rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2021-02-18
rok: 2021
data dokumentu: 2021-02-18
rok: 2021
sygnatury akt.:
KIO 169/21
KIO 169/21
po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2021 r. w Warszawie odwołania wniesionego
do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 11 stycznia 2021 r. przez wykonawcę
ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice w postępowaniu
prowadzonym przez
Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. ul. Saperska 23, 64-100
Leszno
przy udziale wykonawcy Chemeko-
System Sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania
Odpadów ul. Jerzmanowska 6A, 54-519 Wrocław zgłaszającego swoje przystąpienie do
postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 11 stycznia 2021 r. przez wykonawcę
ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice w postępowaniu
prowadzonym przez
Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. ul. Saperska 23, 64-100
Leszno
przy udziale wykonawcy Chemeko-
System Sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania
Odpadów ul. Jerzmanowska 6A, 54-519 Wrocław zgłaszającego swoje przystąpienie do
postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
orzeka:
1.
Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej z dnia 8 stycznia 2021 r.
oraz czynności odrzucenia oferty
odwołującego z dnia 30 grudnia 2020 r.
2. kosztami postępowania obciąża Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. ul.
Saperska 23, 64-100 Leszno
i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego
kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy), uiszczoną przez
wykonawcę ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice tytułem
wpisu od odwołania;
3. zasądza od Centralnego Portu Komunikacyjnego Spółka z o.o. w Warszawie na
rzecz
wykonawcę ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice
kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy),
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 169/21
Uzasadnienie
Zamawiający: Miejski Zakład Oczyszczania Sp. z o.o. ul. Saperska 23, 64-100 Leszno
prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego pn. „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01,
numer referencyjny: ZP.PN.24.2020, ogłoszenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej pod nr 2020/S 219-
538035 w dniu 10 listopada 2020 r. („Postępowanie").
Odwołujący: ZUO International Sp. z o.o. w Kunowicach działając na podstawie art. 513
ustawy Pzp
(„Nowe PZP") i art. 505 ust. 1 w zw. z art. 515 ust. 1 pkt 1 a w zw. z art. 92 ust.
2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Pzp („Przepisy Wprowadzające") zaskarżył
czynności przez zamawiającego polegające na (i) odrzuceniu w dniu 30 grudnia 2020 r oferty
Odwołującego oraz na (ii) wyborze w dniu 8 stycznia 2021 roku oferty Chemeko-System Sp.
z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z/s we Wrocławiu („Chemeko").
2.
Opisanej powyżej czynności Zamawiającego zarzuca naruszenie:
2.1.
art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach
przez jego błędną wykładnie polegającą na
bezzasa
dnym przyjęciu, że zasada bliskości wyrażona tym przepisem sprowadza się do
tego, że odpady muszą być przetwarzane w instalacji położonej najbliżej miejsca ich
powstania, podczas gdy
zasada bliskości nakazuje uwzględnienie również hierarchii
sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki, a nie wyłącznie
odległości instalacji od miejsca powstania odpadów,
a w konsekwencji:
2.2.
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp
przez bezzasadne przyjęcie, że treść oferty Odwołującego nie
odpowiada treści SIWZ obowiązującej w Postępowaniu, bowiem odległość wskazanej w
ofercie Odwołującego instalacji komunalnej od miejsca wytwarzania odpadów komunalnych
„jest zbyt duża", podczas gdy przy prawidłowej wykładni zasady bliskości (tj. biorąc pod
uwagę także hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną
technik) oferta Odwołującego jest z nią zgodna, a zatem odpowiada treści SIWZ w
Postępowaniu,
2.3.
art. 91 ust. 1 PZP poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty Chemeko, podczas
gdy zgodnie z kryte
riami oceny ofert jako najkorzystniejsza powinna zostać wybrana oferta
Odwołującego, która nie podlega odrzuceniu.
3.
W związku z powyżej wskazanymi zarzutami wniósł o uwzględnienie odwołania i
nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w
Postępowaniu z dnia 8 stycznia 2021 roku oraz nakazanie Zamawiającemu czynności
odrzucenia oferty Odwołującego z dnia 30 grudnia 2020 roku,
a także nakazanie przeprowadzenia ponownego procesu badania i oceny ofert z
uwzględnieniem oferty złożonej przez Odwołującego,
Zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty Odwołującego 30 grudnia 2020 r., a o
wyborze oferty Chemeko - 8 stycznia 2020 roku.
1. STAN FAKTYCZNY
1.1-1.6.
Zamawiający prowadzi Postępowanie, którego przedmiotem pozostaje odbiór i
zagospodarowanie odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 („Zamówienie"). W obrębie
części 1 odbiór odpadów ma następować ze Stacji Przeładunkowej Odpadów Komunalnych
w Rawiczu, a w obrębie części 2 - ze Stacji Przeładunkowej Odpadów Komunalnych w Goli.
Zgodnie z pkt. 3.2 SIWZ „niesegregowane odpady komunalne powinny być przekazywane
do Instalacji Komunalnej z uwzględnieniem zasady bliskości". Jednocześnie we wskazanym
postanowieniu SIWZ Zamawiający zamieścił wyciąg z Ustawy o odpadach z art. 20 tej
ustawy.
W dniu 1 grudnia 2020 roku Zamawiający zamieścił wnioski o wyjaśnienie treści SIWZ z
odpowiedziami. W odpowiedzi na pytanie nr 1 Zamawiający ponownie wskazał na
konieczność przekazywania odpadów z zachowaniem zasady bliskości: ODPOWIEDŹ:
Zamawiający określił w S1WZ wymóg poddania niesegregowanych odpadów komunalnych o
kodzie 200301 procesowi odzysku R, kierując się hierarchią postępowania odpadami
określoną w. ustawie o odpadach oraz w oparciu b wiedzę b procesach przetwarzania
powyższych odpadów v/ instalacjach Komunalnych Zlokalizowanych w najbliższym
otoczeniu (tj. R III
mając na uwadze obowiązują przepisy w tym konieczność przekazywań
odpadów o kodzie 200301 do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone
tj. z zachowaniem zasady bli
skości. Jednocześnie, mając na uwadze, iż w niektórych
Instalacjach Komunalnych, zgodnie z posiadanymi decyzjami w zakresie gospodarowania
odpadami komunalnymi istnie
je możliwość przetwarzania niesegregowanych odpadów
komunalnych o kodzie 200301 w procesie
D 13, Zamawiający dokona .stosownej modyfikacji
SlWZ w przedmiotowym zakresie.
Odwołujący złożył ofertą do obu części Postępowania, wskazując jako instalację komunalną,
w której mają być przetwarzane odpady instalację w Kunowicach („Instalacja").
30 grudn
ia 2020 roku Zamawiający poinformował Odwołującego o odrzuceniu jego oferty w
Postępowaniu z powodu tego, że odległość Instalacji od miejsca wytwarzania odpadów
komunalnych Jest zbyt duża", a przez to - w ocenie Zamawiającego - wybór oferty
Odwołującego „naruszałby zasadę bliskości
8 stycznia 2021 r.
Zamawiający zamieścił na stronie internetowej informację o wyborze
oferty Chemeko jako najkorzystniejszej w odniesieniu do obu części Postępowania.
2.
Uzasadnienie zarzutów odwołania
2.1- 2-29.
Funkcjonująca w prawie polskim zasada bliskości stanowi jeden z
instrumentów służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegających i
zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z
wytwarzania odpadów (np. w ramach odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości) oraz gospodarowania nimi (poprzez ich odzysk albo unieszkodliwianie).
Zasada wymaga, aby odpady były w pierwszej kolejności poddawane przetwarzaniu w
miejscu ich powstania (art. 20 ust. 1 Ustawy o odpadach
). Odpady objęte Zamówieniem
powstają na terenach nieruchomości zlokalizowanych na obszarze gmin Związku Gmin
Regionu Leszczyńskiego, są odbierane i transportowane do stacji przeładunkowych w Goli i
w Rawiczu. Przedmiotem Zamówienia jest odbiór odpadów z tych stacji przeładunkowych
oraz ich transport do instalacji komunalnej w celu przetworzenia. W związku z tym, realizacja
zasady bliskości zgodnie z art. 20 ust. 1 Ustawy o odpadach jest niemożliwa.
W konsekwencji odpady
powinny zostać przekazane do miejsc, w których mogą być
przetworzone. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być
przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów
postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -
Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której
mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Przewidziana w przepisie
zasada bliskości ma charakter ogólny i dotyczy każdego
przedmiotu lub substancji spełniającego przesłanki uznania go za odpad w rozumieniu art. 3
ust. 1 pkt 6 Ustawy o odpadach. Dotyczy to w szczególności niesegregowanych
(zmieszanych) odpa
dów komunalnych o kodzie 20 03 01 , które są objęte Zamówieniem.
Ustawodawca nie wyłączył zastosowania art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach w odniesieniu do
niektórych rodzajów „odpadów, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania".
Przeciwnie, tego rodzaju odpady muszą być przekazywane do miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Zasada bliskości obowiązuje w dwóch wariantach: ogólnym - określonym w art. 20 ust. 2
Ustawy o odpadach, oraz szczególnym - przewidzianym w art. 20 ust. 3-6 Ustawy o
odpadach.
Do czasu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku przewidziane w art. 20
ust 3-
11 Ustawy o odpadach szczegółowe rozwiązania stanowiły wyjątki „przełamujące
nakaz płynący z zasady bliskości" , polegający na obowiązku przetwarzania odpadów w
instalacjach zlokalizowanych na obszarze
województwa lub regionu gospodarki odpadami
komunalnymi, na którym zostały wytworzone.
Wejście w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach skutkowało m.in. zniesieniem pomocniczego podziału
państwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Zatem do odpadów objętych
Zamówieniem aktualnie znajduje zastosowanie zasada bliskości w wariancie ogólnym,
przewidzianym w art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach.
Kryteria (elementy) wchodzące w skład zasady bliskości w gospodarowaniu odpadami to
zgodn
ie z art. 20 ustawy o odpadach stwierdzenie, że odpady, które nie mogą być
przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów
postępowania z ,odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -
Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której
mowa w art 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
W przepisie zawarto
łącznie trzy kryteria wymagane do uwzględnienia w toku ustalania
miejsca zagospodarowania odpadów, które nie mogą zostać przetworzone w miejscy ich
wytworzenia: (i) kryterium odległości, (ii) kryterium hierarchii sposobów postępowania z
odpadami oraz (iii) kryterium najlep
szej dostępnej techniki.
P
osiadacz odpadów ma obowiązek przekazać odpady „do najbliżej położonych miejsc, w
których mogą być przetworzone". Takie przekazanie odpadów musi jednak uwzględniać
(brać pod uwagę i stosować) pozostałe elementy wprost wskazane w tym przepisie, czyli
„hierarchię sposobów postępowania z odpadami" i ,,najlepszą dostępną technikę". W ten
sposób ustawodawca uzupełnia kryterium odległości o kryteria jakościowe, które pozwalają
na ustalenie „najbliżej położonych miejsc" spełniających odpowiednie wymagania
środowiskowe, a nie wskazanie „najbliżej położonego miejsca? dokonywanego z
pominięciem wymagań środowiskowych. W toku weryfikacji poszczególnych instalacji z
zasadą bliskości należy wziąć pod uwagę „hierarchię sposobów postępowania z odpadami".
Stanowi to odesłanie do art. 17 Ustawy o odpadach wprowadzającego następującą kolejność
sp
osobów postępowania z odpadami:(1) zapobieganie powstawaniu odpadów, (2)
przygotowanie do ponownego użycia, (3) recykling, (4) inne procesy odzysku i (5)
unieszkodliwianie.
Stąd też, zasada bliskości w art. 20 ust. 2 wymaga w szczególności odstąpienia od
przekazywania odpadów do instalacji zlokalizowanej najbliżej miejsca ich wytworzenia, jeżeli
instalacja położona dalej zapewnia wyższą formę zagospodarowania takich odpadów (np.
recykling zamiast innych form odzysku albo zamiast unieszkodliwienia).
Jak wynika z zawiadomienia o odrzuceniu oferty, „Zamawiający w toku badania ofert
stwierdził że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej przez Państwa w ofercie od miejsca
wytwarzania odpadów jest zbyt duża. Zatem wybór Państwa oferty naruszałby zasadę
bliskości, a tym samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach”.
O
tym, w jaki sposób Zamawiający rozumie zasadę bliskości (a konkretniej: o tym, że zasada
bliskości miałaby być interpretowana wyłącznie w oparciu o kryterium odległości),
Wykonawca dowiaduje się dopiero z zawiadomienia o odrzuceniu oferty. To w uzasadnieniu
tego dokumentu Zamawiający odwołał się do zasady bliskości bez jakiegokolwiek
nawiązania do kryteriów innych niż odległość.
Nieprawidłowe rozumienie zasady bliskości przez Zamawiającego - perspektywa rynkowa
postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów
komunalnych
O tym, że przyjęta przez Zamawiającego w niniejszym Postępowaniu wykładnia zasady
bliskości jest nieprawidłowa świadczy również praktyka funkcjonująca w innych
postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego mających za przedmiot odbiór i
zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Zamawiający oceniają w postępowaniach odległość instalacji komunalnej od miejsca
wytworzenia odpadów w ramach kryterium oceny ofert, premiując wykonawców, którzy
wskażą instalację położoną bliżej (nie odrzucając jednak ofert tych wykonawców, którzy
wskażą instalację położoną dalej), także
wskazują uprzednio maksymalną dopuszczalną
odległość instalacji komunalnej od miejsca wytworzenia odpadów, wyrażając ją konkretną
liczbą kilometrów (nie odrzucając jednak ofert tych wykonawców, którzy wskażą instalacje
mieszące się w sprecyzowanym limicie).
Odwołujący posiada doświadczenie w uzyskiwaniu zamówień na odbiór i zagospodarowanie
odpadów komunalnych mimo tego, że wskazana przez niego instalacja nie jest położona
najbliżej od miejsca wytworzenia odpadów.
2.51
Podsumowując dotychczasowe, prawidłowe rozumienie wyrażonej w art. 20 ust. 2
Ustawy o odpadach zasady bliskości w wydaniu ogólnym obejmuje tylko i wyłącznie wzięcie
pod uwagę przez konkretnego zamawiającego wszystkich trzech kryteriów przewidzianych w
tym przepisie tyl
ko i wyłącznie biorąc pod uwagę wszystkie te kryteria, tzn. (1) hierarchię
postępowania z odpadami, (2) najlepszą dostępną technikę i (3) odległość.
W sytuacji, gdyby Zamawiający rozumiał wyrażoną w art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach
zasadę bliskości w wydaniu ogólnym w taki sposób, jaki wynika z brzmienia tego przepisu,
orzecznictwa KIO i praktyki innych zamawiających, wówczas oferta Wykonawcy nie mogłaby
zostać odrzucona.
Argumentacja mająca wskazywać na zasadność odrzucenia oferty Wykonawcy została
przedstawiona dopiero w przedostatnim akapicie zawiadomienia o odrzuceniu oferty i
ogranicza się do jednego (!) zdania zawierającego niczym niepoparte twierdzenie o dużym
stopni
u ogólności. Z uzasadnienia zawiadomienia o odrzuceniu oferty nie wynika, aby
Zamawiający dokonywał oceny oferty Wykonawcy z punktu widzenia innych niż odległość
komponentów tworzących zasadę bliskości w wymiarze ogólnym. Równolegle,
zawiadomienie to nie p
ozwala na zidentyfikowanie przyczyn odrzucenia oferty innych niż
„zbyt duża" odległość.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że odrzucenie oferty Odwołującego
w niniejszym Postępowaniu ma źródło jedynie w nieprawidłowej wykładni zasady bliskości
dokonanej przez Zamawiającego, sprowadzającej ją wyłącznie do odległości instalacji
komunalnej od miejsca wytworzenia odpadów i jako takie nie może się ostać.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości.
W
skazał, że w niniejszej sprawie bezsporne są fakty prowadzenia postępowania i jego
przedmiotu ora pozostałe czynności i zdarzenia przedstawione w odwołaniu.
Zgodnie z pkt 3.2 SIWZ dl
a Postępowania: „Sposób zagospodarowania przedmiotowych
odpadów musi być z zgodny z obowiązującym w tym zakresie prawem. Odebrana
n
iesegregowane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 należy bezpośrednio dostarczyć do
Instalacji Komunalnej (MBP), o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy z dn. 14 grudnia 2012 r.
o odpadach, wpisanej na listę prowadzoną przez Marszałka Województwa, o której mowa w
art. 38b u.o.
Jednocześnie we wskazanym postanowieniu SIWZ Zamawiający zamieścił
wyciąg z ustawy o odpadach, cytując art. 20 tej ustawy.
Stanowisko Zamawiającego w odniesieniu do zarzutów odwołania
W
ramach postępowania Zamawiający był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy
pzp, jak i innych przepisów powszechnie obowiązujących. Przy realizowaniu zadań
dotyczących odbioru i zagospodarowania odpadów Zamawiającego wiążą m.in. przepisy
u.o.o. statuujące m.in. zasadę bliskości wyrażoną w art. 20 u.o.o.
Zamawiający ma zatem Obowiązek zawrzeć w SIWZ stosowne postanowienia umożliwiające
ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia zachowania zasady bliskości, przy
udzielaniu zamówienia z poszanowaniem przepisów tej ustawy.
W siwz oraz wzorze umowy zamawiający zastrzegł, że niesegregowane odpady komunalne
powinny być przekazywane do Instalacji Komunalnej z uwzględnieniem zasady bliskości, o
które mowa w art. 20 u.o.o. Zacytowano przepis.
Uregulowana w nim
zasada bliskości w różnych swych aspektach odnosi się do odpadów w
ogólności (art. 20 ust. 1 i 2). Treścią zasady jest, że odpady poddaje się przetwarzaniu w
miejscu ich powstania, a gdy przetwarzanie nie jest
możliwe w miejscu powstania,
przekazuje
się je do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone.
W obu wariantach uwzględnia się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. (tj.
zgodnie z art.
17u.o.o,: w pierwszej kolejności „należy przygotować je do ponownego użycia,
a
jeżeli jest to niemożliwe, to poddać je recyklingowi, w dalszej kolejności innemu odzyskowi,
a dopiero w
ostateczności unieszkodliwianiu, gdy inne metody nie są możliwe), a w
przypadku przekazania w inne mi
ejsca także najlepszą dostępną technikę, o której mowa w
art. 207 Prawa
ochrony środowiska, tj. technikę spełniającą wymagania, przy których
określaniu uwzględnia się jednocześnie rachunek kosztów i korzyści;
czas niezbędny do
wdrożenia najlepszych dostępnych technik-dla danego, rodzaju instalacji, zapobieganie
z
agrożeniom dla środowiska powodowanym przez emisje lub ,ich ograniczenie do minimum;
podjęcie środków zapobiegających poważnym awariom przemysłowym lub zmniejszających
do minimum powodowane p
rzez nie zagrożenia dla środowiska; termin oddania instalacji do
eksploatacji; dokumenty referencyjne BAT oraz konkluzje BAT,
o ile zostały opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej; najlepszą dostępną technologię, o której mowa w
art, 143 Prawa ochrony
środowiska.
Fo
rmalnie od 6 września 2019 r. przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne i
zagospodarowujący je mogą odpady te przekazywać do dowolnej instalacji na terenie kraju,
jednakże przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 20 ust. 2 u.o.o. O ile
zniesiono tzw. regionalizację, to nie uchylono zasady bliskości, która nakazuje przetwarzanie
odpadów w instalacji najbliższej (art. 20 ust.2).
Innymi
słowy, z przepisu art. 20 ust. 2 u.o.o. nie wynika bezwzględny zakaz przewożenia
odpadów stanowiących przedmiot zamówienia do miejsca przetwarzania odpadów
położonego w określonej odległości „od miejsca ich wytworzenia. Odległość tę bierze się
jednak pod uwagę z uprzednim uwzględnieniem hierarchii technologii i technik
unieszkodliwiania o
dpadów, określonych w ustawie. W świetle art. 20 ust. 2 u.o. odpady
mogą być przewiezione w celu przetworzenia poza obszar dotychczasowego regionu ale do
instalacji położonej najbliżej. Zatem art. 20 ust. 2 u.o.o., wymaga od Zamawiających, aby
uwzględniali przy przekazywaniu odpadów:
A.
hierarchię sposobów postępowania z odpadami
B.
najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochr
ony środowiska, lub technologię o której mowa w art. 143tej ustawy,
C. a
także przekazywali je do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Zamawiający, wbrew twierdzeniom odwołującego, dokonując oceny ofert odniósł się do
zasady bliskości w jej pełnym zakresie (zgodnie z art. 20 u o.o.) tj. kryteriów A, B i C.
Jednocześnie zgodnie z art. 38b ust. 1 u.o.o. Marszalek województwa w BIP prowadzi listę
funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które
zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na
przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35•ust. 6 u.o;o.
Ma
jąc na uwadze powyższe, stwierdzono, że we wszystkich ofertach złożonych w niniejszym
postępowaniu zostały wskazane instalacje komunalne zapewniające mechaniczno-
biologiczne przetwarzanie niesegregowanych odpadów komunalnych wydzielaniem frakcji
nadających się do odzysku, wpisane na listę prowadzoną przez Marszałka danego
województwa, a tym samym spełniające również wymagania najlepszej dostępnej techniki
lub technologii.
Odnosząc się szczegółowo do instalacji wskazanych w ofertach stwierdzono, iż instalacje
zapewniają zachowanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami.
W
zakresie oceny odległości poszczególnych Instalacji Komunalnych od miejsc odbioru
odpadów od Zamawiającego stwierdzono:
Odległość do instalacji Odwołującego w Kunowicach:
-
od SPOK w Rawiczu wynosi ok. 219 km, o od SPOK w Goli wynosi ok. 204 km
odległość do instalacji Przystępującego :
-
od SPOK W Rawiczu wynosi: ok. 16,6 km o od SPOK w Goli wynosi ok. 41,7 km
Odległość od instalacji oferenta PreZero Recycling Zachód sp. z o.o.
Od SPOK w Rawiczu wynosi ok 78,8 km
Od OPOK w Goli ok 64,9 km
odległość do Instalacji oferenta Rowaj Sp. z o.o. Sp. K:
-
od SPÖK w Rawiczu wynosi ok 60,7 km
o od SPOK w Goli 67,9 km
z
odległość do Instalacji oferenta ZGO Sp. z o.o.:
o
od SPOK w Rawiczu unosi: ok. 68,4 km o, od SPOK w Goli wynosi ok. 70,1 km
odległość do Instalacji oferenta Polcopper Sp. z o.o.:
od SPOK w Rawiczu wynosi: ok. 260 km o od SPOR w Goli wynosi ok: 240 km
Tym samym w niniejszej sprawie
instalacje zapewniały zachowanie hierarchii sposobów
postępowania z odpadami, instalacje spełniały wymagania najlepszej dostępnej techniki lub
technologii,
jednakże znacznie bliżej położoną instalacją jest instalacja Przystępującego -
Chemeko-
System SP, z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z siedzibą we Wrocławiu.
W
ocenie Zamawiającego, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie i zawarta w SIWZ
zasada bliskości nakazuje w tych okolicznościach preferować instalacje położone bliżej.
Zamawiający w toku badania ofert stwierdził, że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej
w ofercie Odwołującego, od miejsca wytwarzania odpadów jest zbyt duża (w odniesieniu do
pozostałych oferta w tym drugiej złożonej w niniejszym postępowaniu oferty
Przystępującego). Zatem wybór oferty Odwołującego naruszałby zasadę bliskości, a tym
samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach ,
W podsumowani
u zamawiający stwierdził, że w związku z tym, że zaoferowane przez
Odwołującego miejsce położenia instalacji komunalnej, do której mają trafiać odpady celem
zagospodarowania, położone jest znacznie dalej od miejsca powstania i zebrania odpadów
(w porównaniu do drugiej oferty złożonej w postępowaniu, a także w odniesieniu do
wszystkich ofert), Zamawiający miał obowiązek odrzucenia oferty Odwołującego, ze względu
na to, że treść ofert nie od odpowiadała treści siwz (art. 89 ust. 1 pkt 2 pzp.
W świetle powyższych okoliczności czynności odrzucenia oferty Odwołującego oraz wyboru
oferty Przystępującego zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Strony i uczestnicy postępowania odwoławczego złożyli oświadczenia na rozprawie.
Odwołujący w związku z odpowiedzią na odwołanie stwierdził, iż wynika z niej, że instalacje
uwidocznione na listach marszałków dwóch województw powinny być brane pod uwagę, co
oznacza, że nadal Zamawiający dokonuje oceny w kontekście tylko kryterium odległości
instalacji od miejsc wytworzenia odpadów. Zauważył, że inni wykonawcy dysponujący
instalacją położoną jeszcze dalej iż on, nie zostali odrzuceni w postępowaniu. Tym samym
Zamawiający wbrew treści zapisu art. 20 ust. 2 preferuje jedną najbliższą położoną instalację
od miejsca odbioru, bez uwzględnienia pozostałych kryteriów wskazanych w przepisie.
Przypom
niał, że podstawą odrzucenia oferty było stwierdzenie „zbyt duża odległość”. W
konsekwencji tego poza najbliżej położoną instalacją powinny być wszystkie pozostałe
uznane za niezgodne z siwz i skutkować odrzuceniem takich ofert poza jedną deklarująca
instalację położoną w najbliższej odległości.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania ze stanowiskiem przedstawionym w pisemnej
odpowiedzi. Przypom
niał, że jest obowiązany do stosowania i stosuje zasadę bliskości z art.
20 ust. 2 ustawy o odpadach, którą zacytował w postanowieniach siwz.
Stwierdz
ił, że złożone oferty spełniały kryteria z art. 20 ust. 2 i w następstwie tej oceny
kryterium odległości nabrało szczególnego znaczenia, oceniano odległość instalacji od
punktów przeładunkowych. Stwierdził, że odmienna ocena stanowiłaby naruszenie
wskazanego przepisu. Przypom
niał, że postanowienia siwz nie były kwestionowane.
Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania, popiera stanowisko Zamawiającego.
Stwierdz
ił, że zasada bliskości jest obowiązująca pomimo zniesienia w przepisach
regionalizacji. Wskaz
ał, że przesłanką oceny ofert wobec spełnienia przez wszystkich
wykonawców kryteriów wymaganych było ustalenie odległości, co wynika także z odpowiedzi
Zamawiającego na pytanie numer 1 cytowanej w odpowiedzi na odwołanie.
Krajowa
Izba
Odwoławcza
rozpoznając
odwołanie
na
rozprawie
z uw
zględnieniem materiału dowodowego w sprawie, na który składają się w szczególności
postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z uwzględnieniem odpowiedzi
na pytania, mając nadto na względzie stanowiska stron i uczestnika przedstawione na piśmie
i do protokołu rozprawy, ustaliła i zważyła co następuje.
Izba stwierdziła, że odwołujący legitymuje się interesem we wniesieniu środka ochrony
prawnej, o którym mowa w art. 179 ust. 1 ustawy pzp przez żądanie przywrócenia go do
postępowania, co dałoby mu możliwość ubiegania się o zamówienie.
Rozpoznając odwołanie w granicach podniesionych w nim zarzutów należy zauważyć, że
przedmiotem zarzutów, a w konsekwencji sporu jest fakt odrzucenia oferty odwołującego na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
pzp, czyli jako niegodnej z treścią specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Powyższe zostało uzasadnione faktem, iż w siwz zastrzeżono, że
niesegregowane odpady komunalne powinny być przekazywane do Instalacji Komunalnej z
uwzględnieniem zasady bliskości. Kwestia oceny miejsc wytworzenia i odbioru odpadów jest
przy tym w sprawie pozbawiona istotnego znaczenia, a w rzeczywistości zrozumiała wobec
opisu przedmiotu zamówienia wskazującego na dwa punkty odbioru wskazane w siwz.
W zawiadomieniu o odrzuceniu oferty
wskazano także na fakt zniesienia regionalizacji przez
przypomnienie, że co do zasady, odpady można przekazywać do dowolnej instalacji na
terenie kraju, natomiast, „o ile zniesiono regionalizację, nie uchylono zasady bliskości
(podkreślenie Zamawiającego), która nakazuje przetwarzanie odpadów w instalacji położonej
najbliżej miejsca ich powstania. Następnie Zamawiający stwierdził: „Zamawiający w toku
badania ofert stwierdził, że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej przez Państwa w
ofercie
, od miejsca wytwarzania odpadów jest zbyt duża (podkr. KIO). Zatem wybór Państwa
oferty naruszałby zasadę bliskości, a tym samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.
o odpadach. W takim stanie rzeczy zasadnym było podnieść jak we wstępie”.
W ocenie Izby
Zamawiający oceniając zgodność ofert z uwzględnieniem, zgodnie z
deklaracjami, zasady bliskości unormowanej w art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach uchybił
podstawowej zasadzie Prawa zamówień publicznych tj. zasadzie równego traktowania
wykonawców wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843). Nie kwestionując prawa zamawiającego do
lakonicznego uzasadniania swojego stanowiska, za błędne uznać należy stwierdzenie iż
odległość Instalacji jest zbyt duża. Określenie to przy braku wskazania ewentualnych granic,
progów lub innych wielkości stawia zamawiającego w pozycji podmiotu dokonującego
arbitralnych ocen nie popartych postanowieniami siwz, a tym samym uniemożliwiając
wykonawcom podnoszenie
zarzutów wobec tak formułowanych decyzji. Uchybieniem
wzmacniającym niniejszą ocenę naruszenia zasady równości jest fakt, że z powodu odległej
instalacji czynność odrzucenia oferty podjęta była jedynie wobec odwołującego pomimo
faktu, iż co najmniej jedna instalacja wskazana przez jednego z oferentów jest usytuowana w
jeszcze większym oddaleniu.
Tym samym w realiach przedmiotowego postępowania, najistotniejszy przedmiot sporu czyli
decyzja o odrzuceniu oferty odwołującego, jest w ocenie składu orzekającego podjęta z
naruszeniem prawa i jako niezasadna podlega unieważnieniu. Procedura oceny ofert, jak
wcześniej wskazano, została obarczona oczywistym błędem.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art.
575 ustawy
z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze
zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w
sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz
wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437).
Przewodniczący: ……………………..
1.
Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej z dnia 8 stycznia 2021 r.
oraz czynności odrzucenia oferty
odwołującego z dnia 30 grudnia 2020 r.
2. kosztami postępowania obciąża Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. ul.
Saperska 23, 64-100 Leszno
i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego
kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy), uiszczoną przez
wykonawcę ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice tytułem
wpisu od odwołania;
3. zasądza od Centralnego Portu Komunikacyjnego Spółka z o.o. w Warszawie na
rzecz
wykonawcę ZUO International Sp. z o.o. ul. Słubicka 50, 69-100 Kunowice
kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy),
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 169/21
Uzasadnienie
Zamawiający: Miejski Zakład Oczyszczania Sp. z o.o. ul. Saperska 23, 64-100 Leszno
prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego pn. „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01,
numer referencyjny: ZP.PN.24.2020, ogłoszenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej pod nr 2020/S 219-
538035 w dniu 10 listopada 2020 r. („Postępowanie").
Odwołujący: ZUO International Sp. z o.o. w Kunowicach działając na podstawie art. 513
ustawy Pzp
(„Nowe PZP") i art. 505 ust. 1 w zw. z art. 515 ust. 1 pkt 1 a w zw. z art. 92 ust.
2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Pzp („Przepisy Wprowadzające") zaskarżył
czynności przez zamawiającego polegające na (i) odrzuceniu w dniu 30 grudnia 2020 r oferty
Odwołującego oraz na (ii) wyborze w dniu 8 stycznia 2021 roku oferty Chemeko-System Sp.
z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z/s we Wrocławiu („Chemeko").
2.
Opisanej powyżej czynności Zamawiającego zarzuca naruszenie:
2.1.
art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach
przez jego błędną wykładnie polegającą na
bezzasa
dnym przyjęciu, że zasada bliskości wyrażona tym przepisem sprowadza się do
tego, że odpady muszą być przetwarzane w instalacji położonej najbliżej miejsca ich
powstania, podczas gdy
zasada bliskości nakazuje uwzględnienie również hierarchii
sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki, a nie wyłącznie
odległości instalacji od miejsca powstania odpadów,
a w konsekwencji:
2.2.
art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp
przez bezzasadne przyjęcie, że treść oferty Odwołującego nie
odpowiada treści SIWZ obowiązującej w Postępowaniu, bowiem odległość wskazanej w
ofercie Odwołującego instalacji komunalnej od miejsca wytwarzania odpadów komunalnych
„jest zbyt duża", podczas gdy przy prawidłowej wykładni zasady bliskości (tj. biorąc pod
uwagę także hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną
technik) oferta Odwołującego jest z nią zgodna, a zatem odpowiada treści SIWZ w
Postępowaniu,
2.3.
art. 91 ust. 1 PZP poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty Chemeko, podczas
gdy zgodnie z kryte
riami oceny ofert jako najkorzystniejsza powinna zostać wybrana oferta
Odwołującego, która nie podlega odrzuceniu.
3.
W związku z powyżej wskazanymi zarzutami wniósł o uwzględnienie odwołania i
nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w
Postępowaniu z dnia 8 stycznia 2021 roku oraz nakazanie Zamawiającemu czynności
odrzucenia oferty Odwołującego z dnia 30 grudnia 2020 roku,
a także nakazanie przeprowadzenia ponownego procesu badania i oceny ofert z
uwzględnieniem oferty złożonej przez Odwołującego,
Zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty Odwołującego 30 grudnia 2020 r., a o
wyborze oferty Chemeko - 8 stycznia 2020 roku.
1. STAN FAKTYCZNY
1.1-1.6.
Zamawiający prowadzi Postępowanie, którego przedmiotem pozostaje odbiór i
zagospodarowanie odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 („Zamówienie"). W obrębie
części 1 odbiór odpadów ma następować ze Stacji Przeładunkowej Odpadów Komunalnych
w Rawiczu, a w obrębie części 2 - ze Stacji Przeładunkowej Odpadów Komunalnych w Goli.
Zgodnie z pkt. 3.2 SIWZ „niesegregowane odpady komunalne powinny być przekazywane
do Instalacji Komunalnej z uwzględnieniem zasady bliskości". Jednocześnie we wskazanym
postanowieniu SIWZ Zamawiający zamieścił wyciąg z Ustawy o odpadach z art. 20 tej
ustawy.
W dniu 1 grudnia 2020 roku Zamawiający zamieścił wnioski o wyjaśnienie treści SIWZ z
odpowiedziami. W odpowiedzi na pytanie nr 1 Zamawiający ponownie wskazał na
konieczność przekazywania odpadów z zachowaniem zasady bliskości: ODPOWIEDŹ:
Zamawiający określił w S1WZ wymóg poddania niesegregowanych odpadów komunalnych o
kodzie 200301 procesowi odzysku R, kierując się hierarchią postępowania odpadami
określoną w. ustawie o odpadach oraz w oparciu b wiedzę b procesach przetwarzania
powyższych odpadów v/ instalacjach Komunalnych Zlokalizowanych w najbliższym
otoczeniu (tj. R III
mając na uwadze obowiązują przepisy w tym konieczność przekazywań
odpadów o kodzie 200301 do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone
tj. z zachowaniem zasady bli
skości. Jednocześnie, mając na uwadze, iż w niektórych
Instalacjach Komunalnych, zgodnie z posiadanymi decyzjami w zakresie gospodarowania
odpadami komunalnymi istnie
je możliwość przetwarzania niesegregowanych odpadów
komunalnych o kodzie 200301 w procesie
D 13, Zamawiający dokona .stosownej modyfikacji
SlWZ w przedmiotowym zakresie.
Odwołujący złożył ofertą do obu części Postępowania, wskazując jako instalację komunalną,
w której mają być przetwarzane odpady instalację w Kunowicach („Instalacja").
30 grudn
ia 2020 roku Zamawiający poinformował Odwołującego o odrzuceniu jego oferty w
Postępowaniu z powodu tego, że odległość Instalacji od miejsca wytwarzania odpadów
komunalnych Jest zbyt duża", a przez to - w ocenie Zamawiającego - wybór oferty
Odwołującego „naruszałby zasadę bliskości
8 stycznia 2021 r.
Zamawiający zamieścił na stronie internetowej informację o wyborze
oferty Chemeko jako najkorzystniejszej w odniesieniu do obu części Postępowania.
2.
Uzasadnienie zarzutów odwołania
2.1- 2-29.
Funkcjonująca w prawie polskim zasada bliskości stanowi jeden z
instrumentów służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegających i
zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z
wytwarzania odpadów (np. w ramach odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości) oraz gospodarowania nimi (poprzez ich odzysk albo unieszkodliwianie).
Zasada wymaga, aby odpady były w pierwszej kolejności poddawane przetwarzaniu w
miejscu ich powstania (art. 20 ust. 1 Ustawy o odpadach
). Odpady objęte Zamówieniem
powstają na terenach nieruchomości zlokalizowanych na obszarze gmin Związku Gmin
Regionu Leszczyńskiego, są odbierane i transportowane do stacji przeładunkowych w Goli i
w Rawiczu. Przedmiotem Zamówienia jest odbiór odpadów z tych stacji przeładunkowych
oraz ich transport do instalacji komunalnej w celu przetworzenia. W związku z tym, realizacja
zasady bliskości zgodnie z art. 20 ust. 1 Ustawy o odpadach jest niemożliwa.
W konsekwencji odpady
powinny zostać przekazane do miejsc, w których mogą być
przetworzone. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być
przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów
postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -
Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której
mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Przewidziana w przepisie
zasada bliskości ma charakter ogólny i dotyczy każdego
przedmiotu lub substancji spełniającego przesłanki uznania go za odpad w rozumieniu art. 3
ust. 1 pkt 6 Ustawy o odpadach. Dotyczy to w szczególności niesegregowanych
(zmieszanych) odpa
dów komunalnych o kodzie 20 03 01 , które są objęte Zamówieniem.
Ustawodawca nie wyłączył zastosowania art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach w odniesieniu do
niektórych rodzajów „odpadów, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania".
Przeciwnie, tego rodzaju odpady muszą być przekazywane do miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Zasada bliskości obowiązuje w dwóch wariantach: ogólnym - określonym w art. 20 ust. 2
Ustawy o odpadach, oraz szczególnym - przewidzianym w art. 20 ust. 3-6 Ustawy o
odpadach.
Do czasu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku przewidziane w art. 20
ust 3-
11 Ustawy o odpadach szczegółowe rozwiązania stanowiły wyjątki „przełamujące
nakaz płynący z zasady bliskości" , polegający na obowiązku przetwarzania odpadów w
instalacjach zlokalizowanych na obszarze
województwa lub regionu gospodarki odpadami
komunalnymi, na którym zostały wytworzone.
Wejście w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach skutkowało m.in. zniesieniem pomocniczego podziału
państwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Zatem do odpadów objętych
Zamówieniem aktualnie znajduje zastosowanie zasada bliskości w wariancie ogólnym,
przewidzianym w art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach.
Kryteria (elementy) wchodzące w skład zasady bliskości w gospodarowaniu odpadami to
zgodn
ie z art. 20 ustawy o odpadach stwierdzenie, że odpady, które nie mogą być
przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów
postępowania z ,odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -
Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której
mowa w art 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
W przepisie zawarto
łącznie trzy kryteria wymagane do uwzględnienia w toku ustalania
miejsca zagospodarowania odpadów, które nie mogą zostać przetworzone w miejscy ich
wytworzenia: (i) kryterium odległości, (ii) kryterium hierarchii sposobów postępowania z
odpadami oraz (iii) kryterium najlep
szej dostępnej techniki.
P
osiadacz odpadów ma obowiązek przekazać odpady „do najbliżej położonych miejsc, w
których mogą być przetworzone". Takie przekazanie odpadów musi jednak uwzględniać
(brać pod uwagę i stosować) pozostałe elementy wprost wskazane w tym przepisie, czyli
„hierarchię sposobów postępowania z odpadami" i ,,najlepszą dostępną technikę". W ten
sposób ustawodawca uzupełnia kryterium odległości o kryteria jakościowe, które pozwalają
na ustalenie „najbliżej położonych miejsc" spełniających odpowiednie wymagania
środowiskowe, a nie wskazanie „najbliżej położonego miejsca? dokonywanego z
pominięciem wymagań środowiskowych. W toku weryfikacji poszczególnych instalacji z
zasadą bliskości należy wziąć pod uwagę „hierarchię sposobów postępowania z odpadami".
Stanowi to odesłanie do art. 17 Ustawy o odpadach wprowadzającego następującą kolejność
sp
osobów postępowania z odpadami:(1) zapobieganie powstawaniu odpadów, (2)
przygotowanie do ponownego użycia, (3) recykling, (4) inne procesy odzysku i (5)
unieszkodliwianie.
Stąd też, zasada bliskości w art. 20 ust. 2 wymaga w szczególności odstąpienia od
przekazywania odpadów do instalacji zlokalizowanej najbliżej miejsca ich wytworzenia, jeżeli
instalacja położona dalej zapewnia wyższą formę zagospodarowania takich odpadów (np.
recykling zamiast innych form odzysku albo zamiast unieszkodliwienia).
Jak wynika z zawiadomienia o odrzuceniu oferty, „Zamawiający w toku badania ofert
stwierdził że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej przez Państwa w ofercie od miejsca
wytwarzania odpadów jest zbyt duża. Zatem wybór Państwa oferty naruszałby zasadę
bliskości, a tym samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach”.
O
tym, w jaki sposób Zamawiający rozumie zasadę bliskości (a konkretniej: o tym, że zasada
bliskości miałaby być interpretowana wyłącznie w oparciu o kryterium odległości),
Wykonawca dowiaduje się dopiero z zawiadomienia o odrzuceniu oferty. To w uzasadnieniu
tego dokumentu Zamawiający odwołał się do zasady bliskości bez jakiegokolwiek
nawiązania do kryteriów innych niż odległość.
Nieprawidłowe rozumienie zasady bliskości przez Zamawiającego - perspektywa rynkowa
postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów
komunalnych
O tym, że przyjęta przez Zamawiającego w niniejszym Postępowaniu wykładnia zasady
bliskości jest nieprawidłowa świadczy również praktyka funkcjonująca w innych
postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego mających za przedmiot odbiór i
zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Zamawiający oceniają w postępowaniach odległość instalacji komunalnej od miejsca
wytworzenia odpadów w ramach kryterium oceny ofert, premiując wykonawców, którzy
wskażą instalację położoną bliżej (nie odrzucając jednak ofert tych wykonawców, którzy
wskażą instalację położoną dalej), także
wskazują uprzednio maksymalną dopuszczalną
odległość instalacji komunalnej od miejsca wytworzenia odpadów, wyrażając ją konkretną
liczbą kilometrów (nie odrzucając jednak ofert tych wykonawców, którzy wskażą instalacje
mieszące się w sprecyzowanym limicie).
Odwołujący posiada doświadczenie w uzyskiwaniu zamówień na odbiór i zagospodarowanie
odpadów komunalnych mimo tego, że wskazana przez niego instalacja nie jest położona
najbliżej od miejsca wytworzenia odpadów.
2.51
Podsumowując dotychczasowe, prawidłowe rozumienie wyrażonej w art. 20 ust. 2
Ustawy o odpadach zasady bliskości w wydaniu ogólnym obejmuje tylko i wyłącznie wzięcie
pod uwagę przez konkretnego zamawiającego wszystkich trzech kryteriów przewidzianych w
tym przepisie tyl
ko i wyłącznie biorąc pod uwagę wszystkie te kryteria, tzn. (1) hierarchię
postępowania z odpadami, (2) najlepszą dostępną technikę i (3) odległość.
W sytuacji, gdyby Zamawiający rozumiał wyrażoną w art. 20 ust. 2 Ustawy o odpadach
zasadę bliskości w wydaniu ogólnym w taki sposób, jaki wynika z brzmienia tego przepisu,
orzecznictwa KIO i praktyki innych zamawiających, wówczas oferta Wykonawcy nie mogłaby
zostać odrzucona.
Argumentacja mająca wskazywać na zasadność odrzucenia oferty Wykonawcy została
przedstawiona dopiero w przedostatnim akapicie zawiadomienia o odrzuceniu oferty i
ogranicza się do jednego (!) zdania zawierającego niczym niepoparte twierdzenie o dużym
stopni
u ogólności. Z uzasadnienia zawiadomienia o odrzuceniu oferty nie wynika, aby
Zamawiający dokonywał oceny oferty Wykonawcy z punktu widzenia innych niż odległość
komponentów tworzących zasadę bliskości w wymiarze ogólnym. Równolegle,
zawiadomienie to nie p
ozwala na zidentyfikowanie przyczyn odrzucenia oferty innych niż
„zbyt duża" odległość.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że odrzucenie oferty Odwołującego
w niniejszym Postępowaniu ma źródło jedynie w nieprawidłowej wykładni zasady bliskości
dokonanej przez Zamawiającego, sprowadzającej ją wyłącznie do odległości instalacji
komunalnej od miejsca wytworzenia odpadów i jako takie nie może się ostać.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości.
W
skazał, że w niniejszej sprawie bezsporne są fakty prowadzenia postępowania i jego
przedmiotu ora pozostałe czynności i zdarzenia przedstawione w odwołaniu.
Zgodnie z pkt 3.2 SIWZ dl
a Postępowania: „Sposób zagospodarowania przedmiotowych
odpadów musi być z zgodny z obowiązującym w tym zakresie prawem. Odebrana
n
iesegregowane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 należy bezpośrednio dostarczyć do
Instalacji Komunalnej (MBP), o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy z dn. 14 grudnia 2012 r.
o odpadach, wpisanej na listę prowadzoną przez Marszałka Województwa, o której mowa w
art. 38b u.o.
Jednocześnie we wskazanym postanowieniu SIWZ Zamawiający zamieścił
wyciąg z ustawy o odpadach, cytując art. 20 tej ustawy.
Stanowisko Zamawiającego w odniesieniu do zarzutów odwołania
W
ramach postępowania Zamawiający był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy
pzp, jak i innych przepisów powszechnie obowiązujących. Przy realizowaniu zadań
dotyczących odbioru i zagospodarowania odpadów Zamawiającego wiążą m.in. przepisy
u.o.o. statuujące m.in. zasadę bliskości wyrażoną w art. 20 u.o.o.
Zamawiający ma zatem Obowiązek zawrzeć w SIWZ stosowne postanowienia umożliwiające
ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia zachowania zasady bliskości, przy
udzielaniu zamówienia z poszanowaniem przepisów tej ustawy.
W siwz oraz wzorze umowy zamawiający zastrzegł, że niesegregowane odpady komunalne
powinny być przekazywane do Instalacji Komunalnej z uwzględnieniem zasady bliskości, o
które mowa w art. 20 u.o.o. Zacytowano przepis.
Uregulowana w nim
zasada bliskości w różnych swych aspektach odnosi się do odpadów w
ogólności (art. 20 ust. 1 i 2). Treścią zasady jest, że odpady poddaje się przetwarzaniu w
miejscu ich powstania, a gdy przetwarzanie nie jest
możliwe w miejscu powstania,
przekazuje
się je do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone.
W obu wariantach uwzględnia się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. (tj.
zgodnie z art.
17u.o.o,: w pierwszej kolejności „należy przygotować je do ponownego użycia,
a
jeżeli jest to niemożliwe, to poddać je recyklingowi, w dalszej kolejności innemu odzyskowi,
a dopiero w
ostateczności unieszkodliwianiu, gdy inne metody nie są możliwe), a w
przypadku przekazania w inne mi
ejsca także najlepszą dostępną technikę, o której mowa w
art. 207 Prawa
ochrony środowiska, tj. technikę spełniającą wymagania, przy których
określaniu uwzględnia się jednocześnie rachunek kosztów i korzyści;
czas niezbędny do
wdrożenia najlepszych dostępnych technik-dla danego, rodzaju instalacji, zapobieganie
z
agrożeniom dla środowiska powodowanym przez emisje lub ,ich ograniczenie do minimum;
podjęcie środków zapobiegających poważnym awariom przemysłowym lub zmniejszających
do minimum powodowane p
rzez nie zagrożenia dla środowiska; termin oddania instalacji do
eksploatacji; dokumenty referencyjne BAT oraz konkluzje BAT,
o ile zostały opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej; najlepszą dostępną technologię, o której mowa w
art, 143 Prawa ochrony
środowiska.
Fo
rmalnie od 6 września 2019 r. przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne i
zagospodarowujący je mogą odpady te przekazywać do dowolnej instalacji na terenie kraju,
jednakże przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 20 ust. 2 u.o.o. O ile
zniesiono tzw. regionalizację, to nie uchylono zasady bliskości, która nakazuje przetwarzanie
odpadów w instalacji najbliższej (art. 20 ust.2).
Innymi
słowy, z przepisu art. 20 ust. 2 u.o.o. nie wynika bezwzględny zakaz przewożenia
odpadów stanowiących przedmiot zamówienia do miejsca przetwarzania odpadów
położonego w określonej odległości „od miejsca ich wytworzenia. Odległość tę bierze się
jednak pod uwagę z uprzednim uwzględnieniem hierarchii technologii i technik
unieszkodliwiania o
dpadów, określonych w ustawie. W świetle art. 20 ust. 2 u.o. odpady
mogą być przewiezione w celu przetworzenia poza obszar dotychczasowego regionu ale do
instalacji położonej najbliżej. Zatem art. 20 ust. 2 u.o.o., wymaga od Zamawiających, aby
uwzględniali przy przekazywaniu odpadów:
A.
hierarchię sposobów postępowania z odpadami
B.
najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochr
ony środowiska, lub technologię o której mowa w art. 143tej ustawy,
C. a
także przekazywali je do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być
przetworzone.
Zamawiający, wbrew twierdzeniom odwołującego, dokonując oceny ofert odniósł się do
zasady bliskości w jej pełnym zakresie (zgodnie z art. 20 u o.o.) tj. kryteriów A, B i C.
Jednocześnie zgodnie z art. 38b ust. 1 u.o.o. Marszalek województwa w BIP prowadzi listę
funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które
zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na
przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35•ust. 6 u.o;o.
Ma
jąc na uwadze powyższe, stwierdzono, że we wszystkich ofertach złożonych w niniejszym
postępowaniu zostały wskazane instalacje komunalne zapewniające mechaniczno-
biologiczne przetwarzanie niesegregowanych odpadów komunalnych wydzielaniem frakcji
nadających się do odzysku, wpisane na listę prowadzoną przez Marszałka danego
województwa, a tym samym spełniające również wymagania najlepszej dostępnej techniki
lub technologii.
Odnosząc się szczegółowo do instalacji wskazanych w ofertach stwierdzono, iż instalacje
zapewniają zachowanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami.
W
zakresie oceny odległości poszczególnych Instalacji Komunalnych od miejsc odbioru
odpadów od Zamawiającego stwierdzono:
Odległość do instalacji Odwołującego w Kunowicach:
-
od SPOK w Rawiczu wynosi ok. 219 km, o od SPOK w Goli wynosi ok. 204 km
odległość do instalacji Przystępującego :
-
od SPOK W Rawiczu wynosi: ok. 16,6 km o od SPOK w Goli wynosi ok. 41,7 km
Odległość od instalacji oferenta PreZero Recycling Zachód sp. z o.o.
Od SPOK w Rawiczu wynosi ok 78,8 km
Od OPOK w Goli ok 64,9 km
odległość do Instalacji oferenta Rowaj Sp. z o.o. Sp. K:
-
od SPÖK w Rawiczu wynosi ok 60,7 km
o od SPOK w Goli 67,9 km
z
odległość do Instalacji oferenta ZGO Sp. z o.o.:
o
od SPOK w Rawiczu unosi: ok. 68,4 km o, od SPOK w Goli wynosi ok. 70,1 km
odległość do Instalacji oferenta Polcopper Sp. z o.o.:
od SPOK w Rawiczu wynosi: ok. 260 km o od SPOR w Goli wynosi ok: 240 km
Tym samym w niniejszej sprawie
instalacje zapewniały zachowanie hierarchii sposobów
postępowania z odpadami, instalacje spełniały wymagania najlepszej dostępnej techniki lub
technologii,
jednakże znacznie bliżej położoną instalacją jest instalacja Przystępującego -
Chemeko-
System SP, z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z siedzibą we Wrocławiu.
W
ocenie Zamawiającego, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie i zawarta w SIWZ
zasada bliskości nakazuje w tych okolicznościach preferować instalacje położone bliżej.
Zamawiający w toku badania ofert stwierdził, że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej
w ofercie Odwołującego, od miejsca wytwarzania odpadów jest zbyt duża (w odniesieniu do
pozostałych oferta w tym drugiej złożonej w niniejszym postępowaniu oferty
Przystępującego). Zatem wybór oferty Odwołującego naruszałby zasadę bliskości, a tym
samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach ,
W podsumowani
u zamawiający stwierdził, że w związku z tym, że zaoferowane przez
Odwołującego miejsce położenia instalacji komunalnej, do której mają trafiać odpady celem
zagospodarowania, położone jest znacznie dalej od miejsca powstania i zebrania odpadów
(w porównaniu do drugiej oferty złożonej w postępowaniu, a także w odniesieniu do
wszystkich ofert), Zamawiający miał obowiązek odrzucenia oferty Odwołującego, ze względu
na to, że treść ofert nie od odpowiadała treści siwz (art. 89 ust. 1 pkt 2 pzp.
W świetle powyższych okoliczności czynności odrzucenia oferty Odwołującego oraz wyboru
oferty Przystępującego zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Strony i uczestnicy postępowania odwoławczego złożyli oświadczenia na rozprawie.
Odwołujący w związku z odpowiedzią na odwołanie stwierdził, iż wynika z niej, że instalacje
uwidocznione na listach marszałków dwóch województw powinny być brane pod uwagę, co
oznacza, że nadal Zamawiający dokonuje oceny w kontekście tylko kryterium odległości
instalacji od miejsc wytworzenia odpadów. Zauważył, że inni wykonawcy dysponujący
instalacją położoną jeszcze dalej iż on, nie zostali odrzuceni w postępowaniu. Tym samym
Zamawiający wbrew treści zapisu art. 20 ust. 2 preferuje jedną najbliższą położoną instalację
od miejsca odbioru, bez uwzględnienia pozostałych kryteriów wskazanych w przepisie.
Przypom
niał, że podstawą odrzucenia oferty było stwierdzenie „zbyt duża odległość”. W
konsekwencji tego poza najbliżej położoną instalacją powinny być wszystkie pozostałe
uznane za niezgodne z siwz i skutkować odrzuceniem takich ofert poza jedną deklarująca
instalację położoną w najbliższej odległości.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania ze stanowiskiem przedstawionym w pisemnej
odpowiedzi. Przypom
niał, że jest obowiązany do stosowania i stosuje zasadę bliskości z art.
20 ust. 2 ustawy o odpadach, którą zacytował w postanowieniach siwz.
Stwierdz
ił, że złożone oferty spełniały kryteria z art. 20 ust. 2 i w następstwie tej oceny
kryterium odległości nabrało szczególnego znaczenia, oceniano odległość instalacji od
punktów przeładunkowych. Stwierdził, że odmienna ocena stanowiłaby naruszenie
wskazanego przepisu. Przypom
niał, że postanowienia siwz nie były kwestionowane.
Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania, popiera stanowisko Zamawiającego.
Stwierdz
ił, że zasada bliskości jest obowiązująca pomimo zniesienia w przepisach
regionalizacji. Wskaz
ał, że przesłanką oceny ofert wobec spełnienia przez wszystkich
wykonawców kryteriów wymaganych było ustalenie odległości, co wynika także z odpowiedzi
Zamawiającego na pytanie numer 1 cytowanej w odpowiedzi na odwołanie.
Krajowa
Izba
Odwoławcza
rozpoznając
odwołanie
na
rozprawie
z uw
zględnieniem materiału dowodowego w sprawie, na który składają się w szczególności
postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z uwzględnieniem odpowiedzi
na pytania, mając nadto na względzie stanowiska stron i uczestnika przedstawione na piśmie
i do protokołu rozprawy, ustaliła i zważyła co następuje.
Izba stwierdziła, że odwołujący legitymuje się interesem we wniesieniu środka ochrony
prawnej, o którym mowa w art. 179 ust. 1 ustawy pzp przez żądanie przywrócenia go do
postępowania, co dałoby mu możliwość ubiegania się o zamówienie.
Rozpoznając odwołanie w granicach podniesionych w nim zarzutów należy zauważyć, że
przedmiotem zarzutów, a w konsekwencji sporu jest fakt odrzucenia oferty odwołującego na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
pzp, czyli jako niegodnej z treścią specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Powyższe zostało uzasadnione faktem, iż w siwz zastrzeżono, że
niesegregowane odpady komunalne powinny być przekazywane do Instalacji Komunalnej z
uwzględnieniem zasady bliskości. Kwestia oceny miejsc wytworzenia i odbioru odpadów jest
przy tym w sprawie pozbawiona istotnego znaczenia, a w rzeczywistości zrozumiała wobec
opisu przedmiotu zamówienia wskazującego na dwa punkty odbioru wskazane w siwz.
W zawiadomieniu o odrzuceniu oferty
wskazano także na fakt zniesienia regionalizacji przez
przypomnienie, że co do zasady, odpady można przekazywać do dowolnej instalacji na
terenie kraju, natomiast, „o ile zniesiono regionalizację, nie uchylono zasady bliskości
(podkreślenie Zamawiającego), która nakazuje przetwarzanie odpadów w instalacji położonej
najbliżej miejsca ich powstania. Następnie Zamawiający stwierdził: „Zamawiający w toku
badania ofert stwierdził, że odległość Instalacji Komunalnej, wskazanej przez Państwa w
ofercie
, od miejsca wytwarzania odpadów jest zbyt duża (podkr. KIO). Zatem wybór Państwa
oferty naruszałby zasadę bliskości, a tym samym przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.
o odpadach. W takim stanie rzeczy zasadnym było podnieść jak we wstępie”.
W ocenie Izby
Zamawiający oceniając zgodność ofert z uwzględnieniem, zgodnie z
deklaracjami, zasady bliskości unormowanej w art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach uchybił
podstawowej zasadzie Prawa zamówień publicznych tj. zasadzie równego traktowania
wykonawców wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843). Nie kwestionując prawa zamawiającego do
lakonicznego uzasadniania swojego stanowiska, za błędne uznać należy stwierdzenie iż
odległość Instalacji jest zbyt duża. Określenie to przy braku wskazania ewentualnych granic,
progów lub innych wielkości stawia zamawiającego w pozycji podmiotu dokonującego
arbitralnych ocen nie popartych postanowieniami siwz, a tym samym uniemożliwiając
wykonawcom podnoszenie
zarzutów wobec tak formułowanych decyzji. Uchybieniem
wzmacniającym niniejszą ocenę naruszenia zasady równości jest fakt, że z powodu odległej
instalacji czynność odrzucenia oferty podjęta była jedynie wobec odwołującego pomimo
faktu, iż co najmniej jedna instalacja wskazana przez jednego z oferentów jest usytuowana w
jeszcze większym oddaleniu.
Tym samym w realiach przedmiotowego postępowania, najistotniejszy przedmiot sporu czyli
decyzja o odrzuceniu oferty odwołującego, jest w ocenie składu orzekającego podjęta z
naruszeniem prawa i jako niezasadna podlega unieważnieniu. Procedura oceny ofert, jak
wcześniej wskazano, została obarczona oczywistym błędem.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art.
575 ustawy
z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze
zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w
sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz
wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437).
Przewodniczący: ……………………..
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt 143/21, KIO 142/21, 161/21, 162/21, 165/21, 168/21 z dnia 2021-03-12
- Sygn. akt KIO 150/21 z dnia 2021-03-09
- Sygn. akt KIO 149/21 z dnia 2021-03-09
- Sygn. akt KIO 147/21 z dnia 2021-03-09
- Sygn. akt KIO 148/21 z dnia 2021-03-08
