koszty pozwalają wycenić wykonanie usługi na poziomie 3,30 zł netto za 1 km
przy założeniu z pkt. 1. Jeżeli dzienna ilość km będzie większa wówczas koszt 1 km będzie
niższy. Różnica (rezerwa) 0,70 zł na 1 km daje zabezpieczenie w razie wystąpienia
nieprzewidzianych kosztów oraz zysk.
Pan S. B.
wyjaśnił dodatkowo, że wykonuje usługi na terenie całego kraju, co daje
oszczędności
w
postaci
nieponoszenia dodatkowych
kosztów
związanych
z
przemieszczaniem autobusów. Podkreślił, że zawarcie umowy nie gwarantuje uzyskania
zlecenia. Każda usługa po uzyskaniu rozkładów jazdy w ramach podpisanej umowy
ramowej, przed złożeniem oferty jest indywidualnie wyceniona w oparciu o założenia
organizacyjne danej usługi. Należy wziąć również pod uwagę trudną sytuację na rynku
transportu drogowego osób. W obecnej sytuacji, dla przetrwania firmy jak również
utrzymania zatrudnienia pracowników, każde zlecenie, które nie generuje strat jest zyskowne
dla firmy, która i tak musi ponosić koszty swojego funkcjonowania niezależnie od ilości
wykonywanych usług. Dlatego każde zlecenie powoduje obniżenie kosztów funkcjonowania
firmy. Przy dobrej organizacji pracy, popartej naszym wieloletnim doświadczeniem, założone
koszty gwarantują realizację zadania zgodnie z wymogami i oczekiwaniami zamawiającego.
Zamawiający ocenił wyjaśnienia i pismami z 16 października 2020 r. poinformował o
odrzuceniu ofert odwołujących na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust. 3 oraz art. 89
ust. 1 pkt 2 Pzp.
W uzasadnieniu dotyczącym oferty Pana M. F. wskazał, że stawka jednostkowa za 1km
trasy krótkiej - 1,00 zł/km wpływająca na cenę oferty, jest rażąco niska i nierynkowa, co
pozwala domniemywać, że wykonawca nie będzie mógł wykonać zamówienia zgodnie z
wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów
lub nie będzie składał ofert w tzw. postępowaniach wykonawczych dla tras krótkich (na
etapie realizacji umów ramowych). Realizacja zamówienia za zaoferowane ceny będzie dla
niego biznesowo nieuzasadniona, gdyż wykonawca na etapie postępowania wykonawczego
nie może zaoferować stawki wyższej niż ta wskazana dla danego rodzaju trasy na etapie
postępowania prowadzonego w celu zawarcia umów ramowych.
Zamawiający wskazał, że otrzymane wyjaśnienia, mimo przedstawienia kalkulacji stawek
i założeń do nich, potwierdzają, że wartość stawki dla trasy krótkiej jest rażąco niska.
Wskazują także na preferowanie konkretnych rodzajów tras (tras długich) i zamiar składania
ofert wykonawczych w głównej mierze na jeden rodzaj tras. Zwrócił uwagę, że na podstawie
założeń wykonawcy w zakresie chociażby kosztów paliwa, sam koszt paliwa za wykonanie
1km trasy oscylował będzie w granicach 0,88 zł, a koszt paliwa razem z kilometrami
technicznymi wynosi 1,10 zł/km, czyli powyżej stawki 1,00 zł/km, zaoferowanej trasy krótkie.
Doliczając do kosztów realizacji zamówienia koszt pracy kierowców w wysokości 1,20 zł/km,
wg kalkulacji wykonawcy, już tylko te dwie składowe kosztów to razem 2,30 zł/km, a zatem
dużo powyżej zaoferowanej stawki. Suma kosztów podanych przez wykonawcę w kalkulacji
to 2,84 zł/km, o wiele więcej niż zaoferowana stawka na trasy krótkie 1,00 zł/km, co
wskazuje, że wykazany dla stawki na trasach krótkich zysk w wysokości 0,36 zł jest
nierealny oraz potwierdza, że oferowana stawka na trasy krótkie jest rażąco niska.
W uzasadnieniu odrzucenia oferty S. B.
zamawiający wskazał, że wyjaśnienia udzielone
przez odwołującego, mimo przedstawienia kalkulacji stawek i założeń do nich potwierdzają,
że wartość stawki dla trasy krótkiej wyliczona została w sposób nieprawidłowy, wskazujący
na preferowanie ko
nkretnych rodzajów tras (trasy długich) i zamiar składania ofert
wykonawczych na ten jeden rodzaj tras.
Zamawiający bazując na wskazanych założeniach wykonawcy w zakresie chociażby
kosztów paliwa ocenił, że sam koszt paliwa za wykonanie 1km trasy krótkiej oscylował
będzie w granicach 0,89 zł, co stanowi ok 44%, w sytuacji gdy koszt paliwa jest tylko jednym
z wielu. Drugim istotnym elementem kosztu składającego się na cenę za 1 wzkm jest koszt
pracy kierowców. Zamawiający uznał za błędne założenie, że im trasa krótsza, tym czas
pracy kierowców jest krótszy. Przy trasach krótkich koszt pracy jest większy niż przy trasach
długich, gdyż w większości przypadków trzeba na nie przeznaczyć cały dzień pracy
kierowcy, ponieważ pociągi kursują na danej trasie o różnych porach dnia, przeważnie rano
(przed południem) i powrotne wieczorem (po południu). W rezultacie kierowcy mają sporo
czekania, który nie może być wykorzystany dla wykonania innej pracy na rzecz pracodawcy.
Częste są również podjazdy, za które zamawiający nie płaci i muszą być wliczone w stawkę
za wzkm. Wykonawca przyjął 10% przejazdów technicznych, jednak nie wliczył ich do
kosztów pracy kierowców, ani do czasu ich pracy, zatem, przyjmowanie za czas pracy pół
etatu jest całkowicie chybione. Co więcej, przyjmowanie jednego etatu na autobus jest
chybione, bo ile autobus może jeździć codziennie przez miesiąc, to kierowca, jako pracownik
nie może pracować codziennie przez 30-31 dni w miesiącu. Musi mieć zmiennika, a koszt
jego dni wolnych (jak również urlopów, chorobowych) musi być wliczony w stawkę za wzkm.
W rezultacie, przy trasie krótkiej koszt pracy, nawet przy podanej przez wykonawcę stawce
3.473,33 zł brutto za kierowcę, wynosiłby x2, czyli 6.946,66 zł/30 dni/150 km = 1,54 zł/km.
Dodając koszt pracy do kosztu paliwa 0,89 zł/km, widać wyraźnie, że te dwa elementy
kosztowe to razem 2,43 zł/km, a zatem więcej podana w ofercie stawka 2,00 zł/km.
Zamawiający podniósł, że odwołujący jest stroną jednej z obecnie obowiązujących umów
ramowych. Zastosował w niej stawki: 8,20 zł/km (trasa krótka) i 6,80 zł/km (trasa długa). W
postępowaniach wykonawczych na trasy krótkie składał oferty z cenami: 7,50 zł/km, 8,20
zł/km, a na trasy długie z cenami: 3,70zł, 4,20zł, 4,60zł, 5,20zł, 6,00zł, 6,40zł, 6,45zł, 6,50zł,
6,60zł, 6,70zł, 6,80zł. W świetle powyższego oczywiste jest, że cena trasy krótkiej 2,00 zł/km
jest rażąco niska, ponieważ nie pokryje kosztów wykonania zamówienia na trasie krótkiej.
W pismach skierowanych do obu odwołujących zamawiający zawarł również wspólną
argu
mentację. Wskazał również, że wykonawca nie może niedoszacowywać kosztów tras
krótkich i pokrywać je wynagrodzeniem za trasy długie z tego powodu, że zamówienia
wykonawcze mogą dotyczyć tylko jednego rodzaju tras np. krótkich. Oczywiste jest, że
wykonawca,
który zaoferował nieopłacalną stawkę na trasy krótkie, nie będzie składał ofert w
postępowaniach wykonawczych na takie trasy, tylko będzie preferował opłacalne dla niego
trasy długie. Zamawiający zamierza zawrzeć umowy ramowe aż z 10 wykonawcami.
Zamawiaj
ący prowadzi działalność na terenie całego kraju, a wykonawcy składają chętniej
oferty dotyczące zamówienia wykonawczego realizowanego bliżej miejsca swojej siedziby.
Zamawiający nie może pozwolić sobie na zawarcie umowy ramowej z wykonawcą, który
zamierza
świadczyć usługi tylko na jeden rodzaj tras, blokując możliwość znalezienia się w
rankingu 10 najkorzystniejszych ofert tym wykonawcom, którzy realnie oszacowali stawki na
obydwa rodzaje tras.
Zdaniem zamawiającego takie działanie przeczy idei zasady konkurencyjności, promując
oferowanie cen dumpingowych. Co więcej, gdyby wykonawcy wiedzieli, że jest możliwy w
postępowaniu na zawarcie umowy ramowej wybór jednego z rodzajów tras, zapewne ranking
ofert wyglądałby zupełnie inaczej. Wybór rodzaju preferowanej długości trasy przez
wykonawcę na etapie zawarcia umowy ramowej potencjalnie może paraliżować realizację
umów ramowych, a tym samym działalność przewozową zamawiającego w sytuacji
konieczności zapewnienia świadczenia usługi przewozu na trasach krótkich. Zawarcie
umów, w których wykonawca ubiega się tylko o zamówienia na jedną z tras (krótką lub
długą) nie pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie umów ramowych. Intencją zamawiającego
jest, aby podpisując umowy ramowe miał zabezpieczone zarówno trasy krótkie jak i długie.
Wykonawca na etapie możliwości składania zapytań/wniosków do treści SIWZ nie negował
tak opisanego przedmiotu zamówienia, a zatem przyjąć należy, że składając swoją ofertę
zaakceptował wszystkie wymagania określone przez zamawiającego, potwierdził możliwość
świadczenia przedmiotu zamówienia w pełnym zakresie i zobowiązał się, w przypadku
wyboru jego oferty, do świadczenia usługi zgodnie z tymi wymaganiami, co zresztą znalazło
swoje odzwierciedlenie w oświadczeniu złożonym w Formularzu Oferty. Podpisanie umowy
ramowej z wykonawcą, który z dużym prawdopodobieństwem nie będzie brał udziału w
postępowaniach wykonawczych, w szczególności dotyczących np. tras krótkich, jest, w
ocenie zamawiającego, ograniczeniem konkurencji. Z uwagi na sukcesywnie zmieniający się
rozkład jazdy postępowania wykonawcze często wszczynane są na 14 dni lub mniej przed
terminem rozpoczęcia świadczenia usługi i niewyłonienie wykonawcy z umów ramowych, np.
z powodu braku ofert lub wycofania się wybranego wykonawcy z wykonania zamówienia
powoduje konieczność wszczynania postępowania zakupowego poza umową ramową, na
które to działanie czas jest zdecydowanie za krótki. Brak uruchomienia zastępczej
komunikacji autobusowej za odwołane pociągi skutkuje nałożeniem wysokich kar na
przewoźnika. Zamawiający nie może sobie również pozwolić na niewykonanie zobowiązań
wobec podróżnych (niezapewnienie im ciągłości podróży pomimo zawartej przez nich z PKP
IC umowy przewozu).
Zamawiający oświadczył, że wskazanie niskiej stawki na trasy krótkie świadczy o tym, iż
de facto wykonawcy nie zamierzają świadczyć usług na trasach krótkich, co jest niezgodne z
treścią specyfikacji tj. z ust. 2 Załącznika nr 1 do SIWZ (Opis przedmiotu zamówienia). W
konsekwencji ofertę należało odrzucić nie tylko z powodu rażąco niskiej ceny, ale również z
powodu niegodności jej treści z treścią siwz.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem zamawiającego odwołujący wnieśli odwołania.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołujący są uprawnieni do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. Są
wykonawcami, którzy złożyli oferty i mają interes w uzyskaniu danego zamówienia.
Zarzucane zamawiającemu naruszenia przepisów powodują, że odwołujący mogą ponieść
szkodę w postaci utraty możliwości zawarcia umowy ramowej z zamawiającym oraz
u
zyskania w przyszłości zamówień wykonawczych.
Odwołanie wniesione przez Pana M. F. (KIO 2757/20):
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo tego, że Izba podziela ocenę
odwołującego dotyczącą postanowień SIWZ.
Zamawiający w sposób wyraźny i jednoznaczny sformułował definicję ceny oferty i
konsekwentnie się do niej odwoływał w postanowieniach rozdziału XIV - XVI SIWZ.
Zamawiający jako podstawę oceny przyjął cenę oferty jako całości, a nie cenę jednostkową
za 1 km trasy długiej lub krótkiej. Nie przewidział również możliwości oddzielnego badania
cen jednostkowych dla poszczególnych tras, odrzucenia oferty w przypadku zaniżenia jednej
z nich, ani nie uczynił z ceny jednostkowej kryterium oceny ofert. Prawdą jest również, że
udział tras krótkich w łącznej długości wszystkich tras jest znacząco mniejszy, również
mniejszy jest udział wartości tras krótkich w łącznej wartości zamówienia oszacowanej przez
zamawiającego.
Nie można też przeczyć poglądowi, że szacunkowa wartość zamówienia ustalona
przez zamawi
ającego na podstawie cen jednostkowych umów wykonawczych z okresu
przed pandemią nie odpowiada aktualnej sytuacji rynkowej. Pogorszenie sytuacji
gospodarczej
będące
następstwem
ograniczeń
związanych
z
zapobieganiem
rozprzestrzeniania się wirusa SARS Cov-2 spowodowało wzrost liczby ofert w
postępowaniach o udzielenie zamówienia oraz spadek cen.
Uwzględnienie tych ocen nie może jednak przynieść skutku w postaci potwierdzenia
zarzutów odwołania. Po pierwsze, czynność wezwania do udzielenia wyjaśnień nie była
k
westionowana przez odwołującego i jest prawnie skuteczna. Odwołujący udzielił wyjaśnień,
które nie mogą zostać pominięte i podlegają ocenie. Po drugie, art. 90 ust. 1 Pzp obliguje
zamawiającego nie tylko do żądania wyjaśnień w sytuacji, gdy osiągnięte są progi
procentowe wskazane w tym przepisie, ale również uprawnia zamawiającego do zwrócenia
się do wykonawcy w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości co do prawidłowego
obliczenia ceny oferty.
Izba zważyła, że zamawiający wezwał odwołującego do wyjaśnienia cen
jednostkowych za 1 km w odniesieniu do trasy długiej i krótkiej, czyli badaniem objął cenę
całej oferty. W okolicznościach sporu wątpliwości zamawiającego co do poprawności
obliczenia ceny oferty były uprawnione. Łączna cena oferty opierała się na dwóch
elementach przedmiotowo istotnych
– danej przez zamawiającego orientacyjnej liczbie
kilometrów na trasach krótkich i długich oraz ustalonej przez wykonawcę cenie jednostkowej
za 1 km każdej z tras. Cena jednostkowa za 1 km trasy jest zatem istotnym elementem ceny
oferty, zwłaszcza, że w przyszłości według niej albo ceny niższej wykonawca będzie rozliczał
się z zamawiającym. Ceny jednostkowe wskazane w ofercie przez odwołującego budziły
wątpliwości nie tylko na tle szacunków dokonanych przez zamawiającego, ale przede
wszystkim tle ofert pozostałych wykonawców. Trafne wskazanie przez odwołującego, że
pandemia spowodowała istotną zmianę sytuacji rynkowej nie przemawia na korzyść
odwołującego. Pandemia spowodowała wprawdzie wzrost konkurencji między wykonawcami
i spadek cen ofert, jednak wyznacznikiem aktualnej sytuacji rynkowej są ceny ofert
złożonych w postępowaniu. Jakkolwiek ceny jednostkowe wskazane przez wykonawców
różnią się od siebie, to cena jednostkowa wskazana przez odwołującego za 1 km trasy
krótkiej odbiega istotnie od pozostałych cen jednostkowych wskazanych w postpowaniu za 1
km tej trasy.
Izba zważyła, że podstawą odrzucenia oferty była ocena wyjaśnień wyłącznie w
odniesieniu do ceny jednostkowej za 1 km trasy krótkiej, zatem odnoszących się do ceny
części oferty. Należało zatem rozważyć, czy cena za 1 km trasy krótkiej ma znaczenie dla
ceny oferty, w stopniu na tyle istotnym, że mogłaby stać się podstawą odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp.
Poszuku
jąc odpowiedzi na to pytanie, w pierwszej kolejności Izba oceniła wyjaśnienia
odwołującego i uznała, że nie wykazał on zamawiającemu poprawnego i rzetelnego
obliczenia ceny oferty za 1 km trasy krótkiej.
Przede wszystkim wyjaśnienia odwołujący oparł są na błędnym logicznie założeniu,
że jednostkowe koszty wskazane w wyjaśnieniach: koszt paliwa, wynagrodzenia pracownika
oraz pozostałe elementy cenotwórcze wyliczone w odniesieniu do 1 km trasy mogą być
rozdzielone między trasę krótką a trasę długą. Fakt, że zamawiający nie wymagał w SIWZ
określonej metodologii ustalenia wartości ceny jednostkowej nie może prowadzić do
całkowitej dowolności w obliczeniu wartości tej ceny, w całkowitym oderwaniu od realiów
wykonania umowy oraz zasad logiki. W szczególności nie można pominąć, że cena
jednostkowa stanowi samodzielną podstawę rozliczenia w ramach przyszłej umowy
powiększaną w zależności od liczby realnie przejechanych kilometrów, a liczba
ewentualnych umów zawartych z danym wykonawcą oraz liczba przejechanych na ich
podstawie kilometrów nie są możliwe do ustalenia w dacie składania oferty. Cena za 1 km
trasy powinna być zatem tak obliczona, aby na jej podstawie można było w przyszłości
prawidłowo wykonać usługę autobusowej komunikacji zastępczej.
Uzyskane przez odwołującego korzystne warunki zakupu paliwa dotyczą paliwa
spalanego tak na trasie krótkiej, jak i na trasie długiej. Zdaniem Izby, ewentualna różnica
pomiędzy kosztami poniesionymi na poszczególnych trasach, zgodnie z zasadami logiki i
doświadczenia życiowego, mogłaby polegać wyłącznie na tym, że koszt paliwa na trasie
krótkiej jest większy, nie mniejszy, gdyż mniejszy dystans, większa liczba przystanków
powoduje z reguły większe spalanie.
Niezależnie od wadliwego założenia podziału wartości poszczególnych pozycji
kosztotwórczych między trasę krotką a trasę długą, brak jest jakichkolwiek podstaw do
uznania prawidłowości proporcji przyjętych przez odwołującego między tymi trasami tj. 23%
do 77%. Nie znajduje ona oparcia zarówno w porównaniu wartości szacunkowych obu tych
tras, jak i ich długości. W okolicznościach sporu wykonawca nie mógł również przyjąć, że w
takich proporcjach będzie realizował przejazdy na trasach długich i przejazdy na trasach
krótkich. Specyfika umów ramowych polega bowiem na tym, że zamówienie może
potencjalnie uzyskać każdy z wykonawców, z którymi zamawiający zawarł umowę ramową.
W związku z tym obowiązkiem wykonawcy składającego ofertę w postępowaniu było po
pierwsze obliczenie ceny oferty z uwzględnieniem cen jednostkowych za 1 km trasy długiej i
trasy krótkiej, po drugie – jak Izba zważyła wyżej - ustalenie ceny jednostkowej w
odniesieniu do 1 km poszczególnych tras w sposób rzetelny, umożliwiający wykonanie
umowy wykonawczej za tę albo niższą cenę.
Odwołujący wykazał, że posiada korzystne warunki wykonywania zamówienia w
postaci niższych kosztów zakupu paliwa, posiadania pojazdów zużywających mniej paliwa,
jednak obliczając cenę za 1 km trasy krótkiej nie uwzględnił ich prawidłowo przy obliczeniu
ceny oferty. W związku z tym Izba podzieliła pogląd zamawiającego, że wyjaśnienia w istocie
potwierdzają rażące zaniżenie ceny za 1 km trasy krótkiej.
Ponieważ zamawiający będzie oddzielnie udzielać zamówień wykonawczych na
konkretne trasy krótkie i długie, brak jest jakiejkolwiek możliwości pokrycia kosztów
niedoszacowania kosztów przejazdu na trasie krótkiej z przychodów na trasie długiej. Skoro
zatem jest to cena obliczona niepoprawnie i zaniżona, brak jest podstaw do racjonalnego
przyjęcia, że jest wystarczająca do należytego wykonania zamówienia w przyszłości.
Odwołujący wprawdzie oświadczył na rozprawie, że jest gotów wykonywać przejazdy na
trasie krótkiej za 1 zł za km, jednak nie wyjaśnił w żaden sposób, że w realiach
postępowania jest to ekonomicznie i finansowo możliwe.
W specyficznyc
h okolicznościach sporu uzasadnia to odrzucenie oferty na podstawie
art. 90 ust. 3 Pzp. Przepis ten stanowi, że zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie
udzielił wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami
potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uznanie ceny oferty za cenę rażąco niską
nie może opierać się jedynie na porównaniu o charakterze arytmetycznym. Uznając ten
pogląd należy zbadać możliwość wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami
zamawiającego za cenę podaną w ofercie. Cena rażąco niska to bowiem taka cena, za którą
nie sposób należycie zrealizować zamówienia zgodnie z wymaganiami zamawiającego. W
ocenie Izby wyjaśnienia złożone przez odwołującego potwierdziły, że doszło do rażącego
zaniżenia ceny oferty w części dotyczącej przejazdów na trasach krótkich. Ponieważ
zamawiający nie podzielił zamówienia na części, fakt rażącego zaniżenia ceny oferty w tej
części powoduje zaniżenie ceny całej oferty. Nasuwa się tu analogia z postępowaniem na
roboty budowalne, gdy zamawiający przewidział kosztorysowy sposób rozliczania się z
wykonawcą. Również wówczas cena oferty obejmuje wszystkie pozycje wskazane w
kosztorysie, a rażące zaniżenie istotnych pozycji kosztorysu może skutkować uznaniem za
rażąco niską ceny całej oferty.
W tym stanie rzeczy Izba zważyła, że złożenie wyjaśnień błędnych potwierdzających
niepoprawność obliczenia ceny oferty zrównane jest z brakiem udzielenia wyjaśnień.
Skutkiem w obu przypadkach jest odrzucenie oferty na podstawie art. 90 ust. 3 Pzp.
Odwołujący nie wykazał prawidłowości ustalenia ceny swojej oferty. Wyjaśnienia
odwołującego oparte zostały na wadliwym założeniu kalkulacji ceny, nie podlegają
uzupe
łnieniu i nie mogą być ponowione. Błędnie logicznie założenie odwołującego co do
udziału poszczególnych grup kosztów w kosztach 1 km trasy nie może być zmienione, gdyż
to na jego podstawie odwołujący obliczał cenę jednostkową swojej oferty.
Ten sposób rozstrzygnięcia potwierdzają fundamentalne zasady prowadzenia
postepowania o udzielenie zamówienia wskazane w art. 7 ust. 1 Pzp. Przyjęcie oferty
odwołującego z uwzględnieniem wyjaśnień, które nie dadzą się obronić w realiach
postępowania w świetle zasad logiki, prowadziłoby do naruszenia zasady uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców przez pokrzywdzenie tych uczestników
badanego postepowania, którzy ceny jednostkowe na obu trasach skalkulowali w rzetelny
sposób. Pomimo tego, że ceny jednostkowe za dany rodzaj tras nie podlegały ocenie w
podkryteriach oceny ofert, odwołujący miał interes w obniżeniu ceny jednostkowej za
przejazdy na trasach krótkich, bowiem na cenę oferty składa się suma cen przewozu na
trasie długiej i trasie krótkiej. Niższa cena oferty zwiększa szansę na zawarcie z
zamawiającym umowy ramowej. Zamawiający przewidział zawarcie umów z 10
wykonawcami, a otrzymał 24 oferty. Nie można zatem przyjąć, że cena za trasy krótkie nie
ma wpływu na pozycję rankingową oferty i szanse na zawarcie umowy ramowej.
Wprawdzie w ofercie odwołującego cena łączna za trasy krótkie stanowi ok 1% ceny
oferty, jednak udział tej ceny w ofertach innych wykonawców jest wyższy np. około 30% w
ofercie T. J.
, ok. 24% w ofercie PKS Sp. z o.o. w Przemyślu, ok 12% w ofercie Milord
Investment Sp. z o.o. oraz B. M.
P.W. IMPEXTRANS. Również w ofercie odwołującego, jeśli
ten obliczyłby rzetelnie cenę 1 km przejazdu na trasie krótkiej udział tych tras w cenie oferty
byłby wyższy i nie mógłby zostać oceniony jako nieistotny. Ponadto w świetle doniosłego
znaczenia ceny jednostkowej, tak dla obliczenia ceny oferty, jak i dla rozliczenia przyszłych
umów wykonawczych, nie można patrzeć na jej doniosłość jedynie z perspektywy arytmetyki.
Oddalając odwołanie Izba oparła się na wyjaśnieniach udzielonych przez
odwołującego. W pozostałym zakresie Izba nie podzieliła bowiem argumentacji
zamawiającego. W szczególności nie podzielono poglądu o braku zgodności oferty
odwołującego z treścią SIWZ. Odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp
wymaga potwierdzenia, który element oferty jest niezgodny z wymaganiami zamawiającego
opisanymi w SIWZ i nie może opierać się na domniemaniu.
Zamawiający naruszył art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp. Zarzuty naruszenia pozostałych
przepisów wskazanych przez odwołującego nie znalazły potwierdzenia.
Odwołanie wniesione przez Pana S. B. (KIO 2759/20):
Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 Pzp zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił
wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami potwierdza, że
oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Odwołujący złożył wyjaśnienia, zatem trzeba zbadać, czy ich ocena potwierdza fakt
rażącego zaniżenia ceny oferty. Zamawiający uzasadnienie faktyczne odrzucenia oferty
odwołującego wywodzi z oceny wyjaśnień. Zamawiający wezwał wprawdzie odwołującego
do wyjaśnienia cen jednostkowych za 1 km w odniesieniu do trasy długiej i krótkiej, czyli
badaniem objął cenę całej oferty, jednak podstawą odrzucenia oferty była ocena wyjaśnień
wyłącznie w odniesieniu do ceny za 1 km trasy krótkiej, zatem odnoszących się do ceny
części oferty. Należało zatem rozważyć, czy cena za 1 km trasy krótkiej ma znaczenie dla
ceny oferty, w stopniu
na tyle istotnym, że mogłaby stać się podstawą odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp. Odpowiedź na to pytanie w zakresie
argumentacji prawnej oraz znaczenia ceny jednostkowej została udzielona powyżej i jest
aktualn
a również w odniesieniu do oceny oferty Pana S. B. Podobnie jak w przypadku Pana
M. F,
Izba uznała, że okolicznościach sporu wątpliwości zamawiającego co do poprawności
obliczenia ceny oferty były uprawnione. Ceny jednostkowe wskazane w ofercie przez
odwołującego budziły wątpliwości nie tylko na tle szacunków dokonanych przez
zamawiającego, ale przede wszystkim tle ofert pozostałych wykonawców.
W tym postępowaniu konieczne było również uwzględnienie, że jakkolwiek zgodnie z
art. 190 ust. 1a Pzp ciężar dowodu w zakresie obliczenia ceny oferty spoczywa na
wykonawcy, który ją złożył, to w postępowaniu odwoławczym, gdzie ocenie podlega
czynność zamawiającego, zamawiający nie jest zwolniony z aktywności dowodowej. W
sytuacji, gdy zamawiający nie uznaje wyjaśnień uzyskanych w trybie art. 90 ust. 3 Pzp Izba
badając zarzuty odwołania uwzględnia w pierwszej kolejności uzasadnienie czynności
zamawiającego.
Odniesienie tych reguł do okoliczności faktycznych postępowania prowadzi do
przekonania, że zamawiający niezasadnie odrzucił ofertę odwołującego. Analiza
uzasadnienia wskazuje, że powodem, dla którego zamawiający nie uznał wyjaśnień jest
koszt pracy kierowców. Zamawiający zaprezentował w uzasadnieniu przyjęte przez siebie
założenia, że przy trasach krótkich koszt pracy jest większy niż przy trasach długich, brak
wliczenia przez odwołującego przejazdów technicznych do kosztów pracy i czasu pracy
kierowców. Za chybione uznał zamawiający przyjmowanie za czas pracy pół etatu.
Zamawiający oświadczył, że do wykonania umowy niezbędne są dwa etaty i w oparciu o
wynikające z tych założeń wyliczenia uznał, że odwołujący rażąco zaniżył koszt przejazdu na
trasach krótkich.
Izba zważyła, że zamawiający podejmując decyzję o odrzuceniu oferty oparł się na
przyjętych przez siebie założeniach oraz wynikających z nich domniemaniach i całkowicie
zignorował informacje wynikające z wyjaśnień udzielonych przez odwołującego. Odwołujący
wskazał w nich, że zatrudnia kierowców na podstawie umowy o pracę z obszaru całego
kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów wykonywania zadania ze względu na
brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia oraz kosztów delegacji dla kierowców
oraz zatrudnia kierowców na pełny etat, bądź jego część. Odwołujący założył zatrudnienie na
pół etatu, co w zależności o indywidualnych uwarunkowań danej trasy może oznaczać
zatrudnienie jednej osoby na pół etatu albo dwóch osób na ¼ etatu. Odwołujący założył też
rezerwę 0,42 zł na 1 wzkm z przeznaczeniem na ewentualne zatrudnienie 2 kierowców lub
nieprzewidz
iane koszty. Ponadto wskazał, że nie ponosi dodatkowych kosztów związanych
z przemieszczaniem autobusów.
Wyjaśnienia odwołującego Izba uznała za spójne i racjonalne. Zważyła, że zamawiający
nie kwestionuje pozostałych kosztów uwzględnionych w cenie za 1 km trasy krótkiej. Izba za
nieudowodnione uznała przyjęte przez zamawiającego założenie, że do prawidłowego
wykonania usługi na trasie krótkiej niezbędne są dwa etaty. Dowodem na tę okoliczność
miały być przykładowe rozkłady jazdy przejazdów zastępczych. Dostrzec jednak należy, że
nie wiadomo, czy w ramach wykonania usług przewozów rozkłady jazdy będą podobne, co
do odległości i czasu przejazdu, nie jest też znany okres włączeń danych odcinków torów
oraz oczekiwana częstotliwość przejazdu. Izba uznała zatem, że brak jest racjonalnych
powodów dla uznania założeń przyjętych przez zamawiającego za prawidłowe, co oznacza,
że wyjaśnienia odwołującego nie potwierdzają rażącego zaniżenia ceny oferty.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający zarzuca odwołującemu zbyt małą
szczegółowość wyjaśnień. Stanowisko to nie może przemawiać jednak za poprawnością
odrzucenia oferty odwołującego, lecz jedynie za żądaniem dodatkowych wyjaśnień, gdyż
kwestie podnoszone przez zamawiającego mieszczą się w granicach już uzyskanych
wyjaśnień. Izba nie nakazała jednak dalszych wyjaśnień ceny oferty. Jak wskazano
wcześniej rozmiar i miejsce świadczenia wykonawcy w odniesieniu do tras krótkich nie są
znane. W konsekwencji ewentualne dodatkowe wyjaśnienia i dowody nie byłyby zdatne do
potwier
dzenia ewentualnego zaniżenia ceny oferty.
Za trafnością poglądu zamawiającego nie przemawia wskazanie stawek podawanych
przez odwołującego w ramach umów wykonawczych. Jak Izba wskazała wcześniej zmiana
sytuacji gospodarczej wynikającej z pandemii powoduje wzrost konkurencji, a tym samym
spadek cen.
W pozostałym zakresie Izba nie podzieliła argumentacji zamawiającego. W
szczególności nie podzielono poglądu o braku zgodności oferty odwołującego z treścią
SIWZ. Odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pk
t 2 Pzp wymaga potwierdzenia, który
element oferty jest niezgodny z wymaganiami zamawiającego opisanymi w SIWZ i nie może
opierać się na domniemaniu.
Zarzuty naruszenia przepisów wskazanych przez odwołującego znalazły
potwierdzenie.
W tym stanie rzeczy Iz
ba na podstawie art. 192 ust. 1 i 2 Pzp orzekła, jak w pkt 1
sentencji.
O kosztach Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp obciążając nimi w całości
stronę przegrywającą, czyli Pana M. F. w postępowaniu KIO 2757/20 i PKP Intercity S.A. w
sprawi
e KIO 2759/20. Izba uznała, że brak potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1
pkt 2 Pzp nie ma znaczenia dla wyniku postępowania. Zarzut ten wynikał z zaniżenia ceny
jednostkowej za 1 km trasy krótkiej, zatem był związany ściśle z zarzutami naruszenia art. 89
ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3 Pzp i dzielił ich los. Izba uwzględniła koszty wynagrodzenia
pełnomocnika odwołującego w sprawie KIO 2759/20 w kwocie 3.600 zł, zgodnie z § 5 ust. 2
pkt 2 oraz § 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w
postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2018 r. poz. 972).
Przewodniczący:
................................
1. oddala
odwołanie M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma
Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie, uwzględnia odwołanie S. B. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w
Trzesówce i nakazuje unieważnienie czynności odrzucenia oferty tego wykonawcy na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp i art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp oraz
nakazuje
powtórzenie czynności badania i oceny ofert;
2. kosztami postępowania obciąża M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą
Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie i PKP Intercity S.A. w Warszawie i:
2.1. zalicza w
poczet kosztów postępowania kwotę 30.000 zł 00 gr (słownie: trzydzieści
tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez M. F. prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą Firma Handlowo-Usługowa M. F. w Malawie oraz S. B. prowadzącego działalność
gospodar
czą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce
tytułem wpisów od odwołań, po 15.000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero
groszy) od każdego z wykonawców;
2.2
. zasądza od PKP Intercity S.A. w Warszawie na rzecz S. B. prowadzącego działalność
gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce
kwotę 18.600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia
jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ………………………
Sygn. akt KIO 2757/20
Uzasadnienie
Zamawiający – PKP Intercity S.A. w Warszawie – prowadzi w trybie przetargu
nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r.
poz. 1843 ze zm.), dalej jako: „ustawa” lub „Pzp”, postępowanie
o udzielenie zamówienia na zawarcie umów ramowych na świadczenie usług zastępczej
komunikacji autobusowej.
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało 12 czerwca 2020 r.
w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 2020/S 113-275247. Wartość
zamówienia jest większa niż kwota wskazana w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust.
8 Pzp.
Za
mawiający przesłał informację o wyniku postępowania w związku z czym 26
października 2020 r. zostały wniesione odwołania przez wykonawcę M. F. prowadzącego
działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-Usługowa M. F. w Malawie (KIO
2757/20) oraz S. B. p
rowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe
Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzesówce (KIO 2759/20).
Zachowany został termin
ustawowy i obowiązek przekazania zamawiającemu kopii odwołania.
Odwołanie wniesione przez Pana M. F. (KIO 2757/20):
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1.
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp przez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej
rażąco niską cenę, podczas gdy cena całkowita oferty odwołującego jest ceną
rynkową, realną oraz zapewniającą należyte wykonanie zamówień wykonawczych w
ramach umowy ramowej;
2.
art. 90 ust. 3 Pzp przez odrzucenie oferty odwołującego w wyniku uznania, że
złożone przez odwołującego wyjaśnienia potwierdzają rażąco niską cenę oferty,
podczas gdy prawidłowa ocena wyjaśnień - w szczególności przyjętego sposobu
kalkulacji ceny i złożonych dowodów nie potwierdza rażąco niskiej ceny w jego
ofercie;
3.
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia z
dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z
2020 r. poz. 1740), dalej jako „k.c."
przez nieuzasadnione uznanie przez zamawiającego na podstawie domniemań, że
odwołujący z uwagi na zaoferowaną cenę za wykonanie przewozów na trasach
krótkich nie zamierza składać ofert w trakcie obowiązywania umowy ramowej na tego
rodzaju trasy, i przyjęcie na tej podstawie, że treść oferty odwołującego jest
niezgodna z treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia, podczas gdy
odwołujący składając ofertę zobowiązał się do realizacji przedmiotu zamówienia
zgodnie z
postanowieniami specyfikacji istotnych warunków zamówienia, dalej jako:
„SIWZ” oraz za ceny określone w jego ofercie;
4. art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 3 Pzp przez zaniechanie wyboru oferty
odwołującego do zawarcia umowy ramowej, mimo że oferta ta w świetle
ustanowionych w postępowaniu kryteriów oceny ofert - powinna zostać
zakwalifikowana jako najkorzystniejsza;
5.
ewentualnie innych przepisów wynikających bezpośrednio i pośrednio z
uzasadnienia.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie zamawiającemu:
-
unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego;
-
przeprowadzenia ponownie procesu badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego;
-
wyboru oferty odwołującego do zawarcia umowy ramowej jako oferty najkorzystniejszej w
postępowaniu.
W uzasadnieniu odwołujący wywodził, że u podstaw decyzji o odrzuceniu jego oferty
stała wyłącznie wysokość stawki za świadczenie usług przewozu za 1 km na trasach
krótkich, którą odwołujący ustalił na poziomie 1,00 zł netto. Zamawiający nie kwestionował
natomiast ceny całkowitej oferty ani ceny za świadczenie usługi przewozu na trasach
długich. Podniósł, że mając na względzie charakter i zakres zamówienia, niezasadnym jest
rozpatrywanie wysokości zaoferowanej ceny jednostkowej w oderwaniu od ceny całkowitej
oferty.
Zdaniem odwołującego nie bez znaczenia pozostają proporcje cen jednostkowych w
stosunku do ceny całkowitej oferty. Analiza formularza cenowego wskazuje na nieznaczny
udział ceny za tzw. trasy krótkie w cenie całkowitej oferty. Cena całkowita za trasy krótkie -
wynosząca 277 093,44 zł brutto stanowi zaledwie ok. 1% ceny całkowitej oferty, która wynosi
22 943 807,28 zł brutto. Tym samym cena za trasy krótkie zaoferowana przez odwołującego
w niezauważalnym stopniu wpłynęła na cenę całkowitą. W sytuacji kiedy to cena całkowita
oferty jest jedynym kryterium oceny ofert -
cena jednostkowa stanowiąca 1% ceny całkowitej
praktycznie nie ma wpływu na ocenę oferty, a szczególnie przy stosunkowo dużej rozpiętości
cenowej złożonych w postępowaniu ofert.
Odwołujący podkreślił wymaga, że ceny jednostkowe za dany rodzaj tras nie
podlegały ocenie w podkryteriach oceny ofert, zatem odwołujący nie miał interesu w
obniżeniu ceny jednostkowej za przejazdy na trasach krótkich, bowiem nawet stosunkowo
niska cena za przewozy na trasach krótkich nie wpłynęłaby na ranking oferty. Szacunkowy
zakres zamówień na trasy krótkie jest tak niski, a co za tym idzie niska jest również wartość
tego elementu zamówienia w stosunku do wartości całości zamówienia, że cena za trasy
krótkie nie wpływa znacząco na cenę całkowitą oferty, a tylko cena całkowita jest brana pod
uwagę przy ocenie ofert. Zaoferowana cena za trasy krótkie nie miałaby wpływu na pozycję
rankingową oferty bowiem różnice w zaoferowanych cenach przekraczają wartość tego
elementu ceny całkowitej oferty. Ranking ofert był bowiem tworzony w oparciu o cenę
całkowitą - na którą jak już wcześniej wskazano, cena za przewozy na trasach krótkich nie
wpływa w znaczny sposób.
Odwołujący wywodził, że w treści SIWZ zamawiający nie określił szczegółowo
sposobu obliczania cen za trasy krótkie i trasy długie, sposób kalkulacji ceny - przy
zachowaniu wymagania ujęcia w cenie wszelkich kosztów świadczenia usługi - został
pozostawiony wykonawcom. Wyjaśnił, że wskazanie stawki za 1 km przewozu na trasie
krótkiej wynoszącej 1 zł netto, wynikało z przyjętej przez odwołującego metody obliczenia
ceny. Sposób kalkulacji ceny przyjęty przez odwołującego został wskazany w wyjaśnieniach
z 18 sierpnia 2020 r. Załączona do wyjaśnień tabela zawiera wszelkie elementy składające
się na ceny jednostkowe 1 km każdego rodzaju z tras, która to wartość stanowiła
odpowiednią część ceny ogólnej za 1 km. Odpowiednio 23% stanowiła cena za 1 km trasy
krótkiej i 77% stanowiła cena za trasy długie. Taki sposób kalkulacji ceny był zasadny biorąc
pod uwagę przedmiot i zakres zamówienia oraz był poparty wieloletnim doświadczeniem
odwołującego w prowadzeniu działalności przewoźnika autobusowego.
Odwołujący wskazał, że przedmiot zamówienia nie został podzielony na części. Jeśli
świadczenia są wykonywane w sposób identyczny, przy użyciu tych samych środków, z
wykorzystaniem tej samej infrastruktury wykonawcy zasadne jest obliczenie ceny
jednostkowej właściwej dla całego przedmiotu zamówienia - a potem - mając na uwadze
założenia co do zakresu realizacji poszczególnych rodzajów tras - ustalenie cen zgodnie z
tymi założeniami.
Zamawiający oszacował liczbę wozokilometrów na trasach krótkich w znacznie
mniejszej ilości niż liczbę kilometrów na trasach długich. Liczba wozokilometrów na trasach
krótkich stanowi około 5% całkowitej liczby wozokilometrów, przy 95% udziale
wozokilometrów na trasach długich w całkowitej liczbie wozokilometrów. Mimo, że
zastrzeżono w SIWZ iż szacunkowe liczby kilometrów mogą ulec zmianie w zależności od
potrzeb zamawiającego to tak znaczna różnica w proporcjach poszczególnych tras w całym
zakresie zamówienia jednoznacznie wskazuje, że trasy krótkie (nawet przy korektach
szacunków zamawiającego) stanowią nieznaczny udział w całym zakresie zamówienia.
Odwołujący w kalkulacji przyjął nawet większy udział tras krótkich niż oszacował to
zamawiający - tj. 23%.
Odwołujący zarzucił, że powodem odrzucenia oferty nie może być przyjęty przez
odwołującego sposób kalkulacji, skoro zamawiający nie ustalił w SIWZ żadnego sposobu
kalkulacji.
Zamawiający mając wątpliwości co do przyjętego sposobu obliczenia ceny, mógł wyjaśnić tę
kwestię wzywając odwołującego do złożenia stosownych wyjaśnień.
Odwołujący wskazał, że cena całkowita jego oferty nie odbiegała od cen innych
wykonawców, a zamawiający wybrał jako najkorzystniejsze dwie oferty, których ceny są
znacznie niższe niż cena zaoferowana przez odwołującego Usługi Transportowe Przewóz
Osób i Ładunków A. B. w Trzęsówce z ceną niższą od ceny zaoferowanej przez
odwołującego o blisko 4 miliony zł oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Sp. z
o.o. w Przemyślu z ceną o ponad dwa miliony niższą niż od ceny zaoferowanej przez
odwołującego. W obydwu przypadkach wykonawcy przyjęli również autorskie sposoby
obliczenia ceny. Wykonawcy ci zastosowali znacznie niższe ceny jednostkowe w przypadku
tras długich a wyższe na trasach krótkich. Zamawiający w stosunku do tych wykonawców nie
podnosił zarzutów, że oferując stosunkowo niskie ceny jednostkowe za przewozy na trasach
długich - „blokują możliwość znalezienia się w rankingu 10 najkorzystniejszych ofert tym
wykonawcom, którzy realnie oszacowali stawki na obydwa rodzaje tras" czy też nie będą
świadczyć usług na nieopłacalnych dla ich trasach długich, co świadczy o nierównym
traktowaniu wykonawców.
Odwołujący zarzucił, że zamawiający stwierdzając niezgodność treści oferty
odwołującego z treścią SIWZ opierał się wyłącznie na swoich przypuszczeniach. Prawdą jest
że wykonawcy, z którymi zostaną zawarte umowy ramowe nie muszą składać ofert we
wszystkich lub też w minimalnej liczbie postępowań na zamówienia wykonawcze.
Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na negatywną ocenę oferty złożonej przez
odwołującego. To zamawiający przygotowuje postępowanie o udzielenie zamówienia i
określa wszelkie jego warunki. Z brzmienia postanowień SIWZ nie można wyciągać
negatywnych konsekwencji w stosunku do wykonawców. Jeżeli zamawiający uważa
postanowienia SIWZ w takim kształcie za zagrożenie dla konkurencyjności postępowania
czy też zagrożenie dla jego interesów - to powinien je ukształtować w taki sposób aby były
zgodne z jego preferencjami. Odwołujący składając ofertę zobowiązał się do wykonywania
zamówienia w pełnym jego zakresie, a nie w części. Świadczy o tym wycenienie obydwu z
rodzajów tras, dodatkowo potwierdza to złożona z wyjaśnieniami kalkulacja ceny.
Twierdzenia zamawiającego mogłyby zostać uznane za zasadne, gdyby odwołujący w ogóle
nie wycenił tego rodzaju tras, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wykonawca M. S.
przystąpił do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego z zachowaniem terminu ustawowego oraz obowiązku przekazania kopii
przystąpienia zamawiającemu i odwołującemu. Wniósł o oddalenie odwołania.
Odwołanie wniesione przez Pana S. B. (KIO 2759/20):
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1)
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że oferta
odwołującego jest niezgodna z treścią SIWZ, w sytuacji, gdy taka niezgodność w
rzeczywistości nie ma miejsca;
2) art. 89 us
t. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp przez ich błędne zastosowanie i
uznanie, że złożone przez odwołującego wyjaśnienia wraz ze złożonymi dowodami
potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską cenę, w sytuacji, gdy oferta
odwołującego zawiera cenę rynkową i normalnie przyjętą w usługach świadczenia
komunikacji, a zatem nie jest ceną rażąco niską.
Odwołujący wniósł o:
1.
merytoryczne rozpatrzenie odwołania i jego uwzględnienie,
2.
dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji postępowania oraz z innych
dowo
dów wskazywanych przez odwołującego w na wskazane okoliczności;
3.
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego
i dokonania ponownej czynności oceny złożonych ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego i dopuszczenie go do udziału w postępowaniu;
4.
zasądzenie na rzecz odwołującego zwrotu kosztów postępowania odwoławczego, w
tym zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp odwołujący wywiódł, że
twierdzenia zamawiającego jakoby przyjęcie oferty odwołującego mogłoby potencjalnie
paraliżować realizację umów ramowych, z powodu ubiegania się w przyszłości jedynie o
zamówienia na jedną z tras (w tym przypadku długą) są jedynie niezasadnymi i błędnymi
hipotezami. W interesie wykonawc
y jest podpisanie umowy ramowej z zamawiającym i
branie udziału w postępowaniach wykonawczych, dotyczących tras zarówno krótkich jak i
długich, ponieważ z zamówienia osiąga on zysk. Wywiódł, że w piśmiennictwie został
utrwalony pogląd, że oferta nieodpowiadająca treści SIWZ to taka, która jest sporządzona
odmiennie, niż określają to postanowienia SIWZ. Odmienność uzasadniająca odrzucenie
oferty powinna się przejawiać przede wszystkim w zakresie proponowanego przedmiotu
zamówienia i sposobu jego realizacji. Tymczasem oferta odwołującego została
przygotowana zgodnie z wymaganiami wskazanymi w treści SIWZ.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp odwołujący
wskazał, iż wbrew temu co twierdzi Zamawiający, cena za wykonanie usługi za 1 km na
trasie krótkiej, nie jest rażąco niska, czyli nierealistyczna, niewiarygodna w kontekście
aktualnej sytuacji rynkowej. Do uznania ceny za rażąco niską nie wystarczy, aby cena
zasadniczo odbiegała od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen pozostałych
ofert złożonych w postępowaniu. Istotne, aby była to cena taka, że przy zachowaniu reguł
rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby nieopłacalne. Musi to być cena
rażąco niska w stosunku do konkretnego przedmiotu zamówienia, uwzględniającego
specyfikę rynku.
Odwołujący podkreślił, że do obsługi zamówienia byłby zaangażowany 1 kierowca w
wymiarze połowy etatu, przy założeniu wykonywania 150 km dziennie (biorąc pod uwagę
dane historyczne). Zamawiający wskazał, iż pociągi kursują na danej trasie o różnych porach
dniach, przeważnie rano i powrotne wieczorem, a w rezultacie kierowcy mają sporo
czekania, który nie może być wykorzystany do wykonania innej pracy na rzecz pracodawcy.
Jest to twierdzenie niezasadne, ponieważ odwołujący zatrudnia kierowców z terenów
okolicznych do tras komunikacji zastępczej, a więc kierowcy nie są zmuszeni do biernego
oczekiwania na wykonanie przejazdu, natomiast w tym czasie mogą pojechać do swojego
domu. Wykonanie przez kierowcę ok. 165 km (według przyjętych przez założeń) dziennie w
pełni pozwala na zaangażowanie 1 (w przeliczeniu na etaty) kierowcy w wymiarze połowy
etatu (lub 2 na 1/4 etatu -
w zależności od potrzeb).
Zdaniem odwołującego argumentem pomijanym przez zamawiającego jest, że z uwagi
na pa
nującą obecnie pandemię i załamanie na rynku przewozów, wykonawca musi
konkurować z dużo większą ilością podmiotów. Podczas gdy w poprzednich zamówieniach
zamawiający otrzymywał kiika ofert, w tym zamówieniu wpłynęło ich aż 24. Wykonawca nie
może zatem oferować cen w takiej samej wysokości, co wcześniej, z uwagi na większą
konkurencję i niższe obecnie ceny paliwa (co wskazano powyżej). Obecnie składane oferty
są nawet o 20-30% niższe niż wstępne wyceny.
Wykonawca M. S.
przystąpił do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego z
zachowaniem terminu ustawowego oraz obowiązku przekazania kopii przystąpienia
zamawiającemu i odwołującemu. Wniósł o oddalenie odwołania.
Zamawiający w odpowiedziach na odwołania z 23 listopada 2020 r. wniósł o oddalenie
odwołań.
Izba ustaliła, że odwołania nie podlegają odrzuceniu i przeprowadziła rozprawę, podczas
której strony i podtrzymały dotychczasowe stanowiska.
Izba ustaliła, co następuje:
Tożsamość postanowień SIWZ oraz oceny zaprezentowanej przez zamawiającego w
od
niesieniu do ofert obu odwołujących uzasadnia łączne przedstawienie okoliczności
faktycznych.
W rozdziale IV ust. 3 SIWZ zamawiający ustalił, że cena ofertowa (oferty) to cena za
wykonanie przedmiotu zamówienia zaoferowana przez wykonawcę, który złożył ofertę, przy
czym jest to cena w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o
informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r. poz. 1830).
Przedmiot zamówienia został opisany w rozdziale V SIWZ. Stanowi go zawarcie umów
ramow
ych na świadczenie usługi zastępczej komunikacji autobusowej planowanej i
awaryjnej na obszarze całej Polski. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia stanowi
załącznik nr 1 do SIWZ.
W rozdziale tym zamawiający ustalił m.in., że po zawarciu umów ramowych będzie udzielał
zamówień wykonawczych zawierając z wykonawcami, którzy złożą najkorzystniejszą ofertę,
umowy wykonawcze. Wskazał, że przy realizacji umów ramowych, przed udzieleniem
danego zamówienia wykonawczego, będzie każdorazowo przeprowadzał uproszczoną
procedurę wynikającą z umowy ramowej. Przed zawarciem umowy wykonawczej
zamawiający każdorazowo będzie określać szczegółowo w zapytaniu ofertowym przedmiot,
konkretne trasy, liczbę autobusów, czy też kursów. Zamawiający zastrzega, iż warunki
realizacji umów wykonawczych (stawki jednostkowe za 1 km) nie mogą być mniej korzystne
niż określone w umowach ramowych, tzn. oferta składana przez wykonawcę w ramach
postępowań wykonawczych nie będzie mogła być mniej korzystna od oferty złożonej w
postępowaniu prowadzonym w celu zawarcia umów ramowych. Zamawiający wskazał
również, że umowa ramowa nie stanowi i nie kreuje zobowiązania do udzielenia zamówienia
wykonawczego, jak również nie stanowi umowy przedwstępnej w rozumieniu art. 389 i n.
k.c., a wykonawcy nie przysługuje roszczenie o udzielenie zamówień wykonawczych.
Wzór umowy ramowej stanowi w § 5 ust. 1 pkt 6, że w zaproszeniu do złożenia oferty
wykonawczej zamawiający poda „informację o długości trasy: krótka do 250 km
dziennie\
długa powyżej 250 km dziennie). W § 6 ust. 3 lit. d) wzoru umowy zamawiający
określił, że cena za km dla zamawianej usługi, złożona przez wykonawcę w wyniku
zaproszenia, nie może być wyższa niż maksymalna cena jednostkowa dla danego rodzaju
trasy określona w umowie ramowej". Natomiast w § 12 ust. 1 zamawiający zobowiązał się do
zapłaty wynagrodzenia ustalonego wg stawek rozliczeniowych określonych w umowie
wykonawczej, jednak nie wyższych niż określonych w ofercie złożonej w postępowaniu na
zawarcie umowy ramowej.
W rozdziale XIV SIWZ zama
wiający ustalił sposób obliczenia ceny oferty. Wskazał
m.in., że cenę oferty należy wyliczyć wypełniając formularz p.n. „Formularz cenowy",
stanowiący załącznik nr 4 do SIWZ. Żądał, aby wykonawca:
1) podał cenę/stawkę jednostkową za 1 km zarówno dla tras krótkich, jak i długich,
2) wyliczył cenę całkowitą za realizację przedmiotu zamówienia.
Zamawiający wskazał, że liczby wozokilometrów, wskazane w Formularzu cenowym,
są liczbami szacunkowymi i zostały przyjęte dla celów porównania oraz badania ofert, jak i
wyboru ofert najkorzystniejszych. Faktyczna liczba zleconych wozokilometrów zależeć
będzie od potrzeb zamawiającego w okresie obowiązywania umowy ramowej.
Wymagał, aby cenę całkowitą wyliczoną w oparciu o Formularz cenowy, jak i stawki
jednostkowe netto
za 1 km dla tras krótkich i długich podać w Formularzu Oferty,
stanowiącym Załącznik nr 4 do SIWZ. Cena powinna obejmować całkowite koszty
wykonania przedmiotu świadczenia, tj. wykonania wszystkich obowiązków leżących po
stronie wykonawcy określonych w SIWZ, w tym również wszystkie koszty towarzyszące
wykonaniu tych obowiązków.
Ponadto ustalił, że niepodanie ceny oferty w formularzu „Oferta" lub formularzu
cenowym zgodnie ze wskazanymi przez zamawiającego sposobem, bądź niewypełnienie
któregokolwiek z pól przedmiotowych formularzy w sposób uniemożliwiający wyliczenie ceny
oferty, spowoduje odrzucenie oferty jako niezgodnej z SIWZ.
Zgodnie z postanowieniami rozdziału XV SIWZ jedynym kryterium oceny ofert jest
cena.
W rozdziale XVI SIWZ poświęconym ocenie i badaniu ofert zamawiający wskazał
m.in., że wykluczy wykonawcę z postępowania lub odrzuci ofertę w przypadku zaistnienia
wobec niej przesłanek określonych w ustawie.
Zamawiający wartość zamówienia oszacował na kwotę 44.799.741,36 zł PLN. Kwota
ta jest iloc
zynem przewidywanych ilości wozokilometrów dla danego rodzaju trasy i cen
jednostkowych dla poszczególnych rodzajów tras, szacowanych przez zamawiającego na
kwoty: 19 zł netto - trasa krótka, 7,50 zł netto - trasa długa.
O udzielenie zamówienia ubiegało się 24 wykonawców. Ceny wskazane w ich
ofertach oraz ceny jednostkowe za 1 km trasy krótkiej i trasy długiej przedstawiały się
następująco:
1) Al-
tur Biuro Turystyczne Spółka Jawna A. i A. D. i K. J. w Sandomierzu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 28 573 391,52 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,00 zł netto, 8,64 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 5,00 zł netto, 5,40 zł brutto;
2) FUH A.-
TOURS, ul. Stare Wiślisko 31 w Krakowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 863 351,61 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,58 zł netto, 3,86 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,58 zł netto, 3,86 zł brutto;
3) M. S. w Morawicy:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 37 590 396,84 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,83 zł netto, 7,25 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,29 zł netto, 6,75 zł brutto»
4) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Bydgoszczy Sp. z o.o.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 27 990 839,95 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,80 zł netto, 8,42 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,90 zł netto, 5,29 zł brutto;
5) TRANSPORT AND INFRASTRUCTURE MANAGEMENT Sp. z o.o. w Warszawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 974 320,06 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,60 zł netto, 3,89 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,60 zł netto, 3,89 zł brutto;
6) MILORD INVESTMENT Sp. z o.o. w Warszawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 26 491 914,00 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 10,00 zł netto, 10,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
7) ROAL A. R. w Krakowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 530 446,27 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 3,52 zł netto, 3,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,52 zł netto, 3,80 zł brutto;
8) T. J.
Sklep Przemysłowy i Usługi Transportowe w Targowisku:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 33 100 180,85 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 27,00 zł netto, 29,16 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,86 zł netto, 5,25 zł brutto;
9) Firma „Przemysław" G. Cz. w Rogoźnie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 31 347 602,64 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,50 zł netto, 9,18 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 5,50 zł netto, 5,94 zł brutto;
10) Firma Handlowo-
Usługowa „TOMALO TRANS" T. H.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 25 799 180,40 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,50 zł netto, 8,10 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
11) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Zielona Góra Sp. z o.o.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 24 967 900,08 zł brutto
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
12) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej „POLONUS" w Warszawie S.A.:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 33 844 720,32 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 8,00 zł netto, 8,64 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 6,00 zł netto, 6,48 zł brutto;
13) TOMPOL T. R. w Chorzelowie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 994 802,14 zł brutto:
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 16,61 zł netto, 17,94 zł brutto:
-
za 1 km (trasa długa): 2,92 zł netto, 3,15 zł brutto.
14) P.P.H.U. „MARK-TRAWEL" M. W. w Dziewinie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 23 579 156,16 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 9,00 zł netto, 9,72 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,00 zł netto, 4,32 zł brutto;
15) Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków A. B. w Trzęsówce:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 19 002 526,99 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 5,80 zł netto, 6,26 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,30 zł netto, 3,56 zł brutto;
16) P.W. IMPEX-TRANS M. B.
w Strzeszkowicach Dużych:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 26 491914,00 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 10,00 zł netto, 10,80 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,50 zł netto, 4,86 zł brutto;
17) Zajazd Sp. z o.o. w Rudzie Śląskiej:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 40 516 225,80 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,59 zł netto, 8,20 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,29 zł netto, 7,87 zł brutto;
18) L. K. ALMAR PLUS w Bochni:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 39 976 349,47 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 7,30 zł netto, 7,88 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 7,20 zł netto, 7,78 zł brutto;
19) Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w Przemyślu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 20 886 107,04 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 14,50 zł netto, 15,66 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 3,20 zł netto, 3,46 zł brutto;
20) LEMBUS J. L. w Sobolewie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 21 084 004,51 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 974 958,4 zł netto, 1 052 955,07 zł brutto
-
za 1 km (trasa długa): 18 547 268 zł netto, 20 031 049,44 zł brutto
21) Usługi Transportowe Przewóz Osób i Ładunków S. B. w Trzęsówce:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 21 639 502,08 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 2,00 zł netto, 2,16 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,00 zł netto, 4,32 zł brutto;
22) „PKS Tarnobrzeg" Sp. z o.o. w Tarnobrzegu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 27 782 036,86 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 9,90 zł netto, 10,69 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,75 zł netto, 5,13 zł brutto;
23) „MARKPOL" Transport krajowy-zagraniczny M. Rz. w Mielcu:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 22 896 963,53 zł brutto;
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 0,07 zł netto, 0,08 zł brutto;
-
za 1 km (trasa długa): 4,34 zł netto, 4,69 zł brutto;
24) Firma Handlowo-
Usługowa M. F. w Malawie:
• cena całkowita wskazana w ofercie: 22 943 807,28 zł brutto
• zaproponowane stawki jednostkowe:
-
za 1 km (trasa krótka): 1,00 zł netto, 1,08 zł brutto
-
za 1 km (trasa długa): 4,30 zł netto, 4,64 zł brutto
Pismami z 11 sierpnia 2020 r. zamawiający wezwał Pana M. F. do udzielenia
wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, dotyczących wyliczenia zaoferowanych stawek
jednostkowych za 1km dla tr
asy krótkiej (1,00 zł netto) oraz za 1km dla trasy długiej (4,30 zł
netto), na podstawie których wyliczył on cenę oferty, w szczególności w zakresie:
1)
oszczędności metody wykonania zamówienia, wybranych rozwiązań
technicznych, wyjątkowo sprzyjających warunków wykonania zamówienia
dostępnych dla wykonawcy, oryginalności projektu wykonawcy, kosztów
pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od
minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej,
ustalonych na podstawie art. 2 ust 3-
5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.);
2)
pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów;
3)
wynikającym z przepisów prawa pracy i przepisów o zabezpieczeniu
s
połecznym, obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest
zamówienie;
4)
wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska;
5)
powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy.
Zamawiający poinformował, że zgodnie z art. 90 ust. 2 Pzp, obowiązek wykazania, że
oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. Ponadto zgodnie z art. 90
ust. 3 Pzp, zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli
dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Wezwanie o takiej samej treści z różnicą polegającą na wskazaniu stawek
jednostkowych za 1 km dla trasy krótkiej 2,00 zł netto oraz za 1 km dla trasy długiej 4,00 zł
netto zamawiający skierował do Pana S. B.
W odpowiedzi z 18 sierpnia 2020 r. Pan M. F.
wskazał, że głównymi czynnikami,
które miały wpływ na obniżenie ceny oferty były:
- zakup paliwa z rabatem (upustem),
-
założenie zysku na poziomie za 1 wozokilometr - 2,20 zł km długie i 0,36 zł. km
krótkie
-
wykorzystanie autobusów z mniejszą normą zużycia paliwa,
-
posiadanie własnego taboru,
Szczegółowe wyliczenie zawierające całkowity koszt wszystkich czynników
cenotwórczych mających wpływ na ukształtowanie wynagrodzenia za realizację zamówienia
oraz założony zysk przedstawił w załącznik nr 1. Złożył również dowody potwierdzające
obniżenie ceny tj. fakturę dokumentującą upust wykonawcy na zakup paliwa i zaświadczenia
dotyczące norm spalania paliwa.
W załączniku nr 1 Pan M. F. zawarł następujące informacje o sposobie obliczenia cen
jednostkowych wskazanych w ofercie.
W odpowiedzi na wezwanie zamawiającego Pan S. B. w piśmie z 17 sierpnia 2020 r.
wskazał, że koszt 1 km został skalkulowany dla trasy krótkiej w oparciu o założenia i koszty:
1.
Założono (biorąc dane historyczne), że średnia trasa krótka wyniesie 150
km/dziennie;
2. Koszty paliwa -
średnie spalanie autobusów to 26 l/100 km x 3,41 zł/l (cena flotowa -
załącznik nr 2) = 0,89 zł/wzkm netto;
Lp.
Koszty
Km
wszystkie
100%
Km
długie
77%
Km
krótkie
23%
1.
Wynagrodzenia za pracę:
36 kierowców autobusów x 3 372,60 zł (1m-c brutto ) = 121 413,60
x 36 =
4 370 889,60 zł.
5 pracowników pomocniczych x 3 317,63 zł. = 16 588,15 zł. x 36
=
597 173,40 zł.
Delegacji:
36x 30,00 zł.= 1080,00 zł. 1100 dni= 1 188 000,00 Razem:
6 156 063,00 zł.
1,20
0,92
0,28
3.
Paliwa 251/100 km
km 5 137 428
x 0,25 = 1 284 357,00 x 3,50 zł. (śr. netto)
= 4 495
249,50
km techniczne 1 300 000 x 0,25 = 325 000,00 x 3,50 =
1 137 500,00
Razem: 5 632 749,50 zł.
1, 10
0,85
0,25
4.
Eksploatacji autobusów obejmujące: naprawy bieżące,
wymianę części zużywających się, wymiana olejów, zmiana
opon, części zużywające się, ubezpieczenie autobusów,
przegląd techniczny, podatek od środków transportowych
17 autobusów
x 2 000,00 zł. =
34 000,00 zł
. x 36 =
1 224 000,00 zł.
Razem: 1 224 000,00 zł.
0,24
0,18
0,06
5.
Noclegów - 36 x 25,00 zł. = 900,00 x 30 = 27 000,00 x 36 =
972 000,00 zł.
Parkingów - 17 x 1 700,00 zł. = 61 200,00 zł.
Razem: 1 033 200,00 zł.
0,20
0,15
0,05
7.
Zysk
-
2,20
0,36
Razem
netto :
4,30
1,00
3.
Koszty przejazdów technicznych: 10% ilości wzkm roboczych = 15 km/dziennie x 0,89
zł/wzkm / 150 km = 0,09 zł/wzkm;
4.
Wynagrodzenie kierowców: firma zatrudnia kierowców na podstawie umowy o pracę z
obszaru całego kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów wykonywania zadania
ze względu na brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia oraz kosztów delegacji
dla kierowców. Ze względu na wielkość wykonywania pracy kierowcy zatrudniani są na pełny
etat, bądź jego część. Przy założeniu wykonywania 150 km dziennie zatrudnienie odbędzie
się na poziomie pół etatu. Pełny etat 3473,33 zł brutto (pełny koszt pracodawcy) / 2 / 30 dni /
150 km = 0,39 zł/km - koszt wynagrodzenia w przeliczeniu na 1 wzkm;
5.
Koszty amortyzacji: 350 zł/miesiąc / 30 dni / 150 km = 0,08 zł/wzkm;
6.
Koszty eksploatacyjne: 10% kosztu wzkm = 0,09 zł/wzkm;
7.
Koszty biurowe: 200,00 zł/miesiąc / 30 dni / 150 km = 0,04 zł/wzkm;
Wyjaśnił, że założone koszty pozwalają wycenić wykonanie usługi na poziomie 1,58 zł netto
za 1 wzkm przy założeniu z pkt. 1. Jeżeli dzienna ilość wzkm będzie większa wówczas koszt
1 wzkm będzie niższy. Różnica (rezerwa) 0,42 zł na 1 wzkm daje zabezpieczenie dla
ewentualnego
zatrudnienia 2 kierowców lub nieprzewidziane koszty.
W zakresie stawki jednostkowej dla trasy długiej wyjaśnił, że koszt 1 km został
skalkulowany o poniższe założenia i koszty:
1.
Założono (biorąc dane historyczne), że średnia trasa długa wyniesie 350 km/dziennie;
2. Koszty paliwa -
średnie spalanie autobusów to 26 l/100 km x 3,41 zł/l (cena flotowa -
załącznik nr 2) = 0,89 zł/km netto;
3.
Koszty przejazdów technicznych: 10% ilości km roboczych = 35 km/dziennie x 0,89
zł/km / 350 km = 0,09 zł/km;
4. Wynag
rodzenie kierowców (załącznik nr 1): firma zatrudnia kierowców na podstawie
umowy o pracę z obszaru całego kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów
wykonywania zadania ze względu na brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia
oraz kosztów delegacji dla kierowców. Ze względu na wielkość wykonywania pracy kierowcy
zatrudniani są na pełny etat, bądź jego część. Przy założeniu wykonywania 350 km dziennie
zatrudnienie odbędzie się na poziomie pełnego etatu. Pełny etat 3473,33 zł brutto (pełny
k
oszt pracodawcy) / 30 dni / 350 km = 0,33 zł/km - koszt wynagrodzenia w przeliczeniu na 1
km. Założono, że przy trasach długich zazwyczaj oddelegowanych jest 5 kierowców, co
kształtuje koszt w przeliczeniu na 1 km na poziomie 1,65 zł/km;
5. Koszty amortyza
cji: 5 autobusy x 350 zł/miesiąc / 30 dni / 350 km = 0,17 zł/km.
6.
Koszty eksploatacyjne: 10% kosztu 1 km x 5 autobusów = 0,45 zł/km
7.
Koszty biurowe: 500,00 zł/miesiąc / 30 dni / 350 km = 0,05 zł/km.
Założone koszty pozwalają wycenić wykonanie usługi na poziomie 3,30 zł netto za 1 km
przy założeniu z pkt. 1. Jeżeli dzienna ilość km będzie większa wówczas koszt 1 km będzie
niższy. Różnica (rezerwa) 0,70 zł na 1 km daje zabezpieczenie w razie wystąpienia
nieprzewidzianych kosztów oraz zysk.
Pan S. B.
wyjaśnił dodatkowo, że wykonuje usługi na terenie całego kraju, co daje
oszczędności
w
postaci
nieponoszenia dodatkowych
kosztów
związanych
z
przemieszczaniem autobusów. Podkreślił, że zawarcie umowy nie gwarantuje uzyskania
zlecenia. Każda usługa po uzyskaniu rozkładów jazdy w ramach podpisanej umowy
ramowej, przed złożeniem oferty jest indywidualnie wyceniona w oparciu o założenia
organizacyjne danej usługi. Należy wziąć również pod uwagę trudną sytuację na rynku
transportu drogowego osób. W obecnej sytuacji, dla przetrwania firmy jak również
utrzymania zatrudnienia pracowników, każde zlecenie, które nie generuje strat jest zyskowne
dla firmy, która i tak musi ponosić koszty swojego funkcjonowania niezależnie od ilości
wykonywanych usług. Dlatego każde zlecenie powoduje obniżenie kosztów funkcjonowania
firmy. Przy dobrej organizacji pracy, popartej naszym wieloletnim doświadczeniem, założone
koszty gwarantują realizację zadania zgodnie z wymogami i oczekiwaniami zamawiającego.
Zamawiający ocenił wyjaśnienia i pismami z 16 października 2020 r. poinformował o
odrzuceniu ofert odwołujących na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust. 3 oraz art. 89
ust. 1 pkt 2 Pzp.
W uzasadnieniu dotyczącym oferty Pana M. F. wskazał, że stawka jednostkowa za 1km
trasy krótkiej - 1,00 zł/km wpływająca na cenę oferty, jest rażąco niska i nierynkowa, co
pozwala domniemywać, że wykonawca nie będzie mógł wykonać zamówienia zgodnie z
wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów
lub nie będzie składał ofert w tzw. postępowaniach wykonawczych dla tras krótkich (na
etapie realizacji umów ramowych). Realizacja zamówienia za zaoferowane ceny będzie dla
niego biznesowo nieuzasadniona, gdyż wykonawca na etapie postępowania wykonawczego
nie może zaoferować stawki wyższej niż ta wskazana dla danego rodzaju trasy na etapie
postępowania prowadzonego w celu zawarcia umów ramowych.
Zamawiający wskazał, że otrzymane wyjaśnienia, mimo przedstawienia kalkulacji stawek
i założeń do nich, potwierdzają, że wartość stawki dla trasy krótkiej jest rażąco niska.
Wskazują także na preferowanie konkretnych rodzajów tras (tras długich) i zamiar składania
ofert wykonawczych w głównej mierze na jeden rodzaj tras. Zwrócił uwagę, że na podstawie
założeń wykonawcy w zakresie chociażby kosztów paliwa, sam koszt paliwa za wykonanie
1km trasy oscylował będzie w granicach 0,88 zł, a koszt paliwa razem z kilometrami
technicznymi wynosi 1,10 zł/km, czyli powyżej stawki 1,00 zł/km, zaoferowanej trasy krótkie.
Doliczając do kosztów realizacji zamówienia koszt pracy kierowców w wysokości 1,20 zł/km,
wg kalkulacji wykonawcy, już tylko te dwie składowe kosztów to razem 2,30 zł/km, a zatem
dużo powyżej zaoferowanej stawki. Suma kosztów podanych przez wykonawcę w kalkulacji
to 2,84 zł/km, o wiele więcej niż zaoferowana stawka na trasy krótkie 1,00 zł/km, co
wskazuje, że wykazany dla stawki na trasach krótkich zysk w wysokości 0,36 zł jest
nierealny oraz potwierdza, że oferowana stawka na trasy krótkie jest rażąco niska.
W uzasadnieniu odrzucenia oferty S. B.
zamawiający wskazał, że wyjaśnienia udzielone
przez odwołującego, mimo przedstawienia kalkulacji stawek i założeń do nich potwierdzają,
że wartość stawki dla trasy krótkiej wyliczona została w sposób nieprawidłowy, wskazujący
na preferowanie ko
nkretnych rodzajów tras (trasy długich) i zamiar składania ofert
wykonawczych na ten jeden rodzaj tras.
Zamawiający bazując na wskazanych założeniach wykonawcy w zakresie chociażby
kosztów paliwa ocenił, że sam koszt paliwa za wykonanie 1km trasy krótkiej oscylował
będzie w granicach 0,89 zł, co stanowi ok 44%, w sytuacji gdy koszt paliwa jest tylko jednym
z wielu. Drugim istotnym elementem kosztu składającego się na cenę za 1 wzkm jest koszt
pracy kierowców. Zamawiający uznał za błędne założenie, że im trasa krótsza, tym czas
pracy kierowców jest krótszy. Przy trasach krótkich koszt pracy jest większy niż przy trasach
długich, gdyż w większości przypadków trzeba na nie przeznaczyć cały dzień pracy
kierowcy, ponieważ pociągi kursują na danej trasie o różnych porach dnia, przeważnie rano
(przed południem) i powrotne wieczorem (po południu). W rezultacie kierowcy mają sporo
czekania, który nie może być wykorzystany dla wykonania innej pracy na rzecz pracodawcy.
Częste są również podjazdy, za które zamawiający nie płaci i muszą być wliczone w stawkę
za wzkm. Wykonawca przyjął 10% przejazdów technicznych, jednak nie wliczył ich do
kosztów pracy kierowców, ani do czasu ich pracy, zatem, przyjmowanie za czas pracy pół
etatu jest całkowicie chybione. Co więcej, przyjmowanie jednego etatu na autobus jest
chybione, bo ile autobus może jeździć codziennie przez miesiąc, to kierowca, jako pracownik
nie może pracować codziennie przez 30-31 dni w miesiącu. Musi mieć zmiennika, a koszt
jego dni wolnych (jak również urlopów, chorobowych) musi być wliczony w stawkę za wzkm.
W rezultacie, przy trasie krótkiej koszt pracy, nawet przy podanej przez wykonawcę stawce
3.473,33 zł brutto za kierowcę, wynosiłby x2, czyli 6.946,66 zł/30 dni/150 km = 1,54 zł/km.
Dodając koszt pracy do kosztu paliwa 0,89 zł/km, widać wyraźnie, że te dwa elementy
kosztowe to razem 2,43 zł/km, a zatem więcej podana w ofercie stawka 2,00 zł/km.
Zamawiający podniósł, że odwołujący jest stroną jednej z obecnie obowiązujących umów
ramowych. Zastosował w niej stawki: 8,20 zł/km (trasa krótka) i 6,80 zł/km (trasa długa). W
postępowaniach wykonawczych na trasy krótkie składał oferty z cenami: 7,50 zł/km, 8,20
zł/km, a na trasy długie z cenami: 3,70zł, 4,20zł, 4,60zł, 5,20zł, 6,00zł, 6,40zł, 6,45zł, 6,50zł,
6,60zł, 6,70zł, 6,80zł. W świetle powyższego oczywiste jest, że cena trasy krótkiej 2,00 zł/km
jest rażąco niska, ponieważ nie pokryje kosztów wykonania zamówienia na trasie krótkiej.
W pismach skierowanych do obu odwołujących zamawiający zawarł również wspólną
argu
mentację. Wskazał również, że wykonawca nie może niedoszacowywać kosztów tras
krótkich i pokrywać je wynagrodzeniem za trasy długie z tego powodu, że zamówienia
wykonawcze mogą dotyczyć tylko jednego rodzaju tras np. krótkich. Oczywiste jest, że
wykonawca,
który zaoferował nieopłacalną stawkę na trasy krótkie, nie będzie składał ofert w
postępowaniach wykonawczych na takie trasy, tylko będzie preferował opłacalne dla niego
trasy długie. Zamawiający zamierza zawrzeć umowy ramowe aż z 10 wykonawcami.
Zamawiaj
ący prowadzi działalność na terenie całego kraju, a wykonawcy składają chętniej
oferty dotyczące zamówienia wykonawczego realizowanego bliżej miejsca swojej siedziby.
Zamawiający nie może pozwolić sobie na zawarcie umowy ramowej z wykonawcą, który
zamierza
świadczyć usługi tylko na jeden rodzaj tras, blokując możliwość znalezienia się w
rankingu 10 najkorzystniejszych ofert tym wykonawcom, którzy realnie oszacowali stawki na
obydwa rodzaje tras.
Zdaniem zamawiającego takie działanie przeczy idei zasady konkurencyjności, promując
oferowanie cen dumpingowych. Co więcej, gdyby wykonawcy wiedzieli, że jest możliwy w
postępowaniu na zawarcie umowy ramowej wybór jednego z rodzajów tras, zapewne ranking
ofert wyglądałby zupełnie inaczej. Wybór rodzaju preferowanej długości trasy przez
wykonawcę na etapie zawarcia umowy ramowej potencjalnie może paraliżować realizację
umów ramowych, a tym samym działalność przewozową zamawiającego w sytuacji
konieczności zapewnienia świadczenia usługi przewozu na trasach krótkich. Zawarcie
umów, w których wykonawca ubiega się tylko o zamówienia na jedną z tras (krótką lub
długą) nie pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie umów ramowych. Intencją zamawiającego
jest, aby podpisując umowy ramowe miał zabezpieczone zarówno trasy krótkie jak i długie.
Wykonawca na etapie możliwości składania zapytań/wniosków do treści SIWZ nie negował
tak opisanego przedmiotu zamówienia, a zatem przyjąć należy, że składając swoją ofertę
zaakceptował wszystkie wymagania określone przez zamawiającego, potwierdził możliwość
świadczenia przedmiotu zamówienia w pełnym zakresie i zobowiązał się, w przypadku
wyboru jego oferty, do świadczenia usługi zgodnie z tymi wymaganiami, co zresztą znalazło
swoje odzwierciedlenie w oświadczeniu złożonym w Formularzu Oferty. Podpisanie umowy
ramowej z wykonawcą, który z dużym prawdopodobieństwem nie będzie brał udziału w
postępowaniach wykonawczych, w szczególności dotyczących np. tras krótkich, jest, w
ocenie zamawiającego, ograniczeniem konkurencji. Z uwagi na sukcesywnie zmieniający się
rozkład jazdy postępowania wykonawcze często wszczynane są na 14 dni lub mniej przed
terminem rozpoczęcia świadczenia usługi i niewyłonienie wykonawcy z umów ramowych, np.
z powodu braku ofert lub wycofania się wybranego wykonawcy z wykonania zamówienia
powoduje konieczność wszczynania postępowania zakupowego poza umową ramową, na
które to działanie czas jest zdecydowanie za krótki. Brak uruchomienia zastępczej
komunikacji autobusowej za odwołane pociągi skutkuje nałożeniem wysokich kar na
przewoźnika. Zamawiający nie może sobie również pozwolić na niewykonanie zobowiązań
wobec podróżnych (niezapewnienie im ciągłości podróży pomimo zawartej przez nich z PKP
IC umowy przewozu).
Zamawiający oświadczył, że wskazanie niskiej stawki na trasy krótkie świadczy o tym, iż
de facto wykonawcy nie zamierzają świadczyć usług na trasach krótkich, co jest niezgodne z
treścią specyfikacji tj. z ust. 2 Załącznika nr 1 do SIWZ (Opis przedmiotu zamówienia). W
konsekwencji ofertę należało odrzucić nie tylko z powodu rażąco niskiej ceny, ale również z
powodu niegodności jej treści z treścią siwz.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem zamawiającego odwołujący wnieśli odwołania.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołujący są uprawnieni do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. Są
wykonawcami, którzy złożyli oferty i mają interes w uzyskaniu danego zamówienia.
Zarzucane zamawiającemu naruszenia przepisów powodują, że odwołujący mogą ponieść
szkodę w postaci utraty możliwości zawarcia umowy ramowej z zamawiającym oraz
u
zyskania w przyszłości zamówień wykonawczych.
Odwołanie wniesione przez Pana M. F. (KIO 2757/20):
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo tego, że Izba podziela ocenę
odwołującego dotyczącą postanowień SIWZ.
Zamawiający w sposób wyraźny i jednoznaczny sformułował definicję ceny oferty i
konsekwentnie się do niej odwoływał w postanowieniach rozdziału XIV - XVI SIWZ.
Zamawiający jako podstawę oceny przyjął cenę oferty jako całości, a nie cenę jednostkową
za 1 km trasy długiej lub krótkiej. Nie przewidział również możliwości oddzielnego badania
cen jednostkowych dla poszczególnych tras, odrzucenia oferty w przypadku zaniżenia jednej
z nich, ani nie uczynił z ceny jednostkowej kryterium oceny ofert. Prawdą jest również, że
udział tras krótkich w łącznej długości wszystkich tras jest znacząco mniejszy, również
mniejszy jest udział wartości tras krótkich w łącznej wartości zamówienia oszacowanej przez
zamawiającego.
Nie można też przeczyć poglądowi, że szacunkowa wartość zamówienia ustalona
przez zamawi
ającego na podstawie cen jednostkowych umów wykonawczych z okresu
przed pandemią nie odpowiada aktualnej sytuacji rynkowej. Pogorszenie sytuacji
gospodarczej
będące
następstwem
ograniczeń
związanych
z
zapobieganiem
rozprzestrzeniania się wirusa SARS Cov-2 spowodowało wzrost liczby ofert w
postępowaniach o udzielenie zamówienia oraz spadek cen.
Uwzględnienie tych ocen nie może jednak przynieść skutku w postaci potwierdzenia
zarzutów odwołania. Po pierwsze, czynność wezwania do udzielenia wyjaśnień nie była
k
westionowana przez odwołującego i jest prawnie skuteczna. Odwołujący udzielił wyjaśnień,
które nie mogą zostać pominięte i podlegają ocenie. Po drugie, art. 90 ust. 1 Pzp obliguje
zamawiającego nie tylko do żądania wyjaśnień w sytuacji, gdy osiągnięte są progi
procentowe wskazane w tym przepisie, ale również uprawnia zamawiającego do zwrócenia
się do wykonawcy w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości co do prawidłowego
obliczenia ceny oferty.
Izba zważyła, że zamawiający wezwał odwołującego do wyjaśnienia cen
jednostkowych za 1 km w odniesieniu do trasy długiej i krótkiej, czyli badaniem objął cenę
całej oferty. W okolicznościach sporu wątpliwości zamawiającego co do poprawności
obliczenia ceny oferty były uprawnione. Łączna cena oferty opierała się na dwóch
elementach przedmiotowo istotnych
– danej przez zamawiającego orientacyjnej liczbie
kilometrów na trasach krótkich i długich oraz ustalonej przez wykonawcę cenie jednostkowej
za 1 km każdej z tras. Cena jednostkowa za 1 km trasy jest zatem istotnym elementem ceny
oferty, zwłaszcza, że w przyszłości według niej albo ceny niższej wykonawca będzie rozliczał
się z zamawiającym. Ceny jednostkowe wskazane w ofercie przez odwołującego budziły
wątpliwości nie tylko na tle szacunków dokonanych przez zamawiającego, ale przede
wszystkim tle ofert pozostałych wykonawców. Trafne wskazanie przez odwołującego, że
pandemia spowodowała istotną zmianę sytuacji rynkowej nie przemawia na korzyść
odwołującego. Pandemia spowodowała wprawdzie wzrost konkurencji między wykonawcami
i spadek cen ofert, jednak wyznacznikiem aktualnej sytuacji rynkowej są ceny ofert
złożonych w postępowaniu. Jakkolwiek ceny jednostkowe wskazane przez wykonawców
różnią się od siebie, to cena jednostkowa wskazana przez odwołującego za 1 km trasy
krótkiej odbiega istotnie od pozostałych cen jednostkowych wskazanych w postpowaniu za 1
km tej trasy.
Izba zważyła, że podstawą odrzucenia oferty była ocena wyjaśnień wyłącznie w
odniesieniu do ceny jednostkowej za 1 km trasy krótkiej, zatem odnoszących się do ceny
części oferty. Należało zatem rozważyć, czy cena za 1 km trasy krótkiej ma znaczenie dla
ceny oferty, w stopniu na tyle istotnym, że mogłaby stać się podstawą odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp.
Poszuku
jąc odpowiedzi na to pytanie, w pierwszej kolejności Izba oceniła wyjaśnienia
odwołującego i uznała, że nie wykazał on zamawiającemu poprawnego i rzetelnego
obliczenia ceny oferty za 1 km trasy krótkiej.
Przede wszystkim wyjaśnienia odwołujący oparł są na błędnym logicznie założeniu,
że jednostkowe koszty wskazane w wyjaśnieniach: koszt paliwa, wynagrodzenia pracownika
oraz pozostałe elementy cenotwórcze wyliczone w odniesieniu do 1 km trasy mogą być
rozdzielone między trasę krótką a trasę długą. Fakt, że zamawiający nie wymagał w SIWZ
określonej metodologii ustalenia wartości ceny jednostkowej nie może prowadzić do
całkowitej dowolności w obliczeniu wartości tej ceny, w całkowitym oderwaniu od realiów
wykonania umowy oraz zasad logiki. W szczególności nie można pominąć, że cena
jednostkowa stanowi samodzielną podstawę rozliczenia w ramach przyszłej umowy
powiększaną w zależności od liczby realnie przejechanych kilometrów, a liczba
ewentualnych umów zawartych z danym wykonawcą oraz liczba przejechanych na ich
podstawie kilometrów nie są możliwe do ustalenia w dacie składania oferty. Cena za 1 km
trasy powinna być zatem tak obliczona, aby na jej podstawie można było w przyszłości
prawidłowo wykonać usługę autobusowej komunikacji zastępczej.
Uzyskane przez odwołującego korzystne warunki zakupu paliwa dotyczą paliwa
spalanego tak na trasie krótkiej, jak i na trasie długiej. Zdaniem Izby, ewentualna różnica
pomiędzy kosztami poniesionymi na poszczególnych trasach, zgodnie z zasadami logiki i
doświadczenia życiowego, mogłaby polegać wyłącznie na tym, że koszt paliwa na trasie
krótkiej jest większy, nie mniejszy, gdyż mniejszy dystans, większa liczba przystanków
powoduje z reguły większe spalanie.
Niezależnie od wadliwego założenia podziału wartości poszczególnych pozycji
kosztotwórczych między trasę krotką a trasę długą, brak jest jakichkolwiek podstaw do
uznania prawidłowości proporcji przyjętych przez odwołującego między tymi trasami tj. 23%
do 77%. Nie znajduje ona oparcia zarówno w porównaniu wartości szacunkowych obu tych
tras, jak i ich długości. W okolicznościach sporu wykonawca nie mógł również przyjąć, że w
takich proporcjach będzie realizował przejazdy na trasach długich i przejazdy na trasach
krótkich. Specyfika umów ramowych polega bowiem na tym, że zamówienie może
potencjalnie uzyskać każdy z wykonawców, z którymi zamawiający zawarł umowę ramową.
W związku z tym obowiązkiem wykonawcy składającego ofertę w postępowaniu było po
pierwsze obliczenie ceny oferty z uwzględnieniem cen jednostkowych za 1 km trasy długiej i
trasy krótkiej, po drugie – jak Izba zważyła wyżej - ustalenie ceny jednostkowej w
odniesieniu do 1 km poszczególnych tras w sposób rzetelny, umożliwiający wykonanie
umowy wykonawczej za tę albo niższą cenę.
Odwołujący wykazał, że posiada korzystne warunki wykonywania zamówienia w
postaci niższych kosztów zakupu paliwa, posiadania pojazdów zużywających mniej paliwa,
jednak obliczając cenę za 1 km trasy krótkiej nie uwzględnił ich prawidłowo przy obliczeniu
ceny oferty. W związku z tym Izba podzieliła pogląd zamawiającego, że wyjaśnienia w istocie
potwierdzają rażące zaniżenie ceny za 1 km trasy krótkiej.
Ponieważ zamawiający będzie oddzielnie udzielać zamówień wykonawczych na
konkretne trasy krótkie i długie, brak jest jakiejkolwiek możliwości pokrycia kosztów
niedoszacowania kosztów przejazdu na trasie krótkiej z przychodów na trasie długiej. Skoro
zatem jest to cena obliczona niepoprawnie i zaniżona, brak jest podstaw do racjonalnego
przyjęcia, że jest wystarczająca do należytego wykonania zamówienia w przyszłości.
Odwołujący wprawdzie oświadczył na rozprawie, że jest gotów wykonywać przejazdy na
trasie krótkiej za 1 zł za km, jednak nie wyjaśnił w żaden sposób, że w realiach
postępowania jest to ekonomicznie i finansowo możliwe.
W specyficznyc
h okolicznościach sporu uzasadnia to odrzucenie oferty na podstawie
art. 90 ust. 3 Pzp. Przepis ten stanowi, że zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie
udzielił wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami
potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uznanie ceny oferty za cenę rażąco niską
nie może opierać się jedynie na porównaniu o charakterze arytmetycznym. Uznając ten
pogląd należy zbadać możliwość wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami
zamawiającego za cenę podaną w ofercie. Cena rażąco niska to bowiem taka cena, za którą
nie sposób należycie zrealizować zamówienia zgodnie z wymaganiami zamawiającego. W
ocenie Izby wyjaśnienia złożone przez odwołującego potwierdziły, że doszło do rażącego
zaniżenia ceny oferty w części dotyczącej przejazdów na trasach krótkich. Ponieważ
zamawiający nie podzielił zamówienia na części, fakt rażącego zaniżenia ceny oferty w tej
części powoduje zaniżenie ceny całej oferty. Nasuwa się tu analogia z postępowaniem na
roboty budowalne, gdy zamawiający przewidział kosztorysowy sposób rozliczania się z
wykonawcą. Również wówczas cena oferty obejmuje wszystkie pozycje wskazane w
kosztorysie, a rażące zaniżenie istotnych pozycji kosztorysu może skutkować uznaniem za
rażąco niską ceny całej oferty.
W tym stanie rzeczy Izba zważyła, że złożenie wyjaśnień błędnych potwierdzających
niepoprawność obliczenia ceny oferty zrównane jest z brakiem udzielenia wyjaśnień.
Skutkiem w obu przypadkach jest odrzucenie oferty na podstawie art. 90 ust. 3 Pzp.
Odwołujący nie wykazał prawidłowości ustalenia ceny swojej oferty. Wyjaśnienia
odwołującego oparte zostały na wadliwym założeniu kalkulacji ceny, nie podlegają
uzupe
łnieniu i nie mogą być ponowione. Błędnie logicznie założenie odwołującego co do
udziału poszczególnych grup kosztów w kosztach 1 km trasy nie może być zmienione, gdyż
to na jego podstawie odwołujący obliczał cenę jednostkową swojej oferty.
Ten sposób rozstrzygnięcia potwierdzają fundamentalne zasady prowadzenia
postepowania o udzielenie zamówienia wskazane w art. 7 ust. 1 Pzp. Przyjęcie oferty
odwołującego z uwzględnieniem wyjaśnień, które nie dadzą się obronić w realiach
postępowania w świetle zasad logiki, prowadziłoby do naruszenia zasady uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców przez pokrzywdzenie tych uczestników
badanego postepowania, którzy ceny jednostkowe na obu trasach skalkulowali w rzetelny
sposób. Pomimo tego, że ceny jednostkowe za dany rodzaj tras nie podlegały ocenie w
podkryteriach oceny ofert, odwołujący miał interes w obniżeniu ceny jednostkowej za
przejazdy na trasach krótkich, bowiem na cenę oferty składa się suma cen przewozu na
trasie długiej i trasie krótkiej. Niższa cena oferty zwiększa szansę na zawarcie z
zamawiającym umowy ramowej. Zamawiający przewidział zawarcie umów z 10
wykonawcami, a otrzymał 24 oferty. Nie można zatem przyjąć, że cena za trasy krótkie nie
ma wpływu na pozycję rankingową oferty i szanse na zawarcie umowy ramowej.
Wprawdzie w ofercie odwołującego cena łączna za trasy krótkie stanowi ok 1% ceny
oferty, jednak udział tej ceny w ofertach innych wykonawców jest wyższy np. około 30% w
ofercie T. J.
, ok. 24% w ofercie PKS Sp. z o.o. w Przemyślu, ok 12% w ofercie Milord
Investment Sp. z o.o. oraz B. M.
P.W. IMPEXTRANS. Również w ofercie odwołującego, jeśli
ten obliczyłby rzetelnie cenę 1 km przejazdu na trasie krótkiej udział tych tras w cenie oferty
byłby wyższy i nie mógłby zostać oceniony jako nieistotny. Ponadto w świetle doniosłego
znaczenia ceny jednostkowej, tak dla obliczenia ceny oferty, jak i dla rozliczenia przyszłych
umów wykonawczych, nie można patrzeć na jej doniosłość jedynie z perspektywy arytmetyki.
Oddalając odwołanie Izba oparła się na wyjaśnieniach udzielonych przez
odwołującego. W pozostałym zakresie Izba nie podzieliła bowiem argumentacji
zamawiającego. W szczególności nie podzielono poglądu o braku zgodności oferty
odwołującego z treścią SIWZ. Odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp
wymaga potwierdzenia, który element oferty jest niezgodny z wymaganiami zamawiającego
opisanymi w SIWZ i nie może opierać się na domniemaniu.
Zamawiający naruszył art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp. Zarzuty naruszenia pozostałych
przepisów wskazanych przez odwołującego nie znalazły potwierdzenia.
Odwołanie wniesione przez Pana S. B. (KIO 2759/20):
Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 Pzp zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił
wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami potwierdza, że
oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Odwołujący złożył wyjaśnienia, zatem trzeba zbadać, czy ich ocena potwierdza fakt
rażącego zaniżenia ceny oferty. Zamawiający uzasadnienie faktyczne odrzucenia oferty
odwołującego wywodzi z oceny wyjaśnień. Zamawiający wezwał wprawdzie odwołującego
do wyjaśnienia cen jednostkowych za 1 km w odniesieniu do trasy długiej i krótkiej, czyli
badaniem objął cenę całej oferty, jednak podstawą odrzucenia oferty była ocena wyjaśnień
wyłącznie w odniesieniu do ceny za 1 km trasy krótkiej, zatem odnoszących się do ceny
części oferty. Należało zatem rozważyć, czy cena za 1 km trasy krótkiej ma znaczenie dla
ceny oferty, w stopniu
na tyle istotnym, że mogłaby stać się podstawą odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp. Odpowiedź na to pytanie w zakresie
argumentacji prawnej oraz znaczenia ceny jednostkowej została udzielona powyżej i jest
aktualn
a również w odniesieniu do oceny oferty Pana S. B. Podobnie jak w przypadku Pana
M. F,
Izba uznała, że okolicznościach sporu wątpliwości zamawiającego co do poprawności
obliczenia ceny oferty były uprawnione. Ceny jednostkowe wskazane w ofercie przez
odwołującego budziły wątpliwości nie tylko na tle szacunków dokonanych przez
zamawiającego, ale przede wszystkim tle ofert pozostałych wykonawców.
W tym postępowaniu konieczne było również uwzględnienie, że jakkolwiek zgodnie z
art. 190 ust. 1a Pzp ciężar dowodu w zakresie obliczenia ceny oferty spoczywa na
wykonawcy, który ją złożył, to w postępowaniu odwoławczym, gdzie ocenie podlega
czynność zamawiającego, zamawiający nie jest zwolniony z aktywności dowodowej. W
sytuacji, gdy zamawiający nie uznaje wyjaśnień uzyskanych w trybie art. 90 ust. 3 Pzp Izba
badając zarzuty odwołania uwzględnia w pierwszej kolejności uzasadnienie czynności
zamawiającego.
Odniesienie tych reguł do okoliczności faktycznych postępowania prowadzi do
przekonania, że zamawiający niezasadnie odrzucił ofertę odwołującego. Analiza
uzasadnienia wskazuje, że powodem, dla którego zamawiający nie uznał wyjaśnień jest
koszt pracy kierowców. Zamawiający zaprezentował w uzasadnieniu przyjęte przez siebie
założenia, że przy trasach krótkich koszt pracy jest większy niż przy trasach długich, brak
wliczenia przez odwołującego przejazdów technicznych do kosztów pracy i czasu pracy
kierowców. Za chybione uznał zamawiający przyjmowanie za czas pracy pół etatu.
Zamawiający oświadczył, że do wykonania umowy niezbędne są dwa etaty i w oparciu o
wynikające z tych założeń wyliczenia uznał, że odwołujący rażąco zaniżył koszt przejazdu na
trasach krótkich.
Izba zważyła, że zamawiający podejmując decyzję o odrzuceniu oferty oparł się na
przyjętych przez siebie założeniach oraz wynikających z nich domniemaniach i całkowicie
zignorował informacje wynikające z wyjaśnień udzielonych przez odwołującego. Odwołujący
wskazał w nich, że zatrudnia kierowców na podstawie umowy o pracę z obszaru całego
kraju. Rozwiązanie takie powoduje obniżenie kosztów wykonywania zadania ze względu na
brak konieczności zapewnienia noclegów, wyżywienia oraz kosztów delegacji dla kierowców
oraz zatrudnia kierowców na pełny etat, bądź jego część. Odwołujący założył zatrudnienie na
pół etatu, co w zależności o indywidualnych uwarunkowań danej trasy może oznaczać
zatrudnienie jednej osoby na pół etatu albo dwóch osób na ¼ etatu. Odwołujący założył też
rezerwę 0,42 zł na 1 wzkm z przeznaczeniem na ewentualne zatrudnienie 2 kierowców lub
nieprzewidz
iane koszty. Ponadto wskazał, że nie ponosi dodatkowych kosztów związanych
z przemieszczaniem autobusów.
Wyjaśnienia odwołującego Izba uznała za spójne i racjonalne. Zważyła, że zamawiający
nie kwestionuje pozostałych kosztów uwzględnionych w cenie za 1 km trasy krótkiej. Izba za
nieudowodnione uznała przyjęte przez zamawiającego założenie, że do prawidłowego
wykonania usługi na trasie krótkiej niezbędne są dwa etaty. Dowodem na tę okoliczność
miały być przykładowe rozkłady jazdy przejazdów zastępczych. Dostrzec jednak należy, że
nie wiadomo, czy w ramach wykonania usług przewozów rozkłady jazdy będą podobne, co
do odległości i czasu przejazdu, nie jest też znany okres włączeń danych odcinków torów
oraz oczekiwana częstotliwość przejazdu. Izba uznała zatem, że brak jest racjonalnych
powodów dla uznania założeń przyjętych przez zamawiającego za prawidłowe, co oznacza,
że wyjaśnienia odwołującego nie potwierdzają rażącego zaniżenia ceny oferty.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający zarzuca odwołującemu zbyt małą
szczegółowość wyjaśnień. Stanowisko to nie może przemawiać jednak za poprawnością
odrzucenia oferty odwołującego, lecz jedynie za żądaniem dodatkowych wyjaśnień, gdyż
kwestie podnoszone przez zamawiającego mieszczą się w granicach już uzyskanych
wyjaśnień. Izba nie nakazała jednak dalszych wyjaśnień ceny oferty. Jak wskazano
wcześniej rozmiar i miejsce świadczenia wykonawcy w odniesieniu do tras krótkich nie są
znane. W konsekwencji ewentualne dodatkowe wyjaśnienia i dowody nie byłyby zdatne do
potwier
dzenia ewentualnego zaniżenia ceny oferty.
Za trafnością poglądu zamawiającego nie przemawia wskazanie stawek podawanych
przez odwołującego w ramach umów wykonawczych. Jak Izba wskazała wcześniej zmiana
sytuacji gospodarczej wynikającej z pandemii powoduje wzrost konkurencji, a tym samym
spadek cen.
W pozostałym zakresie Izba nie podzieliła argumentacji zamawiającego. W
szczególności nie podzielono poglądu o braku zgodności oferty odwołującego z treścią
SIWZ. Odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pk
t 2 Pzp wymaga potwierdzenia, który
element oferty jest niezgodny z wymaganiami zamawiającego opisanymi w SIWZ i nie może
opierać się na domniemaniu.
Zarzuty naruszenia przepisów wskazanych przez odwołującego znalazły
potwierdzenie.
W tym stanie rzeczy Iz
ba na podstawie art. 192 ust. 1 i 2 Pzp orzekła, jak w pkt 1
sentencji.
O kosztach Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp obciążając nimi w całości
stronę przegrywającą, czyli Pana M. F. w postępowaniu KIO 2757/20 i PKP Intercity S.A. w
sprawi
e KIO 2759/20. Izba uznała, że brak potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1
pkt 2 Pzp nie ma znaczenia dla wyniku postępowania. Zarzut ten wynikał z zaniżenia ceny
jednostkowej za 1 km trasy krótkiej, zatem był związany ściśle z zarzutami naruszenia art. 89
ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3 Pzp i dzielił ich los. Izba uwzględniła koszty wynagrodzenia
pełnomocnika odwołującego w sprawie KIO 2759/20 w kwocie 3.600 zł, zgodnie z § 5 ust. 2
pkt 2 oraz § 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w
postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2018 r. poz. 972).
Przewodniczący:
................................
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 3351/20 z dnia 2020-12-29
- Sygn. akt KIO 2642/20, KIO 2649/20 z dnia 2020-12-16
- Sygn. akt KIO 3069/20 z dnia 2020-12-16
- Sygn. akt KIO 2648/20 z dnia 2020-12-14
- Sygn. akt KIO 3085/20 z dnia 2020-12-07
