rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2022-08-04
rok: 2022
data dokumentu: 2022-08-04
rok: 2022
sygnatury akt.:
KIO 1885/22
KIO 1885/22
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2022 r. w Warszawie odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 18 lipca 2022 r. przez odwołującego KBU
Sp. z o.
o. w Krakowie w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Gminę
Wałbrzych – Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta
w
Wałbrzychu
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 18 lipca 2022 r. przez odwołującego KBU
Sp. z o.
o. w Krakowie w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Gminę
Wałbrzych – Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta
w
Wałbrzychu
orzeka:
1.
uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: unieważnienie wyboru oferty
najkorzystniejszej, p
owtórzenie badania i oceny ofert, w tym odrzucenie oferty
wykonawcy City Parking Group S. A. w
Grudziądzu,
2.
kosz
tami postępowania odwoławczego obciąża zamawiającego Gminę Wałbrzych –
Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta
w
Wałbrzychu i:
2.1.
zalicza na poczet kosztów postępowania kwotę 15 000,00 zł (piętnaście
tysięcy złotych) uiszczoną przez odwołującego KBU Sp. z o. o. w Krakowie
tytułem wpisu od odwołania,
2.2.
zasądza od zamawiającego Gminy Wałbrzych – Miasta na prawach powiatu,
Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w Wałbrzychu na rzecz
odwołującego KBU Sp. z o. o. w Krakowie kwotę 18 600,00 zł (osiemnaście
tysięcy
sześćset
złotych)
tytułem
zwrotu
kosztów
postępowania
odwoławczego.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
11 września 2019 r. Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie
14 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
P
rzewodniczący:
…………………………
U z a s a d n i e n i e
wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt: KIO 1885/22
Zamawiaj
ący Gmina Wałbrzych – Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg,
Komunikacji i Utrzymania Miasta w
Wałbrzychu, ul. Matejki 1, 58-300 Wałbrzych, prowadzi
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Obsługa stref płatnego parkowania
na drogach publi
cznych i płatnych placach parkingowych w gminie Wałbrzych”, o ogłoszeniu
o zam
ówieniu publicznym opublikowanym w dniu 8 kwietnia 2022 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2022/S 070-185574, dalej zwane
„postępowaniem”.
Postępowanie na usługę, o wartości powyżej kwoty określonej w przepisach
wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia
11 września 2019. Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) d
alej zwanej „p.z.p.”, jest prowadzone przez
zamawiającego w trybie przetargu nieograniczonego.
W dniu 18 lipca 2022 r.
odwołanie wobec czynności i zaniechań zamawiającego
w
postępowaniu wniósł wykonawca KBU Sp. z o. o. Plac na Groblach 21/D 31-101 Kraków
(dalej zwany
„odwołującym”). We wniesionym środku zaskarżenia odwołujący postawił
zamawi
ającemu następujące zarzuty naruszenia (pisownia oryginalna):
1.
art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 Pzp w zw. z Rozdziałem III pkt 3.4 SWZ przez
zaniechanie odrzucenia oferty CPG, pomimo że jest niezgodna z warunkami
zamówienia dotyczącymi obowiązku osobistego wykonania przez Wykonawcę
kluczowych zadań,
2.
art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp przez zaniechanie odrzucenia
oferty CPG, pomimo że oferta tego wykonawcy zawiera rażąco niską cenę,
a
wykonawca nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny zgodnie z dyspozycją art.
224 ust. 5 Pzp,
3.
art. 239 us
t. 1 i 2 Pzp przez wybór oferty CPG pomimo, iż oferta ta podlega
odrzuceniu,
4.
a
rt. 16 pkt 1 Pzp oraz art. 17 ust. 2 Pzp przez prowadzenie Postępowania w sposób
naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców
ubiegających się o udzielenie zamówienia, co doprowadziło do wyboru oferty
niezgodnie z przepisami Pzp.
Wobec
powyższego odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu unieważnienia
czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, powtórzenia czynności badania i oceny ofert
i w konsekwen
cji odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę City Parking Group S.A.
w
Grudziądzu (dalej także jako „CPG”). Odwołujący wniósł również o obciążenie
z
amawiającego kosztami postępowania odwoławczego, tj. zasądzenie od zamawiającego na
rzecz o
dwołującego kosztów wpisu od odwołania w wysokości 15 000,00 zł wraz
z uzasadnionymi kosztami
postępowania, w tym wynagrodzeniem pełnomocnika według
norm przepisanych na podstawie faktury, która zostanie przedłożona do akt sprawy.
W uzasadnieniu
środka zaskarżenia odwołujący wskazał co następuje. Przedmiotem
zamówienia, zgodnie z rozdziałem III pkt 3.1. SWZ jest wyposażenie Stref Płatnego
Parkowania na drogach publicznych zlokalizowanych w Wałbrzychu (obejmujących
930
miejsc parkingowych), zwanych dalej także „SPP” i Płatnych Placów Parkingowych
w
Wałbrzychu (obejmujących 435 miejsc parkingowych), zwanych dalej także „PPP”
w
urządzenia parkingowe (parkomaty) oraz w komputerowe Centrum Przetwarzania Danych
wraz z ich obsługą i utrzymaniem. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia zawiera
załącznik nr 3 do projektu umowy (załącznik nr 7 do SWZ).
Zgodnie z art. 121 p.z.p. zamawiaj
ący ma możliwość ograniczenia swobody
wykonawcy w zlecaniu podwykonawcom wyko
nania niektórych zadań wchodzących
w
zakres zamówienia. W postępowaniu zamawiający skorzystał z tego uprawnienia
jednoznacznie
wskazując zakres prac, które dopuszcza do powierzenia podwykonawcom,
tj. w rozdziale III pkt 3.4 SWZ
zamawiający zastrzegł obowiązek wykonania przez
w
ykonawcę siłami własnymi wszystkich prac wchodzących w zakres zamówienia, poza
pracami enumeratywnie wymienionymi w tym punkcie
SWZ, co do których zamawiający
dopuścił wykonanie przy udziale podwykonawców. Tym samym, zamawiający dopuścił
podwykonawstwo jedynie w zakresie następujących prac: - utrzymanie Strefy Płatnego
Parkowania i Płatnych Placów Parkingowych w zakresie letniego i zimowego utrzymania
czystości i przejezdności, opróżniania koszy, wywozu odpadów, - transport wartości
pie
niężnych, - pobieranie opłat przy użyciu urządzeń mobilnych, - pobieranie opłat przy
użyciu kart płatniczych, - wykonanie i montaż fundamentów pod parkomaty, - montaż
podstaw pod parkomaty, -
prace informatyczne związane z utworzeniem, utrzymaniem,
serwise
m i konfiguracją Centrum Przetwarzania Danych, - utrzymanie Centrum
Przetwarzania Danych
(treść SWZ po zmianie z dnia 11 maja 2022 r.). Co istotne, wśród
prac, które mogą zostać powierzone podwykonawcom nie został wskazany m.in. serwis
urządzeń, zatem serwis urządzeń, zgodnie z warunkami przedmiotowego zamówienia, musi
zostać wykonany osobiście przez wykonawcę, gdyż nie zawiera się w zamkniętym katalogu
prac możliwym do zlecenia podwykonawcy.
W pkt 4 formularza oferty wykonawca CPG
wskazał zakresy prac, jakie zamierza
powierzyć podwykonawcom: „część: serwis urządzeń; wykona podwykonawca: nieznany na
dzień składania ofert, (…)”. Wykonawca zatem wyraźnie i jednoznacznie wskazał w ofercie,
iż zamierza powierzyć podwykonawcom serwis urządzeń. Zaś w sytuacji, gdy zamawiający
zastrze
że konkretne zakresy przedmiotu zamówienia do osobistego wykonania przez
wykonawcę, oświadczenie o zamiarze wykonania części zamówienia za pomocą
podwykonawców stanowi merytoryczną treść oferty wykonawcy. Stanowi ono bowiem treść
zobowi
ązania wykonawcy dotyczącego oferowanego sposobu realizacji zamówienia,
składanego w odpowiedzi na opisane przez zamawiającego w dokumentach zamówienia
warunki realizacji zamówienia (tj. w tym zakresie – osobiście). W przypadku, gdy z treści
oferty wynika zamiar powierzenia podwykonawstwa w
zakresie, który w sposób
jednoznaczny zost
ał przez zamawiającego zastrzeżony do osobistego wykonania przez
wykonawcę, to taka oferta podlega odrzuceniu jako niezgodna z warunkami zamówienia na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 p.z.p.
Odwołujący dodał, że obowiązek badania treści oświadczenia wykonawcy
dotyczącego zakresu podwykonawstwa, złożonego w ofercie pod kątem zgodności
z
dokumentami zamówienia oraz związana z nim sankcja odrzucenia oferty znajduje
potwierdzenie w orzecznictwie (por. m.in. wyr. KIO z 29.10.2021 r., sygn. akt KIO 2659/21;
wyr. K
IO z 5.01.2022 r., sygn. akt KIO 3676/21). Co równie istotne, KIO wielokrotnie
podkreślała także, że „w tej szczególnej sytuacji niedopuszczalna jest zmiana treści
oświadczenia wykonawcy o zakresie podwykonawstwa złożonego w ofercie, w tym w drodze
wyjaśnień treści oferty. Jeżeli zaś – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wyjaśnienia
wykonawcy co do samodzielnej realizacji prac wchodzących w zakres zamówienia pozostają
w sprzeczności z treścią wskazaną w formularzu oferty, to nie mogą być one uwzględnione
w toku badania i oceny ofert
” (tak np. KIO w wyr. z 1.10.2019 r., sygn. akt KIO 1816/19).
Odwołujący wskazał dalej, że z uwagi na fakt, iż zamawiający oszacował wartość
zamówienia na kwotę 8 003 902,44 zł, która powiększona o należny podatek od towarów
i
usług wynosi 9 844 800 zł, w dniu 3 czerwca 2022 r. wezwał do złożenia wyjaśnień
w
zakresie rażąco niskiej ceny trzech wykonawców, których ceny odbiegały od tak ustalonej
wartości zamówienia o ponad 30%, w tym CPG oraz odwołującego. Wezwania zawierały
taką samą treść, zamawiający zobowiązał wykonawców do udzielenia wyjaśnień w zakresie
wyliczenia ceny oraz
złożenia dowodów. Zamawiający dodatkowo pouczył o treści art.
224 ust. 5 i 6 p.z.p.
, zgodnie z którymi to na wykonawcy – pod rygorem odrzucenia oferty -
spoczywa
obowiązek wykazania, poprzez złożenie stosownych wyjaśnień wraz z dowodami,
że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny. Odwołujący zauważył również, że ceny ofertowe
wszystkic
h wykonawców biorących udział w postępowaniu były niższe od wartości
zamówienia ustalonej przez zamawiającego, natomiast jedynie cena zaoferowana przez
CPG w sposób istotny odbiegała od cen pozostałych wykonawców: oferta INDIGO Polska
S.A. - 26,5%, oferta Projekt Parking Sp. z o. o. - 38,7%, oferta o
dwołującego - 39%, zaś
ofe
rta CPG aż o 48,58%.
W odpowiedzi na wezwanie z
amawiającego odwołujący, w dniu 10 czerwca 2022 r.,
złożył bardzo obszerne i szczegółowe wyjaśnienia poparte szczegółową kalkulacją, ale
przede wszystkim 37 stronami dowodów potwierdzających przyjęte do kalkulacji kwoty.
Dowody te dotyczyły kluczowych kosztotwórczych elementów realizacji zamówienia, takich
jak przede wszystkim koszty nabycia i utrzymania parkomatów oraz związanego z nimi
op
rogramowania, koszty ich montażu oraz uruchomienia, koszty operatorów płatności
kartami, BLIK i mobilnymi itp. Tymczasem w odpowiedzi na wezwanie z
amawiającego,
wykonawca CPG, w dniu 8 czerwca 2022 r.,
złożył jedynie 5-stronicowy dokument,
zawierający przede wszystkim cytaty z doktryny i orzecznictwa, SWZ (rozdział XII „Opis
sposobu obliczenia ceny”), a nawet treść nieobowiązującego już art. 90 ust. 1 Pzp z 2004 r.
Znaczna część pisma poświęcona została także obszernemu opisowi ponad 20-letniego
doświadczenia wykonawcy. Wykonawca podsumowując tak skonstruowany wywód
stwierdził, iż „wszystkie koszty, które zostały szczegółowo zidentyfikowane na podstawie
r
ozdziału „Opis przedmiotu zamówienia” zostały uwzględnione w kalkulacji cenowej”, którą
załączył do wyjaśnień. Do wyjaśnień załączony został także jeden dokument w postaci oferty
cenowej na wykonanie utrzymania czystości i utrzymania zimowego. Do wyjaśnień CPG co
prawda załączyło tabelę zawierającą kalkulację ceny, jednak zawiera ona bardzo zbiorcze
pozycje k
osztowe (doszczegółowione nieznacznie poprzez dodatkowe krótkie opisy tych
pozycji w samym piśmie). W żaden sposób nie mogą one zatem świadczyć o rzeczywistym
wykazaniu ceny. Zostały one wskazane bardzo zbiorczo, a zatem abstrakcyjnie, bez
odniesienia do k
onkretnej metodologii wykonania zamówienia, bez podania szczegółowych
informacji o rzeczywistym pochodzeniu tak skalkulowanych kosztów, tj. chociażby bez
podania przyjętych ilości materiałów, liczby zatrudnianych osób, uzyskiwanych stawek itp.
Bez takich i
nformacji nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości i rzetelności
zaoferowanej ceny.
Zastosowany przez wyko
nawcę CPG sposób prezentowania uzasadnienia wyceny
i
kosztów wykonania zamówienia stoi w sprzeczności z dyspozycją arf. 224 ust. 5 i 6 p.z.p.,
kt
óry nakłada na wykonawcę obowiązek wykazania, że zaoferowana przez niego cena nie
jest rażąco niska. Nie sposób uznać, że sytuacja, w której wykonawca podaje jedynie bardzo
lakonicznie opisane pozycje kosztowe, a zatem na tyle abstrakcyjne, iż nie sposób ich
zweryfikować, ponadto zupełnie nie poparte dowodami w postaci rzeczywiście uzyskiwanych
stawek, spełnia ten wymóg. Założenia kalkulacyjne przedstawiane wraz z wyjaśnieniami
dotyczącymi rażąco niskiej ceny powinny być szczegółowe i obejmować wszystkie koszty
realizacji zamówienia, a także powinny precyzyjnie wskazywać sposób obliczeń przyjęty do
kalkulacji ceny oferty, co zdaniem o
dwołującego, nie miało miejsca w przedmiotowym stanie
faktycznym. Ponadto informacje zawarte w wyjaśnieniach powinny być poparte stosownymi
dowodami, czemu
– w sytuacji złożenia jedynie oferty dotyczącej utrzymania zimowego
i
letniego, które to usługi stanowią jedynie niewielką część zamówienia – CPG nie podołał.
W konsekwencji
należało uznać, iż wykonawca CPG, wbrew ciążącemu na nim
obowiązkowi, nie wykazał, że zaoferowana cena jest ceną realną. Dodatkowo, już samo
porównanie wyjaśnień złożonych przez wykonawcę CPG z wyjaśnieniami złożonymi przez
o
dwołującego, jednoznacznie wskazuje, że wykonawca CPG nie uwzględnił w swojej
kalku
lacji wielu istotnych kosztów, zaś zaoferowana przez niego cena jest kwotą rażąco
poniżej kosztów realizacji zamówienia i nie mogą one być ukryte w pozycji „inne”
oszacowanej na
500 zł miesięcznie, a nawet pokryte przyjętą przez wykonawcę CPG marżą,
gdyż zdecydowanie przekraczają ich wartość. Z tabeli natomiast wynika, iż koszty (i pozycje
kosztowe) ujawnione przez CPG w
kalkulacji załączonej do wyjaśnień, wyczerpują cenę
ofertową, a zatem stanowią katalog zamknięty.
Co szczególnie istotne według odwołującego, jak wynika z treści jego wyjaśnień
i
wyjaśnień wykonawcy CPG, w obu ofertach oferowane są dokładnie te same parkomaty.
Z
tego względu pozycje kosztowe, które są tożsame rodzajowo, w obu przypadkach są ujęte
w wyjaśnieniach w zbliżonej wysokości (przypuszczalnie niewielkie różnice wynikają z różnic
kursowych), natomiast wielu pozycji wskazanych w koszto
rysie (i szczegółowo opisanych
wraz ze wskazan
iem elementów składowych oraz sposobu obliczenia) przez odwołującego,
a które powinny być także uwzględnione przez wykonawcę CPG, po prostu nie ma w jego
cenie.
Brak złożenia dowodów postaci ofert chociażby od dostawcy parkomatów może
właśnie świadczyć o chęci ukrycia kosztów niezbędnych do wykonania zamówienia, a nie
ujętych w kosztorysie. Pozycja kosztowa pn. „Koszt zakupu parkomatów, innych urządzeń,
sprzętu IT, licencji oprogramowania oraz projektu” została oszacowana przez CPG na kwotę
11 500,00
zł netto miesięcznie, co po przeliczeniu przez 84 miesiące realizacji umowy
przekłada się na kwotę 966 000,00 zł. Według wyjaśnień dodatkowo ujętych w treści pisma,
pozycja ta zawiera koszt zakupu 49 sztuk nowych parkomatów Parkeon Strada wraz
z dwu
letnią gwarancją za cenę 19 505,00 zł za parkomat, licencję na oprogramowanie
w cenie 4850,00
zł miesięcznie oraz koszt dokumentacji projektowej dotyczącej
posadowienia parkomatów w kwocie 1500,00 zł. Po przeliczeniu tych kwot przez
odpowiednie ilości i podzieleniu na opłaty miesięczne, suma ta już nie zgadza się z kwotą
wskazaną przez CPG, ponieważ powinna wynosić 16 245,77 zł miesięcznie, a nie
11 500,00
zł, zaś przy pomnożeniu przez liczbę miesięcy obowiązywania umowy
(84) w cenie oferty brakuje
– wynikającej z opisu zawartego w wyjaśnieniach – kwoty
398 644,88
zł. Ponadto w pozycji tej (ani żadnej innej) nie ujęto takich kosztów związanych
z
dostawą, posadowieniem i uruchomieniem parkomatów jak m.in.: kosztu fundamentów i ich
montażu oraz koszt montażu parkomatów na fundament i ich uruchomienia (OPZ pkt. 2.1.1
i 2.1.3 oraz 2.2.1 i 2.2.2),
kosztu słupków o treści „zakup biletu w parkomacie” oraz ich
montażu (OPZ pkt. 2.1.3.1 oraz 2.2.2.1), kosztu tabliczek informacyjnych i ich montaż (OPZ
pkt.2.1.4),
kosztu zmian lokalizacji parkomatów (OPZ pkt. 2.1.6 oraz 2.2.3), co wiąże się
z
kosztem demontażu parkomatu i odtworzeniu nawierzchni oraz z kosztem nowego
fundamentu
, jego montażu, montażu parkomatu na fundament i ponownego uruchomienia
parkomatu,
kosztów szkolenia pracowników zamawiającego (OPZ pkt. 2.1.8 oraz 2.2.6),
kosztów demontażu parkomatów oraz otworzenia nawierzchni (OPZ pkt 2.1.12 oraz 2.2.11),
kosztów instrukcji i informacji na parkomatach, kosztów parkomatu zastępczego. CPG
wskazuje na zakup 49 sztuk parkomatów, natomiast zgodnie z pkt 7.1 OPZ wykonawca musi
posiadać parkomat zastępczy, dlatego też należało przyjąć do wyceny co najmniej jeden
dodatkowy parkomat i
kosztów uruchomienia Centrum przetwarzania danych i zarządzania
parkomatami. Elementy te
muszą wejść w zakres wykonania zamówienia i ich kosztów nie
da się w żaden sposób pominąć. Zostały one wyraźnie wyodrębnione w wyjaśnieniach
złożonych na wezwanie zamawiającego przez odwołującego i stanowią bardzo istotną
wartość mającą wpływ na cenę.
W pozycji kalkulacji finansowanie, wykonawca
CPG wskazał kwotę 200,00 zł
średniomiesięcznie, która to kwota łącznie wynosi 16 800,00 zł w okresie trwania umowy i –
według opisu wykonawcy – obejmuje całkowity zewnętrzny koszt pozyskania środków
finansowych na uruchomienie projektu.
Tymczasem tak określona kwota jest zdecydowanie
niewystarczająca na potrzeby realizacji zamówienia. Koszty finansowe w tym projekcie
zw
iązane są z kosztami wadium, gwarancji należytego wykonania oraz zakupu parkomatów.
Biorąc pod uwagę sytuację na rynku finansowym, gdzie WIBOR jest w granicach 7% ( dane
z 11.07.2022 PEKAO S.A. WIBOR 3M 7 % i WIBOR 6M 7,34%) tak niskie koszty finansowe
nie
są realne. Kosztem finansowym są także ryzyka kursowe, tym bardziej istotne
w
aktualnej sytuacji rynkowej. Ceny parkomatów, części do nich oraz utrzymania
oprogramowania podawane są i płacone w euro. W konsekwencji już pomiędzy datą
zawarcia umow
y a datą rzeczywistego zakupu od dostawcy zmieni się kurs euro,
a
dodatkowo będzie on w dalszym ciągu rósł w okresie realizacji zamówienia, dlatego też
w
kosztach finansowych należało uwzględnić także rezerwę na ryzyka kursowe.
Odwołujący wskazał również, że wykonawca CPG wycenił koszt usług obcych na
kwotę 10 100,00 zł miesięcznie. Ma ona obejmować usługi sprzątania i utrzymania
zimowego za cenę 9 900,00 zł miesięcznie oraz „pozostałe”. Zgodnie z wyjaśnieniami
zawartymi w pi
śmie, „pozostałe usługi” to rezerwa na ewentualny koszt wywozu śniegu, przy
czym w treści wyjaśnień wskazano, iż rezerwa ta ma wynosić 500,00 zł miesięcznie, zaś
w kalkulacji ceny wskazano jedynie 200,00
zł. Zatem wyjaśnienia oraz załączona do nich
kalkulacj
a są niespójne w tym zakresie i jednoznacznie wskazują, iż cena oferty nie
uwzględnia pełnych kosztów rezerwy. Wykonawca CPG kalkulując jedynie 200,00 zł
miesięcznie zamiast wskazywanych 500,00 zł zaniżył obliczenie kwoty swojej oferty
o 300,00
zł w skali miesiąca i 25 200,00 netto (30 996,00 brutto) w skali całego kontraktu.
Ponadto, na poparcie przyjętego kosztu usługi sprzątania i utrzymania zimowego,
wykonawca
CPG załączył ofertę podwykonawcy. Należy zwrócić uwagę, iż oferta ta
datowana jest na 13 kwietnia
2022 r., a zatem jeszcze przed datą składania ofert
w p
ostępowaniu. Natomiast w ofercie (pkt 4formularza oferty) wykonawca wskazał, iż na
dzień składania ofert podwykonawca w zakresie usługi sprzątania i utrzymania zimowego był
nieznany. Oznacza to zat
em, iż nie doszło do przyjęcia oferty podwykonawcy, którą
dołączono do wyjaśnień kalkulacji ceny, więc oferta ta nie może być dowodem na wysokość
kosztów jakie będą ponoszone przez wykonawcę CPG.
Dalej
odwołujący podniósł, że w formularzu oferty CPG oświadczył, iż będzie
wykonywał zamówienie przy pomocy podwykonawców (nieznanych na etapie składania
oferty) także przy innych elementach zamówienia, tj. przy serwisie urządzeń, transporcie
środków z parkomatów, płatnościach mobilnych, poborze opłat przy użyciu kart płatniczych.
Prowizje dla
operatora płatności kartowych i mobilnych uwzględniono w kalkulacji, natomiast
próżno jest szukać kosztów usług zewnętrznych dotyczących serwisu urządzeń oraz
transportu środków z parkomatów. Koszty serwisu, CPG wykazał w innych pozycjach, jako
własne (co wobec oświadczenia o zamiarze zlecenia podwykonawstwa w tym zakresie,
w
kontekście zastrzeżenia obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę stanowi
niedozwoloną próbę zmiany oferty), natomiast z całą pewnością brak jest kosztów wybiórki
i
transportu gotówki i przekazanie jej na rachunek bankowy zamawiającego (OPZ pkt
2.1.10, 2.2.8 oraz
8). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z warunkami SWZ, transport
środków pieniężnych musi być wykonywany przez jednostki posiadające do tego celu
stosowne uprawnienia i licencje.
Odwołujący argumentował także, iż zgodnie z opisem tej pozycji, wykonawca CPG
w
cenie oferty ujął koszt 8000,00 zł miesięczne na wynagrodzenia pracowników
serwisujących parkomaty (uzupełniających papier, wymieniających akumulatory oraz
wykonujących czynności konserwacyjne itp.), a ponadto dodatkowy koszt pracowników
zarządzających projektem w wysokości 1200,00 zł miesięcznie. Do tych kwot doliczono
odrębnie 1750,00 zł miesięcznie jakie będzie opłacane za składki ZUS pracowników. W tym
zakresie należy zwrócić uwagę, iż zamawiający w wezwaniu do złożenia wyjaśnień sposobu
kalkulacji ceny
podkreślił, że w sposób szczególny należy w wyjaśnieniach wykazać
„zgodność z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia
ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki
godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r.
o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych
właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie” oraz „zgodność
z
przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi
w
miejscu, w którym realizowane jest zamówienie”. Wykonawca CPG wskazał natomiast
jedynie zbiorczo
kwoty wynagrodzenia oraz składek ZUS, nie wskazując ilu pracowników
zamierza zatrudnić. Informacje te uniemożliwiają zarówno weryfikację prawidłowości założeń
dotyczących sposobu realizacji zamówienia (czy wystarczający zespół osób został
dedykowany do wyk
onania zamówienia), ale i zgodności z ww. przepisami. Chociażby
wartość wynagrodzenia przeznaczona na zarządzanie projektem w wysokości 1200,00 zł
miesięcznie może sugerować bądź zaniżenie wysokości wynagrodzenia bądź zapewnienie
zarządzania projektem w niewystarczającym zakresie. Tym bardziej, iż wykonawca
oświadczył w wyjaśnieniach, że „pracownicy, których zadaniem będzie wykonanie
zamówienia nie będą potrzebować oddelegowania, a Wykonawca nie będzie zobowiązany
do ponoszenia w związku z tym kosztów dojazdu i pobytu w miejscu realizacji zamówienia”,
co sugeruje, iż osoby te zostaną zatrudnione wyłącznie na potrzeby przedmiotowego
zamówienia.
W opinii odwołującego występuje także niespójność treści oferty z wyjaśnieniami
wykonawcy CPG z uwagi na zadeklarowanie w ofercie wyk
onania usług serwisu parkomatów
przy pomocy podwykonawców, natomiast w piśmie z 8 czerwca 2022 r. wykonawca sugeruje
wykonanie tego elementu zamówienia przy pomocy własnych pracowników. Brak złożenia
stosownych dowodów oraz szczegółowych wyliczeń i wskazanie ww. kosztów jako własne,
może wynikać z próby zaniżenia tych kosztów. Natomiast zmiana treści oferty w zakresie
oświadczenia dotyczącego zakresu prac, jaki wykonawca zamierza zlecić podwykonawcom,
w sytuacji gdy elementem warun
ków zamówienia jest obowiązek osobistego wykonania
kluczowych zadań, jest niedopuszczalna.
Ponadto, wykonawca CPG n
ie ujął w swojej kalkulacji żadnych dodatkowych kosztów
związanych z zatrudnianiem personelu oraz wykonywaniem czynności przez pracowników,
takich jak
koszty szkoleń BHP dla pracowników, wody, ubioru i narzędzi do pracy. Pomimo
deklaracji o zatrudnieniu pracowników miejscowych (brak konieczności oddelegowania
i
ponoszenia kosztów dojazdu i pobytu), w wycenie nie przewidziano także, niezbędnych
w tym prz
ypadku, kosztów wynajmu biura i opłat za media. W przypadku zatrudniania osób
do wykonywania czynności serwisu parkomatów, jak i zarządzania projektem w miejscu
realizacji zamówienia, pracodawca musi zapewnić pracownikom pomieszczenie socjalne.
Ponadto nie
zbędne jest także miejsce do składowania materiałów eksploatacyjnych dla
parkomatów, jak i narzędzi pracy. W pozycji „koszt centrali”, zgodnie z wyjaśnieniami CPG,
uwzględniono jedynie koszty ogólne wykonawcy, takie jak koszty zarządu oraz
funkcjonowania siedziby
(koszty księgowe, administracyjne, kadrowe itp.). CPG posiada
siedzibę w Grudziądzu, a zatem niemożliwe byłoby zapewnienie ww. pomieszczeń
niezbędnych pracownikom w siedzibie wykonawcy.
W w
yjaśnieniach sposobu obliczenia ceny wykonawca CPG przyjął koszt paliwa,
materiałów eksploatacyjnych związanych z pojazdem i części zamiennych oraz materiałów
eksploatacyjnych
do parkomatów w kwocie 1900,00 zł miesięcznie. Według odwołującego
jest to pozycja określona zbiorczo, brak jest możliwości ustalenia, jakie założenia związane
z
realizacją zamówienia legły u podstaw tak przyjętej kalkulacji, a zatem już z tego względu
nie spełnia wymogów ustawowych dla wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. Rozbicie na
szczegółowe elementy oraz poparcie cen składowych dowodami byłoby w tym przypadku
szczególnie istotne, gdyż pozycja ta wydaje się bardzo mocno zaniżona. Odwołujący
w
swojej kalkulacji przyjął znacznie wyższe koszty na same części zamienne parkomatów
(pomimo ubezpiecze
nia tych parkomatów oraz gwarancji), nie mówiąc już od kosztach
papieru do parkomatów, a tym bardziej o innych kosztach, na które w tej pozycji powołuje się
wykonawca CPG. Ponadto, skoro wykonawca
planuje korzystać z pojazdu do wykonywania
zamówienia, to powinien ująć w kalkulacji ceny także inne koszty związane z zużytkowaniem
tego pojazdu,
takie jak koszty jego ubezpieczenia, ale także koszty jego zakupu lub inne
koszty związane z nabyciem praw do pojazdu. Jak zauważył sam wykonawca w swoich
wyjaśnieniach, zgodnie z wymaganiami zamawiającego, należało ująć w cenie
funkcjonowania jednego parkomatu wszystkie koszty, których pokrycie jest konieczne do
wykonywania przedmiotu zamówienia, w tym wszystkie koszty związane z zorganizowaniem
i utrzymaniem SPP oraz PPP. Konsekwentnie, w cenie ofe
rty należało ująć także wszystkie
koszty związane z pojazdem dedykowanym do przedmiotowego zamówienia. Brak
skalkulowania kosztów ubezpieczenia pojazdu znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniu do
pozycji „ubezpieczenie”, gdyż CPG wprost wskazał, iż zawiera ona jedynie koszt
ubezpieczenia parkomatów od skutków wandalizmu.
W ocenie odwołującego wskazana przez wykonawcę CPG kwota 3500,00 zł netto
miesięcznie na prowizje bankowe za każdorazową obsługę gotówki wypłacanej do banku
oraz prowizje dla operatora płatności kartowych, a także kwota 250,00 zł miesięcznie za
prowizję za płatności mobilne są wartościami bardzo niskimi, a wobec braku informacji
o sposobie ich wyliczenia oraz
wobec braku złożenia dowodów na poparcie wskazanych
przez CPG w wyjaśnieniach informacji, należy je uznać za nierealne i niewiarygodne.
Pozycje te nie zostały poparte żadnymi dowodami w postaci ofert od operatorów. Dodatkowo
brak jest kosztów prowizji od opłat BLIK. Także w pozycji „utrzymanie oprogramowania” CPG
przyjął koszt miesięczny serwisu oprogramowania zarządzającego parkomatami na poziomie
4850,00
zł. Natomiast w ofercie nie uwzględniono innych kosztów związanych
z IT
niezbędnym do zapewnienia wykonania zamówienia, w tym kosztów samego
uruchomienia oprogramowania zarządzającego parkomatami. Jak również, wykonawca CPG
zaplanował miesięczną rezerwę w wysokości 500,00 zł na nieprzewidziane koszty, co
łącznie w okresie realizacji umowy wynosi 42 000,00 zł oraz marżę w łącznej wysokości
315 420,00
zł. Rezerwa wraz z marżą to kwota 357 420,00 zł – nie jest ona w stanie pokryć
kosztów nieujętych przez CPG w kalkulacji, a niezbędnych do poniesienia w celu należytego
wykonania umowy.
Odwołujący argumentował dalej, że wykonawca CPG powołuje się na swoje
wie
loletnie doświadczenie oraz własną opinię o pozostawaniu liderem na rynku. Wskazuje
też na zrealizowanie w przeszłości zamówień w wielu lokalizacjach. Okoliczności te mają mu
zapewnić możliwość dysponowania wyjątkowo korzystnymi i optymalnymi rozwiązaniami
technicznymi i organizacyjnymi, w tym ro
zwiniętą siecią logistyki i przemieszczania
pracowników, licznym wykwalifikowanym personelem oraz efektywnym wykorzystaniem
umiejętności, a także rozeznaniem lokalnych cen. Należy jednak zauważyć, że CPG
jednoznacz
nie wskazał, iż na potrzeby realizacji przedmiotowego zamówienia zatrudni osoby
nie wymagające delegowania, dojazdów oraz kosztów pobytu, a zatem zamieszkałe
w
Wałbrzychu lub jego pobliżu. Powołane przez CPG na wstępie okoliczności (takie jak np.
rozwinięta sieć logistyki i przemieszczania pracowników) pozostają irrelewantne zatem dla
wyceny oferty.
Z kolei przywołane w sposób ogólnikowy szczególnie korzystne i optymalne
rozwiązania techniczne i organizacyjne (itp.) nie zostały w żaden sposób powiązane
z
metodologią realizacji przedmiotowego zamówienia. Tym samym mają charakter
ogólników, a nie zaś szczególnie korzystnych warunków związanych z realizacją danego
zamówienia. Wykonawca CPG powołuje się także na wypracowane korzystne relacje
biznesowe oraz p
ozycję lidera (itp.), które pozwalają na uzyskiwanie sprzyjających
i
wyjątkowo korzystnych warunków cenotwórczych. Jednakże twierdzenia te nie zostały
poparte dowodami w postaci uzyskanych od dostawców i usługodawców ofert, z których
można byłoby wyczytać rzeczywistą wartość uzyskanych przez CPG cen. Pozostają one
zate
m całkowicie gołosłowne i nie mogą podnosić wiarygodności wyjaśnień udzielonych
przez CPG.
W wyjaśnieniach znajdujemy też stwierdzenie, iż wykonawca korzysta
z bogatego wachlarza o
szczędności metody wykonania zamówienia. Tymczasem w żaden
sposób z treści wyjaśnień nie można wyczytać, w jaki sposób ta rzekoma „oszczędna
metoda” przekłada się na obniżenie kosztów wykonania zamówienia. W orzecznictwie
niejednokrotnie podkreślano, iż wypracowane know-how, doświadczenie itp. mogą stanowić
o szc
zególnie korzystnych warunkach wykonania zamówienia wpływających na możliwość
obniżenia kosztów, jednakże ten wpływ musi zostać wykazany. Powołane przez CPG
okoliczności związane z wieloletnim funkcjonowaniem na rynku i doświadczeniem
wykonawcy nie są także w żaden sposób wyjątkowe. Każdy doświadczony wykonawca,
w
tym wykonawcy, którzy brali udział w niniejszym postępowaniu, mający na swoim koncie
szereg zrealizowanych podobnych projektów, posiada stałych dostawców materiałów
i
urządzeń, własny sprzęt i zespół wykwalifikowanej kadry, a także potrafi prowadzić
racjonalną politykę kosztową nawiązywać korzystne relacje biznesowe. Istotne jest to, aby –
tak jak Odwołujący we własnych wyjaśnieniach – wykazać realne przełożenie tych
okoliczności na uzyskiwane oferty czy też sposób zarządzania i metodologii realizacji
zamówienia. Kluczowy w tej sytuacji jest brak szczegółowych kalkulacji i informacji w jaki
sposób, w oparciu o jakie założenia wykonawca przyjął kwoty wskazane w kalkulacji, a także
brak poparcia twier
dzeń o szczególnie korzystnych cenach stosownymi dowodami,
przynajmniej dotyczącymi kluczowych elementów wykonania zamówienia (jak chociażby
oferta na dostawę parkomatów wraz z oprogramowaniem i ich montażem oraz utrzymaniem,
oferty od operatorów płatności kartami, mobilnych i BLIK itp.).
Co
także zdaniem odwołującego relewantne, zamawiający w wezwaniu do złożenia
wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny wyraźnie zobowiązał wykonawcę do złożenia dowodów
wraz z udzieleniem wyjaśnień. Tymczasem CPG do wyjaśnień załączył krótką, lakoniczną
kalkulacj
ę ceny (którą z uwagi na brak jakiejkolwiek szczegółowości trudno uznać za dowód),
oraz ofertę podwykonawcy na usługi sprzątania w okresie letnim i zimowym. Usługi te nie są
kluczowym elementem cenotwórczym, natomiast przede wszystkim z całą pewnością nie
może stanowić dowodu potwierdzającego realność zaoferowanej ceny ofertowej. Za pomocą
przedstawionego dowodu wykonawca
CPG nie wykazał zatem, że cena oferty rzeczywiście
mogła przyjąć taką wartość zgodnie z realiami rynkowymi i podnoszonymi szczególnie
korzystnymi dla wykonawcy warunkami.
Konkludując, wyjaśnienia złożone przez wykonawcę CPG z pewnością nie są
wystarczająco precyzyjne, szczegółowe oraz wyczerpujące, a na pewno nie wskazują na
żadne konkretne i szczególne okoliczności mogące wpłynąć na możliwość obniżenia ceny.
Wykonawca ten nie zdołał przestawić wiarygodnych kalkulacji, wskazujących na
uwzględnienie wszystkich niezbędnych kosztów w cenie oferty, a przede wszystkim nie
udowodnił swoich twierdzeń. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 224 ust. 1 p.z.p. oraz
treści wezwania zamawiającego, złożył on wyjaśnienia w oderwaniu od warunków
wykonywania przedmiotu zamówienia, zgodnych z wymaganiami zamawiającego
określonymi w dokumentach zamówienia. Analiza przedstawionych wyjaśnień nie
pozostawia żadnych wątpliwości, że wykonawca nie wykazał, że zaoferowana przez niego
cena nie nosi znamion ceny rażąco niskiej. Wobec tak złożonych wyjaśnień, należy
stwierdzić, że zamawiający nie dokonał ich rzetelnej oceny, tym bardziej, iż już samo
zestaw
ienie wyjaśnień wykonawcy CPG z wyjaśnieniami udzielonymi przez odwołującego
jednoznacznie obrazuje brak uwzględnienia szeregu istotnych elementów kosztotwórczych
w kalkulacji CPG.
Jednocześnie, wobec jednoznacznie lakonicznych wyjaśnień nie
popar
tych żadnymi dowodami, brak jest podstaw do wzywania wykonawcy CPG do złożenia
dodatkowych wyjaśnień. Wezwanie takie prowadziłoby do obejścia przepisów p.z.p., w tym
art. 224 ust. 5 p.z.p.
, przywrócenia terminu na złożenia prawidłowych wyjaśnień
i um
ożliwiłoby sanowanie sytuacji de facto braku wyjaśnień. W orzecznictwie KIO
wypracowano stanowisko, zgodnie z którym ewentualne ponowne wezwanie nie może
w
szczególności stanowić "ratowania" oferty, gdy złożone wyjaśnienia były zbyt ogólne,
niekonkretne, nierzec
zowe czy niepoparte faktami lub dowodami. Przyjęto, iż zamawiający
nie może wyręczać wykonawcy, jeżeli ten niestarannie wyjaśnił cenę swojej oferty lub nie
załączył dowodów na potwierdzenie swoich oświadczeń. Niestaranne działanie wykonawcy
poprzez z
łożenie wyjaśnień niepopartych dowodami skutkować musi odrzuceniem jego
oferty. (tak m.in. wyr. KIO z 21.08.2019 r., sygn. akt KIO 1524/19; wyr. KIO z 810.2019 r.,
sygn. akt KIO 1884/19; wyr. z 16.01.2020 r., sygn. akt KIO 2664/19). Natomiast p
rawidłowa
oc
ena wyjaśnień powinna prowadzić do odrzucenia oferty z uwagi na brak złożenia, wbrew
takiemu obowiązkowi, wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny oferty, które wraz z dowodami
uzasadniałyby podaną w cenie ofertę, a zatem brak obalenia domniemania rażąco niskiej
ceny. W takiej sytuacji, oferta CPG bezsprzecznie musi zostać uznana za zawierającą
rażąco niską cenę, a w konsekwencji odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p.
Całokształt wskazanych wyżej w uzasadnieniu okoliczności wskazuje jednoznacznie,
że zamawiający naruszył reguły równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.
W stosunku do wykonawcy CPG z
amawiający nie dokonał prawidłowej oceny oferty.
Pominięcie przez zamawiającego tych istotnych okoliczności, na które wskazuje w odwołaniu
od
wołujący, prowadzi do zachwiania równowagi konkurencyjnej w postępowaniu. W efekcie
zamówienie otrzyma wykonawca, którego oferta powinna zostać odrzucona. Takie działanie
wprost narusza
również dyspozycję art. 17 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którą zamówienia udziela
się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.
D
ziałając w imieniu i na rzecz zamawiającego odpowiedź na odwołanie w formie
pisemne
j wniósł pełnomocnik strony wskazując, iż zamawiający wnosi o oddalenie odwołania
w całości zgodnie z uzasadnieniem wskazanym w jego piśmie procesowym, a także
o za
sądzenie na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego według norm
przepisanych.
Izba wskazuje dalej
, że nie dopuściła do udziału w postępowaniu odwoławczym
wykonawcy City Parking Group S. A. ul. Budowlanych 3, 86-300
Grudziądz (dalej zwanego
jako „wykonawca CPG”), który zgłosił przystąpienie w dniu 25 lipca 2022 r., z powodu
niedochowania
trzydniowego terminu na zgłoszenie przystąpienia, liczonego od momentu
otrzymania kopii odwołania od zamawiającego (art. 525 ust. 1 p.z.p.). Zgodnie
z
oświadczeniem zamawiającego (informacja z dnia 20.07.2022 r.) wykonawca CPG został
powiadomiony o wniesieniu odwołania wraz z wezwaniem do przystąpienia do postępowania
odwoławczego, do którego dołączono kopię odwołania, w dniu 19 lipca 2022 r. Powyższe
znajduje potwierdzenie w przedstawionym przez
zamawiającego dowodzie przesłania takiej
informacji wykonawcy CPG w dniu 19 lipca 2022 r.
poprzez platformę elektroniczną –
b
ędącą, zgodnie z rozdziałem X SWZ, wiążącym sposobem komunikacji w postępowaniu –
co jest
spójne z dowodem zamieszczenia rzeczonej informacji na platformie wobec
wszystkich
wykonawców biorących udział w przetargu, także w dniu 19 lipca 2022 r. Zatem
zgodnie z materiałem procesowym termin na zgłoszenie przystąpienia do postępowania
odwoławczego skutecznie upłynął w dniu 22 lipca 2022 r.
Wykonawca CPG
podnosił, iż nie mógł zapoznać się z załączonym do informacji
zamawiającego z 19 lipca 2022 r. odwołaniem, co nastąpiło dopiero 20 lipca 2022 r., więc to
od dnia 21 lipca 2022 r.
należy liczyć początek biegu terminu na zgłoszenie przystąpienia.
J
ednakże nie przedstawiono składowi orzekającemu żadnego dowodu, z którego
wy
nikałoby, aby wykonawca uzyskał dostęp do treści odwołania w dniu 20 lipca 2022 r.
Przedłożony przez wykonawcę wyciąg z korespondencji elektronicznej z konsultantem
technicznym platformy jest nieprzydatny dla ustalenia tej
okoliczności. Jedynie dodatkowo
można zauważyć, że ze złożonej korespondencji wynika jedynie, że konto wykonawcy
zos
tało zarejestrowane 20 lipca 2022 r. i po dokonaniu rejestracji i zalogowaniu na platformie
użytkownik ma dostęp do wiadomości wysyłanych za jej pośrednictwem przez
zamawiającego. Natomiast nie wykazano, aby przyczyny zarejestrowania konta na
platformie elektronicznej w dniu
20 lipca 2022 r. były przyczynami obiektywnie niezależnymi
od wykonawcy (np. problemy z
dostępem do korespondencji na wcześniej zarejestrowanym
koncie z powodu
nieprawidłowego działania platformy czy aktualizacji oprogramowania), nie
wy
kazano też, aby w dniu 19 lipca 2022 r. wykonawca faktycznie nie miał dostępu do kopii
odwołania (niezależnie czy kolejnego dnia ponownie zarejestrował swoje konto na
platformie). Zgodnie z
materiałem procesowym zamawiający nie miał żadnych problemów
z dostarczeniem w dniu 19 lipca 2022 r. informacji wraz z
odwołaniem na konta wykonawców
na platformie elektronicznej. Wykonawca CPG,
ani żaden inny wykonawca, po otrzymaniu
informacji o
odwołaniu 19 lipca 2022 r. także nie sygnalizował zamawiającemu trudności
z
dostępem do kopii odwołania, nic takiego nie wynika z dokumentacji postępowania.
W kons
ekwencji powyższego skład orzekający nie miał podstaw, by przyjąć, że dopiero
20 lipca 2022 r. wykonawca
CPG uzyskał dostęp do kopii odwołania, a tym samym w ocenie
Izby nie wykaza
no, że nie uchybiono terminowi na zgłoszenie przystąpienia do postępowania
odwoławczego.
Postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą opiera się na zasadzie formalizmu
procesowego, która oznacza, że postępowanie odwoławcze jest odpowiednio
zorganizo
wanym i ułożonym działaniem. Zatem czynności stron i uczestników postępowania,
powinny być dokonywane w oznaczonej formie, miejscu oraz czasie. Skuteczny upływ
terminu zawitego,
określonego w art. 525 ust. 1 p.z.p., powoduje wygaśnięcie prawa
wykonawcy do uzyskania sta
tusu przystępującego, więc wykonawca CPG nie został
dopus
zczony do udziału w postępowaniu odwoławczym.
Krajowa Izba O
dwoławcza – po przeprowadzeniu rozprawy w przedmiotowej
sprawie, po zapoznaniu s
ię ze stanowiskami przedstawionymi w odwołaniu
i odpowi
edzi na odwołanie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem
procesowym, w tym z do
kumentacją postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego oraz po wys
łuchaniu oświadczeń i stanowisk złożonych ustnie do
protokołu w toku rozprawy – ustaliła i zważyła, co następuje:
Izba stwierdz
iła, że odwołanie dotyczy materii określonej w art. 513 p.z.p. i podlega
rozpoznaniu zgodnie z art. 517 p.z.p.
Skład orzekający stwierdził również, że nie została
wypełniona żadna z przesłanek określonych w art. 528 p.z.p., których stwierdzenie
s
kutkowałoby odrzuceniem odwołania i odstąpieniem od badania meritum sprawy. Ponadto
w ocenie Izby odwo
łujący wykazał, że posiada legitymację materialną do wniesienia środka
zaskarżenia zgodnie z przesłankami art. 505 ust. 1 p.z.p.
Sk
ład orzekający dokonał oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie mając na
uwadze art. 554 ust. 1 pkt 1 p.z.p.,
który stanowi, że Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli
stwierdzi naruszen
ie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na
wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Uwzględniając zgromadzony materiał
dowodowy
przedłożony przez strony, po dokonaniu ustaleń poczynionych na podstawie
dokumentacji postępowania, zważając na okoliczności faktyczne podniesione w odwołaniu,
Izba
stwierdziła, że sformułowane przez odwołującego zarzuty znajdują potwierdzenie
w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, z
atem rozpoznawane odwołanie zasługuje na
uwzględnienie w całości. W konsekwencji nakazano zamawiającemu unieważnienie
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, powtórzenie czynności badania i oceny ofert,
w tym odrzucenie oferty wykonawcy
CPG z postępowania.
W przedmiocie zarzutu nr 1 z petitum
odwołania, naruszenia przez zamawiającego
art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 p.z.p. w zw. z r
ozdziałem III pkt 3.4 SWZ poprzez
zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy CPG,
która jest niezgodna z warunkami
zamówienia dotyczącymi obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę kluczowych
zadań postępowania, Izba wskazuje jak niżej.
W dokumentacji p
ostępowania – rozdział III pkt 3.4 SWZ, którego wiążące brzmienie
wynika ze zmiany SWZ w dniu
11 maja 2022 r., zamawiający skorzystał z uprawnienia, jakie
mu daje art. 121 p.z.p. i
skutecznie zastrzegł do osobistego wykonania przez wykonawcę
kluc
zowe części zamówienia, tj. „Wykonawca wykona przedmiot umowy siłami własnymi -
całość zamówienia oprócz zakresu, który Zamawiający dopuszcza do wykonania przy
udziale podwykonawców:
- utrzymania
Strefy Płatnego Parkowania i Płatnych Placów Parkingowych w zakresie
letniego i zimowego u
trzymania czystości i przejezdności, opróżniania koszy, wywozu
odpadów,
- transportu
wartości pieniężnych,
-
pobierania opłat przy użyciu urządzeń mobilnych,
-
pobierania opłat przy użyciu kat płatniczych,
- wykonania i monta
ż fundamentów pod parkomaty,
-
montażu podstaw pod parkomaty,
-
prace informatyczne związane z utworzeniem, utrzymaniem, serwisem i konfiguracją
Centrum Przetwarzania Danych,
-
utrzymanie Centrum Przetwarzania Danych.”.
Zgodnie więc z brzmieniem SWZ zamawiający dopuści podwykonawstwo w zakresie
enumeratywnie wyliczonych w dokumentacji
czynności, które stanowią zamknięty katalog
prac
możliwych do wykonania przez podwykonawcę. Pozostały zakres umowy winien być
wykonywany przez
wykonawcę osobiście, jako kluczowa część zamówienia. Pośród prac
możliwych do podzlecenia nie znalazł się m.in. serwis urządzeń, które – zgodnie z pkt
4 formularza oferty wykonawcy CPG, wykonawca zamierza
powierzyć podwykonawcy.
W ofercie wykonawcy CPG wskazano:
„4. Następujące części zamówienia powierzymy
nast
ępującym podwykonawcom (dot. podwykonawców znanych nadzień składania ofert):
część: serwis urządzeń; wykona podwykonawca: nieznany na dzień składania ofert, (…)”.
W
ocenie Izby treść oferty jest zatem wprost sprzeczna z brzmieniem dokumentacji
postępowania, skoro wykonawca zaoferował sprzeczny z SWZ sposób realizacji kluczowej
części zamówienia przeznaczonej do osobistego wykonania, co stanowi istotną
meryto
ryczną wadę oferty i powinno spowodować odrzucenie oferty jako niezgodnej
z
warunkami zamówienia na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 p.z.p.
Nie znajduje natomiast uzasadnionych podstaw argumentacja
zamawiającego
o rzekomej wadzie dokumentacji
postępowania czy jakichkolwiek wątpliwościach w tym
zakresie. Zdaniem Izby SWZ jest klarowana i jednoznaczna, ser
wis urządzeń jest zakazany
do powierzenia podwykonawcy, ponieważ nie zawiera się w czynnościach możliwych do
podzlecenia.
Zamawiający nie był nawet w stanie wskazać jakie to obiektywne niejasności
lub wątpliwości miała nasuwać SWZ. Zatem, o ile Izba podziela ukształtowaną
w
orzecznictwie zasadę, iż niejasności w zakresie dokumentacji postępowania są
tłumaczone na korzyść wykonawców (za linią orzeczniczą nakazującą interpretację
oświadczeń woli na korzyść podmiotu, który jest tego oświadczenia adresatem – por. wyrok
Sądu Okręgowego w Łodzi z 16.05.2016 r., sygn. akt III: Ca 224/16 oraz przywołane tam
obszernie orzecznictwo), to
stwierdzić należy, że w postępowaniu objętym sporem nie ma
ona zastosowania.
Dokumentacja jest obiektywnie jednoznaczna i
żaden z wykonawców nie wskazywał
na rzekome jej wady przed złożeniem oferty. W odniesieniu do ewentualnych – pozornych
bądź rzeczywistych – wątpliwości co do brzmienia SWZ wykonawcy mieli prawo zwrócić się
do zamawiającego o ich wyjaśnienie. Doktryna i orzecznictwo stanęło przy tym na
stanowisku,
że w przypadku podmiotu profesjonalnego, jakim jest przedsiębiorca działający
na rynku
zamówień publicznych, uprawnienie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 p.z.p.
przeradza się – przez pryzmat zasady zachowania należytej staranności w profesjonalnym
obrocie
– w obowiązek wykonawcy. Wykonawca, który twierdzi, że treść dokumentacji
miałaby być niejasna lub niejednoznaczna, uwzględniając zawodową staranność wymaganą
od profesjonalisty (art. 3
55 § 2 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 p.z.p.) przy zachowaniu absolutnego
minimum
staranności wymaganej w takim przypadku od przedsiębiorcy, powinien co
najmniej, przy wykorzystaniu możliwości wynikającej z art. 135 ust. 1 p.z.p., zadać w tym
zakresie zamawiaj
ącemu pytania celem uzyskania wyjaśnienia i doprecyzowania brzmienia
wymogów SWZ. Żaden z wykonawców takich wątpliwości co do treści dokumentacji nie
zgłaszał, nie proszono o doprecyzowanie SWZ, więc stanowisko zamawiającego jest
bezpodstawne, a rzeczone w
ątpliwości raczej wykreowane na potrzeby postępowania
odwoławczego przez Izbą.
W szczególności, że zamawiający nie wskazał obiektywnie niejasnej treści SWZ,
a
doszukiwał się w czynnościach dopuszczonych do powierzenia podwykonawcy
jaki
ejkolwiek czynności związanej z serwisem urządzeń, nie tyle, aby wskazać na
niej
ednoznaczność dokumentacji, ale aby dostosować treść formularza oferty wykonawcy
CPG do zakresu
części możliwej do podzlecenia. Co znamienne rzekomy możliwy serwis
urządzeń (co zdaniem zamawiającego dotyczy pobierania opłat przy użyciu urządzeń
mobilnych i pobierania opłat przy użyciu krat płatniczych, bowiem zintegrowany czytnik kart
serwisuje
podmiot obsługujący płatności, a nie wykonawca. Zdaniem zamawiającego serwis
został też dopuszczony w ramach Centrum Przetwarzania Danych) nie jest nawet zbliżony
do treści oferty wykonawcy CPG, gdzie wskazano wprost zlecenie podwykonawcy „serwisu
urządzeń”, a nie tylko serwisu urządzeń mobilnych i do pobierania opłat lub serwisu
urządzeń centrum przetwarzania danych. Innymi słowy, znalezienie w czynnościach
możliwych do powierzenia podwykonawcy jakichkolwiek czynności luźno związanych
z serwi
sem urządzeń w żaden sposób nie konwalidowałoby treści oferty wykonawcy CPG.
Spekulacje zamawiającego są także oderwane od brzmienia opisu przedmiotu
zamówienia, gdzie jako urządzenia wskazuje się parkomaty, zatem nie ma podstaw, by
poszukiwać wykładni SWZ poza jej treścią, tak żeby „dostosować” brzmienie wyrażeń
użytych w formularzu ofertowym wykonawcy CPG i próbować naprawić popełniony w ofercie
błąd. Ponadto, profesjonalista działający na rynku świadczenia usług obsługi stref płatnego
parkowania, gdyby
faktycznie zamierzał powierzyć podwykonawcy przykładowo wyłącznie
serwis
określonych urządzeń będących elementem przedmiotu zamówienia, to wskazałby to
w ofercie
. Dokonując wykładni oświadczenia przedsiębiorcy (art. 65 § 1 k.c.), który jest
profesjonalistą, absurdalnym byłoby założenie, że dokonując tak kluczowej czynności, jaką
jest
wypełnienie formularza ofertowego w przetargu – gdzie dokumentacja postępowania
dość rygorystycznie określa część możliwą do podzlecenia – przedsiębiorca chciał napisać,
że chodzi o serwis urządzeń np. tworzących centrum przetwarzania danych, tylko to pominął
i poprzestał na wskazaniu „serwis urządzeń”.
Skład orzekający podziela także zasadną argumentację odwołującego, że w tym
wypadku wskazanie zakresu podwykonawstwa
nie jest tylko obowiązkiem informacyjnym,
a
stanowi wiążącą treść oferty dotyczącą sposobu realizacji umowy, więc jako wskazany
spo
sób spełnienia świadczenia przez wykonawcę nie może ulegać zmianie po złożeniu
oferty.
W tym nie można tego konwalidować w drodze wyjaśnień treści oferty, które de facto
musiałby zmienić jej brzmienie, aby nie tyle dokonać rekonstrukcji oświadczenia wykonawcy
CPG
, a dostosować formularz oferty do treści dokumentacji postępowania, co jest
nieuprawnione.
Mając zatem na uwadze, że z jednej strony w SWZ mamy niebudzące
wątpliwości zastrzeżenie obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę m.in. serwisu
urządzeń, a z drugiej jednoznaczne oświadczenie wykonawcy CPG o zamiarze powierzenia
tego zakresu podwykonawcy, oferta wykonawcy jest
niezgodna z warunkami zamówienia
i powinna zos
tać przez zamawiającego odrzucona, więc omawiany zarzut został przez skład
rozpozna
jący spór uwzględniony.
W zakresie zarzutu zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy CPG z powodu
zaoferowania ceny rażąco niskiej – zarzut nr 2 z petitum odwołania, Izba wskazuje co
następuje. Zgodnie z materiałem procesowym zamawiający przeprowadził procedurę
wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny wykonawcy CPG, w wyniku której, w odpowiedzi na
wezwanie z dnia 3 czerwca 2022 r.,
złożono wyjaśnienia z dnia 8 czerwca 2022 r. dołączając
do nich
tabelaryczną kalkulację cenową i ofertę z dnia 13 kwietnia 2022 r. w zakresie usługi
sprzątania w okresie letnim i zimowym.
Skład orzekający dokonał weryfikacji prawidłowości czynności zamawiającego,
polegającej na ocenie złożonych przez wykonawcę CPG wyjaśnień i dowodów, w korelacji
z
treścią wystosowanego do wykonawcy wezwania, w kontekście właściwości przedmiotu
zamówienia i podnoszonych przez odwołującego okoliczności, które w jego ocenie
powodują, że oferta wykonawcy CPG powinna zostać odrzucona jako oferta zawierająca
cenę rażąco niską, ponieważ wykonawca nie obalił domniemania ceny rażąco niskiej (art.
224 ust. 5 p.z.p.)
, co powinno powodować odrzucenie tej oferty na podstawie art. 226 ust.
1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 p.z.p.
W ramach uw
ag ogólnych Izba wskazuje, że ustawodawca uregulował obowiązek
odrzucenia o
ferty wykonawcy, który zaoferował rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia w dwóch normach – w art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający
odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu
z
amówienia oraz w art. 224 ust. 6 p.z.p., który stanowi, że odrzuceniu, jako oferta z rażąco
niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień
w
wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają
podanej w ofercie ceny lub kosztu
. Omawiane przepisy dopełniają się, ponieważ negatywna
ocena wyjaśnień wykonawcy (art. 224 ust. 6 p.z.p.) skutkuje odrzuceniem oferty na kanwie
art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p. Zatem sankcja odrzucenia oferty jest be
zpośrednio związana
z
procedurą wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny na wezwanie zamawiającego uregulowaną
w art. 224 ust. 1 i 2
p.z.p., a także obowiązkiem wykonawcy wynikającym z art. 224 ust.
5 p.z.p.
– obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu
spoczywa na wykonawcy.
Warto również zaznaczyć, że celem postępowania wyjaśniającego sposób kalkulacji
ceny jest
ustalenie faktów świadczących o tym, że zaoferowana przez wykonawcę cena jest
realna, wiarygodna i
zapewni prawidłowe wykonanie przedmiotu zamówienia – procedura
wyjaśniająca musi zmierzać do klarownego wyjaśnienia sposobu skalkulowania ceny oferty,
a także wątpliwych jej kosztów. Wezwany do złożenia wyjaśnień wykonawca w ramach
odpowiedzi na wezwanie
powinien przedłożyć wyjaśnienia i dowody, które w jego ocenie
uzasadniają przyjętą wycenę przedmiotu zamówienia, zaś zamawiającemu pozwolą
zweryfikować wiarygodność i prawidłowość przedłożonych wyjaśnień sposobu wyliczenia
ceny. W
yjaśnienia wykonawcy powinny zawierać jednoznaczne informacje, przekładające
się na uchwytne i wymierne wartości ekonomiczne, co powinno zostać poparte adekwatnymi
i wiarygodnymi dowodami (art. 224 ust. 5
p.z.p.), ponieważ brak udowodnienia realności
ceny skutkuje odrzuceniem oferty na podstawie 226 ust. 1 pkt 8 w. zw. z art. art. 224 ust.
6 p.z.p.
Ponadto, j
ak trafnie wskazano w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia
25
października 2021 r., sygn. akt: XXIII Zs 94/21 „Wykonawca wszelkimi niezbędnymi
środkami dostępnymi w danej sprawie i uzasadnionymi w konkretnym stanie faktycznym,
powinien wykazać zamawiającemu, że jego oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej, pomimo
wypełnienia określonych ustawowych przesłanek podejrzenia rażąco niskiej ceny w jego
ofercie. W przypadku niewykazania przez wykonawcę powyższych kwestii uzasadnione jest
zaś przyjęcie, że oferta przez niego przedstawiona zawiera rażąco niską cenę lub koszty.
Przepisy nie określają przykładowego katalogu dowodów, które wykonawca zobowiązany
jest złożyć zamawiającemu w celu uzasadnienia racjonalności i rynkowej wyceny swojej
oferty. Możliwe jest przedstawienie zatem każdego dowodu, jednakże musi być on
adekwatny do konkretnej sytuacji i s
tanowić potwierdzenie tego, co wykonawca dowodzi
w
swoich wyjaśnieniach. Wskazać również należy, że każdy dowód złożony w odpowiedzi na
wezwanie podlega ocenie przez samego zamawiającego, który może uznać złożone
dokumenty za
niewystarczające lub niepotwierdzające okoliczności przez wykonawcę
podnoszonych
”.
Zamawiający, formułując wezwanie do złożenia wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny,
zwrócił się do wykonawcy CPG o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, w celu
ustalenia czy złożona oferta zawiera rażącą niską cenę. Wezwanie nie zostało
zakwestionowane w ramach środków ochrony prawnej, wykonawca CPG nie formułował
względem niego jakichkolwiek wątpliwości i nie wnioskował o jego doprecyzowanie.
W
szczególności nie znajduje potwierdzenia w materiale procesowym stanowisko
zamawi
ającego jakby wykonawca CPG miał wykazać jedynie koszty pracy (czego i tak
w sp
osób prawidłowy nie wykazano, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).
Argumentacja zamawiającego jest nie tylko sprzeczna z treścią wezwania z dnia 3 czerwca
2022 r., ale jest nie do obrony na kanwie tego,
w jaki sposób wykonawca CPG zrozumiał
brzmienie wezwania, gdzie zgodnie z jego
treścią w złożonych wyjaśnieniach zawarto także
inne elementy
cenotwórcze. Wykonawca CPG był zatem związany wezwaniem i jako
profesjonalny uczestnik rynku zamówień publicznych powinien mieć wiedzę co do tego, jaki
skutek odnosi brak
prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny. To
bowiem w interesie wykonawcy jest,
żeby złożone wyjaśnienia były kompletne i niebudzące
dalszych wątpliwości, a także przedstawione zostały odpowiedne dowody na potwierdzenie
ekwiwalentn
ości zaoferowanej ceny, czemu wykonawca CPG nie sprostał.
Dokonana przez
Izbę kontrola czynności zamawiającego skutkowała stwierdzeniem,
i
ż zamawiający wadliwie ocenił wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny złożone przez
wykonawcę CPG, zarzuty postawione zamawiającemu są zasadne i jako takie zasługują na
uwzględnienie. Wbrew treści wezwania zamawiającego złożono wyjaśnienia o charakterze
nieprz
ydatnym dla określenia kosztów przyjętych w cenie oferty, bez poparcia ich
wiarygodnym materiałem dowodowym. Wykonawca nie wykazał, że cena jego oferty została
skalkulowana w sposób prawidłowy, co jest to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta
zawiera ra
żąco niską cenę i podlega odrzuceniu.
Odwołujący zasadnie podnosił, że dołączony do wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny
dowód w postaci oferty na sprzątanie letnie i zimowe (oferta Grupa II Magdalena Zaręba
w
Wałbrzychu z dnia 13.04.2022 r.), który zgodnie z treścią wyjaśnień ceny jest ofertą
podwykonawcy, kt
óry miałby realizować część zamówienia w zakresie utrzymania czystości
i utrzymania zimowego, jest sprzeczna z brzmieniem oferty wykonawcy CPG (oferta z dnia
19.05.2022 r.), gdzie wskazano, że „część: sprzątanie i utrzymanie zimowe; wykona
podwykonawca: nieznany na dzień składania ofert” (pkt 4 str. 2 oferty). Skoro zatem
w ofercie nie wskazano podwykonawcy ze
złożonej z wyjaśnieniami ceny oferty, uzyskanej
miesiąc przed złożeniem oferty, to nie może ona stanowić adekwatnego i wiarygodnego
dowodu na realność zaoferowanej ceny ofertowej. Zamawiający także nie zdecydował się na
przedstawienie Izbie jakiejkolwiek argumentacji dlaczego
uznał dołączoną do wyjaśnień
ofertę za prawidłową, pomimo że wykonawca CPG jednoznacznie w ofercie oświadczył, że
taki podwykonawca jest nieznany.
Dalej
skład orzekający stwierdził, że oceniane wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny
nie dają podstaw do przyjęcia, że cena oferty uwzględnia wszystkie elementy kosztotwórcze
niezbędne do prawidłowej realizacji zamówienia, które zostały określone w dokumentacji
postępowania. Wykonawca CPG złożył wyjaśnienia o charakterze ogólnym i niepełnym,
które nie uzasadniają realności podanej w ofercie ceny. Zgodnie z poz. 4 i 5 szczegółowej
kalkulacji,
a także lit. d i e str. 3 wyjaśnień ceny, wykonawca wskazał jeden, zbiorczy koszt
osobowy w
wysokości 9 200,00 zł/mc (serwis parkomatów 8 000,00 zł i zarządzenie
projektem 1
200,00 zł) oraz koszt narzutów na wynagrodzenia w wysokości 1 750,00 zł/mc.
W w
yjaśnieniach sposobu kalkulacji ceny, w zakresie personelu, wykonawca nie podał ile
os
ób będzie wykonywało umowę dla zamawiającego. Odniesiono się jedynie globalnie do
kadry
przedsiębiorcy wskazując, że ogólnie zatrudnionych jest dwieście osób stałego
personelu, w tym czterdziestu
instalatorów/serwisantów odpowiedzialnych za realizację
kontraktów na terenie całego kraju.
Z
powyższego wynika, że po pierwsze – zamawiający nie wie ile osób będzie
wykonywało umowę na jego rzecz, nie ma więc żadnej wiedzy jakie warunki pracy i płacy
posiadają osoby, które będą realizować zamówienie. Po wtóre – wskazanie na ryczałtowy,
skumulowany koszt osobowy, bez podania w
wyjaśnieniach szczegółowych założeń
dotyczących tego składnika cenowego, nie pozwala na zweryfikowanie co się w nim mieści,
tj.
skoro zamawiający nie wie nawet jaki zasób kadrowy miałaby realizować umowę, to nie
wie te
ż czy wyceniono koszty osobowe na właściwym poziomie. Zbicie kosztów osobowych
w jedną pozycję nic w zasadzie nie wyjaśnia, a tym samym nie udowadnia, że cena została
skalkulowana prawidłowo. Odwołujący decydując się na takie przedstawienie kosztów sam
pozbawił się możliwości wykazania jej realności. W szczególności na podstawie wyjaśnień
nie można ustalić czy koszty poszczególnych osób przyjęto w realnej kwocie oraz czy
wynagrodzenie uwzględnia stawki minimalne określone w ustawie z dnia 10 października
2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu z
pracę (Dz. U. z 2020 r., poz. 2207), a także co do ich
zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art.
224 ust. 3 pkt 4 i 6 p.z.p.
Zamawiający na podstawie otrzymanej kalkulacji w żaden sposób nie był w stanie
powyższego zweryfikować, ponieważ zabrakło w wyjaśnieniach faktycznego wskazania
podstawy wyliczenia kosztu osobowego. Wyjaśnienia wykonawcy CPG odbiegają od
standardu staranności, ciężko je nawet nazwać wyjaśnieniami, bowiem w istocie
zgrupowanie kosztu osobowego
w jedną pozycję niczego nie wyjaśniało. W miejsce
obo
wiązku precyzyjnego wykazania realnych kosztów pracy przedstawiono ich zbiorcze
oszacowanie,
co pozwoliło na niewątpliwe ustalenie w zakresie tego, czy wyjaśnienia
pow
inny skutkować uznaniem ceny za rażąco niską – nie ze względu na to, co się w nich
znalaz
ło, a ze względu na to, czego w nich, wbrew wezwaniu zamawiającego, nie wykazano.
Izba stwierdziła również, że nie wykazano w sposób prawidłowy ujęcia w cenie innych
obligatoryjnych ele
mentów umowy wskazanych w opisie przedmiotu zamówienia (załącznik
nr 7 do SWZ
, załącznik nr 3 do umowy). W wyjaśnieniach brak jest kosztu parkomatu
za
stępczego, który zgodnie z pkt 7.1 OPZ należy zamontować w przypadku niemożliwości
usuni
ęcia awarii do dwóch dni roboczych. Wykonawca CPG ujął w cenie 49 parkomatów
(lit. a str. 2
wyjaśnień ceny), co jak oświadczono składa się na całość kosztów po stronie
wykonawcy. Zakup parkomatu, zgodnie z
wyjaśnieniami wykonawcy CPG, to wydatek co
najmniej 19 505,
00 zł i o taką wartość oferta jest zaniżona. Wykonawca w wyjaśnieniach nie
wskazyw
ał także, aby przykładowo korzystał z używanego urządzenia (co SWZ umożliwia),
nie ma też nigdzie takiej pozycji w kalkulacji ceny.
Kolejnym elementem dyskwalifikuj
ącym wyjaśnienia ceny wykonawcy CPG jest
pominięcie kosztów dostawy, posadowienia i uruchomienia parkomatów. W wyjaśnieniach
ceny jest bowiem oszacowana jedynie cena zakupu
urządzeń, kiedy zamawiający wymagał
pełnej usługi obejmującej także prawidłowy montaż, tak pkt 2.1.1, 2.1.3, 2.2.1 i 2.2.2 OPZ.
Pominięto też koszt zakupu i montażu słupków (pkt 2.1.3.1 i 2.2.2.1 OPZ), koszt zakupu
i
montażu tabliczek informacyjnych (pkt 2.1.4 OPZ), koszt szkolenia pracowników
zamawiającego (pkt 2.1.8 OPZ), koszt demontażu parkomatów i odtworzenia nawierzchni
(pkt 2.1.12 i 2.2.11 OPZ) oraz koszt wykonania do
piętnastu zmian lokalizacji parkomatów
(pkt 2.1.6 OPZ)
, co powoduje, że cena nie obejmuje wszystkich niezbędnych elementów do
prawidłowej realizacji zamówienia, została błędnie obliczona i jest rażąco niska.
Izba zgadza
się również z odwołującym co do sprzeczności w lit. c str. 2 wyjaśnień
ceny
– usługi obce, i poz. 3 szczegółowej kalkulacji, także pod nazwą „usługi obce”, gdzie
w
wyjaśnieniach mamy 500,00 zł/mc (rezerwa na koszt wywozu śniegu), zaś w tabeli
200,00
zł/mc (pozostałe usługi) oraz braku wykazania prowizji od płatności BLIK (pkt
3.14 OPZ)
, w przeciwieństwie do stanowiska w zakresie wadliwego finansowania, kosztów
paliwa i ma
teriałów eksploatacyjnych, co jednak nie ma wpływu na ocenę wyjaśnień
kalkulacji ceny wykonawcy CPG
, ponieważ brak kompleksowego ujęcia wszystkich
niezbędnych kosztów realizacji umowy w wyjaśnieniach – o czym mowa we wcześniejszej
części uzasadnienia – jest całkowicie wystarczający do przyjęcia, że oferta ta powinna
zostać przez zamawiającego odrzucona.
Konkludując, skład orzekający stwierdził, że wykonawca CPG nie podołał
nałożonemu na niego w wyniku wezwania zamawiającego obowiązkowi przedstawienia
rzetelnych i adekwatnych
wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny wraz ze złożeniem dowodów
potwierdzających wysokość zaoferowanych elementów cenowych, zaś zamawiający
zaniechał prawidłowego zbadania wyjaśnień wykonawcy i w sposób nieuprawniony wybrał
jego ofertę w przetargu. W szczególności brak wykazania zawarcia wszystkich elementów
OPZ w cenie oferty i z
łożenie wyjaśnień nieprzydatnych dla określenia kosztów pracy
powinno powod
ować wyeliminowanie oferty wykonawcy CPG na podstawie art. 226 ust.
1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6
p.z.p., ponieważ nie wykazano, że koszty te zostały
skalkulowane w
sposób prawidłowy, co jest to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta
zawiera rażąco niską cenę i podlega odrzuceniu.
Skład orzekający wskazuje także, że w ustalonym stanie rzeczy nie byłoby możliwe
ponowne wezwanie wykonawcy CPG do
złożenia kolejnych wyjaśnień sposobu kalkulacji
ceny. Izba podziela utrwalone w orzecznictwie stanow
isko, że ponowne wezwanie nie jest co
do zasady wykluczone,
niemniej możliwość żądania od wykonawcy doprecyzowania
elementów kalkulacji lub udzielenia szerszych informacji w zakresie pierwotnie przekazanych
wyjaśnień, jest uzasadniona jedynie w przypadku szczegółowego i rzetelnego udzielenia
przez wykonawcę wyjaśnień na pierwsze żądanie. Powtórzenie wezwania musi wynikać więc
z obiektywn
ych okoliczności uzasadniających uszczegółowienie pierwszych wyjaśnień,
a
ponawianie wezwania nie może następować w sytuacji, gdy wyjaśnienia są niekompletne,
lakoniczne, czy
wprost wskazują, że nie zawarto wszystkich elementów przedmiotu
zamówienia w cenie oferty. Kolejne wezwania nie mogą stanowić de facto przywrócenia
terminu na z
łożenie wyjaśnień, które należało złożyć już na pierwsze wezwanie. Takie
działanie naruszałoby zasadę generalną uregulowaną w art. 16 pkt 1 p.z.p. zachowania
uczciwej konkurencj
i i równego traktowania wykonawców.
Jak słusznie wskazał Sąd Okręgowy w Białymstoku w wyroku z dnia 2 grudnia
2020 r., sygn. akt: II Ca 915/20 ponowne wezwanie p
owinno być wystosowane w sytuacji,
gdy zakres wyjaśnień i dowodów złożonych przez wykonawcę na pierwsze wezwanie
odpowiadał temu wezwaniu, a mimo to zrodziły one po stronie zamawiającego dalsze
wątpliwości, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia, doszczegółowienia, ewentualnie
udowodnienia. Nie budzi także zastrzeżeń dopuszczalność kontynuowania procedury
wyjaśniającej w sytuacji, gdy pierwotne wezwanie zamawiającego było zbyt ogólne
i
nieprecyzyjne, wykonawca nie powinien bowiem ponosić negatywnych konsekwencji
takiego wezwania. Zgodzić się trzeba również z tym, że kolejne wezwanie nie może
prowadz
ić do bezpodstawnego stworzenia kolejnej szansy dla wykonawcy, który złożył
wyj
aśnienia o wysokim poziomie ogólności, nie przedstawiając przy tym żadnych dowodów
potwierdzających kalkulację ceny oferty, a także prowadzić do naruszenia zasady uczciwej
konku
rencji i równego traktowania wykonawców. (por. także wyrok Sądu Okręgowego
w Warszawie z 30.05.2018 r. sygn. akt XXIII Ga 255/18).
W ustalonym stanie rzeczy nie b
yłoby zatem podstaw do kontynuacji postępowania
wyjaśniającego cenę, bowiem konsekwencją złożenia wyjaśnień, które nie pozwalają
stwierdzić, że zaoferowana cena jest realna (a wręcz w zamkniętym katalogu kosztów
z
wyjaśnień brak jest obligatoryjnych składników ceny wskazanych w OPZ), nie są
wyczerpujące i poparte wiarygodnymi dowodami, jest obowiązek odrzucenia oferty, nie zaś
ponawianie procedury wyjaśniającej zaoferowaną cenę.
W konsekwencji
powyższego na uwzględnienie zasługiwały także, powiązane
z zarzutami zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy CPG, zarzuty nr 3 i 4 z petitum
odwołania dotyczące naruszenia przez zamawiającego art. 239 p.z.p. poprzez dokonanie
wyboru oferty wykonawcy, która powinna zostać wyeliminowana z postępowania, a także
naruszenia art. 17 ust. 2 p.z.p.,
na podstawie którego zamówienia udziela się wykonawcy
wybranemu zgodnie z przepisami ustawy oraz art. 16 pkt 1 p.z.p.
, ponieważ wykonawcy
biorący udział w postępowaniu mają prawo oczekiwać, że złożone w postępowaniu oferty
zostaną ocenione zgodnie z wymaganiami wyartykułowanymi w dokumentacji postępowania,
zaś zamawiający wykona ciążące na nim ustawowe obowiązki, rzetelnego zbadania
złożonych ofert, gwarantując tym samym zabezpieczenie interesów wszystkich uczestników
procesu udziela
nia zamówień publicznych. Zasada równego traktowania wykonawców
wskazuje na obowiązek jednakowego traktowania wykonawców, bez ulg i przywilejów, zaś
za
sada zachowania uczciwej konkurencji związana jest z obowiązkami, jakie ustawodawca
nakłada na jednostki zamawiające w czasie przygotowania i przeprowadzenia postępowania
o
udzielnie zamówienia publicznego, w tym dokonania starannej oceny złożonych ofert.
Zamawiający w rozpoznawanym sporze nie podołał ciążącym na nim obowiązkom czym
naruszył również zasadę naczelną wskazaną w art. 16 pkt 1 p.z.p.
Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła odwołanie, bowiem wykazano, iż
w
przedmiotowym stanie faktycznym została wypełniona hipoteza normy prawnej wyrażonej
w art. 554 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Stwierdzone narusz
enie przepisów ustawy miało istotny wpływ
na wadliwy wynik postępowania o udzielenie zamówienia.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.
Rozstrzy
gnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 575 p.z.p.
obc
iążając strony kosztami zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania
o
dwoławczego z uwzględnieniem § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b rozporządzenia
z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szcz
egółowych rodzajów kosztów postępowania
o
dwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2437)
. Izba obciążyła zamawiającego jako stronę przegrywającą,
k
osztami postępowania odwoławczego w postaci wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika
odwołującego, zmniejszonego do limitu wynikającego z § 5 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia.
Przewo
dniczący:
…………………………
1.
uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: unieważnienie wyboru oferty
najkorzystniejszej, p
owtórzenie badania i oceny ofert, w tym odrzucenie oferty
wykonawcy City Parking Group S. A. w
Grudziądzu,
2.
kosz
tami postępowania odwoławczego obciąża zamawiającego Gminę Wałbrzych –
Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta
w
Wałbrzychu i:
2.1.
zalicza na poczet kosztów postępowania kwotę 15 000,00 zł (piętnaście
tysięcy złotych) uiszczoną przez odwołującego KBU Sp. z o. o. w Krakowie
tytułem wpisu od odwołania,
2.2.
zasądza od zamawiającego Gminy Wałbrzych – Miasta na prawach powiatu,
Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w Wałbrzychu na rzecz
odwołującego KBU Sp. z o. o. w Krakowie kwotę 18 600,00 zł (osiemnaście
tysięcy
sześćset
złotych)
tytułem
zwrotu
kosztów
postępowania
odwoławczego.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
11 września 2019 r. Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie
14 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
P
rzewodniczący:
…………………………
U z a s a d n i e n i e
wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt: KIO 1885/22
Zamawiaj
ący Gmina Wałbrzych – Miasto na prawach powiatu, Zarząd Dróg,
Komunikacji i Utrzymania Miasta w
Wałbrzychu, ul. Matejki 1, 58-300 Wałbrzych, prowadzi
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Obsługa stref płatnego parkowania
na drogach publi
cznych i płatnych placach parkingowych w gminie Wałbrzych”, o ogłoszeniu
o zam
ówieniu publicznym opublikowanym w dniu 8 kwietnia 2022 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2022/S 070-185574, dalej zwane
„postępowaniem”.
Postępowanie na usługę, o wartości powyżej kwoty określonej w przepisach
wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia
11 września 2019. Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) d
alej zwanej „p.z.p.”, jest prowadzone przez
zamawiającego w trybie przetargu nieograniczonego.
W dniu 18 lipca 2022 r.
odwołanie wobec czynności i zaniechań zamawiającego
w
postępowaniu wniósł wykonawca KBU Sp. z o. o. Plac na Groblach 21/D 31-101 Kraków
(dalej zwany
„odwołującym”). We wniesionym środku zaskarżenia odwołujący postawił
zamawi
ającemu następujące zarzuty naruszenia (pisownia oryginalna):
1.
art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 Pzp w zw. z Rozdziałem III pkt 3.4 SWZ przez
zaniechanie odrzucenia oferty CPG, pomimo że jest niezgodna z warunkami
zamówienia dotyczącymi obowiązku osobistego wykonania przez Wykonawcę
kluczowych zadań,
2.
art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp przez zaniechanie odrzucenia
oferty CPG, pomimo że oferta tego wykonawcy zawiera rażąco niską cenę,
a
wykonawca nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny zgodnie z dyspozycją art.
224 ust. 5 Pzp,
3.
art. 239 us
t. 1 i 2 Pzp przez wybór oferty CPG pomimo, iż oferta ta podlega
odrzuceniu,
4.
a
rt. 16 pkt 1 Pzp oraz art. 17 ust. 2 Pzp przez prowadzenie Postępowania w sposób
naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców
ubiegających się o udzielenie zamówienia, co doprowadziło do wyboru oferty
niezgodnie z przepisami Pzp.
Wobec
powyższego odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu unieważnienia
czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, powtórzenia czynności badania i oceny ofert
i w konsekwen
cji odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę City Parking Group S.A.
w
Grudziądzu (dalej także jako „CPG”). Odwołujący wniósł również o obciążenie
z
amawiającego kosztami postępowania odwoławczego, tj. zasądzenie od zamawiającego na
rzecz o
dwołującego kosztów wpisu od odwołania w wysokości 15 000,00 zł wraz
z uzasadnionymi kosztami
postępowania, w tym wynagrodzeniem pełnomocnika według
norm przepisanych na podstawie faktury, która zostanie przedłożona do akt sprawy.
W uzasadnieniu
środka zaskarżenia odwołujący wskazał co następuje. Przedmiotem
zamówienia, zgodnie z rozdziałem III pkt 3.1. SWZ jest wyposażenie Stref Płatnego
Parkowania na drogach publicznych zlokalizowanych w Wałbrzychu (obejmujących
930
miejsc parkingowych), zwanych dalej także „SPP” i Płatnych Placów Parkingowych
w
Wałbrzychu (obejmujących 435 miejsc parkingowych), zwanych dalej także „PPP”
w
urządzenia parkingowe (parkomaty) oraz w komputerowe Centrum Przetwarzania Danych
wraz z ich obsługą i utrzymaniem. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia zawiera
załącznik nr 3 do projektu umowy (załącznik nr 7 do SWZ).
Zgodnie z art. 121 p.z.p. zamawiaj
ący ma możliwość ograniczenia swobody
wykonawcy w zlecaniu podwykonawcom wyko
nania niektórych zadań wchodzących
w
zakres zamówienia. W postępowaniu zamawiający skorzystał z tego uprawnienia
jednoznacznie
wskazując zakres prac, które dopuszcza do powierzenia podwykonawcom,
tj. w rozdziale III pkt 3.4 SWZ
zamawiający zastrzegł obowiązek wykonania przez
w
ykonawcę siłami własnymi wszystkich prac wchodzących w zakres zamówienia, poza
pracami enumeratywnie wymienionymi w tym punkcie
SWZ, co do których zamawiający
dopuścił wykonanie przy udziale podwykonawców. Tym samym, zamawiający dopuścił
podwykonawstwo jedynie w zakresie następujących prac: - utrzymanie Strefy Płatnego
Parkowania i Płatnych Placów Parkingowych w zakresie letniego i zimowego utrzymania
czystości i przejezdności, opróżniania koszy, wywozu odpadów, - transport wartości
pie
niężnych, - pobieranie opłat przy użyciu urządzeń mobilnych, - pobieranie opłat przy
użyciu kart płatniczych, - wykonanie i montaż fundamentów pod parkomaty, - montaż
podstaw pod parkomaty, -
prace informatyczne związane z utworzeniem, utrzymaniem,
serwise
m i konfiguracją Centrum Przetwarzania Danych, - utrzymanie Centrum
Przetwarzania Danych
(treść SWZ po zmianie z dnia 11 maja 2022 r.). Co istotne, wśród
prac, które mogą zostać powierzone podwykonawcom nie został wskazany m.in. serwis
urządzeń, zatem serwis urządzeń, zgodnie z warunkami przedmiotowego zamówienia, musi
zostać wykonany osobiście przez wykonawcę, gdyż nie zawiera się w zamkniętym katalogu
prac możliwym do zlecenia podwykonawcy.
W pkt 4 formularza oferty wykonawca CPG
wskazał zakresy prac, jakie zamierza
powierzyć podwykonawcom: „część: serwis urządzeń; wykona podwykonawca: nieznany na
dzień składania ofert, (…)”. Wykonawca zatem wyraźnie i jednoznacznie wskazał w ofercie,
iż zamierza powierzyć podwykonawcom serwis urządzeń. Zaś w sytuacji, gdy zamawiający
zastrze
że konkretne zakresy przedmiotu zamówienia do osobistego wykonania przez
wykonawcę, oświadczenie o zamiarze wykonania części zamówienia za pomocą
podwykonawców stanowi merytoryczną treść oferty wykonawcy. Stanowi ono bowiem treść
zobowi
ązania wykonawcy dotyczącego oferowanego sposobu realizacji zamówienia,
składanego w odpowiedzi na opisane przez zamawiającego w dokumentach zamówienia
warunki realizacji zamówienia (tj. w tym zakresie – osobiście). W przypadku, gdy z treści
oferty wynika zamiar powierzenia podwykonawstwa w
zakresie, który w sposób
jednoznaczny zost
ał przez zamawiającego zastrzeżony do osobistego wykonania przez
wykonawcę, to taka oferta podlega odrzuceniu jako niezgodna z warunkami zamówienia na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 p.z.p.
Odwołujący dodał, że obowiązek badania treści oświadczenia wykonawcy
dotyczącego zakresu podwykonawstwa, złożonego w ofercie pod kątem zgodności
z
dokumentami zamówienia oraz związana z nim sankcja odrzucenia oferty znajduje
potwierdzenie w orzecznictwie (por. m.in. wyr. KIO z 29.10.2021 r., sygn. akt KIO 2659/21;
wyr. K
IO z 5.01.2022 r., sygn. akt KIO 3676/21). Co równie istotne, KIO wielokrotnie
podkreślała także, że „w tej szczególnej sytuacji niedopuszczalna jest zmiana treści
oświadczenia wykonawcy o zakresie podwykonawstwa złożonego w ofercie, w tym w drodze
wyjaśnień treści oferty. Jeżeli zaś – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wyjaśnienia
wykonawcy co do samodzielnej realizacji prac wchodzących w zakres zamówienia pozostają
w sprzeczności z treścią wskazaną w formularzu oferty, to nie mogą być one uwzględnione
w toku badania i oceny ofert
” (tak np. KIO w wyr. z 1.10.2019 r., sygn. akt KIO 1816/19).
Odwołujący wskazał dalej, że z uwagi na fakt, iż zamawiający oszacował wartość
zamówienia na kwotę 8 003 902,44 zł, która powiększona o należny podatek od towarów
i
usług wynosi 9 844 800 zł, w dniu 3 czerwca 2022 r. wezwał do złożenia wyjaśnień
w
zakresie rażąco niskiej ceny trzech wykonawców, których ceny odbiegały od tak ustalonej
wartości zamówienia o ponad 30%, w tym CPG oraz odwołującego. Wezwania zawierały
taką samą treść, zamawiający zobowiązał wykonawców do udzielenia wyjaśnień w zakresie
wyliczenia ceny oraz
złożenia dowodów. Zamawiający dodatkowo pouczył o treści art.
224 ust. 5 i 6 p.z.p.
, zgodnie z którymi to na wykonawcy – pod rygorem odrzucenia oferty -
spoczywa
obowiązek wykazania, poprzez złożenie stosownych wyjaśnień wraz z dowodami,
że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny. Odwołujący zauważył również, że ceny ofertowe
wszystkic
h wykonawców biorących udział w postępowaniu były niższe od wartości
zamówienia ustalonej przez zamawiającego, natomiast jedynie cena zaoferowana przez
CPG w sposób istotny odbiegała od cen pozostałych wykonawców: oferta INDIGO Polska
S.A. - 26,5%, oferta Projekt Parking Sp. z o. o. - 38,7%, oferta o
dwołującego - 39%, zaś
ofe
rta CPG aż o 48,58%.
W odpowiedzi na wezwanie z
amawiającego odwołujący, w dniu 10 czerwca 2022 r.,
złożył bardzo obszerne i szczegółowe wyjaśnienia poparte szczegółową kalkulacją, ale
przede wszystkim 37 stronami dowodów potwierdzających przyjęte do kalkulacji kwoty.
Dowody te dotyczyły kluczowych kosztotwórczych elementów realizacji zamówienia, takich
jak przede wszystkim koszty nabycia i utrzymania parkomatów oraz związanego z nimi
op
rogramowania, koszty ich montażu oraz uruchomienia, koszty operatorów płatności
kartami, BLIK i mobilnymi itp. Tymczasem w odpowiedzi na wezwanie z
amawiającego,
wykonawca CPG, w dniu 8 czerwca 2022 r.,
złożył jedynie 5-stronicowy dokument,
zawierający przede wszystkim cytaty z doktryny i orzecznictwa, SWZ (rozdział XII „Opis
sposobu obliczenia ceny”), a nawet treść nieobowiązującego już art. 90 ust. 1 Pzp z 2004 r.
Znaczna część pisma poświęcona została także obszernemu opisowi ponad 20-letniego
doświadczenia wykonawcy. Wykonawca podsumowując tak skonstruowany wywód
stwierdził, iż „wszystkie koszty, które zostały szczegółowo zidentyfikowane na podstawie
r
ozdziału „Opis przedmiotu zamówienia” zostały uwzględnione w kalkulacji cenowej”, którą
załączył do wyjaśnień. Do wyjaśnień załączony został także jeden dokument w postaci oferty
cenowej na wykonanie utrzymania czystości i utrzymania zimowego. Do wyjaśnień CPG co
prawda załączyło tabelę zawierającą kalkulację ceny, jednak zawiera ona bardzo zbiorcze
pozycje k
osztowe (doszczegółowione nieznacznie poprzez dodatkowe krótkie opisy tych
pozycji w samym piśmie). W żaden sposób nie mogą one zatem świadczyć o rzeczywistym
wykazaniu ceny. Zostały one wskazane bardzo zbiorczo, a zatem abstrakcyjnie, bez
odniesienia do k
onkretnej metodologii wykonania zamówienia, bez podania szczegółowych
informacji o rzeczywistym pochodzeniu tak skalkulowanych kosztów, tj. chociażby bez
podania przyjętych ilości materiałów, liczby zatrudnianych osób, uzyskiwanych stawek itp.
Bez takich i
nformacji nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości i rzetelności
zaoferowanej ceny.
Zastosowany przez wyko
nawcę CPG sposób prezentowania uzasadnienia wyceny
i
kosztów wykonania zamówienia stoi w sprzeczności z dyspozycją arf. 224 ust. 5 i 6 p.z.p.,
kt
óry nakłada na wykonawcę obowiązek wykazania, że zaoferowana przez niego cena nie
jest rażąco niska. Nie sposób uznać, że sytuacja, w której wykonawca podaje jedynie bardzo
lakonicznie opisane pozycje kosztowe, a zatem na tyle abstrakcyjne, iż nie sposób ich
zweryfikować, ponadto zupełnie nie poparte dowodami w postaci rzeczywiście uzyskiwanych
stawek, spełnia ten wymóg. Założenia kalkulacyjne przedstawiane wraz z wyjaśnieniami
dotyczącymi rażąco niskiej ceny powinny być szczegółowe i obejmować wszystkie koszty
realizacji zamówienia, a także powinny precyzyjnie wskazywać sposób obliczeń przyjęty do
kalkulacji ceny oferty, co zdaniem o
dwołującego, nie miało miejsca w przedmiotowym stanie
faktycznym. Ponadto informacje zawarte w wyjaśnieniach powinny być poparte stosownymi
dowodami, czemu
– w sytuacji złożenia jedynie oferty dotyczącej utrzymania zimowego
i
letniego, które to usługi stanowią jedynie niewielką część zamówienia – CPG nie podołał.
W konsekwencji
należało uznać, iż wykonawca CPG, wbrew ciążącemu na nim
obowiązkowi, nie wykazał, że zaoferowana cena jest ceną realną. Dodatkowo, już samo
porównanie wyjaśnień złożonych przez wykonawcę CPG z wyjaśnieniami złożonymi przez
o
dwołującego, jednoznacznie wskazuje, że wykonawca CPG nie uwzględnił w swojej
kalku
lacji wielu istotnych kosztów, zaś zaoferowana przez niego cena jest kwotą rażąco
poniżej kosztów realizacji zamówienia i nie mogą one być ukryte w pozycji „inne”
oszacowanej na
500 zł miesięcznie, a nawet pokryte przyjętą przez wykonawcę CPG marżą,
gdyż zdecydowanie przekraczają ich wartość. Z tabeli natomiast wynika, iż koszty (i pozycje
kosztowe) ujawnione przez CPG w
kalkulacji załączonej do wyjaśnień, wyczerpują cenę
ofertową, a zatem stanowią katalog zamknięty.
Co szczególnie istotne według odwołującego, jak wynika z treści jego wyjaśnień
i
wyjaśnień wykonawcy CPG, w obu ofertach oferowane są dokładnie te same parkomaty.
Z
tego względu pozycje kosztowe, które są tożsame rodzajowo, w obu przypadkach są ujęte
w wyjaśnieniach w zbliżonej wysokości (przypuszczalnie niewielkie różnice wynikają z różnic
kursowych), natomiast wielu pozycji wskazanych w koszto
rysie (i szczegółowo opisanych
wraz ze wskazan
iem elementów składowych oraz sposobu obliczenia) przez odwołującego,
a które powinny być także uwzględnione przez wykonawcę CPG, po prostu nie ma w jego
cenie.
Brak złożenia dowodów postaci ofert chociażby od dostawcy parkomatów może
właśnie świadczyć o chęci ukrycia kosztów niezbędnych do wykonania zamówienia, a nie
ujętych w kosztorysie. Pozycja kosztowa pn. „Koszt zakupu parkomatów, innych urządzeń,
sprzętu IT, licencji oprogramowania oraz projektu” została oszacowana przez CPG na kwotę
11 500,00
zł netto miesięcznie, co po przeliczeniu przez 84 miesiące realizacji umowy
przekłada się na kwotę 966 000,00 zł. Według wyjaśnień dodatkowo ujętych w treści pisma,
pozycja ta zawiera koszt zakupu 49 sztuk nowych parkomatów Parkeon Strada wraz
z dwu
letnią gwarancją za cenę 19 505,00 zł za parkomat, licencję na oprogramowanie
w cenie 4850,00
zł miesięcznie oraz koszt dokumentacji projektowej dotyczącej
posadowienia parkomatów w kwocie 1500,00 zł. Po przeliczeniu tych kwot przez
odpowiednie ilości i podzieleniu na opłaty miesięczne, suma ta już nie zgadza się z kwotą
wskazaną przez CPG, ponieważ powinna wynosić 16 245,77 zł miesięcznie, a nie
11 500,00
zł, zaś przy pomnożeniu przez liczbę miesięcy obowiązywania umowy
(84) w cenie oferty brakuje
– wynikającej z opisu zawartego w wyjaśnieniach – kwoty
398 644,88
zł. Ponadto w pozycji tej (ani żadnej innej) nie ujęto takich kosztów związanych
z
dostawą, posadowieniem i uruchomieniem parkomatów jak m.in.: kosztu fundamentów i ich
montażu oraz koszt montażu parkomatów na fundament i ich uruchomienia (OPZ pkt. 2.1.1
i 2.1.3 oraz 2.2.1 i 2.2.2),
kosztu słupków o treści „zakup biletu w parkomacie” oraz ich
montażu (OPZ pkt. 2.1.3.1 oraz 2.2.2.1), kosztu tabliczek informacyjnych i ich montaż (OPZ
pkt.2.1.4),
kosztu zmian lokalizacji parkomatów (OPZ pkt. 2.1.6 oraz 2.2.3), co wiąże się
z
kosztem demontażu parkomatu i odtworzeniu nawierzchni oraz z kosztem nowego
fundamentu
, jego montażu, montażu parkomatu na fundament i ponownego uruchomienia
parkomatu,
kosztów szkolenia pracowników zamawiającego (OPZ pkt. 2.1.8 oraz 2.2.6),
kosztów demontażu parkomatów oraz otworzenia nawierzchni (OPZ pkt 2.1.12 oraz 2.2.11),
kosztów instrukcji i informacji na parkomatach, kosztów parkomatu zastępczego. CPG
wskazuje na zakup 49 sztuk parkomatów, natomiast zgodnie z pkt 7.1 OPZ wykonawca musi
posiadać parkomat zastępczy, dlatego też należało przyjąć do wyceny co najmniej jeden
dodatkowy parkomat i
kosztów uruchomienia Centrum przetwarzania danych i zarządzania
parkomatami. Elementy te
muszą wejść w zakres wykonania zamówienia i ich kosztów nie
da się w żaden sposób pominąć. Zostały one wyraźnie wyodrębnione w wyjaśnieniach
złożonych na wezwanie zamawiającego przez odwołującego i stanowią bardzo istotną
wartość mającą wpływ na cenę.
W pozycji kalkulacji finansowanie, wykonawca
CPG wskazał kwotę 200,00 zł
średniomiesięcznie, która to kwota łącznie wynosi 16 800,00 zł w okresie trwania umowy i –
według opisu wykonawcy – obejmuje całkowity zewnętrzny koszt pozyskania środków
finansowych na uruchomienie projektu.
Tymczasem tak określona kwota jest zdecydowanie
niewystarczająca na potrzeby realizacji zamówienia. Koszty finansowe w tym projekcie
zw
iązane są z kosztami wadium, gwarancji należytego wykonania oraz zakupu parkomatów.
Biorąc pod uwagę sytuację na rynku finansowym, gdzie WIBOR jest w granicach 7% ( dane
z 11.07.2022 PEKAO S.A. WIBOR 3M 7 % i WIBOR 6M 7,34%) tak niskie koszty finansowe
nie
są realne. Kosztem finansowym są także ryzyka kursowe, tym bardziej istotne
w
aktualnej sytuacji rynkowej. Ceny parkomatów, części do nich oraz utrzymania
oprogramowania podawane są i płacone w euro. W konsekwencji już pomiędzy datą
zawarcia umow
y a datą rzeczywistego zakupu od dostawcy zmieni się kurs euro,
a
dodatkowo będzie on w dalszym ciągu rósł w okresie realizacji zamówienia, dlatego też
w
kosztach finansowych należało uwzględnić także rezerwę na ryzyka kursowe.
Odwołujący wskazał również, że wykonawca CPG wycenił koszt usług obcych na
kwotę 10 100,00 zł miesięcznie. Ma ona obejmować usługi sprzątania i utrzymania
zimowego za cenę 9 900,00 zł miesięcznie oraz „pozostałe”. Zgodnie z wyjaśnieniami
zawartymi w pi
śmie, „pozostałe usługi” to rezerwa na ewentualny koszt wywozu śniegu, przy
czym w treści wyjaśnień wskazano, iż rezerwa ta ma wynosić 500,00 zł miesięcznie, zaś
w kalkulacji ceny wskazano jedynie 200,00
zł. Zatem wyjaśnienia oraz załączona do nich
kalkulacj
a są niespójne w tym zakresie i jednoznacznie wskazują, iż cena oferty nie
uwzględnia pełnych kosztów rezerwy. Wykonawca CPG kalkulując jedynie 200,00 zł
miesięcznie zamiast wskazywanych 500,00 zł zaniżył obliczenie kwoty swojej oferty
o 300,00
zł w skali miesiąca i 25 200,00 netto (30 996,00 brutto) w skali całego kontraktu.
Ponadto, na poparcie przyjętego kosztu usługi sprzątania i utrzymania zimowego,
wykonawca
CPG załączył ofertę podwykonawcy. Należy zwrócić uwagę, iż oferta ta
datowana jest na 13 kwietnia
2022 r., a zatem jeszcze przed datą składania ofert
w p
ostępowaniu. Natomiast w ofercie (pkt 4formularza oferty) wykonawca wskazał, iż na
dzień składania ofert podwykonawca w zakresie usługi sprzątania i utrzymania zimowego był
nieznany. Oznacza to zat
em, iż nie doszło do przyjęcia oferty podwykonawcy, którą
dołączono do wyjaśnień kalkulacji ceny, więc oferta ta nie może być dowodem na wysokość
kosztów jakie będą ponoszone przez wykonawcę CPG.
Dalej
odwołujący podniósł, że w formularzu oferty CPG oświadczył, iż będzie
wykonywał zamówienie przy pomocy podwykonawców (nieznanych na etapie składania
oferty) także przy innych elementach zamówienia, tj. przy serwisie urządzeń, transporcie
środków z parkomatów, płatnościach mobilnych, poborze opłat przy użyciu kart płatniczych.
Prowizje dla
operatora płatności kartowych i mobilnych uwzględniono w kalkulacji, natomiast
próżno jest szukać kosztów usług zewnętrznych dotyczących serwisu urządzeń oraz
transportu środków z parkomatów. Koszty serwisu, CPG wykazał w innych pozycjach, jako
własne (co wobec oświadczenia o zamiarze zlecenia podwykonawstwa w tym zakresie,
w
kontekście zastrzeżenia obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę stanowi
niedozwoloną próbę zmiany oferty), natomiast z całą pewnością brak jest kosztów wybiórki
i
transportu gotówki i przekazanie jej na rachunek bankowy zamawiającego (OPZ pkt
2.1.10, 2.2.8 oraz
8). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z warunkami SWZ, transport
środków pieniężnych musi być wykonywany przez jednostki posiadające do tego celu
stosowne uprawnienia i licencje.
Odwołujący argumentował także, iż zgodnie z opisem tej pozycji, wykonawca CPG
w
cenie oferty ujął koszt 8000,00 zł miesięczne na wynagrodzenia pracowników
serwisujących parkomaty (uzupełniających papier, wymieniających akumulatory oraz
wykonujących czynności konserwacyjne itp.), a ponadto dodatkowy koszt pracowników
zarządzających projektem w wysokości 1200,00 zł miesięcznie. Do tych kwot doliczono
odrębnie 1750,00 zł miesięcznie jakie będzie opłacane za składki ZUS pracowników. W tym
zakresie należy zwrócić uwagę, iż zamawiający w wezwaniu do złożenia wyjaśnień sposobu
kalkulacji ceny
podkreślił, że w sposób szczególny należy w wyjaśnieniach wykazać
„zgodność z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia
ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki
godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r.
o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych
właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie” oraz „zgodność
z
przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi
w
miejscu, w którym realizowane jest zamówienie”. Wykonawca CPG wskazał natomiast
jedynie zbiorczo
kwoty wynagrodzenia oraz składek ZUS, nie wskazując ilu pracowników
zamierza zatrudnić. Informacje te uniemożliwiają zarówno weryfikację prawidłowości założeń
dotyczących sposobu realizacji zamówienia (czy wystarczający zespół osób został
dedykowany do wyk
onania zamówienia), ale i zgodności z ww. przepisami. Chociażby
wartość wynagrodzenia przeznaczona na zarządzanie projektem w wysokości 1200,00 zł
miesięcznie może sugerować bądź zaniżenie wysokości wynagrodzenia bądź zapewnienie
zarządzania projektem w niewystarczającym zakresie. Tym bardziej, iż wykonawca
oświadczył w wyjaśnieniach, że „pracownicy, których zadaniem będzie wykonanie
zamówienia nie będą potrzebować oddelegowania, a Wykonawca nie będzie zobowiązany
do ponoszenia w związku z tym kosztów dojazdu i pobytu w miejscu realizacji zamówienia”,
co sugeruje, iż osoby te zostaną zatrudnione wyłącznie na potrzeby przedmiotowego
zamówienia.
W opinii odwołującego występuje także niespójność treści oferty z wyjaśnieniami
wykonawcy CPG z uwagi na zadeklarowanie w ofercie wyk
onania usług serwisu parkomatów
przy pomocy podwykonawców, natomiast w piśmie z 8 czerwca 2022 r. wykonawca sugeruje
wykonanie tego elementu zamówienia przy pomocy własnych pracowników. Brak złożenia
stosownych dowodów oraz szczegółowych wyliczeń i wskazanie ww. kosztów jako własne,
może wynikać z próby zaniżenia tych kosztów. Natomiast zmiana treści oferty w zakresie
oświadczenia dotyczącego zakresu prac, jaki wykonawca zamierza zlecić podwykonawcom,
w sytuacji gdy elementem warun
ków zamówienia jest obowiązek osobistego wykonania
kluczowych zadań, jest niedopuszczalna.
Ponadto, wykonawca CPG n
ie ujął w swojej kalkulacji żadnych dodatkowych kosztów
związanych z zatrudnianiem personelu oraz wykonywaniem czynności przez pracowników,
takich jak
koszty szkoleń BHP dla pracowników, wody, ubioru i narzędzi do pracy. Pomimo
deklaracji o zatrudnieniu pracowników miejscowych (brak konieczności oddelegowania
i
ponoszenia kosztów dojazdu i pobytu), w wycenie nie przewidziano także, niezbędnych
w tym prz
ypadku, kosztów wynajmu biura i opłat za media. W przypadku zatrudniania osób
do wykonywania czynności serwisu parkomatów, jak i zarządzania projektem w miejscu
realizacji zamówienia, pracodawca musi zapewnić pracownikom pomieszczenie socjalne.
Ponadto nie
zbędne jest także miejsce do składowania materiałów eksploatacyjnych dla
parkomatów, jak i narzędzi pracy. W pozycji „koszt centrali”, zgodnie z wyjaśnieniami CPG,
uwzględniono jedynie koszty ogólne wykonawcy, takie jak koszty zarządu oraz
funkcjonowania siedziby
(koszty księgowe, administracyjne, kadrowe itp.). CPG posiada
siedzibę w Grudziądzu, a zatem niemożliwe byłoby zapewnienie ww. pomieszczeń
niezbędnych pracownikom w siedzibie wykonawcy.
W w
yjaśnieniach sposobu obliczenia ceny wykonawca CPG przyjął koszt paliwa,
materiałów eksploatacyjnych związanych z pojazdem i części zamiennych oraz materiałów
eksploatacyjnych
do parkomatów w kwocie 1900,00 zł miesięcznie. Według odwołującego
jest to pozycja określona zbiorczo, brak jest możliwości ustalenia, jakie założenia związane
z
realizacją zamówienia legły u podstaw tak przyjętej kalkulacji, a zatem już z tego względu
nie spełnia wymogów ustawowych dla wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. Rozbicie na
szczegółowe elementy oraz poparcie cen składowych dowodami byłoby w tym przypadku
szczególnie istotne, gdyż pozycja ta wydaje się bardzo mocno zaniżona. Odwołujący
w
swojej kalkulacji przyjął znacznie wyższe koszty na same części zamienne parkomatów
(pomimo ubezpiecze
nia tych parkomatów oraz gwarancji), nie mówiąc już od kosztach
papieru do parkomatów, a tym bardziej o innych kosztach, na które w tej pozycji powołuje się
wykonawca CPG. Ponadto, skoro wykonawca
planuje korzystać z pojazdu do wykonywania
zamówienia, to powinien ująć w kalkulacji ceny także inne koszty związane z zużytkowaniem
tego pojazdu,
takie jak koszty jego ubezpieczenia, ale także koszty jego zakupu lub inne
koszty związane z nabyciem praw do pojazdu. Jak zauważył sam wykonawca w swoich
wyjaśnieniach, zgodnie z wymaganiami zamawiającego, należało ująć w cenie
funkcjonowania jednego parkomatu wszystkie koszty, których pokrycie jest konieczne do
wykonywania przedmiotu zamówienia, w tym wszystkie koszty związane z zorganizowaniem
i utrzymaniem SPP oraz PPP. Konsekwentnie, w cenie ofe
rty należało ująć także wszystkie
koszty związane z pojazdem dedykowanym do przedmiotowego zamówienia. Brak
skalkulowania kosztów ubezpieczenia pojazdu znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniu do
pozycji „ubezpieczenie”, gdyż CPG wprost wskazał, iż zawiera ona jedynie koszt
ubezpieczenia parkomatów od skutków wandalizmu.
W ocenie odwołującego wskazana przez wykonawcę CPG kwota 3500,00 zł netto
miesięcznie na prowizje bankowe za każdorazową obsługę gotówki wypłacanej do banku
oraz prowizje dla operatora płatności kartowych, a także kwota 250,00 zł miesięcznie za
prowizję za płatności mobilne są wartościami bardzo niskimi, a wobec braku informacji
o sposobie ich wyliczenia oraz
wobec braku złożenia dowodów na poparcie wskazanych
przez CPG w wyjaśnieniach informacji, należy je uznać za nierealne i niewiarygodne.
Pozycje te nie zostały poparte żadnymi dowodami w postaci ofert od operatorów. Dodatkowo
brak jest kosztów prowizji od opłat BLIK. Także w pozycji „utrzymanie oprogramowania” CPG
przyjął koszt miesięczny serwisu oprogramowania zarządzającego parkomatami na poziomie
4850,00
zł. Natomiast w ofercie nie uwzględniono innych kosztów związanych
z IT
niezbędnym do zapewnienia wykonania zamówienia, w tym kosztów samego
uruchomienia oprogramowania zarządzającego parkomatami. Jak również, wykonawca CPG
zaplanował miesięczną rezerwę w wysokości 500,00 zł na nieprzewidziane koszty, co
łącznie w okresie realizacji umowy wynosi 42 000,00 zł oraz marżę w łącznej wysokości
315 420,00
zł. Rezerwa wraz z marżą to kwota 357 420,00 zł – nie jest ona w stanie pokryć
kosztów nieujętych przez CPG w kalkulacji, a niezbędnych do poniesienia w celu należytego
wykonania umowy.
Odwołujący argumentował dalej, że wykonawca CPG powołuje się na swoje
wie
loletnie doświadczenie oraz własną opinię o pozostawaniu liderem na rynku. Wskazuje
też na zrealizowanie w przeszłości zamówień w wielu lokalizacjach. Okoliczności te mają mu
zapewnić możliwość dysponowania wyjątkowo korzystnymi i optymalnymi rozwiązaniami
technicznymi i organizacyjnymi, w tym ro
zwiniętą siecią logistyki i przemieszczania
pracowników, licznym wykwalifikowanym personelem oraz efektywnym wykorzystaniem
umiejętności, a także rozeznaniem lokalnych cen. Należy jednak zauważyć, że CPG
jednoznacz
nie wskazał, iż na potrzeby realizacji przedmiotowego zamówienia zatrudni osoby
nie wymagające delegowania, dojazdów oraz kosztów pobytu, a zatem zamieszkałe
w
Wałbrzychu lub jego pobliżu. Powołane przez CPG na wstępie okoliczności (takie jak np.
rozwinięta sieć logistyki i przemieszczania pracowników) pozostają irrelewantne zatem dla
wyceny oferty.
Z kolei przywołane w sposób ogólnikowy szczególnie korzystne i optymalne
rozwiązania techniczne i organizacyjne (itp.) nie zostały w żaden sposób powiązane
z
metodologią realizacji przedmiotowego zamówienia. Tym samym mają charakter
ogólników, a nie zaś szczególnie korzystnych warunków związanych z realizacją danego
zamówienia. Wykonawca CPG powołuje się także na wypracowane korzystne relacje
biznesowe oraz p
ozycję lidera (itp.), które pozwalają na uzyskiwanie sprzyjających
i
wyjątkowo korzystnych warunków cenotwórczych. Jednakże twierdzenia te nie zostały
poparte dowodami w postaci uzyskanych od dostawców i usługodawców ofert, z których
można byłoby wyczytać rzeczywistą wartość uzyskanych przez CPG cen. Pozostają one
zate
m całkowicie gołosłowne i nie mogą podnosić wiarygodności wyjaśnień udzielonych
przez CPG.
W wyjaśnieniach znajdujemy też stwierdzenie, iż wykonawca korzysta
z bogatego wachlarza o
szczędności metody wykonania zamówienia. Tymczasem w żaden
sposób z treści wyjaśnień nie można wyczytać, w jaki sposób ta rzekoma „oszczędna
metoda” przekłada się na obniżenie kosztów wykonania zamówienia. W orzecznictwie
niejednokrotnie podkreślano, iż wypracowane know-how, doświadczenie itp. mogą stanowić
o szc
zególnie korzystnych warunkach wykonania zamówienia wpływających na możliwość
obniżenia kosztów, jednakże ten wpływ musi zostać wykazany. Powołane przez CPG
okoliczności związane z wieloletnim funkcjonowaniem na rynku i doświadczeniem
wykonawcy nie są także w żaden sposób wyjątkowe. Każdy doświadczony wykonawca,
w
tym wykonawcy, którzy brali udział w niniejszym postępowaniu, mający na swoim koncie
szereg zrealizowanych podobnych projektów, posiada stałych dostawców materiałów
i
urządzeń, własny sprzęt i zespół wykwalifikowanej kadry, a także potrafi prowadzić
racjonalną politykę kosztową nawiązywać korzystne relacje biznesowe. Istotne jest to, aby –
tak jak Odwołujący we własnych wyjaśnieniach – wykazać realne przełożenie tych
okoliczności na uzyskiwane oferty czy też sposób zarządzania i metodologii realizacji
zamówienia. Kluczowy w tej sytuacji jest brak szczegółowych kalkulacji i informacji w jaki
sposób, w oparciu o jakie założenia wykonawca przyjął kwoty wskazane w kalkulacji, a także
brak poparcia twier
dzeń o szczególnie korzystnych cenach stosownymi dowodami,
przynajmniej dotyczącymi kluczowych elementów wykonania zamówienia (jak chociażby
oferta na dostawę parkomatów wraz z oprogramowaniem i ich montażem oraz utrzymaniem,
oferty od operatorów płatności kartami, mobilnych i BLIK itp.).
Co
także zdaniem odwołującego relewantne, zamawiający w wezwaniu do złożenia
wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny wyraźnie zobowiązał wykonawcę do złożenia dowodów
wraz z udzieleniem wyjaśnień. Tymczasem CPG do wyjaśnień załączył krótką, lakoniczną
kalkulacj
ę ceny (którą z uwagi na brak jakiejkolwiek szczegółowości trudno uznać za dowód),
oraz ofertę podwykonawcy na usługi sprzątania w okresie letnim i zimowym. Usługi te nie są
kluczowym elementem cenotwórczym, natomiast przede wszystkim z całą pewnością nie
może stanowić dowodu potwierdzającego realność zaoferowanej ceny ofertowej. Za pomocą
przedstawionego dowodu wykonawca
CPG nie wykazał zatem, że cena oferty rzeczywiście
mogła przyjąć taką wartość zgodnie z realiami rynkowymi i podnoszonymi szczególnie
korzystnymi dla wykonawcy warunkami.
Konkludując, wyjaśnienia złożone przez wykonawcę CPG z pewnością nie są
wystarczająco precyzyjne, szczegółowe oraz wyczerpujące, a na pewno nie wskazują na
żadne konkretne i szczególne okoliczności mogące wpłynąć na możliwość obniżenia ceny.
Wykonawca ten nie zdołał przestawić wiarygodnych kalkulacji, wskazujących na
uwzględnienie wszystkich niezbędnych kosztów w cenie oferty, a przede wszystkim nie
udowodnił swoich twierdzeń. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 224 ust. 1 p.z.p. oraz
treści wezwania zamawiającego, złożył on wyjaśnienia w oderwaniu od warunków
wykonywania przedmiotu zamówienia, zgodnych z wymaganiami zamawiającego
określonymi w dokumentach zamówienia. Analiza przedstawionych wyjaśnień nie
pozostawia żadnych wątpliwości, że wykonawca nie wykazał, że zaoferowana przez niego
cena nie nosi znamion ceny rażąco niskiej. Wobec tak złożonych wyjaśnień, należy
stwierdzić, że zamawiający nie dokonał ich rzetelnej oceny, tym bardziej, iż już samo
zestaw
ienie wyjaśnień wykonawcy CPG z wyjaśnieniami udzielonymi przez odwołującego
jednoznacznie obrazuje brak uwzględnienia szeregu istotnych elementów kosztotwórczych
w kalkulacji CPG.
Jednocześnie, wobec jednoznacznie lakonicznych wyjaśnień nie
popar
tych żadnymi dowodami, brak jest podstaw do wzywania wykonawcy CPG do złożenia
dodatkowych wyjaśnień. Wezwanie takie prowadziłoby do obejścia przepisów p.z.p., w tym
art. 224 ust. 5 p.z.p.
, przywrócenia terminu na złożenia prawidłowych wyjaśnień
i um
ożliwiłoby sanowanie sytuacji de facto braku wyjaśnień. W orzecznictwie KIO
wypracowano stanowisko, zgodnie z którym ewentualne ponowne wezwanie nie może
w
szczególności stanowić "ratowania" oferty, gdy złożone wyjaśnienia były zbyt ogólne,
niekonkretne, nierzec
zowe czy niepoparte faktami lub dowodami. Przyjęto, iż zamawiający
nie może wyręczać wykonawcy, jeżeli ten niestarannie wyjaśnił cenę swojej oferty lub nie
załączył dowodów na potwierdzenie swoich oświadczeń. Niestaranne działanie wykonawcy
poprzez z
łożenie wyjaśnień niepopartych dowodami skutkować musi odrzuceniem jego
oferty. (tak m.in. wyr. KIO z 21.08.2019 r., sygn. akt KIO 1524/19; wyr. KIO z 810.2019 r.,
sygn. akt KIO 1884/19; wyr. z 16.01.2020 r., sygn. akt KIO 2664/19). Natomiast p
rawidłowa
oc
ena wyjaśnień powinna prowadzić do odrzucenia oferty z uwagi na brak złożenia, wbrew
takiemu obowiązkowi, wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny oferty, które wraz z dowodami
uzasadniałyby podaną w cenie ofertę, a zatem brak obalenia domniemania rażąco niskiej
ceny. W takiej sytuacji, oferta CPG bezsprzecznie musi zostać uznana za zawierającą
rażąco niską cenę, a w konsekwencji odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p.
Całokształt wskazanych wyżej w uzasadnieniu okoliczności wskazuje jednoznacznie,
że zamawiający naruszył reguły równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.
W stosunku do wykonawcy CPG z
amawiający nie dokonał prawidłowej oceny oferty.
Pominięcie przez zamawiającego tych istotnych okoliczności, na które wskazuje w odwołaniu
od
wołujący, prowadzi do zachwiania równowagi konkurencyjnej w postępowaniu. W efekcie
zamówienie otrzyma wykonawca, którego oferta powinna zostać odrzucona. Takie działanie
wprost narusza
również dyspozycję art. 17 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którą zamówienia udziela
się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.
D
ziałając w imieniu i na rzecz zamawiającego odpowiedź na odwołanie w formie
pisemne
j wniósł pełnomocnik strony wskazując, iż zamawiający wnosi o oddalenie odwołania
w całości zgodnie z uzasadnieniem wskazanym w jego piśmie procesowym, a także
o za
sądzenie na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego według norm
przepisanych.
Izba wskazuje dalej
, że nie dopuściła do udziału w postępowaniu odwoławczym
wykonawcy City Parking Group S. A. ul. Budowlanych 3, 86-300
Grudziądz (dalej zwanego
jako „wykonawca CPG”), który zgłosił przystąpienie w dniu 25 lipca 2022 r., z powodu
niedochowania
trzydniowego terminu na zgłoszenie przystąpienia, liczonego od momentu
otrzymania kopii odwołania od zamawiającego (art. 525 ust. 1 p.z.p.). Zgodnie
z
oświadczeniem zamawiającego (informacja z dnia 20.07.2022 r.) wykonawca CPG został
powiadomiony o wniesieniu odwołania wraz z wezwaniem do przystąpienia do postępowania
odwoławczego, do którego dołączono kopię odwołania, w dniu 19 lipca 2022 r. Powyższe
znajduje potwierdzenie w przedstawionym przez
zamawiającego dowodzie przesłania takiej
informacji wykonawcy CPG w dniu 19 lipca 2022 r.
poprzez platformę elektroniczną –
b
ędącą, zgodnie z rozdziałem X SWZ, wiążącym sposobem komunikacji w postępowaniu –
co jest
spójne z dowodem zamieszczenia rzeczonej informacji na platformie wobec
wszystkich
wykonawców biorących udział w przetargu, także w dniu 19 lipca 2022 r. Zatem
zgodnie z materiałem procesowym termin na zgłoszenie przystąpienia do postępowania
odwoławczego skutecznie upłynął w dniu 22 lipca 2022 r.
Wykonawca CPG
podnosił, iż nie mógł zapoznać się z załączonym do informacji
zamawiającego z 19 lipca 2022 r. odwołaniem, co nastąpiło dopiero 20 lipca 2022 r., więc to
od dnia 21 lipca 2022 r.
należy liczyć początek biegu terminu na zgłoszenie przystąpienia.
J
ednakże nie przedstawiono składowi orzekającemu żadnego dowodu, z którego
wy
nikałoby, aby wykonawca uzyskał dostęp do treści odwołania w dniu 20 lipca 2022 r.
Przedłożony przez wykonawcę wyciąg z korespondencji elektronicznej z konsultantem
technicznym platformy jest nieprzydatny dla ustalenia tej
okoliczności. Jedynie dodatkowo
można zauważyć, że ze złożonej korespondencji wynika jedynie, że konto wykonawcy
zos
tało zarejestrowane 20 lipca 2022 r. i po dokonaniu rejestracji i zalogowaniu na platformie
użytkownik ma dostęp do wiadomości wysyłanych za jej pośrednictwem przez
zamawiającego. Natomiast nie wykazano, aby przyczyny zarejestrowania konta na
platformie elektronicznej w dniu
20 lipca 2022 r. były przyczynami obiektywnie niezależnymi
od wykonawcy (np. problemy z
dostępem do korespondencji na wcześniej zarejestrowanym
koncie z powodu
nieprawidłowego działania platformy czy aktualizacji oprogramowania), nie
wy
kazano też, aby w dniu 19 lipca 2022 r. wykonawca faktycznie nie miał dostępu do kopii
odwołania (niezależnie czy kolejnego dnia ponownie zarejestrował swoje konto na
platformie). Zgodnie z
materiałem procesowym zamawiający nie miał żadnych problemów
z dostarczeniem w dniu 19 lipca 2022 r. informacji wraz z
odwołaniem na konta wykonawców
na platformie elektronicznej. Wykonawca CPG,
ani żaden inny wykonawca, po otrzymaniu
informacji o
odwołaniu 19 lipca 2022 r. także nie sygnalizował zamawiającemu trudności
z
dostępem do kopii odwołania, nic takiego nie wynika z dokumentacji postępowania.
W kons
ekwencji powyższego skład orzekający nie miał podstaw, by przyjąć, że dopiero
20 lipca 2022 r. wykonawca
CPG uzyskał dostęp do kopii odwołania, a tym samym w ocenie
Izby nie wykaza
no, że nie uchybiono terminowi na zgłoszenie przystąpienia do postępowania
odwoławczego.
Postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą opiera się na zasadzie formalizmu
procesowego, która oznacza, że postępowanie odwoławcze jest odpowiednio
zorganizo
wanym i ułożonym działaniem. Zatem czynności stron i uczestników postępowania,
powinny być dokonywane w oznaczonej formie, miejscu oraz czasie. Skuteczny upływ
terminu zawitego,
określonego w art. 525 ust. 1 p.z.p., powoduje wygaśnięcie prawa
wykonawcy do uzyskania sta
tusu przystępującego, więc wykonawca CPG nie został
dopus
zczony do udziału w postępowaniu odwoławczym.
Krajowa Izba O
dwoławcza – po przeprowadzeniu rozprawy w przedmiotowej
sprawie, po zapoznaniu s
ię ze stanowiskami przedstawionymi w odwołaniu
i odpowi
edzi na odwołanie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem
procesowym, w tym z do
kumentacją postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego oraz po wys
łuchaniu oświadczeń i stanowisk złożonych ustnie do
protokołu w toku rozprawy – ustaliła i zważyła, co następuje:
Izba stwierdz
iła, że odwołanie dotyczy materii określonej w art. 513 p.z.p. i podlega
rozpoznaniu zgodnie z art. 517 p.z.p.
Skład orzekający stwierdził również, że nie została
wypełniona żadna z przesłanek określonych w art. 528 p.z.p., których stwierdzenie
s
kutkowałoby odrzuceniem odwołania i odstąpieniem od badania meritum sprawy. Ponadto
w ocenie Izby odwo
łujący wykazał, że posiada legitymację materialną do wniesienia środka
zaskarżenia zgodnie z przesłankami art. 505 ust. 1 p.z.p.
Sk
ład orzekający dokonał oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie mając na
uwadze art. 554 ust. 1 pkt 1 p.z.p.,
który stanowi, że Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli
stwierdzi naruszen
ie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na
wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Uwzględniając zgromadzony materiał
dowodowy
przedłożony przez strony, po dokonaniu ustaleń poczynionych na podstawie
dokumentacji postępowania, zważając na okoliczności faktyczne podniesione w odwołaniu,
Izba
stwierdziła, że sformułowane przez odwołującego zarzuty znajdują potwierdzenie
w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, z
atem rozpoznawane odwołanie zasługuje na
uwzględnienie w całości. W konsekwencji nakazano zamawiającemu unieważnienie
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, powtórzenie czynności badania i oceny ofert,
w tym odrzucenie oferty wykonawcy
CPG z postępowania.
W przedmiocie zarzutu nr 1 z petitum
odwołania, naruszenia przez zamawiającego
art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 p.z.p. w zw. z r
ozdziałem III pkt 3.4 SWZ poprzez
zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy CPG,
która jest niezgodna z warunkami
zamówienia dotyczącymi obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę kluczowych
zadań postępowania, Izba wskazuje jak niżej.
W dokumentacji p
ostępowania – rozdział III pkt 3.4 SWZ, którego wiążące brzmienie
wynika ze zmiany SWZ w dniu
11 maja 2022 r., zamawiający skorzystał z uprawnienia, jakie
mu daje art. 121 p.z.p. i
skutecznie zastrzegł do osobistego wykonania przez wykonawcę
kluc
zowe części zamówienia, tj. „Wykonawca wykona przedmiot umowy siłami własnymi -
całość zamówienia oprócz zakresu, który Zamawiający dopuszcza do wykonania przy
udziale podwykonawców:
- utrzymania
Strefy Płatnego Parkowania i Płatnych Placów Parkingowych w zakresie
letniego i zimowego u
trzymania czystości i przejezdności, opróżniania koszy, wywozu
odpadów,
- transportu
wartości pieniężnych,
-
pobierania opłat przy użyciu urządzeń mobilnych,
-
pobierania opłat przy użyciu kat płatniczych,
- wykonania i monta
ż fundamentów pod parkomaty,
-
montażu podstaw pod parkomaty,
-
prace informatyczne związane z utworzeniem, utrzymaniem, serwisem i konfiguracją
Centrum Przetwarzania Danych,
-
utrzymanie Centrum Przetwarzania Danych.”.
Zgodnie więc z brzmieniem SWZ zamawiający dopuści podwykonawstwo w zakresie
enumeratywnie wyliczonych w dokumentacji
czynności, które stanowią zamknięty katalog
prac
możliwych do wykonania przez podwykonawcę. Pozostały zakres umowy winien być
wykonywany przez
wykonawcę osobiście, jako kluczowa część zamówienia. Pośród prac
możliwych do podzlecenia nie znalazł się m.in. serwis urządzeń, które – zgodnie z pkt
4 formularza oferty wykonawcy CPG, wykonawca zamierza
powierzyć podwykonawcy.
W ofercie wykonawcy CPG wskazano:
„4. Następujące części zamówienia powierzymy
nast
ępującym podwykonawcom (dot. podwykonawców znanych nadzień składania ofert):
część: serwis urządzeń; wykona podwykonawca: nieznany na dzień składania ofert, (…)”.
W
ocenie Izby treść oferty jest zatem wprost sprzeczna z brzmieniem dokumentacji
postępowania, skoro wykonawca zaoferował sprzeczny z SWZ sposób realizacji kluczowej
części zamówienia przeznaczonej do osobistego wykonania, co stanowi istotną
meryto
ryczną wadę oferty i powinno spowodować odrzucenie oferty jako niezgodnej
z
warunkami zamówienia na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 p.z.p.
Nie znajduje natomiast uzasadnionych podstaw argumentacja
zamawiającego
o rzekomej wadzie dokumentacji
postępowania czy jakichkolwiek wątpliwościach w tym
zakresie. Zdaniem Izby SWZ jest klarowana i jednoznaczna, ser
wis urządzeń jest zakazany
do powierzenia podwykonawcy, ponieważ nie zawiera się w czynnościach możliwych do
podzlecenia.
Zamawiający nie był nawet w stanie wskazać jakie to obiektywne niejasności
lub wątpliwości miała nasuwać SWZ. Zatem, o ile Izba podziela ukształtowaną
w
orzecznictwie zasadę, iż niejasności w zakresie dokumentacji postępowania są
tłumaczone na korzyść wykonawców (za linią orzeczniczą nakazującą interpretację
oświadczeń woli na korzyść podmiotu, który jest tego oświadczenia adresatem – por. wyrok
Sądu Okręgowego w Łodzi z 16.05.2016 r., sygn. akt III: Ca 224/16 oraz przywołane tam
obszernie orzecznictwo), to
stwierdzić należy, że w postępowaniu objętym sporem nie ma
ona zastosowania.
Dokumentacja jest obiektywnie jednoznaczna i
żaden z wykonawców nie wskazywał
na rzekome jej wady przed złożeniem oferty. W odniesieniu do ewentualnych – pozornych
bądź rzeczywistych – wątpliwości co do brzmienia SWZ wykonawcy mieli prawo zwrócić się
do zamawiającego o ich wyjaśnienie. Doktryna i orzecznictwo stanęło przy tym na
stanowisku,
że w przypadku podmiotu profesjonalnego, jakim jest przedsiębiorca działający
na rynku
zamówień publicznych, uprawnienie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 p.z.p.
przeradza się – przez pryzmat zasady zachowania należytej staranności w profesjonalnym
obrocie
– w obowiązek wykonawcy. Wykonawca, który twierdzi, że treść dokumentacji
miałaby być niejasna lub niejednoznaczna, uwzględniając zawodową staranność wymaganą
od profesjonalisty (art. 3
55 § 2 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 p.z.p.) przy zachowaniu absolutnego
minimum
staranności wymaganej w takim przypadku od przedsiębiorcy, powinien co
najmniej, przy wykorzystaniu możliwości wynikającej z art. 135 ust. 1 p.z.p., zadać w tym
zakresie zamawiaj
ącemu pytania celem uzyskania wyjaśnienia i doprecyzowania brzmienia
wymogów SWZ. Żaden z wykonawców takich wątpliwości co do treści dokumentacji nie
zgłaszał, nie proszono o doprecyzowanie SWZ, więc stanowisko zamawiającego jest
bezpodstawne, a rzeczone w
ątpliwości raczej wykreowane na potrzeby postępowania
odwoławczego przez Izbą.
W szczególności, że zamawiający nie wskazał obiektywnie niejasnej treści SWZ,
a
doszukiwał się w czynnościach dopuszczonych do powierzenia podwykonawcy
jaki
ejkolwiek czynności związanej z serwisem urządzeń, nie tyle, aby wskazać na
niej
ednoznaczność dokumentacji, ale aby dostosować treść formularza oferty wykonawcy
CPG do zakresu
części możliwej do podzlecenia. Co znamienne rzekomy możliwy serwis
urządzeń (co zdaniem zamawiającego dotyczy pobierania opłat przy użyciu urządzeń
mobilnych i pobierania opłat przy użyciu krat płatniczych, bowiem zintegrowany czytnik kart
serwisuje
podmiot obsługujący płatności, a nie wykonawca. Zdaniem zamawiającego serwis
został też dopuszczony w ramach Centrum Przetwarzania Danych) nie jest nawet zbliżony
do treści oferty wykonawcy CPG, gdzie wskazano wprost zlecenie podwykonawcy „serwisu
urządzeń”, a nie tylko serwisu urządzeń mobilnych i do pobierania opłat lub serwisu
urządzeń centrum przetwarzania danych. Innymi słowy, znalezienie w czynnościach
możliwych do powierzenia podwykonawcy jakichkolwiek czynności luźno związanych
z serwi
sem urządzeń w żaden sposób nie konwalidowałoby treści oferty wykonawcy CPG.
Spekulacje zamawiającego są także oderwane od brzmienia opisu przedmiotu
zamówienia, gdzie jako urządzenia wskazuje się parkomaty, zatem nie ma podstaw, by
poszukiwać wykładni SWZ poza jej treścią, tak żeby „dostosować” brzmienie wyrażeń
użytych w formularzu ofertowym wykonawcy CPG i próbować naprawić popełniony w ofercie
błąd. Ponadto, profesjonalista działający na rynku świadczenia usług obsługi stref płatnego
parkowania, gdyby
faktycznie zamierzał powierzyć podwykonawcy przykładowo wyłącznie
serwis
określonych urządzeń będących elementem przedmiotu zamówienia, to wskazałby to
w ofercie
. Dokonując wykładni oświadczenia przedsiębiorcy (art. 65 § 1 k.c.), który jest
profesjonalistą, absurdalnym byłoby założenie, że dokonując tak kluczowej czynności, jaką
jest
wypełnienie formularza ofertowego w przetargu – gdzie dokumentacja postępowania
dość rygorystycznie określa część możliwą do podzlecenia – przedsiębiorca chciał napisać,
że chodzi o serwis urządzeń np. tworzących centrum przetwarzania danych, tylko to pominął
i poprzestał na wskazaniu „serwis urządzeń”.
Skład orzekający podziela także zasadną argumentację odwołującego, że w tym
wypadku wskazanie zakresu podwykonawstwa
nie jest tylko obowiązkiem informacyjnym,
a
stanowi wiążącą treść oferty dotyczącą sposobu realizacji umowy, więc jako wskazany
spo
sób spełnienia świadczenia przez wykonawcę nie może ulegać zmianie po złożeniu
oferty.
W tym nie można tego konwalidować w drodze wyjaśnień treści oferty, które de facto
musiałby zmienić jej brzmienie, aby nie tyle dokonać rekonstrukcji oświadczenia wykonawcy
CPG
, a dostosować formularz oferty do treści dokumentacji postępowania, co jest
nieuprawnione.
Mając zatem na uwadze, że z jednej strony w SWZ mamy niebudzące
wątpliwości zastrzeżenie obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę m.in. serwisu
urządzeń, a z drugiej jednoznaczne oświadczenie wykonawcy CPG o zamiarze powierzenia
tego zakresu podwykonawcy, oferta wykonawcy jest
niezgodna z warunkami zamówienia
i powinna zos
tać przez zamawiającego odrzucona, więc omawiany zarzut został przez skład
rozpozna
jący spór uwzględniony.
W zakresie zarzutu zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy CPG z powodu
zaoferowania ceny rażąco niskiej – zarzut nr 2 z petitum odwołania, Izba wskazuje co
następuje. Zgodnie z materiałem procesowym zamawiający przeprowadził procedurę
wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny wykonawcy CPG, w wyniku której, w odpowiedzi na
wezwanie z dnia 3 czerwca 2022 r.,
złożono wyjaśnienia z dnia 8 czerwca 2022 r. dołączając
do nich
tabelaryczną kalkulację cenową i ofertę z dnia 13 kwietnia 2022 r. w zakresie usługi
sprzątania w okresie letnim i zimowym.
Skład orzekający dokonał weryfikacji prawidłowości czynności zamawiającego,
polegającej na ocenie złożonych przez wykonawcę CPG wyjaśnień i dowodów, w korelacji
z
treścią wystosowanego do wykonawcy wezwania, w kontekście właściwości przedmiotu
zamówienia i podnoszonych przez odwołującego okoliczności, które w jego ocenie
powodują, że oferta wykonawcy CPG powinna zostać odrzucona jako oferta zawierająca
cenę rażąco niską, ponieważ wykonawca nie obalił domniemania ceny rażąco niskiej (art.
224 ust. 5 p.z.p.)
, co powinno powodować odrzucenie tej oferty na podstawie art. 226 ust.
1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 p.z.p.
W ramach uw
ag ogólnych Izba wskazuje, że ustawodawca uregulował obowiązek
odrzucenia o
ferty wykonawcy, który zaoferował rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia w dwóch normach – w art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający
odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu
z
amówienia oraz w art. 224 ust. 6 p.z.p., który stanowi, że odrzuceniu, jako oferta z rażąco
niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień
w
wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają
podanej w ofercie ceny lub kosztu
. Omawiane przepisy dopełniają się, ponieważ negatywna
ocena wyjaśnień wykonawcy (art. 224 ust. 6 p.z.p.) skutkuje odrzuceniem oferty na kanwie
art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p. Zatem sankcja odrzucenia oferty jest be
zpośrednio związana
z
procedurą wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny na wezwanie zamawiającego uregulowaną
w art. 224 ust. 1 i 2
p.z.p., a także obowiązkiem wykonawcy wynikającym z art. 224 ust.
5 p.z.p.
– obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu
spoczywa na wykonawcy.
Warto również zaznaczyć, że celem postępowania wyjaśniającego sposób kalkulacji
ceny jest
ustalenie faktów świadczących o tym, że zaoferowana przez wykonawcę cena jest
realna, wiarygodna i
zapewni prawidłowe wykonanie przedmiotu zamówienia – procedura
wyjaśniająca musi zmierzać do klarownego wyjaśnienia sposobu skalkulowania ceny oferty,
a także wątpliwych jej kosztów. Wezwany do złożenia wyjaśnień wykonawca w ramach
odpowiedzi na wezwanie
powinien przedłożyć wyjaśnienia i dowody, które w jego ocenie
uzasadniają przyjętą wycenę przedmiotu zamówienia, zaś zamawiającemu pozwolą
zweryfikować wiarygodność i prawidłowość przedłożonych wyjaśnień sposobu wyliczenia
ceny. W
yjaśnienia wykonawcy powinny zawierać jednoznaczne informacje, przekładające
się na uchwytne i wymierne wartości ekonomiczne, co powinno zostać poparte adekwatnymi
i wiarygodnymi dowodami (art. 224 ust. 5
p.z.p.), ponieważ brak udowodnienia realności
ceny skutkuje odrzuceniem oferty na podstawie 226 ust. 1 pkt 8 w. zw. z art. art. 224 ust.
6 p.z.p.
Ponadto, j
ak trafnie wskazano w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia
25
października 2021 r., sygn. akt: XXIII Zs 94/21 „Wykonawca wszelkimi niezbędnymi
środkami dostępnymi w danej sprawie i uzasadnionymi w konkretnym stanie faktycznym,
powinien wykazać zamawiającemu, że jego oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej, pomimo
wypełnienia określonych ustawowych przesłanek podejrzenia rażąco niskiej ceny w jego
ofercie. W przypadku niewykazania przez wykonawcę powyższych kwestii uzasadnione jest
zaś przyjęcie, że oferta przez niego przedstawiona zawiera rażąco niską cenę lub koszty.
Przepisy nie określają przykładowego katalogu dowodów, które wykonawca zobowiązany
jest złożyć zamawiającemu w celu uzasadnienia racjonalności i rynkowej wyceny swojej
oferty. Możliwe jest przedstawienie zatem każdego dowodu, jednakże musi być on
adekwatny do konkretnej sytuacji i s
tanowić potwierdzenie tego, co wykonawca dowodzi
w
swoich wyjaśnieniach. Wskazać również należy, że każdy dowód złożony w odpowiedzi na
wezwanie podlega ocenie przez samego zamawiającego, który może uznać złożone
dokumenty za
niewystarczające lub niepotwierdzające okoliczności przez wykonawcę
podnoszonych
”.
Zamawiający, formułując wezwanie do złożenia wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny,
zwrócił się do wykonawcy CPG o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, w celu
ustalenia czy złożona oferta zawiera rażącą niską cenę. Wezwanie nie zostało
zakwestionowane w ramach środków ochrony prawnej, wykonawca CPG nie formułował
względem niego jakichkolwiek wątpliwości i nie wnioskował o jego doprecyzowanie.
W
szczególności nie znajduje potwierdzenia w materiale procesowym stanowisko
zamawi
ającego jakby wykonawca CPG miał wykazać jedynie koszty pracy (czego i tak
w sp
osób prawidłowy nie wykazano, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).
Argumentacja zamawiającego jest nie tylko sprzeczna z treścią wezwania z dnia 3 czerwca
2022 r., ale jest nie do obrony na kanwie tego,
w jaki sposób wykonawca CPG zrozumiał
brzmienie wezwania, gdzie zgodnie z jego
treścią w złożonych wyjaśnieniach zawarto także
inne elementy
cenotwórcze. Wykonawca CPG był zatem związany wezwaniem i jako
profesjonalny uczestnik rynku zamówień publicznych powinien mieć wiedzę co do tego, jaki
skutek odnosi brak
prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny. To
bowiem w interesie wykonawcy jest,
żeby złożone wyjaśnienia były kompletne i niebudzące
dalszych wątpliwości, a także przedstawione zostały odpowiedne dowody na potwierdzenie
ekwiwalentn
ości zaoferowanej ceny, czemu wykonawca CPG nie sprostał.
Dokonana przez
Izbę kontrola czynności zamawiającego skutkowała stwierdzeniem,
i
ż zamawiający wadliwie ocenił wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny złożone przez
wykonawcę CPG, zarzuty postawione zamawiającemu są zasadne i jako takie zasługują na
uwzględnienie. Wbrew treści wezwania zamawiającego złożono wyjaśnienia o charakterze
nieprz
ydatnym dla określenia kosztów przyjętych w cenie oferty, bez poparcia ich
wiarygodnym materiałem dowodowym. Wykonawca nie wykazał, że cena jego oferty została
skalkulowana w sposób prawidłowy, co jest to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta
zawiera ra
żąco niską cenę i podlega odrzuceniu.
Odwołujący zasadnie podnosił, że dołączony do wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny
dowód w postaci oferty na sprzątanie letnie i zimowe (oferta Grupa II Magdalena Zaręba
w
Wałbrzychu z dnia 13.04.2022 r.), który zgodnie z treścią wyjaśnień ceny jest ofertą
podwykonawcy, kt
óry miałby realizować część zamówienia w zakresie utrzymania czystości
i utrzymania zimowego, jest sprzeczna z brzmieniem oferty wykonawcy CPG (oferta z dnia
19.05.2022 r.), gdzie wskazano, że „część: sprzątanie i utrzymanie zimowe; wykona
podwykonawca: nieznany na dzień składania ofert” (pkt 4 str. 2 oferty). Skoro zatem
w ofercie nie wskazano podwykonawcy ze
złożonej z wyjaśnieniami ceny oferty, uzyskanej
miesiąc przed złożeniem oferty, to nie może ona stanowić adekwatnego i wiarygodnego
dowodu na realność zaoferowanej ceny ofertowej. Zamawiający także nie zdecydował się na
przedstawienie Izbie jakiejkolwiek argumentacji dlaczego
uznał dołączoną do wyjaśnień
ofertę za prawidłową, pomimo że wykonawca CPG jednoznacznie w ofercie oświadczył, że
taki podwykonawca jest nieznany.
Dalej
skład orzekający stwierdził, że oceniane wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny
nie dają podstaw do przyjęcia, że cena oferty uwzględnia wszystkie elementy kosztotwórcze
niezbędne do prawidłowej realizacji zamówienia, które zostały określone w dokumentacji
postępowania. Wykonawca CPG złożył wyjaśnienia o charakterze ogólnym i niepełnym,
które nie uzasadniają realności podanej w ofercie ceny. Zgodnie z poz. 4 i 5 szczegółowej
kalkulacji,
a także lit. d i e str. 3 wyjaśnień ceny, wykonawca wskazał jeden, zbiorczy koszt
osobowy w
wysokości 9 200,00 zł/mc (serwis parkomatów 8 000,00 zł i zarządzenie
projektem 1
200,00 zł) oraz koszt narzutów na wynagrodzenia w wysokości 1 750,00 zł/mc.
W w
yjaśnieniach sposobu kalkulacji ceny, w zakresie personelu, wykonawca nie podał ile
os
ób będzie wykonywało umowę dla zamawiającego. Odniesiono się jedynie globalnie do
kadry
przedsiębiorcy wskazując, że ogólnie zatrudnionych jest dwieście osób stałego
personelu, w tym czterdziestu
instalatorów/serwisantów odpowiedzialnych za realizację
kontraktów na terenie całego kraju.
Z
powyższego wynika, że po pierwsze – zamawiający nie wie ile osób będzie
wykonywało umowę na jego rzecz, nie ma więc żadnej wiedzy jakie warunki pracy i płacy
posiadają osoby, które będą realizować zamówienie. Po wtóre – wskazanie na ryczałtowy,
skumulowany koszt osobowy, bez podania w
wyjaśnieniach szczegółowych założeń
dotyczących tego składnika cenowego, nie pozwala na zweryfikowanie co się w nim mieści,
tj.
skoro zamawiający nie wie nawet jaki zasób kadrowy miałaby realizować umowę, to nie
wie te
ż czy wyceniono koszty osobowe na właściwym poziomie. Zbicie kosztów osobowych
w jedną pozycję nic w zasadzie nie wyjaśnia, a tym samym nie udowadnia, że cena została
skalkulowana prawidłowo. Odwołujący decydując się na takie przedstawienie kosztów sam
pozbawił się możliwości wykazania jej realności. W szczególności na podstawie wyjaśnień
nie można ustalić czy koszty poszczególnych osób przyjęto w realnej kwocie oraz czy
wynagrodzenie uwzględnia stawki minimalne określone w ustawie z dnia 10 października
2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu z
pracę (Dz. U. z 2020 r., poz. 2207), a także co do ich
zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art.
224 ust. 3 pkt 4 i 6 p.z.p.
Zamawiający na podstawie otrzymanej kalkulacji w żaden sposób nie był w stanie
powyższego zweryfikować, ponieważ zabrakło w wyjaśnieniach faktycznego wskazania
podstawy wyliczenia kosztu osobowego. Wyjaśnienia wykonawcy CPG odbiegają od
standardu staranności, ciężko je nawet nazwać wyjaśnieniami, bowiem w istocie
zgrupowanie kosztu osobowego
w jedną pozycję niczego nie wyjaśniało. W miejsce
obo
wiązku precyzyjnego wykazania realnych kosztów pracy przedstawiono ich zbiorcze
oszacowanie,
co pozwoliło na niewątpliwe ustalenie w zakresie tego, czy wyjaśnienia
pow
inny skutkować uznaniem ceny za rażąco niską – nie ze względu na to, co się w nich
znalaz
ło, a ze względu na to, czego w nich, wbrew wezwaniu zamawiającego, nie wykazano.
Izba stwierdziła również, że nie wykazano w sposób prawidłowy ujęcia w cenie innych
obligatoryjnych ele
mentów umowy wskazanych w opisie przedmiotu zamówienia (załącznik
nr 7 do SWZ
, załącznik nr 3 do umowy). W wyjaśnieniach brak jest kosztu parkomatu
za
stępczego, który zgodnie z pkt 7.1 OPZ należy zamontować w przypadku niemożliwości
usuni
ęcia awarii do dwóch dni roboczych. Wykonawca CPG ujął w cenie 49 parkomatów
(lit. a str. 2
wyjaśnień ceny), co jak oświadczono składa się na całość kosztów po stronie
wykonawcy. Zakup parkomatu, zgodnie z
wyjaśnieniami wykonawcy CPG, to wydatek co
najmniej 19 505,
00 zł i o taką wartość oferta jest zaniżona. Wykonawca w wyjaśnieniach nie
wskazyw
ał także, aby przykładowo korzystał z używanego urządzenia (co SWZ umożliwia),
nie ma też nigdzie takiej pozycji w kalkulacji ceny.
Kolejnym elementem dyskwalifikuj
ącym wyjaśnienia ceny wykonawcy CPG jest
pominięcie kosztów dostawy, posadowienia i uruchomienia parkomatów. W wyjaśnieniach
ceny jest bowiem oszacowana jedynie cena zakupu
urządzeń, kiedy zamawiający wymagał
pełnej usługi obejmującej także prawidłowy montaż, tak pkt 2.1.1, 2.1.3, 2.2.1 i 2.2.2 OPZ.
Pominięto też koszt zakupu i montażu słupków (pkt 2.1.3.1 i 2.2.2.1 OPZ), koszt zakupu
i
montażu tabliczek informacyjnych (pkt 2.1.4 OPZ), koszt szkolenia pracowników
zamawiającego (pkt 2.1.8 OPZ), koszt demontażu parkomatów i odtworzenia nawierzchni
(pkt 2.1.12 i 2.2.11 OPZ) oraz koszt wykonania do
piętnastu zmian lokalizacji parkomatów
(pkt 2.1.6 OPZ)
, co powoduje, że cena nie obejmuje wszystkich niezbędnych elementów do
prawidłowej realizacji zamówienia, została błędnie obliczona i jest rażąco niska.
Izba zgadza
się również z odwołującym co do sprzeczności w lit. c str. 2 wyjaśnień
ceny
– usługi obce, i poz. 3 szczegółowej kalkulacji, także pod nazwą „usługi obce”, gdzie
w
wyjaśnieniach mamy 500,00 zł/mc (rezerwa na koszt wywozu śniegu), zaś w tabeli
200,00
zł/mc (pozostałe usługi) oraz braku wykazania prowizji od płatności BLIK (pkt
3.14 OPZ)
, w przeciwieństwie do stanowiska w zakresie wadliwego finansowania, kosztów
paliwa i ma
teriałów eksploatacyjnych, co jednak nie ma wpływu na ocenę wyjaśnień
kalkulacji ceny wykonawcy CPG
, ponieważ brak kompleksowego ujęcia wszystkich
niezbędnych kosztów realizacji umowy w wyjaśnieniach – o czym mowa we wcześniejszej
części uzasadnienia – jest całkowicie wystarczający do przyjęcia, że oferta ta powinna
zostać przez zamawiającego odrzucona.
Konkludując, skład orzekający stwierdził, że wykonawca CPG nie podołał
nałożonemu na niego w wyniku wezwania zamawiającego obowiązkowi przedstawienia
rzetelnych i adekwatnych
wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny wraz ze złożeniem dowodów
potwierdzających wysokość zaoferowanych elementów cenowych, zaś zamawiający
zaniechał prawidłowego zbadania wyjaśnień wykonawcy i w sposób nieuprawniony wybrał
jego ofertę w przetargu. W szczególności brak wykazania zawarcia wszystkich elementów
OPZ w cenie oferty i z
łożenie wyjaśnień nieprzydatnych dla określenia kosztów pracy
powinno powod
ować wyeliminowanie oferty wykonawcy CPG na podstawie art. 226 ust.
1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6
p.z.p., ponieważ nie wykazano, że koszty te zostały
skalkulowane w
sposób prawidłowy, co jest to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta
zawiera rażąco niską cenę i podlega odrzuceniu.
Skład orzekający wskazuje także, że w ustalonym stanie rzeczy nie byłoby możliwe
ponowne wezwanie wykonawcy CPG do
złożenia kolejnych wyjaśnień sposobu kalkulacji
ceny. Izba podziela utrwalone w orzecznictwie stanow
isko, że ponowne wezwanie nie jest co
do zasady wykluczone,
niemniej możliwość żądania od wykonawcy doprecyzowania
elementów kalkulacji lub udzielenia szerszych informacji w zakresie pierwotnie przekazanych
wyjaśnień, jest uzasadniona jedynie w przypadku szczegółowego i rzetelnego udzielenia
przez wykonawcę wyjaśnień na pierwsze żądanie. Powtórzenie wezwania musi wynikać więc
z obiektywn
ych okoliczności uzasadniających uszczegółowienie pierwszych wyjaśnień,
a
ponawianie wezwania nie może następować w sytuacji, gdy wyjaśnienia są niekompletne,
lakoniczne, czy
wprost wskazują, że nie zawarto wszystkich elementów przedmiotu
zamówienia w cenie oferty. Kolejne wezwania nie mogą stanowić de facto przywrócenia
terminu na z
łożenie wyjaśnień, które należało złożyć już na pierwsze wezwanie. Takie
działanie naruszałoby zasadę generalną uregulowaną w art. 16 pkt 1 p.z.p. zachowania
uczciwej konkurencj
i i równego traktowania wykonawców.
Jak słusznie wskazał Sąd Okręgowy w Białymstoku w wyroku z dnia 2 grudnia
2020 r., sygn. akt: II Ca 915/20 ponowne wezwanie p
owinno być wystosowane w sytuacji,
gdy zakres wyjaśnień i dowodów złożonych przez wykonawcę na pierwsze wezwanie
odpowiadał temu wezwaniu, a mimo to zrodziły one po stronie zamawiającego dalsze
wątpliwości, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia, doszczegółowienia, ewentualnie
udowodnienia. Nie budzi także zastrzeżeń dopuszczalność kontynuowania procedury
wyjaśniającej w sytuacji, gdy pierwotne wezwanie zamawiającego było zbyt ogólne
i
nieprecyzyjne, wykonawca nie powinien bowiem ponosić negatywnych konsekwencji
takiego wezwania. Zgodzić się trzeba również z tym, że kolejne wezwanie nie może
prowadz
ić do bezpodstawnego stworzenia kolejnej szansy dla wykonawcy, który złożył
wyj
aśnienia o wysokim poziomie ogólności, nie przedstawiając przy tym żadnych dowodów
potwierdzających kalkulację ceny oferty, a także prowadzić do naruszenia zasady uczciwej
konku
rencji i równego traktowania wykonawców. (por. także wyrok Sądu Okręgowego
w Warszawie z 30.05.2018 r. sygn. akt XXIII Ga 255/18).
W ustalonym stanie rzeczy nie b
yłoby zatem podstaw do kontynuacji postępowania
wyjaśniającego cenę, bowiem konsekwencją złożenia wyjaśnień, które nie pozwalają
stwierdzić, że zaoferowana cena jest realna (a wręcz w zamkniętym katalogu kosztów
z
wyjaśnień brak jest obligatoryjnych składników ceny wskazanych w OPZ), nie są
wyczerpujące i poparte wiarygodnymi dowodami, jest obowiązek odrzucenia oferty, nie zaś
ponawianie procedury wyjaśniającej zaoferowaną cenę.
W konsekwencji
powyższego na uwzględnienie zasługiwały także, powiązane
z zarzutami zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy CPG, zarzuty nr 3 i 4 z petitum
odwołania dotyczące naruszenia przez zamawiającego art. 239 p.z.p. poprzez dokonanie
wyboru oferty wykonawcy, która powinna zostać wyeliminowana z postępowania, a także
naruszenia art. 17 ust. 2 p.z.p.,
na podstawie którego zamówienia udziela się wykonawcy
wybranemu zgodnie z przepisami ustawy oraz art. 16 pkt 1 p.z.p.
, ponieważ wykonawcy
biorący udział w postępowaniu mają prawo oczekiwać, że złożone w postępowaniu oferty
zostaną ocenione zgodnie z wymaganiami wyartykułowanymi w dokumentacji postępowania,
zaś zamawiający wykona ciążące na nim ustawowe obowiązki, rzetelnego zbadania
złożonych ofert, gwarantując tym samym zabezpieczenie interesów wszystkich uczestników
procesu udziela
nia zamówień publicznych. Zasada równego traktowania wykonawców
wskazuje na obowiązek jednakowego traktowania wykonawców, bez ulg i przywilejów, zaś
za
sada zachowania uczciwej konkurencji związana jest z obowiązkami, jakie ustawodawca
nakłada na jednostki zamawiające w czasie przygotowania i przeprowadzenia postępowania
o
udzielnie zamówienia publicznego, w tym dokonania starannej oceny złożonych ofert.
Zamawiający w rozpoznawanym sporze nie podołał ciążącym na nim obowiązkom czym
naruszył również zasadę naczelną wskazaną w art. 16 pkt 1 p.z.p.
Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła odwołanie, bowiem wykazano, iż
w
przedmiotowym stanie faktycznym została wypełniona hipoteza normy prawnej wyrażonej
w art. 554 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Stwierdzone narusz
enie przepisów ustawy miało istotny wpływ
na wadliwy wynik postępowania o udzielenie zamówienia.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.
Rozstrzy
gnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 575 p.z.p.
obc
iążając strony kosztami zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania
o
dwoławczego z uwzględnieniem § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b rozporządzenia
z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szcz
egółowych rodzajów kosztów postępowania
o
dwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2437)
. Izba obciążyła zamawiającego jako stronę przegrywającą,
k
osztami postępowania odwoławczego w postaci wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika
odwołującego, zmniejszonego do limitu wynikającego z § 5 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia.
Przewo
dniczący:
…………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 111/23 z dnia 2023-01-26
- Sygn. akt KIO 173/23 z dnia 2023-01-25
- Sygn. akt KIO 130/23 z dnia 2023-01-25
- Sygn. akt KIO 127/23 z dnia 2023-01-25
- Sygn. akt KIO 119/23 z dnia 2023-01-25
