rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2020-06-29
rok: 2020
data dokumentu: 2020-06-29
rok: 2020
sygnatury akt.:
KIO 1051/20
KIO 1051/20
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Izabela Niedziałek - Bujak Członkowie: Andrzej Niwicki, Aneta Mlącka Protokolant: Klaudia Ceyrowska
Przewodniczący: Izabela Niedziałek - Bujak Członkowie: Andrzej Niwicki, Aneta Mlącka Protokolant: Klaudia Ceyrowska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. w Warszawie
odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej w dniu 15 maja 2020 r. przez
Odwołującego – Inforsys Spółka Akcyjna z siedzibą w Radzyminie przy Al. Jana Pawła II
24 (05-250 Radzymin)
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Skarb Państwa – Główny
Inspektorat Transportu Drogowego, Al. Jerozolimskie 94 (00-807 Warszawa)
odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej w dniu 15 maja 2020 r. przez
Odwołującego – Inforsys Spółka Akcyjna z siedzibą w Radzyminie przy Al. Jana Pawła II
24 (05-250 Radzymin)
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Skarb Państwa – Główny
Inspektorat Transportu Drogowego, Al. Jerozolimskie 94 (00-807 Warszawa)
orzeka:
1
Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu wyłączenie do odrębnej części
zamówienia usług wydruku masowego.
2.
Kosztami postępowania odwoławczego obciąża Zamawiającego i:
2.1
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15.000 zł 00 gr.
(słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego
tytułem wpisu od odwołania.
2.2
Zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych
w związku z wpisem od odwołania.
str. 2
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
...........................................
...........................................
str. 3
Sygn. akt: KIO 1051/20
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego –Głównego Inspektora Transportu
Drogowego na
świadczenie kompleksowych usług pocztowych, usług wydruku masowego
korespondencji, usług archiwizacyjnych i usług towarzyszących w Głównym Inspektoracie
Transportu Drogowego (nr
postępowania: BDG.ZPB.230.13.2020), ogłoszonym Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 5 maja 2020r.,2020/S 087-207812, wobec czynności
polegającej na ustaleniu zakresu części I zamówienia, opisania warunków udziału w
postępowaniu dla części I oraz ustalenia kryterium oceny ofert, Wykonawca Inforsys S.A.
(dalej jako Odwołujący), wniósł w dniu 15 maja 2020r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej (sygn. akt KIO 1051/20).
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp poprzez
sporządzenie dokumentacji
przetargowej, w tym opisanie przedmiotu zamówienia w sposób bezzasadnie łączący
w I Części zamówienia usługi wydruku masowego oraz usługi pocztowe w obrocie
krajowym i zagranicznym, co skutkuje utrudnieniem uczciwej konkurencji,
naruszeniem zasady pr
oporcjonalności oraz nie uwzględnienia wszystkich wymagań i
okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie ofert;
2. art.
22 ust. 1a ustawy Pzp poprzez wadliwe opisanie warunków udziału w
postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia w zakresie
związanym z bezzasadnym połączeniem w I Części zamówienia usług wydruku
masowego oraz usług pocztowych;
3. art. 91 ust. 2 i 3 ustawy Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp poprzez ustanowienie
kryterium oceny ofert „Standardy środowiskowe i posiadane certyfikaty” dla Części I
zamówienia, które nie odnosi się do przedmiotu zamówienia, narusza zasadę
proporcjonalności, a ponadto dotyczy właściwości wykonawcy.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu podziału Części I
na dwie odr
ębne w sposób opisany w treści odwołania oraz usunięcia kryterium oceny ofert
„Standardy środowiskowe i posiadane certyfikaty” dla Części I zamówienia.
Uzasadnienie faktyczne i prawne.
Zgodnie z treścią dokumentacji przetargowej zamówienia podzielone zostało na dwie części:
część I obejmuje świadczenie usług wydruku masowego oraz usług pocztowych w obrocie
krajowym i zagranicznym na rzecz GITD, a część II – świadczenie usług archiwizacyjnych
oraz usług związanych z zarządzaniem dokumentacją na rzecz GITD.
str. 4
Częścią I objęte zostały dwa odrębne typy świadczeń. Usługa masowego wydruku obejmuje:
personalizowanie i wydruk korespondencji, konfekcjonowanie korespondencji, przygotowanie
do wysyłki i kopertowania korespondencji. W odniesieniu do usług pocztowych przedmiot
zamówienia obejmuje doręczanie korespondencji dla przesyłek listowych krajowych i
zagranicznych oraz zwrot do nadawcy przesyłek niedoręczonych.
Brak podziału tej części zamówienia na dwie odrębne prowadzić ma do ograniczenia
dostępu do zamówienia, które faktycznie kierowane jest do odmiennych grup wykonawców
działających w ramach rynku usług pocztowych oraz rynku usług wydruku masowego.
Świadczenia te posiadają odmienny poziom konkurencyjności. Ze względu na zakres usług
pocztowych Zamawiającego ofertę złożyć może tylko jeden wykonawca – Poczta Polska
S.A. Jednocześnie na rynku występuje wiele podmiotów, które świadczą usługi wydruku
masowego. Z uwagi na warunek udziału w postępowaniu dotyczący potencjału
technicznego, w którym wymaga się placówek pocztowych w każdej gminie w kraju (dla gmin
miejskich co najmniej jedną placówką pocztową na każde rozpoczęte 6 000 mieszkańców)
ofertę może złożyć wyłącznie grupa wykonawców, w składzie której będzie tzw. operator
wyznaczony (Poczta Polska S.A.). Obecnie
– po wycofaniu się przedsiębiorstwa InPost S.A.
z prowadzenia działalności w oparciu o ogólnopolską sieć placówek – brak jest
alternatywnego wykonawcy takich usług.
Odwołujący dokonał analizy postępowań przetargowych na usługi pocztowe w obrocie
krajowym, k
tóra wskazuje na monopol jednego wykonawcy (składana jest tylko jedna oferta
przez Pocztę Polską S.A.). Poczta Polska S.A. uczestniczyła w dialogu technicznym i
wyrażała zainteresowanie bezpośrednim udziałem w postępowaniu, stąd nie będzie
zainteresowana u
dostępnieniem innemu wykonawcy swoich zasobów. Faktycznie to Poczta
Polska S.A. zdecyduje kto będzie realizował w niniejszym zamówieniu usługi masowego
wydruku.
Konstrukcja warunków udziału w postępowaniu (ściśle związanych z potencjałem Poczty
Polskiej S.
A.) uniemożliwia złożenie oferty. Co istotne, ok. 15% wynagrodzenia Wykonawcy
w części I zamówienia stanowi cenę za usługi pocztowe, co pozbawia możliwości
konkurowania z Pocztą Polską, nawet jeżeli wykonawca uzyskałby zgodę tego operatora
pocztowego na ud
ostępnienie zasobów w formule podwykonawstwa.
Odwołujący wskazał na stanowisko Prezesa UZP, iż w sytuacji, gdy daną usługę może
zrealizować tylko jeden wykonawca, to powiązanie tej usługi z innymi usługami, które można
nabyć również u innych wykonawców jest naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.
W ocenie Odwołującego brak jest wystarczających argumentów przemawiających za
połączeniem w ramach jednej Części zamówienia dwóch odmiennych typów świadczeń:
str. 5
64112000-4
– usługi pocztowe dotyczące listów oraz 79823000-9 – usługi drukowania i
dostawy.
Rynek usług wydruku masowego jest wyspecjalizowanym segmentem szerokiej branży
poligraficznej. Funkcjonują na nim podmioty o wieloletniej ugruntowanej pozycji stale jednak
pojawiają się nowe o korzeniach i kapitale zarówno polskim, jak i również zagranicznym.
Trzej liderzy z branży (Inforys S.A., EDC Expert Direct Communication Sp. z o.o.) brali udział
w dialogu technicznym.
Odwołujący szeroko zacytował stanowisko Prezesa UZP dotyczące wpływu podziału
zamówienia na części na konkurencyjność postępowania przetargowego. W zaznaczonych
fragmentach wskazano między innymi, iż obawy związane z ewentualnymi niewielkimi
trudnościami czy kosztami bądź nieznacznymi problemami z koordynowaniem działań
wykonawców, a tym bardziej wygoda zamawiającego, nie powinny stanowić dostatecznej
podstawy do zaniechania podziału zamówienia na części. Jednakże zastrzec należy, że
ocena
ta powinna być dokonywana każdorazowo z uwzględnieniem wszystkich okoliczności
danego przypadku.
Zarzut dotyczący pozacenowego kryterium oceny ofert dla Części I – certyfikowanego
systemu zarządzania środowiskowego zgodnego z międzynarodowym standardem ISO
14001, europejskim systemem ekozarządzanianie odnosi się do przedmiotu zamówienia
Zamawiający złożył w piśmie z dnia 23.06.2020 r. odpowiedź na odwołanie, w której
uwzględnił zarzut dotyczący pozcenowego kryterium oceny ofert. W pozostałym zakresie
wniósł o oddalenie odwołania i przedstawił argumentację mającą uzasadniać uznanie, iż
obecna konstrukcja przedmiotu za
mówienia znajduje uzasadnienie w obiektywnych
potrzebach Zamawiającego. Zamawiający podkreślił, iż przepisy Ustawy nie nakładają
obowiązku podziału zamówienia na części, stąd nie ma podstawy do postawienia zarzutu
Zamawiającemu w tym zakresie. Niezależnie od tej okoliczności Zamawiający wskazał na
własne potrzeby, które determinowały sposób prowadzenia postępowania, w którym
dokonano podziału zamówienia na dwie części. Zamawiający jest zainteresowany
współpracą z jednym wykonawcą w zakresie usług pocztowych dotyczących drukowania i
dostawy oraz doręczania korespondencji z przyczyn obiektywnych. Zawarcie dwóch umów
wiązałoby się z koniecznością zmian organizacyjnych, gdyż Zamawiający zobowiązany
zostałby do pełnienia funkcji swoistego łącznika pomiędzy dwoma wykonawcami.
Zamawiający nie posiada komórki organizacyjnej, która mogłaby odbierać korespondencję
wydrukowaną przez jednego wykonawcę, sprawdzać następnie jej prawidłowość i
przekazywać do doręczenia przez drugiego wykonawcę. Koordynacja tych działań wiązałaby
str. 6
się z nadmiernymi kosztami (zatrudnienia osób), byłoby to nieefektywne. W ocenie
Zamawiającego wiązałoby się to z wydłużeniem czasu realizacji zleceń – przez konieczność
pośrednictwa Zamawiającego w przekazywaniu dokumentacji. Zamawiający zwrócił uwagę
również na większe koszty, z jakimi wiązałaby się integracja CPD CANARD (systemu
teleinformatycznego Zamawiającego), gdyż ponosiłby koszty integracji dwóch wykonawców
oraz konieczne byłyby zmiany w systemie Zamawiającego (dodatkowy nakład pracy).
Kolejn
ym argumentem, który podniósł jest potrzeba zapewnienia skutecznej egzekucji
dochodów Skarbu Państwa i minimalizacji ryzyka rozmycia się odpowiedzialności na
nienależyte świadczenie.
Odwołujący na posiedzeniu nie wycofał pozostałych zarzutów, zatem na podstawie art. 186
ust. 4a Ustawy
odwołanie podlegało rozpoznaniu w zakresie zarzutów podtrzymanych przez
Wykonawcę.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (Dz.
U. z 2019 r., poz. 1843), w brzmieniu po nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 22 czerwca
2016 r. o zmianie ustawy
– Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Pr
zystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
weryfikacji spełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia po stronie
Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia szkody w
wyni
ku kwestionowanej czynności Zamawiającego, jaką było nieprawidłowe skonstruowanie
siwz w części związanej z przedmiotem zamówienia oraz warunkami udziału w
postępowaniu, co miało uniemożliwić Odwołującemu złożenie oferty. Oceny tej należało
dokonać z uwzględnieniem sytuacji faktycznej, jaka istniała w momencie składania
odwołania. Nie przesądzając o zasadności zarzutów Izba zobowiązana była przyjąć stan
hipotetyczny wynikający z wniosków Odwołującego - o wprowadzeniu zapisów
uniemożliwiających udział w postępowaniu szerszemu gronu podmiotów, które mogłyby
złożyć ofertę przy aktualnym stanie podziału zamówienia na części. Uwzględniając
powyższe Izba uznała, iż czynność stanowiąca przedmiot zarzutu prowadzić może do
ograniczenia konkurencji. Izba uznała, iż odwołanie służyć ma ochronie interesów
W
ykonawcy w postępowaniu, przede wszystkim przez usunięcie niekorzystnych skutków
czynności, które wymagają korekty przed upływem terminu na złożenie ofert. Stan nie
pozwalający danemu Wykonawcy na udział w postępowaniu na równych zasadach, z
str. 7
poszanowaniem uczciwej konkurencji,
wynikać ma w niniejszej sprawie z ustalenia
dyskryminujących zapisów, które mają prowadzić do tego, iż decyzja o tym kto w części
będzie realizował zamówienie publiczne nie będzie wynikiem konkurowania podmiotów na
rynku, lecz strategii biznesowej tylko jednego podmiotu, znajdującego się w uprzywilejowanej
pozycji.
Mając powyższe na uwadze, Izba uznała, iż spełnione zostały przesłanki z art. 179 ust. 1
Ustawy.
W świetle przedstawionych stanowisk oraz analizy dokumentacji postępowania Izba
uznała, iż odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Rozpoznając odwołanie Izba stanęła przed koniecznością rozstrzygnięcia o zasadności
zarzutu wskazującego na naruszenie przez Zamawiającego art. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art.
7 ust. 1 Ustawy, stanowiącego również uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1a
Ustawy. Zasadniczymi dla oceny wniesionego środka ochrony prawnej były okoliczności
dotyczące ujęcia dwóch różnych rodzajowo, chociaż powiązanych ze sobą usług, w jedną
część zamówienia (Część I), w której z uwagi na monopol operatora pocztowego udział
innych podmiotów na zasadzie uczciwej konkurencji miał być wyłączony.
Ustalenia poczynione na podstawie złożonych dokumentów, w tym treści siwz i wyjaśnień
stron stanowiły podstawę dla podjętego rozstrzygnięcia.
Zamawiający zamierza udzielić zamówienia, którego przedmiotem są usługi kwalifikowane
wg CPV do: usług pocztowych dotyczących listów (64112000-4), usług drukowania i dostawy
(79823000-9) oraz us
ług archiwizacyjnych (79995100-6), szczegółowo opisane w części III
siwz.
Przedmiot ten podzielony został na dwie części: Część I obejmująca usługi wydruku
masowego i
usługi pocztowe w obrocie krajowym i zagranicznym dla GITD oraz Część II, do
której wyłączono usługi archiwizacyjne oraz usługi związane z zarządzaniem dokumentacją
na rzecz GITD. Wykonanie usług objętych Częścią I wiąże się z potrzebą uruchomienia
interfejsu wymiany danych CANARD pomiędzy systemem teleinformatycznym Wykonawcy,
a systemem teleinformatycznym CPD CANARD. Wykonawca zapewnić ma integrację z
systemem teleinformatycznym CPD CANARD za pośrednictwem Interfejsu wymiany danych
CANARD celem bieżącego, automatycznego oraz obustronnego przekazywania danych
dot
yczących zrealizowanych przez Wykonawcę wydruków oraz danych z korespondencji
zwrotnej (pkt 4.1.1 ppkt 6 i 10 siwz).
W części II siwz Zamawiający opisał warunki udziału w postępowaniu z rozbiciem na dwie
części zamówienia. W ramach części I wymagane jest wpisanie Wykonawcy do rejestru
operatorów pocztowych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
str. 8
zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe w zakresie obrotu
krajowego i zagranicznego niezbędnego do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z opisem
przedmiotu zamówienia. Zamawiający opisał niezbędny potencjał techniczny składający się z
placówek pocztowych zlokalizowanych w każdej gminie w kraju w celu odbioru awizowanej
przesyłki, odpowiadające kryterium dostępności dla sieci operatora wyznaczonego wg
rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie warunków wykonywania usług
powszechnych przez operatora wyznaczonego (pkt 1.2.1.2 siwz.).
Izba zważyła.
Odnosząc się do zarzutów podtrzymanych przez Odwołującego Izba uznała, iż ujęcie w
jednej części zamówienia usług wydruku masowego i usług pocztowych w obrocie krajowym
i zagranicznym dla GITD, prowadziło do naruszenia art. 29 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1
Ustawy.
Należy zgodzić się z Zamawiającym, iż Ustawa nie nakłada obowiązku podziału zamówienia
na części, nie oznacza to jednak, iż decyzja o tym czy zamówienie powinno być udzielone w
całości tylko jednemu wykonawcy nie podlega ocenie pod kątem ogólnych zasad rządzących
procesem udzielania zamówień publicznych (art. 7 ust. 1 Ustawy). Wartym podkreślenia są
prezentowane w orzecznictwie oraz doktrynie opinie na temat potrzeby tworzenia dogodnych
warunków dla zwiększania konkurencyjności w sektorze zamówień finansowanych z
środków publicznych, co ma szczególne znaczenie dla mniejszych i średnich
przedsiębiorstw, ale nie tylko. Jednym z mechanizmów odpowiadającym na postulaty
przedsiębiorców jest właśnie podział zamówienia na części. W niniejszej sprawie sporną
stała się decyzja Zamawiającego o wyłączeniu do odrębnej części zamówienia wyłącznie
usług związanych z archiwizowaniem i zarządzaniem dokumentacją. Odwołujący wskazywał
na konsekwencje braku wydzielenia do odrębnej części usług wydruku masowego, które
połączone zostały w ramach Części I z usługą pocztową. Argumenty prezentowane przez
Odwołującego Izba przyjęła jako własne i uznała, że brak było uzasadnienia dla utrzymania
konstrukcji zamówienia przyjętej przez Zamawiającego. Zamawiający wprawdzie wskazywał
na otwarcie zamówienia na szerszą konkurencję przez wydzielenie do odrębnej części usług
archiwizacyjnych, to w odniesieniu do usług wydruku masowego, swoją decyzję uzasadniał
koniecznością zapewnienia niezakłóconego obiegu dokumentów na styku podmiotów, które
miałyby ze sobą współpracować, tak aby zapewnić skuteczność doręczanej korespondencji,
generującej wpływy do budżetu Państwa.
Należy podkreślić, iż sposób podziału zamówienia na części stanowić może przeszkodę dla
udziału szerszego grona podmiotów działających na danym rynku, stąd ważnym jest aby
str. 9
d
ecyzja o tym czy i jak podzielić zamówienie, była podejmowana ze świadomością jej
wpływu na rynek i konkurencję. Ustawa nakłada na Zamawiającego obowiązek
przygotowania i przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad uczciwej
konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, co chronić ma potencjalnych
wykonawców przed, nawet niezamierzonymi działaniami, które konkurencję w postępowaniu
wykluczają lub znacznie ograniczają. Nabiera to szczególnego znaczenia przy
zamówieniach, które obejmują świadczenia różne rodzajowo, których zestawienie w jedno
zamówienie (część) może istotnie wpływać na konkurencyjność postępowania.
W niniejszym postępowaniu ustalenie zasad ubiegania się o zamówienie przez ujęcie w
jednej części usług pocztowych wraz z usługami wydruku masowego, co powiązane zostało
z opisem warunków udziału w postępowaniu, które były odnoszone m.in. do potencjału
operatora wyznaczonego
, ograniczało faktycznie konkurencję. Powstała sytuacja prowadziła
do tego, że w pozycji uprzywilejowanej znalazła się Poczta Polska S.A., spełniająca warunki
określone dla operatora wyznaczonego (przywołane w opisie warunku udziału w
postępowaniu), której zakres usług stanowił jedynie ok. 15% całości zamówienia objętego
Częścią I (Zamawiający tej okoliczności nie zaprzeczył). Jako podmiot spełniający
wymagania podmiotowe poczta znalazła się w sytuacji, w której to podmioty zainteresowane
wykonaniem usługi wydruku masowego musiałyby zabiegać o nawiązanie współpracy, czy to
w formule wspólnego ubiegania się o zamówienie, czy to w formule podwykonawstwa.
Poczta może swobodnie decydować, o tym z jakim podmiotem podjąć współpracę w celu
wykonania usług wydruku masowego, natomiast żaden z podmiotów działających na rynku
poligraficznym nie może bez uzyskania zgody Poczty Polskiej S.A. samodzielnie przystąpić
do przetargu. Ważnym odnotowania jest fakt, iż na etapie dialogu konkurencyjnego trzy
podmioty z rynku usług poligraficznych wykazywały zainteresowanie uzyskaniem
zamówienia w obszarze swojej działalności. W niniejszej sprawie ogłoszenie postępowania
w formule otwartej, przy pozostawieniu połączonych w jedną część usług pocztowych oraz
usług wydruku masowego, faktycznie nie stwarza warunków do uczciwej konkurencji. O tym,
który z podmiotów profesjonalnie świadczących usługi wydruku, będzie mógł zrealizować
zamówienie w tym zakresie, nie zdecyduje Zamawiający na podstawie wyników oceny ofert,
ale Poczta Polska S.A. na etapie wewnętrznych uzgodnień poprzedzających złożenie oferty
w postępowaniu.
Zamawiający ma świadomość tego, iż Poczta Polska S.A. nie jest w stanie samodzielnie
wykonać w całości zamówienia, gdyż w części dotyczącej wydruku masowego musiałaby
posiłkować się podwykonawstwem, ewentualnie zawiązać konsorcjum z podmiotem
mogącym wykonać tą usługę. Aktualnie Zamawiający ma zawartą umowę z konsorcjum w
składzie, którego występuje również Poczta Polska S.A., a usługę wydruku świadczy
str. 10
aktualnie podwykonawca.
Przedstawione w odwołaniu zestawienie postępowań wskazuje, iż
przy usługach pocztowych ofertę składa wyłącznie jeden wykonawca (Poczta Polska S.A.),
natomiast w przypadku usług wydruku masowego oferty skłało od 2 do 4 wykonawców. Tym
samym, przy obecnych zapisach siwz, należy się spodziewać, iż tylko wykonawca, który
będzie działał w porozumieniu z Pocztą Polską S.A. będzie mógł złoży jedyną ofertę w
postępowaniu.
Zamawiający powinien unikać sytuacji, w której tylko jeden podmiot może dyktować warunki
dla innych podmiotów, które chciałyby wziąć udział w przetargu. Rozwiązaniem
pozwalającym zneutralizować prawne uprzywilejowanie Poczty Polskiej S.A. jest wydzielenie
usług charakteryzujących się dużą konkurencyjnością do odrębnej części zamówienia. W
ocenie Izby Zamawiający nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby ocenić, iż obecny
stan znajduje uzasadnienie i pozwala
zaakceptować istotne ograniczenie dostępu do
zamówienia. Nie można bowiem traktować postępowania, w którym ofertę złożyć może tylko
jeden podmiot (nawet gdyby działał w konsorcjum), jako postępowania otwartego na
konkurencję, jeżeli pomimo zastosowania trybu przetargu nieograniczonego mechanizmy
konkurencji dotyczące rynku właściwego zostają wyłączone. W przypadku usług
poligraficznych istnieje wiele podmiotów, które mogą to zamówienie realizować, co
potwierdził chociażby dialog konkurencyjny, w którym chęć udziału w postępowaniu
zadeklarowały trzy takie podmioty. Ponownie należy podkreślić, iż Poczta Polska S.A. nie
musi wykazywać elastyczności w negocjacjach, a jednocześnie sama ostatecznie wskaże z
kim zamierza realizować usługi wydruku masowego lub komu je zleci w ramach formuły
podwykonawstwa.
Zamawiający podkreślał znaczenie, jakie obecny kształt siwz ma mieć dla zapewnienia
terminowego doręczenia korespondencji i możliwości uniknięcia ryzyka związanego z
koniecznością zapewnienia współpracy pomiędzy dwoma podmiotami. Obawy dotyczące
większego zaangażowania po stronie Zamawiającego w nadzorze, czy też zwiększenia
kosztów po jego stronie w związku z koniecznością synchronizacji systemu informatycznego
CPD CANARD, nie zostały wykazane, jako rzeczywiście istotne. Kwestia nadzoru miałaby
dotyczyć potrzeby większej kontroli nad poszczególnymi etapami obsługi korespondencji, tak
aby możliwe było ustalenie, który z podmiotów ponosić powinien odpowiedzialność przy
ewentualnym uchy
bieniu terminowości w doręczaniu wezwań. Natomiast wzrost kosztów po
stronie Zamawiającego dotyczyć miał kosztów zatrudnienia dodatkowych osób oraz
integracji systemu IT z systemami dwóch podmiotów, oszacowanych częściowo przez
podmiot aktualnie zapewniający obsługę systemu teleinformatycznego na poziomie ok. 80
roboczodni.
str. 11
W ocenie Izby kwestia nadzoru nad terminowością realizowanych usług nie mogła
uzasadniać stanu naruszenia konkurencji. Jak sam Zamawiający wyjaśniał, również przy
jednym podmiocie realizującym w całości usługę wydruku masowego oraz doręczania
przesyłek, dokonuje on w systemie teleinformatycznym weryfikacji dochowania terminów
przy ocenie skuteczności doręczenia mandatów, przed ewentualnymi dalszymi krokami
egzekucyjnymi. To czy wykonanie wydruku masowego
świadczone jest w formule
podwykonawstwa, czy też wykonawstwa, nie zmienia faktu, iż Zamawiający nie jest
zaangażowany w druk, czy też dystrybucję dokumentów i otrzyma informację o terminie
doręczenia w systemie, jak ma to miejsce obecnie. Wprowadzenie drugiej części
zam
ówienia nie oznacza, iż to Zamawiający miałby uczestniczyć w kontaktach z
wykonawcami na etapie realizowanych umów. Zamawiający ma możliwość zabezpieczenia
terminów w klauzulach umownych, jak również może określić szczegółowe warunki na jakich
obieg dokume
ntów miałby się odbywać, co pozwoliłoby określić etapy, za które dany
wykonawca odpowiada. W ocenie Izby ustalenie kto odpowiada za błędy nie jest
najważniejsze. Istotnym pozostaje wykazanie, czy udział dwóch podmiotów może
rzeczywiście zagrażać terminowości doręczeń. W ocenie Izby takiego dowodu Zamawiający
nie przedstawi
ł. Zamawiający prezentował bardzo ogólnie obawy, co do możliwych zakłóceń
we współpracy dwóch podmiotów, czego nie da się wykluczyć przy żadnym z wariantów.
Skoro nie ma jednego podmiotu k
ompleksowo świadczącego cały zakres prac aktualnie
objętych jedną częścią, to niezależnie od konstrukcji prawnej współpracy, zawsze istnieje
takie ryzyko.
Odnosząc się natomiast do dodatkowych kosztów, z jakimi wiązałoby się udzielenie
zamówienia dwóm wykonawcom, Zamawiający na rozprawie wyjaśniał, iż podana przez
podmiot obsługujący system CPD CANARD ilość 80 roboczogodzin nie została jeszcze
wyceniona. Zmiana interfejsu w przypadku konieczności zapewnienia komunikacji z dwoma
(a nie jednym podmiotem) nie
została przez Zamawiającego również wykazana jako istotnie
podwyższająca obecne koszty utrzymania systemu. Z drugiej strony, jednym z elementów
wyceny po stronie wykonawców jest koszt integracji z systemem Zamawiającego. Jak
przyznał Zamawiający, pozostawienie obecnego stanu nie będzie generowało dodatkowych
kosztów po jego stronie i to wykonawca będzie musiał dostosować się do interfejsu
Zamawiającego. Powyższe oznacza, iż obecny wykonawca usługi nie będzie ponosił
dodatkowych kosztów, co już daje pewną przewagę nad konkurencją. Zamawiający nie
powinien wprowadzać dalszych ograniczeń i umożliwić działanie mechanizmów konkurencji,
która charakteryzuje rynek usług poligraficznych. Odnosząc się natomiast do wzrostu
kosztów zatrudnienia pracowników, którzy mieliby nadzorować i koordynować obieg
dokumentów pomiędzy dwoma podmiotami, ich wystąpienie nie zostało nawet
str. 12
uprawdopodobnione. Ponownie należy wskazać, iż zmiana o jaką wnosi Odwołujący nie
powoduje konieczność włączenia w proces obiegu dokumentów Zamawiającego. Do obsługi
zamówienia służyć ma bowiem system teleinformatyczny, w którym odnotowywane są
zdarzenia istotne z punktu widzenia potrzeb Zamawiającego. Niezależnie od konstrukcji
zamówienia, wykonawca zobowiązany jest do integracja z systemem CPD CANARD celem
bieżącego, automatycznego oraz obustronnego przekazywania danych dotyczących
zrealizowanych przez Wykonawcę wydruków oraz danych z korespondencji zwrotnej. Zapisy
siwz przeczą zatem argumentom Zamawiającego.
W związku z powyższym Izba uwzględniła odwołanie i nakazała Zamawiającemu wydzielić
do odrębnej części zamówienia usługi wydruku masowego.
O
kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 4
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i
sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2018 r. poz. 972). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis wniesiony przez Odwołującego w kwocie 15.000,00 zł.
Przewodniczący: …………………………
Członkowie: …………………………
…………………………
1
Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu wyłączenie do odrębnej części
zamówienia usług wydruku masowego.
2.
Kosztami postępowania odwoławczego obciąża Zamawiającego i:
2.1
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15.000 zł 00 gr.
(słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego
tytułem wpisu od odwołania.
2.2
Zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych
w związku z wpisem od odwołania.
str. 2
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
...........................................
...........................................
str. 3
Sygn. akt: KIO 1051/20
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego –Głównego Inspektora Transportu
Drogowego na
świadczenie kompleksowych usług pocztowych, usług wydruku masowego
korespondencji, usług archiwizacyjnych i usług towarzyszących w Głównym Inspektoracie
Transportu Drogowego (nr
postępowania: BDG.ZPB.230.13.2020), ogłoszonym Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 5 maja 2020r.,2020/S 087-207812, wobec czynności
polegającej na ustaleniu zakresu części I zamówienia, opisania warunków udziału w
postępowaniu dla części I oraz ustalenia kryterium oceny ofert, Wykonawca Inforsys S.A.
(dalej jako Odwołujący), wniósł w dniu 15 maja 2020r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej (sygn. akt KIO 1051/20).
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp poprzez
sporządzenie dokumentacji
przetargowej, w tym opisanie przedmiotu zamówienia w sposób bezzasadnie łączący
w I Części zamówienia usługi wydruku masowego oraz usługi pocztowe w obrocie
krajowym i zagranicznym, co skutkuje utrudnieniem uczciwej konkurencji,
naruszeniem zasady pr
oporcjonalności oraz nie uwzględnienia wszystkich wymagań i
okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie ofert;
2. art.
22 ust. 1a ustawy Pzp poprzez wadliwe opisanie warunków udziału w
postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia w zakresie
związanym z bezzasadnym połączeniem w I Części zamówienia usług wydruku
masowego oraz usług pocztowych;
3. art. 91 ust. 2 i 3 ustawy Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp poprzez ustanowienie
kryterium oceny ofert „Standardy środowiskowe i posiadane certyfikaty” dla Części I
zamówienia, które nie odnosi się do przedmiotu zamówienia, narusza zasadę
proporcjonalności, a ponadto dotyczy właściwości wykonawcy.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu podziału Części I
na dwie odr
ębne w sposób opisany w treści odwołania oraz usunięcia kryterium oceny ofert
„Standardy środowiskowe i posiadane certyfikaty” dla Części I zamówienia.
Uzasadnienie faktyczne i prawne.
Zgodnie z treścią dokumentacji przetargowej zamówienia podzielone zostało na dwie części:
część I obejmuje świadczenie usług wydruku masowego oraz usług pocztowych w obrocie
krajowym i zagranicznym na rzecz GITD, a część II – świadczenie usług archiwizacyjnych
oraz usług związanych z zarządzaniem dokumentacją na rzecz GITD.
str. 4
Częścią I objęte zostały dwa odrębne typy świadczeń. Usługa masowego wydruku obejmuje:
personalizowanie i wydruk korespondencji, konfekcjonowanie korespondencji, przygotowanie
do wysyłki i kopertowania korespondencji. W odniesieniu do usług pocztowych przedmiot
zamówienia obejmuje doręczanie korespondencji dla przesyłek listowych krajowych i
zagranicznych oraz zwrot do nadawcy przesyłek niedoręczonych.
Brak podziału tej części zamówienia na dwie odrębne prowadzić ma do ograniczenia
dostępu do zamówienia, które faktycznie kierowane jest do odmiennych grup wykonawców
działających w ramach rynku usług pocztowych oraz rynku usług wydruku masowego.
Świadczenia te posiadają odmienny poziom konkurencyjności. Ze względu na zakres usług
pocztowych Zamawiającego ofertę złożyć może tylko jeden wykonawca – Poczta Polska
S.A. Jednocześnie na rynku występuje wiele podmiotów, które świadczą usługi wydruku
masowego. Z uwagi na warunek udziału w postępowaniu dotyczący potencjału
technicznego, w którym wymaga się placówek pocztowych w każdej gminie w kraju (dla gmin
miejskich co najmniej jedną placówką pocztową na każde rozpoczęte 6 000 mieszkańców)
ofertę może złożyć wyłącznie grupa wykonawców, w składzie której będzie tzw. operator
wyznaczony (Poczta Polska S.A.). Obecnie
– po wycofaniu się przedsiębiorstwa InPost S.A.
z prowadzenia działalności w oparciu o ogólnopolską sieć placówek – brak jest
alternatywnego wykonawcy takich usług.
Odwołujący dokonał analizy postępowań przetargowych na usługi pocztowe w obrocie
krajowym, k
tóra wskazuje na monopol jednego wykonawcy (składana jest tylko jedna oferta
przez Pocztę Polską S.A.). Poczta Polska S.A. uczestniczyła w dialogu technicznym i
wyrażała zainteresowanie bezpośrednim udziałem w postępowaniu, stąd nie będzie
zainteresowana u
dostępnieniem innemu wykonawcy swoich zasobów. Faktycznie to Poczta
Polska S.A. zdecyduje kto będzie realizował w niniejszym zamówieniu usługi masowego
wydruku.
Konstrukcja warunków udziału w postępowaniu (ściśle związanych z potencjałem Poczty
Polskiej S.
A.) uniemożliwia złożenie oferty. Co istotne, ok. 15% wynagrodzenia Wykonawcy
w części I zamówienia stanowi cenę za usługi pocztowe, co pozbawia możliwości
konkurowania z Pocztą Polską, nawet jeżeli wykonawca uzyskałby zgodę tego operatora
pocztowego na ud
ostępnienie zasobów w formule podwykonawstwa.
Odwołujący wskazał na stanowisko Prezesa UZP, iż w sytuacji, gdy daną usługę może
zrealizować tylko jeden wykonawca, to powiązanie tej usługi z innymi usługami, które można
nabyć również u innych wykonawców jest naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.
W ocenie Odwołującego brak jest wystarczających argumentów przemawiających za
połączeniem w ramach jednej Części zamówienia dwóch odmiennych typów świadczeń:
str. 5
64112000-4
– usługi pocztowe dotyczące listów oraz 79823000-9 – usługi drukowania i
dostawy.
Rynek usług wydruku masowego jest wyspecjalizowanym segmentem szerokiej branży
poligraficznej. Funkcjonują na nim podmioty o wieloletniej ugruntowanej pozycji stale jednak
pojawiają się nowe o korzeniach i kapitale zarówno polskim, jak i również zagranicznym.
Trzej liderzy z branży (Inforys S.A., EDC Expert Direct Communication Sp. z o.o.) brali udział
w dialogu technicznym.
Odwołujący szeroko zacytował stanowisko Prezesa UZP dotyczące wpływu podziału
zamówienia na części na konkurencyjność postępowania przetargowego. W zaznaczonych
fragmentach wskazano między innymi, iż obawy związane z ewentualnymi niewielkimi
trudnościami czy kosztami bądź nieznacznymi problemami z koordynowaniem działań
wykonawców, a tym bardziej wygoda zamawiającego, nie powinny stanowić dostatecznej
podstawy do zaniechania podziału zamówienia na części. Jednakże zastrzec należy, że
ocena
ta powinna być dokonywana każdorazowo z uwzględnieniem wszystkich okoliczności
danego przypadku.
Zarzut dotyczący pozacenowego kryterium oceny ofert dla Części I – certyfikowanego
systemu zarządzania środowiskowego zgodnego z międzynarodowym standardem ISO
14001, europejskim systemem ekozarządzanianie odnosi się do przedmiotu zamówienia
Zamawiający złożył w piśmie z dnia 23.06.2020 r. odpowiedź na odwołanie, w której
uwzględnił zarzut dotyczący pozcenowego kryterium oceny ofert. W pozostałym zakresie
wniósł o oddalenie odwołania i przedstawił argumentację mającą uzasadniać uznanie, iż
obecna konstrukcja przedmiotu za
mówienia znajduje uzasadnienie w obiektywnych
potrzebach Zamawiającego. Zamawiający podkreślił, iż przepisy Ustawy nie nakładają
obowiązku podziału zamówienia na części, stąd nie ma podstawy do postawienia zarzutu
Zamawiającemu w tym zakresie. Niezależnie od tej okoliczności Zamawiający wskazał na
własne potrzeby, które determinowały sposób prowadzenia postępowania, w którym
dokonano podziału zamówienia na dwie części. Zamawiający jest zainteresowany
współpracą z jednym wykonawcą w zakresie usług pocztowych dotyczących drukowania i
dostawy oraz doręczania korespondencji z przyczyn obiektywnych. Zawarcie dwóch umów
wiązałoby się z koniecznością zmian organizacyjnych, gdyż Zamawiający zobowiązany
zostałby do pełnienia funkcji swoistego łącznika pomiędzy dwoma wykonawcami.
Zamawiający nie posiada komórki organizacyjnej, która mogłaby odbierać korespondencję
wydrukowaną przez jednego wykonawcę, sprawdzać następnie jej prawidłowość i
przekazywać do doręczenia przez drugiego wykonawcę. Koordynacja tych działań wiązałaby
str. 6
się z nadmiernymi kosztami (zatrudnienia osób), byłoby to nieefektywne. W ocenie
Zamawiającego wiązałoby się to z wydłużeniem czasu realizacji zleceń – przez konieczność
pośrednictwa Zamawiającego w przekazywaniu dokumentacji. Zamawiający zwrócił uwagę
również na większe koszty, z jakimi wiązałaby się integracja CPD CANARD (systemu
teleinformatycznego Zamawiającego), gdyż ponosiłby koszty integracji dwóch wykonawców
oraz konieczne byłyby zmiany w systemie Zamawiającego (dodatkowy nakład pracy).
Kolejn
ym argumentem, który podniósł jest potrzeba zapewnienia skutecznej egzekucji
dochodów Skarbu Państwa i minimalizacji ryzyka rozmycia się odpowiedzialności na
nienależyte świadczenie.
Odwołujący na posiedzeniu nie wycofał pozostałych zarzutów, zatem na podstawie art. 186
ust. 4a Ustawy
odwołanie podlegało rozpoznaniu w zakresie zarzutów podtrzymanych przez
Wykonawcę.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (Dz.
U. z 2019 r., poz. 1843), w brzmieniu po nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 22 czerwca
2016 r. o zmianie ustawy
– Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Pr
zystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
weryfikacji spełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia po stronie
Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia szkody w
wyni
ku kwestionowanej czynności Zamawiającego, jaką było nieprawidłowe skonstruowanie
siwz w części związanej z przedmiotem zamówienia oraz warunkami udziału w
postępowaniu, co miało uniemożliwić Odwołującemu złożenie oferty. Oceny tej należało
dokonać z uwzględnieniem sytuacji faktycznej, jaka istniała w momencie składania
odwołania. Nie przesądzając o zasadności zarzutów Izba zobowiązana była przyjąć stan
hipotetyczny wynikający z wniosków Odwołującego - o wprowadzeniu zapisów
uniemożliwiających udział w postępowaniu szerszemu gronu podmiotów, które mogłyby
złożyć ofertę przy aktualnym stanie podziału zamówienia na części. Uwzględniając
powyższe Izba uznała, iż czynność stanowiąca przedmiot zarzutu prowadzić może do
ograniczenia konkurencji. Izba uznała, iż odwołanie służyć ma ochronie interesów
W
ykonawcy w postępowaniu, przede wszystkim przez usunięcie niekorzystnych skutków
czynności, które wymagają korekty przed upływem terminu na złożenie ofert. Stan nie
pozwalający danemu Wykonawcy na udział w postępowaniu na równych zasadach, z
str. 7
poszanowaniem uczciwej konkurencji,
wynikać ma w niniejszej sprawie z ustalenia
dyskryminujących zapisów, które mają prowadzić do tego, iż decyzja o tym kto w części
będzie realizował zamówienie publiczne nie będzie wynikiem konkurowania podmiotów na
rynku, lecz strategii biznesowej tylko jednego podmiotu, znajdującego się w uprzywilejowanej
pozycji.
Mając powyższe na uwadze, Izba uznała, iż spełnione zostały przesłanki z art. 179 ust. 1
Ustawy.
W świetle przedstawionych stanowisk oraz analizy dokumentacji postępowania Izba
uznała, iż odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Rozpoznając odwołanie Izba stanęła przed koniecznością rozstrzygnięcia o zasadności
zarzutu wskazującego na naruszenie przez Zamawiającego art. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art.
7 ust. 1 Ustawy, stanowiącego również uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1a
Ustawy. Zasadniczymi dla oceny wniesionego środka ochrony prawnej były okoliczności
dotyczące ujęcia dwóch różnych rodzajowo, chociaż powiązanych ze sobą usług, w jedną
część zamówienia (Część I), w której z uwagi na monopol operatora pocztowego udział
innych podmiotów na zasadzie uczciwej konkurencji miał być wyłączony.
Ustalenia poczynione na podstawie złożonych dokumentów, w tym treści siwz i wyjaśnień
stron stanowiły podstawę dla podjętego rozstrzygnięcia.
Zamawiający zamierza udzielić zamówienia, którego przedmiotem są usługi kwalifikowane
wg CPV do: usług pocztowych dotyczących listów (64112000-4), usług drukowania i dostawy
(79823000-9) oraz us
ług archiwizacyjnych (79995100-6), szczegółowo opisane w części III
siwz.
Przedmiot ten podzielony został na dwie części: Część I obejmująca usługi wydruku
masowego i
usługi pocztowe w obrocie krajowym i zagranicznym dla GITD oraz Część II, do
której wyłączono usługi archiwizacyjne oraz usługi związane z zarządzaniem dokumentacją
na rzecz GITD. Wykonanie usług objętych Częścią I wiąże się z potrzebą uruchomienia
interfejsu wymiany danych CANARD pomiędzy systemem teleinformatycznym Wykonawcy,
a systemem teleinformatycznym CPD CANARD. Wykonawca zapewnić ma integrację z
systemem teleinformatycznym CPD CANARD za pośrednictwem Interfejsu wymiany danych
CANARD celem bieżącego, automatycznego oraz obustronnego przekazywania danych
dot
yczących zrealizowanych przez Wykonawcę wydruków oraz danych z korespondencji
zwrotnej (pkt 4.1.1 ppkt 6 i 10 siwz).
W części II siwz Zamawiający opisał warunki udziału w postępowaniu z rozbiciem na dwie
części zamówienia. W ramach części I wymagane jest wpisanie Wykonawcy do rejestru
operatorów pocztowych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
str. 8
zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe w zakresie obrotu
krajowego i zagranicznego niezbędnego do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z opisem
przedmiotu zamówienia. Zamawiający opisał niezbędny potencjał techniczny składający się z
placówek pocztowych zlokalizowanych w każdej gminie w kraju w celu odbioru awizowanej
przesyłki, odpowiadające kryterium dostępności dla sieci operatora wyznaczonego wg
rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie warunków wykonywania usług
powszechnych przez operatora wyznaczonego (pkt 1.2.1.2 siwz.).
Izba zważyła.
Odnosząc się do zarzutów podtrzymanych przez Odwołującego Izba uznała, iż ujęcie w
jednej części zamówienia usług wydruku masowego i usług pocztowych w obrocie krajowym
i zagranicznym dla GITD, prowadziło do naruszenia art. 29 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1
Ustawy.
Należy zgodzić się z Zamawiającym, iż Ustawa nie nakłada obowiązku podziału zamówienia
na części, nie oznacza to jednak, iż decyzja o tym czy zamówienie powinno być udzielone w
całości tylko jednemu wykonawcy nie podlega ocenie pod kątem ogólnych zasad rządzących
procesem udzielania zamówień publicznych (art. 7 ust. 1 Ustawy). Wartym podkreślenia są
prezentowane w orzecznictwie oraz doktrynie opinie na temat potrzeby tworzenia dogodnych
warunków dla zwiększania konkurencyjności w sektorze zamówień finansowanych z
środków publicznych, co ma szczególne znaczenie dla mniejszych i średnich
przedsiębiorstw, ale nie tylko. Jednym z mechanizmów odpowiadającym na postulaty
przedsiębiorców jest właśnie podział zamówienia na części. W niniejszej sprawie sporną
stała się decyzja Zamawiającego o wyłączeniu do odrębnej części zamówienia wyłącznie
usług związanych z archiwizowaniem i zarządzaniem dokumentacją. Odwołujący wskazywał
na konsekwencje braku wydzielenia do odrębnej części usług wydruku masowego, które
połączone zostały w ramach Części I z usługą pocztową. Argumenty prezentowane przez
Odwołującego Izba przyjęła jako własne i uznała, że brak było uzasadnienia dla utrzymania
konstrukcji zamówienia przyjętej przez Zamawiającego. Zamawiający wprawdzie wskazywał
na otwarcie zamówienia na szerszą konkurencję przez wydzielenie do odrębnej części usług
archiwizacyjnych, to w odniesieniu do usług wydruku masowego, swoją decyzję uzasadniał
koniecznością zapewnienia niezakłóconego obiegu dokumentów na styku podmiotów, które
miałyby ze sobą współpracować, tak aby zapewnić skuteczność doręczanej korespondencji,
generującej wpływy do budżetu Państwa.
Należy podkreślić, iż sposób podziału zamówienia na części stanowić może przeszkodę dla
udziału szerszego grona podmiotów działających na danym rynku, stąd ważnym jest aby
str. 9
d
ecyzja o tym czy i jak podzielić zamówienie, była podejmowana ze świadomością jej
wpływu na rynek i konkurencję. Ustawa nakłada na Zamawiającego obowiązek
przygotowania i przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad uczciwej
konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, co chronić ma potencjalnych
wykonawców przed, nawet niezamierzonymi działaniami, które konkurencję w postępowaniu
wykluczają lub znacznie ograniczają. Nabiera to szczególnego znaczenia przy
zamówieniach, które obejmują świadczenia różne rodzajowo, których zestawienie w jedno
zamówienie (część) może istotnie wpływać na konkurencyjność postępowania.
W niniejszym postępowaniu ustalenie zasad ubiegania się o zamówienie przez ujęcie w
jednej części usług pocztowych wraz z usługami wydruku masowego, co powiązane zostało
z opisem warunków udziału w postępowaniu, które były odnoszone m.in. do potencjału
operatora wyznaczonego
, ograniczało faktycznie konkurencję. Powstała sytuacja prowadziła
do tego, że w pozycji uprzywilejowanej znalazła się Poczta Polska S.A., spełniająca warunki
określone dla operatora wyznaczonego (przywołane w opisie warunku udziału w
postępowaniu), której zakres usług stanowił jedynie ok. 15% całości zamówienia objętego
Częścią I (Zamawiający tej okoliczności nie zaprzeczył). Jako podmiot spełniający
wymagania podmiotowe poczta znalazła się w sytuacji, w której to podmioty zainteresowane
wykonaniem usługi wydruku masowego musiałyby zabiegać o nawiązanie współpracy, czy to
w formule wspólnego ubiegania się o zamówienie, czy to w formule podwykonawstwa.
Poczta może swobodnie decydować, o tym z jakim podmiotem podjąć współpracę w celu
wykonania usług wydruku masowego, natomiast żaden z podmiotów działających na rynku
poligraficznym nie może bez uzyskania zgody Poczty Polskiej S.A. samodzielnie przystąpić
do przetargu. Ważnym odnotowania jest fakt, iż na etapie dialogu konkurencyjnego trzy
podmioty z rynku usług poligraficznych wykazywały zainteresowanie uzyskaniem
zamówienia w obszarze swojej działalności. W niniejszej sprawie ogłoszenie postępowania
w formule otwartej, przy pozostawieniu połączonych w jedną część usług pocztowych oraz
usług wydruku masowego, faktycznie nie stwarza warunków do uczciwej konkurencji. O tym,
który z podmiotów profesjonalnie świadczących usługi wydruku, będzie mógł zrealizować
zamówienie w tym zakresie, nie zdecyduje Zamawiający na podstawie wyników oceny ofert,
ale Poczta Polska S.A. na etapie wewnętrznych uzgodnień poprzedzających złożenie oferty
w postępowaniu.
Zamawiający ma świadomość tego, iż Poczta Polska S.A. nie jest w stanie samodzielnie
wykonać w całości zamówienia, gdyż w części dotyczącej wydruku masowego musiałaby
posiłkować się podwykonawstwem, ewentualnie zawiązać konsorcjum z podmiotem
mogącym wykonać tą usługę. Aktualnie Zamawiający ma zawartą umowę z konsorcjum w
składzie, którego występuje również Poczta Polska S.A., a usługę wydruku świadczy
str. 10
aktualnie podwykonawca.
Przedstawione w odwołaniu zestawienie postępowań wskazuje, iż
przy usługach pocztowych ofertę składa wyłącznie jeden wykonawca (Poczta Polska S.A.),
natomiast w przypadku usług wydruku masowego oferty skłało od 2 do 4 wykonawców. Tym
samym, przy obecnych zapisach siwz, należy się spodziewać, iż tylko wykonawca, który
będzie działał w porozumieniu z Pocztą Polską S.A. będzie mógł złoży jedyną ofertę w
postępowaniu.
Zamawiający powinien unikać sytuacji, w której tylko jeden podmiot może dyktować warunki
dla innych podmiotów, które chciałyby wziąć udział w przetargu. Rozwiązaniem
pozwalającym zneutralizować prawne uprzywilejowanie Poczty Polskiej S.A. jest wydzielenie
usług charakteryzujących się dużą konkurencyjnością do odrębnej części zamówienia. W
ocenie Izby Zamawiający nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby ocenić, iż obecny
stan znajduje uzasadnienie i pozwala
zaakceptować istotne ograniczenie dostępu do
zamówienia. Nie można bowiem traktować postępowania, w którym ofertę złożyć może tylko
jeden podmiot (nawet gdyby działał w konsorcjum), jako postępowania otwartego na
konkurencję, jeżeli pomimo zastosowania trybu przetargu nieograniczonego mechanizmy
konkurencji dotyczące rynku właściwego zostają wyłączone. W przypadku usług
poligraficznych istnieje wiele podmiotów, które mogą to zamówienie realizować, co
potwierdził chociażby dialog konkurencyjny, w którym chęć udziału w postępowaniu
zadeklarowały trzy takie podmioty. Ponownie należy podkreślić, iż Poczta Polska S.A. nie
musi wykazywać elastyczności w negocjacjach, a jednocześnie sama ostatecznie wskaże z
kim zamierza realizować usługi wydruku masowego lub komu je zleci w ramach formuły
podwykonawstwa.
Zamawiający podkreślał znaczenie, jakie obecny kształt siwz ma mieć dla zapewnienia
terminowego doręczenia korespondencji i możliwości uniknięcia ryzyka związanego z
koniecznością zapewnienia współpracy pomiędzy dwoma podmiotami. Obawy dotyczące
większego zaangażowania po stronie Zamawiającego w nadzorze, czy też zwiększenia
kosztów po jego stronie w związku z koniecznością synchronizacji systemu informatycznego
CPD CANARD, nie zostały wykazane, jako rzeczywiście istotne. Kwestia nadzoru miałaby
dotyczyć potrzeby większej kontroli nad poszczególnymi etapami obsługi korespondencji, tak
aby możliwe było ustalenie, który z podmiotów ponosić powinien odpowiedzialność przy
ewentualnym uchy
bieniu terminowości w doręczaniu wezwań. Natomiast wzrost kosztów po
stronie Zamawiającego dotyczyć miał kosztów zatrudnienia dodatkowych osób oraz
integracji systemu IT z systemami dwóch podmiotów, oszacowanych częściowo przez
podmiot aktualnie zapewniający obsługę systemu teleinformatycznego na poziomie ok. 80
roboczodni.
str. 11
W ocenie Izby kwestia nadzoru nad terminowością realizowanych usług nie mogła
uzasadniać stanu naruszenia konkurencji. Jak sam Zamawiający wyjaśniał, również przy
jednym podmiocie realizującym w całości usługę wydruku masowego oraz doręczania
przesyłek, dokonuje on w systemie teleinformatycznym weryfikacji dochowania terminów
przy ocenie skuteczności doręczenia mandatów, przed ewentualnymi dalszymi krokami
egzekucyjnymi. To czy wykonanie wydruku masowego
świadczone jest w formule
podwykonawstwa, czy też wykonawstwa, nie zmienia faktu, iż Zamawiający nie jest
zaangażowany w druk, czy też dystrybucję dokumentów i otrzyma informację o terminie
doręczenia w systemie, jak ma to miejsce obecnie. Wprowadzenie drugiej części
zam
ówienia nie oznacza, iż to Zamawiający miałby uczestniczyć w kontaktach z
wykonawcami na etapie realizowanych umów. Zamawiający ma możliwość zabezpieczenia
terminów w klauzulach umownych, jak również może określić szczegółowe warunki na jakich
obieg dokume
ntów miałby się odbywać, co pozwoliłoby określić etapy, za które dany
wykonawca odpowiada. W ocenie Izby ustalenie kto odpowiada za błędy nie jest
najważniejsze. Istotnym pozostaje wykazanie, czy udział dwóch podmiotów może
rzeczywiście zagrażać terminowości doręczeń. W ocenie Izby takiego dowodu Zamawiający
nie przedstawi
ł. Zamawiający prezentował bardzo ogólnie obawy, co do możliwych zakłóceń
we współpracy dwóch podmiotów, czego nie da się wykluczyć przy żadnym z wariantów.
Skoro nie ma jednego podmiotu k
ompleksowo świadczącego cały zakres prac aktualnie
objętych jedną częścią, to niezależnie od konstrukcji prawnej współpracy, zawsze istnieje
takie ryzyko.
Odnosząc się natomiast do dodatkowych kosztów, z jakimi wiązałoby się udzielenie
zamówienia dwóm wykonawcom, Zamawiający na rozprawie wyjaśniał, iż podana przez
podmiot obsługujący system CPD CANARD ilość 80 roboczogodzin nie została jeszcze
wyceniona. Zmiana interfejsu w przypadku konieczności zapewnienia komunikacji z dwoma
(a nie jednym podmiotem) nie
została przez Zamawiającego również wykazana jako istotnie
podwyższająca obecne koszty utrzymania systemu. Z drugiej strony, jednym z elementów
wyceny po stronie wykonawców jest koszt integracji z systemem Zamawiającego. Jak
przyznał Zamawiający, pozostawienie obecnego stanu nie będzie generowało dodatkowych
kosztów po jego stronie i to wykonawca będzie musiał dostosować się do interfejsu
Zamawiającego. Powyższe oznacza, iż obecny wykonawca usługi nie będzie ponosił
dodatkowych kosztów, co już daje pewną przewagę nad konkurencją. Zamawiający nie
powinien wprowadzać dalszych ograniczeń i umożliwić działanie mechanizmów konkurencji,
która charakteryzuje rynek usług poligraficznych. Odnosząc się natomiast do wzrostu
kosztów zatrudnienia pracowników, którzy mieliby nadzorować i koordynować obieg
dokumentów pomiędzy dwoma podmiotami, ich wystąpienie nie zostało nawet
str. 12
uprawdopodobnione. Ponownie należy wskazać, iż zmiana o jaką wnosi Odwołujący nie
powoduje konieczność włączenia w proces obiegu dokumentów Zamawiającego. Do obsługi
zamówienia służyć ma bowiem system teleinformatyczny, w którym odnotowywane są
zdarzenia istotne z punktu widzenia potrzeb Zamawiającego. Niezależnie od konstrukcji
zamówienia, wykonawca zobowiązany jest do integracja z systemem CPD CANARD celem
bieżącego, automatycznego oraz obustronnego przekazywania danych dotyczących
zrealizowanych przez Wykonawcę wydruków oraz danych z korespondencji zwrotnej. Zapisy
siwz przeczą zatem argumentom Zamawiającego.
W związku z powyższym Izba uwzględniła odwołanie i nakazała Zamawiającemu wydzielić
do odrębnej części zamówienia usługi wydruku masowego.
O
kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 4
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i
sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2018 r. poz. 972). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis wniesiony przez Odwołującego w kwocie 15.000,00 zł.
Przewodniczący: …………………………
Członkowie: …………………………
…………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1042/20 z dnia 2020-07-07
- Sygn. akt KIO 670/20 z dnia 2020-07-02
- Sygn. akt KIO 681/20 z dnia 2020-07-01
- Sygn. akt KIO 683/20 z dnia 2020-06-29
- Sygn. akt KIO 665/20 z dnia 2020-06-26
