rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2019-08-28
rok: 2019
data dokumentu: 2019-08-28
rok: 2019
sygnatury akt.:
KIO 1598/19
KIO 1598/19
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019
r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 16 sierpnia 2019 r. przez wykonawcę
Monetia Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego
Izbę Administracji Skarbowej w Katowicach z siedzibą w Katowicach
r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 16 sierpnia 2019 r. przez wykonawcę
Monetia Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego
Izbę Administracji Skarbowej w Katowicach z siedzibą w Katowicach
orzeka:
1. oddala
odwołanie,
2.
kosztami postępowania obciąża wykonawcę Monetia Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15 0
00 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę Monetia Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością tytułem wpisu od
odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.) na niniejszy wyrok
– w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Katowicach.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1598/19
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Izba Administracji Skarbowej w Katowicach prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego na „obsługę kasową 35 urzędów skarbowych podległych
Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach” na podstawie ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 z późn. zm.),
w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 5 sierpnia 2019 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2019/S149-
367386. Wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania
Odwołujący – Monetia Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 7 ust. 1
ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej
prowadzenie postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji,
równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości oraz naruszenie innych
pozostających w związku z art. 7 przepisów, tj.:
2
. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu
zamówienia w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, ze względu na dopuszczenie
możliwości wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej obciążonego w obu wariantach
nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu
ceny oferty i nie pozwala na złożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty,
3
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów nie znajdujących odzwierciedlenia
w obiektywnie uzasadnionych potrzebach Zamawiającego, co będzie skutkowało
nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym wydatkowaniem
środków publicznych,
4
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców
usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co
będzie skutkowało nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym
wydatkowaniem środków publicznych,
5
. „oraz innych przepisów prawa wskazanych w treści uzasadnienia odwołania”.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania
modyfikacji treści ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia
poprzez określenie jednego miejsca wykonywania obsługi kasowej urzędów skarbowych,
realizowanej w siedzibach poszczególnych urzędów skarbowych, czyli zmiana:
1. punktu II.2.4) dla części nr 1-35 („Opis zamówienia”) sekcji II ogłoszenia o zamówieniu,
punku 5.1 specyfikacji istotnych warunków zamówienia, punktu 4. załącznika nr 4 do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu przedmiotu zamówienia”)
poprzez wykreślenie postanowień dopuszczających możliwość wyboru przez wykonawców
miejsca prowadzenia obsługi kasowej urzędów skarbowych i wprowadzenie zamiast nich
następującego postanowienia: „Usługi w zakresie obsługi kasowej będą prowadzone
w punktach obsługi kasowej prowadzonych w siedzibach urzędów skarbowych”,
2. załącznika nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Formularz oferty”)
i załącznika nr 2 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Formularz cenowy”)
poprzez usunięcie kolumn dotyczących obowiązku wskazania, czy obsługa kasowa
w zakresie poszczególnych części postępowania będzie prowadzona w placówce wykonawcy,
czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego,
3. punktu 38. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu
przedmiotu zamówienia”) oraz § 5 załącznika nr 5 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia („Projektu umowy”) poprzez ich usunięcie jako zawierających postanowienia
dotyczące prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego,
4. punktu 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu
przedmiotu zamówienia”) oraz § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia („Projektu umowy”) poprzez następującą modyfikację ich treści: „Zasady
prowadzenia punktów kasowych w siedzibach urzędów skarbowych: 2) z tytułu najmu i
eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii
elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru odpadów itp.)
pomieszczeń
Wykonawca
nie
ponosi
żadnych
opłat”.
Alternatywnie,
w przypadku niepodzielenia przez Izbę wniosku dotyczącego zniesienia opłaty z tytułu najmu
i eksploatacji pomieszczeń we właściwych urzędach skarbowych – zmianę postanowień
ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia z pominięciem punktu
4.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że Zamawiający postawił następujący wymóg
dotyczący realizacji usług objętych przedmiotem zamówienia: „Miejsce prowadzenia punktów
obsługi kasowej urzędów skarbowych, Zamawiający pozostawia do wyboru Wykonawcy tj.: a)
obsługa kasowa może być prowadzona w placówkach Wykonawcy znajdujących się w tych
samych miejscowościach co urzędy skarbowe – Zamawiający wymaga, aby placówki
Wykonawcy znajdowały się w odległości nie większej niż 2 000 m od siedzib urzędów
skarbowych, mierzonej jako trasa pieszego według wskazania Google Maps; b) obsługa
kasowa może być prowadzona w siedzibach urzędów skarbowych. Miejsce prowadzenia
punktu
obsługi kasowej Wykonawca określa w Formularzu cenowym stanowiącym Załącznik
nr 2 do SIWZ.”
Zamawiający zobowiązał wykonawców do podania w „Formularzu cenowym”, czy obsługa
kasowa w zakresie poszczególnych części postępowania będzie prowadzona w placówce
w
ykonawcy, czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego.
Jednocześnie w punkcie 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
(„Ogólnego opisu przedmiotu zamówienia”) oraz w § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji
istotnych warunków zamówienia („Projektu umowy”) Zamawiający wskazał, że w przypadku
podjęcia przez wykonawcę decyzji o prowadzeniu obsługi kasowej w siedzibie urzędu
skarbowego, wykonawca będzie objęty następującym obowiązkiem: „Zasady prowadzenia
punktów kasowych w siedzibach urzędów skarbowych: 1) pomieszczenia, w których
Wykonawca realizuje przedmiot zamówienia, przekazane zostają na zasadzie najmu;
2) z tytułu najmu i eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości,
dos
tarczania energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru
odpadów itp.) pomieszczeń Wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł brutto
miesięcznie”.
Zamawiający dokonał opisu przedmiotu zamówienia w sposób umożliwiający wykonawcom
wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej poszczególnych urzędów skarbowych.
Jednocześnie obciążył rozwiązania dopuszczalne w ramach ww. wyboru wymogami
powodującymi, że wybór taki prowadzi do utrudnienia uczciwej konkurencji.
Zdaniem Odwo
łującego dopuszczalność alternatywy w wyborze miejsca prowadzenia obsługi
kasowej sprawia, iż opis przedmiotu zamówienia staje się niejednoznaczny
w zakresie oczekiwań postawionych przez Zamawiającego. Dokonanie wyboru jednego
z rozwiązań oznacza, że Odwołujący będzie zmuszony posiadać placówkę do obsługi kasowej
w bardzo niewielkiej odległości od właściwego urzędu skarbowego albo będzie zmuszony
ponosić comiesięczne koszty najmu pomieszczenia do prowadzenia obsługi
w siedzibie właściwego urzędu skarbowego.
Dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w powyższy sposób ma znaczący wpływ na
możliwość ustalenia ceny świadczenia usługi pozwalającej na złożenie konkurencyjnej oferty
w porównaniu do podmiotów posiadających już własne placówki, znajdujące się w odległości
określonej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w których wykonawca taki świadczy
usługi podobne do określonych w przedmiocie zamówienia.
Odwołujący podkreślił, że wymóg ponoszenia kosztów z tytułu najmu i eksploatacji
pomieszczenia w kwocie
500,00 zł brutto miesięcznie przez cały okres świadczenia usługi
obsługi kasowej w sposób znaczący wpływa na cenę całkowitą zaoferowanej przez
Odwołującego oferty. Biorąc pod uwagę przedmiot zamówienia, koszt najmu i eksploatacji
placówki lub pomieszczenia (w przypadku posiadania przez wykonawcę własnej placówki tylko
eksploatacji) obok kosztów zatrudnienia pracowników prowadzących obsługę kasową stanowi
jeden z dwóch głównych czynników cenotwórczych przy ustalaniu wartości składanej oferty.
W związku z powyższym ustalenie z góry konkretnej należności z tytułu najmu
i eksploatacji pomieszczenia przeznaczonego do obsługi kasowej we właściwym urzędzie
skarbowym powoduje znaczny wzrost ceny całkowitej oferty złożonej przez wykonawcę nie
posiadającego własnej placówki w odległości 2 kilometrów od siedziby właściwego urzędu
skarbowego i w sposób nieuprawniony prowadzi do uprzywilejowania wykonawców, którzy
takie placówki w ww. odległości posiadają. Powyższy argument jest o tyle zasadny, że cena
stanowi jedyne kr
yterium oceny ofert w postępowaniu, zatem konieczność doliczenia kwoty
czynszu z tytułu najmu i eksploatacji pomieszczenia na prowadzenie obsługi kasowej we
właściwym urzędzie skarbowym będzie miała istotne znaczenie przy wyborze oferty
najkorzystniejszej.
Zdaniem Odwołującego ustalenie wymogu, aby placówki wykonawcy znajdowały się
w odległości nie większej niż 2000 m od siedzib właściwego urzędu skarbowego stanowi
nadmierny wymóg opisu przedmiotu zamówienia powodujący utrudnienie uczciwej
konkurencji. Pos
tawienie tego wymogu w przypadku zdecydowania się przez wykonawcę na
prowadzenie obsługi kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego w sposób
oczywisty stawia w sytuacji uprzywilejowanej podmioty, które przed terminem składania ofert
posiadają w ustalonej w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków
zamówienia odległości placówkę, w której wykonawca prowadzi działalność pozwalającą
również na prowadzenie obsługi kasowej urzędów skarbowych. Posiadanie takiej placówki
pozwala wykonawcy n
a złożenie oferty uwzględniającej amortyzację kosztów eksploatacji
placówki ze względu na prowadzenie tam innych usług. Wykonawca, który posiada
w określonej przez Zamawiającego odległości placówkę, będzie mógł bowiem złożyć ofertę
o cenie znacznie niższej od wykonawców zmuszonych do najmu pomieszczenia lub poza
siedzibą właściwego urzędu skarbowego służących jedynie do obsługi kasowej. Biorąc przy
tym pod uwagę, że cena stanowi jedyne kryterium oceny ofert, będzie to miało istotne
znaczenie przy wyborze
najkorzystniejszej oferty w postępowaniu.
Wymóg posiadania własnej placówki w odległości nie większej niż 2000 m od siedziby
właściwego urzędu skarbowego nie został przez Zamawiającego w żaden sposób
uzasadniony. Jeżeli po skorzystaniu z obsługi kasowej petent będzie zmuszony następnie
udać się do właściwego urzędu skarbowego w celu załatwienia związanej z konkretną opłatą
sprawy, za niezasadną należy w ogóle uznać dopuszczalność prowadzenia obsługi kasowej
poza siedzibą urzędu skarbowego. Wydaje się, że odległość do dwóch kilometrów nie stanowi
odległej trasy do pokonania dla przeciętnego petenta, natomiast dla określonych grup, takich
jak niepełnosprawni lub osoby starsze, może stanowić istotną niedogodność
w załatwieniu spraw związanych z koniecznością dokonania uprzedniej opłaty. Konieczność
dokonania opłaty w innym miejscu niż miejsce załatwienia sprawy może wiązać się
z istotnymi niedogodnościami w przypadku konieczności załatwienia sprawy w określonym
terminie. W związku z powyższym dopuszczenie możliwości prowadzenia obsługi kasowej
poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego wydaje się niezasadne i powoduje znaczne
niedogodności w załatwianiu spraw przez petentów urzędu.
Zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Finansów z 2015 roku zawartymi w dokumencie
„Standardy obsługi bezpośredniej w jednostkach Administracji Podatkowej”, standard 3.2
należy dążyć do tego, aby wszystkie stanowiska obsługi (kasy, kancelaria, punkty
informacyjne, rejestracja podatników, wydawanie zaświadczeń, przyjmowanie zeznań)
ulokowan
e były w jednym miejscu.
Zlokalizowanie kasy na terenie urzędu skarbowego niewątpliwie zapewni wyższy poziom
obsługi klienta, pozwalając załatwić wszystkie sprawy bez konieczności udawania się do
innych punktów zlokalizowanych na terenie miasta. Klient powinien mieć zapewnioną
możliwość kompleksowej obsługi w jednym miejscu.
Dopuszczenie przez Zamawiającego możliwości prowadzenia przez wykonawcę obsługi
kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego jest tym bardziej nieuzasadnione, że
w dotychczasowych
postępowaniach prowadzonych zarówno przez Zamawiającego, jak
i inne Izby Administracji Skarbowej dopuszczalne było prowadzenie obsługi kasowej wyłącznie
w pomieszczeniu znajdującym się w siedzibie właściwego urzędu skarbowego.
W związku z powyższym, dopuszczenie możliwości wyboru przez wykonawcę miejsca
prowadzenia obsługi kasowej w lub poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego może
stwarzać pozory dopuszczenia do postępowania większego kręgu wykonawców
w postępowaniu. Tymczasem wprowadzenie możliwości powyższego wyboru sprawia, że opis
przedmiotu zamówienia w sprawie miejsca realizacji zamówienia został dokonany
w sposób nieprecyzyjny – nie dający możliwości precyzyjnego ustalenia ceny pozwalającej na
złożenie oferty konkurencyjnej w postępowaniu oraz utrudniający uczciwą konkurencję
w postępowaniu. W związku z powyższym zasadnym jest wyeliminowanie z opisu przedmiotu
zamówienia dopuszczalności wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej na rzecz
określenia przez Zamawiającego jednego, precyzyjnie określonego rozwiązania nie
powodującego wątpliwości przy sporządzaniu oferty przez wykonawców, oraz
niepowodującego uprzywilejowania jednego z wykonawców ze względu na ustalenie
wymogów nieuzasadnionych obiektywnymi potrzebami zamawiającego,
Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych przedmiot zamówienia
powinien być opisany w sposób: neutralny, wolny od preferencji na rzecz jednego lub kilku
wykonawców, pozbawiony elementów dyskryminujących innych. Oznacza to obowiązek
eli
minacji z opisu przedmiotu zamówienia takich oznaczeń i sformułowań, które mogłyby
wskazywać na konkretnego wykonawcę, bądź eliminować innych, uniemożliwiając im złożenie
oferty lub powodować sytuację, w której jeden z zainteresowanych wykonawców byłby bardziej
uprzywilejowany od pozostałych, intencją regulacji dotyczących zasady równości
(konkurencyjności)
i
zasady
uczciwej
konkurencji
jest
wyeliminowanie
z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jakichkolwiek elementów, które miałyby
charakter d
yskryminacyjny. Stąd też dokonywanie opisu przedmiotu zamówienia bez
uzasadnionej przyczyny, prowadzące do dyskryminacji produktów, technologii stanowi
naruszenie zasady uczciwej konkurencji (uchwała SN z 18 września 2002 r,, sygn. akt: III CZP
52/02).
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Zamawiający formułując przytoczone przez
Odwołującego postanowienia dopuścił się rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7
ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Wskazany przepis art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych stanowi o bezwzględnym zakazie przygotowania postępowania,
w tym opisu warunków udziału w postępowaniu, w sposób, który ogranicza dostęp do
zamówienia wykonawcy potencjalnie będącemu w stanie wykonać zamówienie. Wymagania
st
awiane w zakresie opisu przedmiotu zamówienia muszą mieć walor istotnych, znaczących
dla całego zamówienia, nie mogą mieć charakteru subiektywnego albo zmierzającego do
wyeliminowania niektórych podmiotów, bądź wyrażać preferencji dla konkretnego podmiotu.
Takie działanie Zamawiającego nie korzysta z ochrony prawnej i nie znajduje uzasadnienia.
Zamawiający, jako organizator postępowania, posiada uprawnienie przede wszystkim do
przygotowania dokumentacji zamówienia dostosowanej do jego indywidualnych potrzeb.
Jednakże uprawnienie to nie oznacza dokonania opisu warunku w sposób naruszający zasadę
uczciwej konkurencji, nadmiernych, nieadekwatnych do potrzeb Zamawiającego. Nadmierne
ograniczenie dostępu do zamówienia czy stwarzanie przez zamawiającego bardziej
k
orzystnych warunków dla określonych wykonawców, zarówno bezpośrednie, jak
i pośrednie (poza przewidzianymi w przepisach ustawy) w przypadku, gdy brak ku temu
rzeczowego uzasadnienia, stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający
zobowiązany jest do opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny
i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając
wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W świetle
tego przepisu rolą opisu przedmiotu zamówienia jest nie tylko przedstawienie uzasadnionych
potrzeb zamawiającego, ale również umożliwienie wykonawcom przygotowania i złożenia
kompletnych i porównywalnych ofert. W powyższym kontekście istotne jest nie tylko
scharakteryzowanie świadczeń, do których zobowiązany będzie wykonawca w wykonaniu
umowy w sprawie zamówienia publicznego, czy wskazanie na ich rozmiar, liczbę, a także
częstotliwość, ale również podanie podstaw do ich wyceny. Jest to bowiem jedna
z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1, a zatem mająca wpływ na
sporządzenie oferty. Opis przedmiotu zamówienia, który takich założeń nie realizuje, narusza
normę wynikającą z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a przez
dopuszczenie do możliwości złożenia ofert nieporównywalnych – również normę wysłowioną
w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Trudno opis przedmiotu zamówienia
uznać za wyczerpujący i jednoznaczny, uwzględniający wszystkie okoliczności istotne dla
złożenia oferty, kiedy dokumentacja pozwala na różną wycenę i oszacowanie ryzyka.
W związku z powyższym zamawiający powinien określić przedmiot zamówienia w sposób na
tyle precyzyjny, aby wykonawcy przy sporządzaniu oferty nie mieli wątpliwości co do sposobu
ustalenia ceny całkowitej zamówienia pozwalającej złożenie konkurencyjnej oferty w
postępowaniu. Tymczasem wprowadzenie do opisu przedmiotu zamówienia postanowienia
zakładającego alternatywny wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej obwarowany
określonymi wymogami uniemożliwia ustalenie ceny oferty pozwalającej na konkurowanie z
wykonawcami posiadającymi odpowiednie zaplecze.
Zamawiający, dokonując opisu przedmiotu zamówienia, powinien dokonać go
z uwzględnieniem swoich obiektywnie uzasadnionych potrzeb, w sposób nie ograniczający
dostępu do zamówienia wykonawcom mogącym zrealizować przedmiotowe zamówienie.
Dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w sposób subiektywny, z użyciem wymogów
nieuzasadnionych potrzebami zamawiającego będzie stanowiło dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję.
Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej zamawiający ma prawo określić
przedmiot z
amówienia tak, aby uzyskać oczekiwany efekt, nawet jeśli wyklucza to możliwość
dopuszczenia do realizacji zamówienia wszystkich wykonawców działających na rynku.
Prawem zamawiającego jest takie opisanie przedmiotu zamówienia, którego realizacja
zaspokoi w
najszerszym kontekście określone potrzeby. Zamawiający musi jednak
każdorazowo wykazać swoje uzasadnione potrzeby, jeśli nie w ramach poszczególnych
postanowień, to w toku weryfikacji jego decyzji, np. podczas rozpatrywania wniesionego
odwołania. Równocześnie powinien dbać o racjonalne wydatkowanie środków, a przede
wszystkim o zapewnienie należytego wykonania przyszłej umowy. Postępowanie
o udzielenie zamówienia musi być prowadzone tak, aby nie prowadziło do wyłączenia bez
uzasadnionej przyczyny chociażby jednego wykonawcy z możliwości złożenia oferty,
stwarzając korzystniejszą sytuację pozostałym wykonawcom. Zamawiający, dokonując opisu
sposobu zamówienia w sposób eliminujący niektórych wykonawców, winien udowodnić, że
taki opis jest uzasadniony jego rzeczywistymi potrzebami.
Dla przyjęcia naruszenia prawidłowości opisu przedmiotu zamówienia jest już sama możliwość
wystąpienia potencjalnego ograniczenia konkurencji w postępowaniu. Opis przedmiotu
zamówienia ograniczający możliwość złożenia ofert przez wszystkich wykonawców mogących
to
zamówienie
wykonać,
a
który
nie
jest
podyktowany
racjonalnymi
i obiektywnie uzasadnionymi potrzebami zamawiającego, jednoznacznie narusza prawo.
Z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych należy wywieść zatem zasadę
neutralności opisu przedmiotu zamówienia, który powinien być dokonany w taki sposób, że
charakterystyka wymagań zamawiającego jest tak samo czytelna i zrozumiała dla wszystkich
wykonawców i nie pozycjonuje ich szans na uzyskanie zamówienia.
Tymczasem Z
amawiający wprowadził w opisie przedmiotu zamówienia wymogi dotyczące
alternatywnego wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej, które nie są uzasadnione jego
obiektywnymi potrzebami i prowadzą do utrudnienia uczciwej konkurencji. Umożliwienie
wykonawcom w
yboru miejsca prowadzenia działalności miało pozornie prowadzić do
rozszerzenia kręgu wykonawców mających możliwość realizacji zamówienia, tymczasem
doprowadziło do utrudnienia uczciwej konkurencji i uprzywilejowania jednego wykonawcy.
Wymogi postawione pr
zez Zamawiającego należy badać nie tylko ze względu na ich
wystąpienie w zakresie konkretnego rozwiązania dotyczącego miejsca prowadzenia usług, ale
w zakresie całej struktury wyboru miejsca świadczenia usług. Wymóg posiadania placówki w
odległości nie większej niż 2 kilometry od siedziby urzędu nie został przez Zamawiającego w
żaden sposób umotywowany w odniesieniu do prowadzenia obsługi kasowej w siedzibie
urzędu skarbowego. Biorąc przy tym pod uwagę inne postępowania na analogiczny przedmiot
zamówienia oraz potrzeby petentów urzędu, tym bardziej nie jest zasadne dopuszczenie przez
Zamawiającego prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą urzędu skarbowego. Również
wymóg ponoszenia kosztów czynszu najmu i eksploatacji pomieszczenia w siedzibie urzędu
skarbow
ego w odgórnie ustalonej kwocie należy uznać za nadmierny wobec dopuszczalności
prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą urzędu we własnych placówkach. Po
podsumowaniu wszystkim rozwiązań dopuszczonych przez Zamawiającego nie sposób
zauważyć, iż powyższy opis przedmiotu zamówienia został dokonany na podstawie
nieuzasadnionych, subiektywnych potrzeb Zamawiającego utrudniających uczciwą
konkurencję.
Naruszenie zasady uczciwej konkurencji określonej w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych z uwagi n
a niezgodne z prawem opisanie przedmiotu zamówienia zachodzi m.in.
w sytuacji, gdy zamawiający opisze przedmiot zamówienia przez zbytnie dookreślenie
przedmiotu powodujące, bez uzasadnienia, wskazanie na konkretny produkt lub usługę.
Naruszenie to polega r
ównież na dookreśleniu opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób,
który nie znajduje uzasadnienia ani w technicznym, ani w funkcjonalnym uregulowaniu potrzeb
zamawiającego. Przejawem naruszenia zasady uczciwej konkurencji jest nie tylko opisanie
przedmiotu
zamówienia z użyciem oznaczeń wskazujących na konkretnego producenta lub
konkretny produkt albo z użyciem parametrów wskazujących na konkretnego producenta,
dostawcę albo konkretny wyrób, ale także określenie na tyle rygorystycznych wymagań co do
parametr
ów technicznych, które nie są uzasadnione obiektywnymi potrzebami zamawiającego
i
które
uniemożliwiają
udział
niektórym
wykonawcom
w postępowaniu, ograniczając w ten sposób krąg podmiotów zdolnych do wykonania
zamówienia.
Opis przedmiotu zamówienia w postępowaniu został dokonany w taki sposób, że stawia
w uprzywilejowanej pozycji wykonawców posiadających już własne placówki w odległości
dwóch kilometrów od siedzib poszczególnych urzędów skarbowych, którzy nie muszą przez to
ponosić dodatkowych kosztów najmu pomieszczenia w siedzibie urzędu skarbowego lub poza
nią. Ponadto, ze względu na prowadzenie w placówce innych usług koszty eksploatacji
placówki będą znacznie mniejsze w porównaniu do kosztów ponoszonych przez innych
wykonawców nie posiadających swoich placówek w odległości określonej w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że dokonanie opisu
przedmiotu zamówienia w powyższy sposób świadczy o naruszeniu art. 29 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
II Stan
owisko Zamawiającego
W odpowiedzi Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania.
Wskazał, że przyczyną, dla której zdecydował się na zmianę podejścia do sposobu obsługi
kasowej w stosunku do poprzedniego postępowania, jest to, że obecne koszty obsługi kasowej
prowadzonej w siedzibach urzędach skarbowych są bardzo wysokie i właściwie przekraczają
możliwości finansowe zamawiającego, a na zasadach, na jakich są obecnie realizowane, w
następnej umowie będą jeszcze większe. Sam Odwołujący, który obsługuje 26 jednostek
Zamawiającego, wystąpił o zwiększenie kwot umów pochodzących z przetargu ze względu na
wzrost płacy minimalnej w 2019 roku. W 2020 roku płaca ta jeszcze wzrośnie. Budżet
Zamawiającego z roku na rok pozostaje na podobnym poziomie lub wzrasta nieznacznie przy
stale zwiększających się zadaniach. Na podstawie takich przesłanek Zamawiający stwierdził,
że nie będzie posiadał w 2020 roku środków pozwalających na zawarcie kolejnych umów na
dotychczasowych zasadach.
W latach poprzednich i w obecnie proponowanej u
mowie Zamawiający zezwala
w wynajmowanych wykonawcy pomieszczeniach,
oprócz obsługi podatników, na
przyjmowanie w punkcie kasowym także innych należności nie wskazanych w umowie, jak
również na wykonywanie czynności bankowych. Przez szereg lat powodowało to, że
wykonawcy uzyskiwali tam dodatkowe dochody,
co skutkowało dla Zamawiającego niskimi
(lub nawet zerowymi) opłatami ryczałtowymi za obsługę podatników. Jednak z roku na rok
opłaty te stopniowo rosły. Z rozmów z dotychczasowymi wykonawcami wynika, że ze względu
na znaczą elektronizację operacji finansowych oraz przeniesienie działalności na medium
internetowe dochody z dodatkowej działalności polegającej na przyjmowaniu innych niż
wskazanych w umowie należności, czy też czynności bankowych w siedzibach urzędów
skarbowych znacząco zmalały. Dlatego też Zamawiający w praktyce musi ponosić cały koszt
zatrudnienia pracownika do obsługi kasowej, co przy rosnącej płacy minimalnej uniemożliwia
obniżenie kosztów.
Zamawiający przeprowadził też, na podstawie danych uzyskanych od obecnych wykonawców,
analizę ilości transakcji dokonywanych przez podatników w punkach kasowych. Z analizy
wy
nika, że średnio wykonywane są 64 transakcje na dzień, co daje ok. 7,5 minuty na
transakcję. Jest to długi czas i ze względu na nierównomierne rozłożenie wpłat w ciągu dnia
oraz w różnych okresach miesiąca i roku można wnioskować, że są okresy,
w których pracownik w kasie nie ma co robić. Potwierdzają to obserwacje pracowników
urzędów i Izby.
Należy się liczyć z tym że elektronizacja płatności spowoduje dalszy spadek ilości transakcji
w punktach kasowych. Tak więc utrzymywanie wynajętej obsługi kasowej w siedzibach
urzędów staje się ekonomicznie nieuzasadnione.
Rozważano wiele rozwiązań (w porozumieniu z urzędami skarbowymi, komórką księgowości,
komórką obsługi prawnej oraz innymi Izbami Administracji Skarbowej), które mogą przyczynić
się do obniżenia kosztów. Z przeprowadzonej analizy prawnej wynika, że organ podatkowy
musi zapewnić możliwość zapłaty podatku w kasie organu lub w kasie podmiotu
obsługującego organ podatkowy. Nie ma jednak wymogu, aby kasa znajdowała się w siedzibie
organu podatkowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Zamawiający zdecydował o wyprowadzeniu obsługi kasowej
poza siedziby urzędów. Biorąc jednak pod uwagę możliwość składania ofert przez
w
ykonawców nie posiadających własnych siedzib lub brak ofert dla niektórych lokalizacji
dopuścił prowadzenie punktu kasowego w siedzibie urzędu w najmowanych pomieszczeniach.
Określony w dokumentacji przetargowej wymóg, aby placówki wykonawcy znajdowały się
w odległości nie większej niż 2 000 m jest wynikiem analizy przesłanych przez urzędy danych.
Początkowo Zamawiający, określając odległość, zamierzał postawić wymóg 500-800 m od
siedzib urzędów, jednak po przeanalizowaniu przesłanych danych ostatecznie określono
odległość nie większą niż 2 000 m. Celem było pozyskanie jak największej liczby wykonawców
przy zachowaniu rozsądnej drogi dojścia dla podatnika.
Zamawiający, po wnikliwej analizie wykazu zawierającego odległości placówek bankowych,
pocztowych i innych instytucji płatniczych od siedzib urzędów skarbowych stwierdził, że część
banków i instytucji płatniczych nie posiada w pobliżu urzędów swoich placówek,
w związku z czym wprowadzając w dokumentacji przetargowej odpowiednie zapisy umożliwił
w
ykonawcom złożenie oferty na prowadzenie obsługi kasowej w siedzibach urzędów.
Dotychczas wszystkie postępowania przetargowe na świadczenie usług obsługi kasowej
zwierały jeden podstawowy wymóg – prowadzenie punktów kasowych miało odbywać się
wyłącznie w siedzibach urzędów. Sytuacja finansowa Zamawiającego związana
z ograniczonymi środkami budżetowymi, jak również wysokie koszty ponoszone na obsługę
kasową i wzrost płacy minimalnej zmusiły Zamawiającego do zmiany sposobu realizacji ww.
usługi. Zamawiający zobowiązany jest do dostosowania postępowań do zmian. Efektem
wprowadzenia tych zmian jest sporządzona dokumentacja przetargowa, która jest
dostosowana do potrzeb i możliwości Zamawiającego.
Zama
wiający zdaje sobie sprawę, że prowadzenie punktów kasowych poza siedzibami
urzędów wpłynie na wizerunek Zamawiającego i może powodować niezadowolenie klientów
urzędów. Zmiany, o których mowa wyżej, są jednak zbyt duże i spowodowały konieczność
podjęcia przez Zamawiającego ww. decyzji.
Zamawiający, przed ogłoszeniem niniejszego postępowania, przeanalizował różne możliwe
rozwiązania i wybrał, według Zamawiającego, najkorzystniejsze z nich.
Zamawiający ma także świadomość, że w przypadku zaoferowania prowadzenia punktów
kasowych w siedzibach urzędów skarbowych wykonawcy muszą w cenie uwzględnić
dodatkowe koszty związane z najmem i eksploatacją pomieszczeń w wysokości określonej
w dokumentacji przetargowej.
Powyższe wymagania Zamawiający określił w sposób mający na celu zachowanie uczciwej
konkurencji w stosunku do innych podmiotów wynajmujących pomieszczenia w jednostkach
skarbowych. Nieuczciwe w tym przypadku byłoby bezkosztowe wynajmowanie pomieszczeń
na punkty kasowe przedsiębiorcy jako podmiotowi prowadzącemu działalność zarobkową.
Zamawiający, na wynajem powierzchni na różne inne cele, przeprowadza postępowania
w trybie przetargu pisemnego nieograniczonego na podstawie art. 37 ust. 1 w związku z art.
37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami. Także
w przypadku niniejszego
postępowania Zamawiający musi dopełnić formalności, które
wynikają z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonawca, chcąc
wziąć udział w takim postępowaniu, zobowiązany jest zaoferować minimalną cenę za czynsz
określoną w regulaminie, do której dolicza się koszty eksploatacyjne w formie opłaty
ryczałtowej.
Ponadto
brak pobierania opłat związanych z najmem powierzchni mógłby skutkować
odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niepobranie lub
niedochodzenie należności jednostki sektora finansów publicznych stanowi naruszenie
dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem każdy najem
powierzchni przez Zamawiającego wiąże się z koniecznością obciążenia wykonawcy kosztami
najmu.
Zdaniem Zamawiającego przedmiot zamówienia został opisany w sposób zgodny z art. 29 ust.
1 i 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący,
z pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszelkie
wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty oraz zgodnie
z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.
Opis przedmiotu zamówienia został dostosowany do potrzeb Zamawiającego poprzez
opisanie przedmiotu zamówienia ogólnie – załącznik nr 4 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia – ogólny opis przedmiotu zamówienia dotyczący wszystkich 35 urzędów
skarbowych oraz szczegółowo – załączniki nr 4/1-35 – szczegółowy opis przedmiotu
zamówienia dotyczący każdej jednostki oddzielnie.
A
lternatywny wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej jest wynikiem analizy potrzeb
Zamawiającego oraz ma na celu pozyskanie jak największej liczby ofert. Celem
wprowadzonych zapisów w dokumentacji przetargowej jest otrzymanie konkurencyjnych ofert,
które mogą przyczynić się do obniżenia kosztów ponoszonych na obsługę kasową.
Alternatywa nie stanowi niejednoznaczności czy nieprecyzyjności, a umożliwia wykonawcy
lepsze dostosowanie oferty do swoich możliwości i cech.
Sporządzając opis przedmiotu zamówienia Zamawiający oparł się na określeniu swoich
potrzeb opisując je w taki sposób, aby przedmiot zamówienia spełniał jego wymagania
i zaspakajał jego potrzeby, jak również był dostosowany do potrzeb pracowników urzędów
skarbowych oraz klientów urzędów. Zamawiający sugerował się swoimi potrzebami i celami,
które zamierza osiągnąć, tj. przede wszystkim ograniczeniem kosztów związanych z obsługą
kasową, a także pozyskaniem konkurencyjnych ofert. Poprzez umożliwienie wykonawcom
wyboru miejsca prowadzenia punktów kasowych Zamawiający dał szansę złożenia oferty
w przypadku, gdy w
ykonawca nie posiada placówki w mieście, w którym znajduje się siedziba
urzędu lub jego placówka jest znacznie oddalona od urzędu (powyżej 2 000 m).
Zdaniem Zamawiającego opisany przedmiot zamówienia nie wyklucza możliwości
dopuszczenia do realizacji zamówienia wykonawców, a wręcz odwrotnie – umożliwia złożenie
oferty szerokiej grupie potencjalnych w
ykonawców. Określona odległość placówki wykonawcy
nie większej niż 2 000 m od siedzib urzędów jest wynikiem analizy informacji przesłanej przez
urzędy skarbowe.
Zamawiający w żaden sposób nie naruszył art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych
opisując przedmiot zamówienia.
Oczywistym jest fakt, że, aby osiągnąć zamierzony cel, należy postawić pewne warunki.
Zamawiający wprowadzając te warunki do dokumentacji przetargowej zamierzał osiągnąć
s
wój cel, czyli: obniżyć koszty związane z prowadzeniem punktów kasowych, zapewnić bliskie
położenie placówek od siedzib urzędów skarbowych, uzyskać zwrot kosztów związanych z
najmem pomieszczeń przeznaczonych na punkty kasowe, wprowadzić takie zmiany w
rea
lizacji obsługi kasowej, które byłyby jak najmniej uciążliwe dla klientów urzędów, uzyskać
udział w postępowaniu jak największej liczy wykonawców i konkurencyjnych ofert.
Przedmiot zamówienia został opisany zrozumiale i jednoznacznie, gdyż wyraźnie wskazuje,
że to wykonawca musi podjąć decyzję, gdzie będzie prowadził punkty kasowe, a to w żaden
sposób nie narusza zasad uczciwej konkurencji. Zamawiający, poprzez określenie swoich
potrzeb w opisie przedmiotu zamówienia, dążył do pozyskania jak największej, liczby
wykonawców w niniejszym postępowaniu.
Poza tym
w ostatnich postępowaniach przetargowych obsługę kasową poza siedzibami
urzędów dopuściły lub wymagały Izby Administracji Skarbowej w: Bydgoszczy, Gdańsku,
Krakowie, Lublinie i
Zielonej Górze.
III Ustalenia Izby
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Prawo zamówień
publicznych.
Izba ustaliła także, iż stan faktyczny postępowania w zakresie postawionych zarzutów nie jest
sporny między Stronami. Stan faktyczny został poprawnie i wyczerpująco przedstawiony w
stanowiskach Stron, zatem
– jako niesporny – nie będzie ponownie opisywany.
Po zapoznaniu się z przedmiotem sporu oraz argumentacją Stron, w oparciu o stan faktyczny
ustalony na podstawie dokumentów postępowania przetargowego przedstawionych przez
Zamawiającego
oraz
dokumentów
i
oświadczeń
złożonych
w pismach procesowych i podczas rozprawy Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
nie zasługuje na uwzględnienie.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej
prowadzenie postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji,
równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości,
2
. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu
zamówienia w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, ze względu na dopuszczenie
możliwości wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej obciążonego w obu wariantach
nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu
ceny oferty i nie pozwala na z
łożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty,
3
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów nie znajdujących odzwierciedlenia
w obiektywnie uzasadnionych potrzebach Zamawiającego, co będzie skutkowało
nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym wydatkowaniem
środków publicznych,
4
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców
usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co
będzie skutkowało nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym
wy
datkowaniem środków publicznych.
Art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zawiera generalne zasady udzielenia
zamówień publicznych wskazując, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza
postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności
i prz
ejrzystości. Uszczegółowienie takiego, wymaganego sposobu postępowania znajduje się
m.in. w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, które stanowią, że przedmiot
zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie
dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności
mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, a przedmiotu tego nie można opisywać
w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.
Jak wynika z treści odwołania, Odwołujący zakwestionował postanowienie specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, zgodnie z którym Zamawiający pozostawił do wyboru
wykonawców miejsce prowadzenia punktów obsługi kasowej urzędów skarbowych pomiędzy
dwiema m
ożliwościami: obsługa kasowa może być prowadzona w placówkach wykonawcy
znajdujących się w tych samych miejscowościach co urzędy skarbowe, w odległości nie
większej niż 2 000 m od siedzib urzędów skarbowych, mierzonej jako trasa pieszego według
wskazania G
oogle Maps lub w siedzibach urzędów skarbowych. Miejsce prowadzenia punktu
obsługi kasowej wykonawca ma wskazać w ofercie, w formularzu cenowym.
W przypadku wyboru opcji prowadzenia obsługi kasowej w siedzibie urzędu skarbowego
wykonawca otrzyma pomieszcz
enia do realizacji przedmiotu zamówienia na zasadzie najmu,
a z tytułu najmu i eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości,
dostarczania energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru
odpadów itp.) tych pomieszczeń wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł
brutto miesięcznie.
Z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych wynika, że przedmiot zamówienia
powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie
dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności
mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
Jak wynika z powyższego opisu, założenia i wymogi Zamawiającego w tym zakresie są jasne
i jednoznaczne (wykonawca musi więc wybrać miejsce świadczenia usługi dla każdego z
zadań i wskazać je w ofercie, podany został koszt najmu pomieszczenia u Zamawiającego
wraz z kosztami jego eksploatacji w formie ryczałtu), a Odwołujący nie wskazał elementów,
które są niezrozumiałe. Jak wynika z treści odwołania, również Odwołujący nie miał problemów
z identyfikacją spornego wymagania Zamawiającego.
Fakt, że takie rozwiązanie nie zyskało akceptacji Odwołującego lub uznaje je dla siebie za
niekorzystne lub bardziej korzystne dla innych wykonawców, jak też ewentualnie może ono
podnieść cenę jego oferty, nie oznacza, że wymóg został opisany w sposób niejednoznaczny,
niewyczerpujący czy niezrozumiały.
Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło tu naruszenie przez Zamawiającego ww. przepisu.
Osobną zaś kwestią jest, czy rozwiązanie to utrudnia uczciwą konkurencję lub też powoduje
nierówne traktowanie wykonawców.
Rozpatrując spór w tym zakresie, należy przede wszystkim zauważyć, że „uczciwa
konkurencja” i „równe traktowanie” wykonawców są pewnymi pojęciami generalno-
-
abstrakcyjnymi, które muszą być dostosowane do konkretnych stanów faktycznych.
Z punktu widzenia legalności działania zamawiającego, wymogiem dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt
29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych jest stworzenie przez niego wykonawcom
równych warunków ubiegania się o dane zamówienie i jego realizacji. W rzeczywistości nie
oznacza to jednak żadnej bezwzględnej równości pomiędzy samymi wykonawcami – każdy
z nich bowiem będzie charakteryzował się innymi cechami w zakresie doświadczenia,
umiejętności, możliwości finansowych i personalnych, umiejętności zdobywania klientów itd.
Uczciwa konkurencja pomiędzy nimi zaś powinna się sprowadzać – w uproszczeniu – do tego,
by wybrana została najlepsza oferta, a nie do „równania w dół”.
W tym przypadku odmienność wykonawców będzie polegała na tym, że każdy
z potencjalnych wykonawców posiada inne lokalizacje swoich placówek pobierających opłaty.
Zamawiający – nie chcąc ponosić dodatkowych kosztów utrzymania placówek
w swoich siedzibach
– nie może więc określić jedynie jednego miejsca świadczenia
działalności.
Z kolei wyjaśnienia Zamawiającego, z jakiego powodu zrezygnował z utrzymywania placówek
w swoich siedzibach, tj. z powodu wysokich kosztów utrzymania oraz dlaczego wybrał przyjęte
rozwiązanie, są przekonujące i nie można stwierdzić, że nie odzwierciedlają one jego
rzeczywistych potrzeb, tj. jednocześnie konieczności zapewnienia punktów obsługi kasowej,
lecz przy jak największym ograniczeniu kosztów ich prowadzenia.
Również fakt, że wykonawca – w przypadku wyboru takiej opcji – będzie musiał ponosić koszty
najmu pomieszczenia w siedzibie Zamawiającego, w ocenie Izby nie stanowi utrudnienia
uczciwej konkurencji. Kwota 500 zł brutto nie jest bowiem kwotą wygórowaną – nie wskazywał
na
to też Odwołujący, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że obejmuje ona nie sam czynsz najmu,
lecz koszty ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii elektrycznej, energii cieplnej,
wody, odprowadzania ścieków, odbioru odpadów itd. Takie koszty (tylko prawdopodobnie
większe) ponosić musi również każdy wykonawca świadczący usługę we własnych
placówkach. Nawet bowiem jeśli dana nieruchomość stanowi jego własność, tj. nie musi
opłacać on czynszu, to musi ponosić ww. koszty eksploatacyjne (i prawdopodobnie jeszcze
inne, jak koszty utrzymania samej nieruchomości, np. remonty, czy opłacać podatki od
nieruchomości).
Zamawiający nie ogranicza również wykonawcom, chcących świadczyć usługę w jego
siedzibie, możliwości obsługi innych klientów niż petenci urzędów skarbowych – tu możliwość
uzyskania korzyści z najmu ww. punktu w stosunku do innych wykonawców, mających
placówki obok urzędów skarbowych, zależy wyłącznie od umiejętności danego wykonawcy
zdobycia klientów. Zatem również w tym zakresie nie można stwierdzić, że Zamawiający
ogranicza konkurencję pomiędzy wykonawcami.
Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło naruszenie przez Zamawiającego także przepisu
art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a tym samym i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych.
Z punktu widzenia uczciwej konkurencji, w opinii Izby, nie jest także możliwe, by Zamawiający
przewidział inne kryteria oceny ofert w zależności od zgłoszonej opcji świadczenia usługi.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji.
O kosztach pos
tępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2,
§ 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w spra
wie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 972),
uwzględniając wpis w wysokości 15.000 złotych.
Przewodniczący: ……………………..…
1. oddala
odwołanie,
2.
kosztami postępowania obciąża wykonawcę Monetia Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15 0
00 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę Monetia Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością tytułem wpisu od
odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.) na niniejszy wyrok
– w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Katowicach.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1598/19
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Izba Administracji Skarbowej w Katowicach prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego na „obsługę kasową 35 urzędów skarbowych podległych
Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach” na podstawie ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 z późn. zm.),
w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 5 sierpnia 2019 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2019/S149-
367386. Wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania
Odwołujący – Monetia Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 7 ust. 1
ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej
prowadzenie postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji,
równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości oraz naruszenie innych
pozostających w związku z art. 7 przepisów, tj.:
2
. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu
zamówienia w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, ze względu na dopuszczenie
możliwości wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej obciążonego w obu wariantach
nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu
ceny oferty i nie pozwala na złożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty,
3
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów nie znajdujących odzwierciedlenia
w obiektywnie uzasadnionych potrzebach Zamawiającego, co będzie skutkowało
nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym wydatkowaniem
środków publicznych,
4
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców
usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co
będzie skutkowało nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym
wydatkowaniem środków publicznych,
5
. „oraz innych przepisów prawa wskazanych w treści uzasadnienia odwołania”.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania
modyfikacji treści ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia
poprzez określenie jednego miejsca wykonywania obsługi kasowej urzędów skarbowych,
realizowanej w siedzibach poszczególnych urzędów skarbowych, czyli zmiana:
1. punktu II.2.4) dla części nr 1-35 („Opis zamówienia”) sekcji II ogłoszenia o zamówieniu,
punku 5.1 specyfikacji istotnych warunków zamówienia, punktu 4. załącznika nr 4 do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu przedmiotu zamówienia”)
poprzez wykreślenie postanowień dopuszczających możliwość wyboru przez wykonawców
miejsca prowadzenia obsługi kasowej urzędów skarbowych i wprowadzenie zamiast nich
następującego postanowienia: „Usługi w zakresie obsługi kasowej będą prowadzone
w punktach obsługi kasowej prowadzonych w siedzibach urzędów skarbowych”,
2. załącznika nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Formularz oferty”)
i załącznika nr 2 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Formularz cenowy”)
poprzez usunięcie kolumn dotyczących obowiązku wskazania, czy obsługa kasowa
w zakresie poszczególnych części postępowania będzie prowadzona w placówce wykonawcy,
czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego,
3. punktu 38. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu
przedmiotu zamówienia”) oraz § 5 załącznika nr 5 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia („Projektu umowy”) poprzez ich usunięcie jako zawierających postanowienia
dotyczące prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego,
4. punktu 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu
przedmiotu zamówienia”) oraz § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia („Projektu umowy”) poprzez następującą modyfikację ich treści: „Zasady
prowadzenia punktów kasowych w siedzibach urzędów skarbowych: 2) z tytułu najmu i
eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii
elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru odpadów itp.)
pomieszczeń
Wykonawca
nie
ponosi
żadnych
opłat”.
Alternatywnie,
w przypadku niepodzielenia przez Izbę wniosku dotyczącego zniesienia opłaty z tytułu najmu
i eksploatacji pomieszczeń we właściwych urzędach skarbowych – zmianę postanowień
ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia z pominięciem punktu
4.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że Zamawiający postawił następujący wymóg
dotyczący realizacji usług objętych przedmiotem zamówienia: „Miejsce prowadzenia punktów
obsługi kasowej urzędów skarbowych, Zamawiający pozostawia do wyboru Wykonawcy tj.: a)
obsługa kasowa może być prowadzona w placówkach Wykonawcy znajdujących się w tych
samych miejscowościach co urzędy skarbowe – Zamawiający wymaga, aby placówki
Wykonawcy znajdowały się w odległości nie większej niż 2 000 m od siedzib urzędów
skarbowych, mierzonej jako trasa pieszego według wskazania Google Maps; b) obsługa
kasowa może być prowadzona w siedzibach urzędów skarbowych. Miejsce prowadzenia
punktu
obsługi kasowej Wykonawca określa w Formularzu cenowym stanowiącym Załącznik
nr 2 do SIWZ.”
Zamawiający zobowiązał wykonawców do podania w „Formularzu cenowym”, czy obsługa
kasowa w zakresie poszczególnych części postępowania będzie prowadzona w placówce
w
ykonawcy, czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego.
Jednocześnie w punkcie 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
(„Ogólnego opisu przedmiotu zamówienia”) oraz w § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji
istotnych warunków zamówienia („Projektu umowy”) Zamawiający wskazał, że w przypadku
podjęcia przez wykonawcę decyzji o prowadzeniu obsługi kasowej w siedzibie urzędu
skarbowego, wykonawca będzie objęty następującym obowiązkiem: „Zasady prowadzenia
punktów kasowych w siedzibach urzędów skarbowych: 1) pomieszczenia, w których
Wykonawca realizuje przedmiot zamówienia, przekazane zostają na zasadzie najmu;
2) z tytułu najmu i eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości,
dos
tarczania energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru
odpadów itp.) pomieszczeń Wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł brutto
miesięcznie”.
Zamawiający dokonał opisu przedmiotu zamówienia w sposób umożliwiający wykonawcom
wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej poszczególnych urzędów skarbowych.
Jednocześnie obciążył rozwiązania dopuszczalne w ramach ww. wyboru wymogami
powodującymi, że wybór taki prowadzi do utrudnienia uczciwej konkurencji.
Zdaniem Odwo
łującego dopuszczalność alternatywy w wyborze miejsca prowadzenia obsługi
kasowej sprawia, iż opis przedmiotu zamówienia staje się niejednoznaczny
w zakresie oczekiwań postawionych przez Zamawiającego. Dokonanie wyboru jednego
z rozwiązań oznacza, że Odwołujący będzie zmuszony posiadać placówkę do obsługi kasowej
w bardzo niewielkiej odległości od właściwego urzędu skarbowego albo będzie zmuszony
ponosić comiesięczne koszty najmu pomieszczenia do prowadzenia obsługi
w siedzibie właściwego urzędu skarbowego.
Dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w powyższy sposób ma znaczący wpływ na
możliwość ustalenia ceny świadczenia usługi pozwalającej na złożenie konkurencyjnej oferty
w porównaniu do podmiotów posiadających już własne placówki, znajdujące się w odległości
określonej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w których wykonawca taki świadczy
usługi podobne do określonych w przedmiocie zamówienia.
Odwołujący podkreślił, że wymóg ponoszenia kosztów z tytułu najmu i eksploatacji
pomieszczenia w kwocie
500,00 zł brutto miesięcznie przez cały okres świadczenia usługi
obsługi kasowej w sposób znaczący wpływa na cenę całkowitą zaoferowanej przez
Odwołującego oferty. Biorąc pod uwagę przedmiot zamówienia, koszt najmu i eksploatacji
placówki lub pomieszczenia (w przypadku posiadania przez wykonawcę własnej placówki tylko
eksploatacji) obok kosztów zatrudnienia pracowników prowadzących obsługę kasową stanowi
jeden z dwóch głównych czynników cenotwórczych przy ustalaniu wartości składanej oferty.
W związku z powyższym ustalenie z góry konkretnej należności z tytułu najmu
i eksploatacji pomieszczenia przeznaczonego do obsługi kasowej we właściwym urzędzie
skarbowym powoduje znaczny wzrost ceny całkowitej oferty złożonej przez wykonawcę nie
posiadającego własnej placówki w odległości 2 kilometrów od siedziby właściwego urzędu
skarbowego i w sposób nieuprawniony prowadzi do uprzywilejowania wykonawców, którzy
takie placówki w ww. odległości posiadają. Powyższy argument jest o tyle zasadny, że cena
stanowi jedyne kr
yterium oceny ofert w postępowaniu, zatem konieczność doliczenia kwoty
czynszu z tytułu najmu i eksploatacji pomieszczenia na prowadzenie obsługi kasowej we
właściwym urzędzie skarbowym będzie miała istotne znaczenie przy wyborze oferty
najkorzystniejszej.
Zdaniem Odwołującego ustalenie wymogu, aby placówki wykonawcy znajdowały się
w odległości nie większej niż 2000 m od siedzib właściwego urzędu skarbowego stanowi
nadmierny wymóg opisu przedmiotu zamówienia powodujący utrudnienie uczciwej
konkurencji. Pos
tawienie tego wymogu w przypadku zdecydowania się przez wykonawcę na
prowadzenie obsługi kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego w sposób
oczywisty stawia w sytuacji uprzywilejowanej podmioty, które przed terminem składania ofert
posiadają w ustalonej w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków
zamówienia odległości placówkę, w której wykonawca prowadzi działalność pozwalającą
również na prowadzenie obsługi kasowej urzędów skarbowych. Posiadanie takiej placówki
pozwala wykonawcy n
a złożenie oferty uwzględniającej amortyzację kosztów eksploatacji
placówki ze względu na prowadzenie tam innych usług. Wykonawca, który posiada
w określonej przez Zamawiającego odległości placówkę, będzie mógł bowiem złożyć ofertę
o cenie znacznie niższej od wykonawców zmuszonych do najmu pomieszczenia lub poza
siedzibą właściwego urzędu skarbowego służących jedynie do obsługi kasowej. Biorąc przy
tym pod uwagę, że cena stanowi jedyne kryterium oceny ofert, będzie to miało istotne
znaczenie przy wyborze
najkorzystniejszej oferty w postępowaniu.
Wymóg posiadania własnej placówki w odległości nie większej niż 2000 m od siedziby
właściwego urzędu skarbowego nie został przez Zamawiającego w żaden sposób
uzasadniony. Jeżeli po skorzystaniu z obsługi kasowej petent będzie zmuszony następnie
udać się do właściwego urzędu skarbowego w celu załatwienia związanej z konkretną opłatą
sprawy, za niezasadną należy w ogóle uznać dopuszczalność prowadzenia obsługi kasowej
poza siedzibą urzędu skarbowego. Wydaje się, że odległość do dwóch kilometrów nie stanowi
odległej trasy do pokonania dla przeciętnego petenta, natomiast dla określonych grup, takich
jak niepełnosprawni lub osoby starsze, może stanowić istotną niedogodność
w załatwieniu spraw związanych z koniecznością dokonania uprzedniej opłaty. Konieczność
dokonania opłaty w innym miejscu niż miejsce załatwienia sprawy może wiązać się
z istotnymi niedogodnościami w przypadku konieczności załatwienia sprawy w określonym
terminie. W związku z powyższym dopuszczenie możliwości prowadzenia obsługi kasowej
poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego wydaje się niezasadne i powoduje znaczne
niedogodności w załatwianiu spraw przez petentów urzędu.
Zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Finansów z 2015 roku zawartymi w dokumencie
„Standardy obsługi bezpośredniej w jednostkach Administracji Podatkowej”, standard 3.2
należy dążyć do tego, aby wszystkie stanowiska obsługi (kasy, kancelaria, punkty
informacyjne, rejestracja podatników, wydawanie zaświadczeń, przyjmowanie zeznań)
ulokowan
e były w jednym miejscu.
Zlokalizowanie kasy na terenie urzędu skarbowego niewątpliwie zapewni wyższy poziom
obsługi klienta, pozwalając załatwić wszystkie sprawy bez konieczności udawania się do
innych punktów zlokalizowanych na terenie miasta. Klient powinien mieć zapewnioną
możliwość kompleksowej obsługi w jednym miejscu.
Dopuszczenie przez Zamawiającego możliwości prowadzenia przez wykonawcę obsługi
kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego jest tym bardziej nieuzasadnione, że
w dotychczasowych
postępowaniach prowadzonych zarówno przez Zamawiającego, jak
i inne Izby Administracji Skarbowej dopuszczalne było prowadzenie obsługi kasowej wyłącznie
w pomieszczeniu znajdującym się w siedzibie właściwego urzędu skarbowego.
W związku z powyższym, dopuszczenie możliwości wyboru przez wykonawcę miejsca
prowadzenia obsługi kasowej w lub poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego może
stwarzać pozory dopuszczenia do postępowania większego kręgu wykonawców
w postępowaniu. Tymczasem wprowadzenie możliwości powyższego wyboru sprawia, że opis
przedmiotu zamówienia w sprawie miejsca realizacji zamówienia został dokonany
w sposób nieprecyzyjny – nie dający możliwości precyzyjnego ustalenia ceny pozwalającej na
złożenie oferty konkurencyjnej w postępowaniu oraz utrudniający uczciwą konkurencję
w postępowaniu. W związku z powyższym zasadnym jest wyeliminowanie z opisu przedmiotu
zamówienia dopuszczalności wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej na rzecz
określenia przez Zamawiającego jednego, precyzyjnie określonego rozwiązania nie
powodującego wątpliwości przy sporządzaniu oferty przez wykonawców, oraz
niepowodującego uprzywilejowania jednego z wykonawców ze względu na ustalenie
wymogów nieuzasadnionych obiektywnymi potrzebami zamawiającego,
Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych przedmiot zamówienia
powinien być opisany w sposób: neutralny, wolny od preferencji na rzecz jednego lub kilku
wykonawców, pozbawiony elementów dyskryminujących innych. Oznacza to obowiązek
eli
minacji z opisu przedmiotu zamówienia takich oznaczeń i sformułowań, które mogłyby
wskazywać na konkretnego wykonawcę, bądź eliminować innych, uniemożliwiając im złożenie
oferty lub powodować sytuację, w której jeden z zainteresowanych wykonawców byłby bardziej
uprzywilejowany od pozostałych, intencją regulacji dotyczących zasady równości
(konkurencyjności)
i
zasady
uczciwej
konkurencji
jest
wyeliminowanie
z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jakichkolwiek elementów, które miałyby
charakter d
yskryminacyjny. Stąd też dokonywanie opisu przedmiotu zamówienia bez
uzasadnionej przyczyny, prowadzące do dyskryminacji produktów, technologii stanowi
naruszenie zasady uczciwej konkurencji (uchwała SN z 18 września 2002 r,, sygn. akt: III CZP
52/02).
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Zamawiający formułując przytoczone przez
Odwołującego postanowienia dopuścił się rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7
ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Wskazany przepis art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych stanowi o bezwzględnym zakazie przygotowania postępowania,
w tym opisu warunków udziału w postępowaniu, w sposób, który ogranicza dostęp do
zamówienia wykonawcy potencjalnie będącemu w stanie wykonać zamówienie. Wymagania
st
awiane w zakresie opisu przedmiotu zamówienia muszą mieć walor istotnych, znaczących
dla całego zamówienia, nie mogą mieć charakteru subiektywnego albo zmierzającego do
wyeliminowania niektórych podmiotów, bądź wyrażać preferencji dla konkretnego podmiotu.
Takie działanie Zamawiającego nie korzysta z ochrony prawnej i nie znajduje uzasadnienia.
Zamawiający, jako organizator postępowania, posiada uprawnienie przede wszystkim do
przygotowania dokumentacji zamówienia dostosowanej do jego indywidualnych potrzeb.
Jednakże uprawnienie to nie oznacza dokonania opisu warunku w sposób naruszający zasadę
uczciwej konkurencji, nadmiernych, nieadekwatnych do potrzeb Zamawiającego. Nadmierne
ograniczenie dostępu do zamówienia czy stwarzanie przez zamawiającego bardziej
k
orzystnych warunków dla określonych wykonawców, zarówno bezpośrednie, jak
i pośrednie (poza przewidzianymi w przepisach ustawy) w przypadku, gdy brak ku temu
rzeczowego uzasadnienia, stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający
zobowiązany jest do opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny
i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając
wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W świetle
tego przepisu rolą opisu przedmiotu zamówienia jest nie tylko przedstawienie uzasadnionych
potrzeb zamawiającego, ale również umożliwienie wykonawcom przygotowania i złożenia
kompletnych i porównywalnych ofert. W powyższym kontekście istotne jest nie tylko
scharakteryzowanie świadczeń, do których zobowiązany będzie wykonawca w wykonaniu
umowy w sprawie zamówienia publicznego, czy wskazanie na ich rozmiar, liczbę, a także
częstotliwość, ale również podanie podstaw do ich wyceny. Jest to bowiem jedna
z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1, a zatem mająca wpływ na
sporządzenie oferty. Opis przedmiotu zamówienia, który takich założeń nie realizuje, narusza
normę wynikającą z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a przez
dopuszczenie do możliwości złożenia ofert nieporównywalnych – również normę wysłowioną
w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Trudno opis przedmiotu zamówienia
uznać za wyczerpujący i jednoznaczny, uwzględniający wszystkie okoliczności istotne dla
złożenia oferty, kiedy dokumentacja pozwala na różną wycenę i oszacowanie ryzyka.
W związku z powyższym zamawiający powinien określić przedmiot zamówienia w sposób na
tyle precyzyjny, aby wykonawcy przy sporządzaniu oferty nie mieli wątpliwości co do sposobu
ustalenia ceny całkowitej zamówienia pozwalającej złożenie konkurencyjnej oferty w
postępowaniu. Tymczasem wprowadzenie do opisu przedmiotu zamówienia postanowienia
zakładającego alternatywny wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej obwarowany
określonymi wymogami uniemożliwia ustalenie ceny oferty pozwalającej na konkurowanie z
wykonawcami posiadającymi odpowiednie zaplecze.
Zamawiający, dokonując opisu przedmiotu zamówienia, powinien dokonać go
z uwzględnieniem swoich obiektywnie uzasadnionych potrzeb, w sposób nie ograniczający
dostępu do zamówienia wykonawcom mogącym zrealizować przedmiotowe zamówienie.
Dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w sposób subiektywny, z użyciem wymogów
nieuzasadnionych potrzebami zamawiającego będzie stanowiło dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję.
Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej zamawiający ma prawo określić
przedmiot z
amówienia tak, aby uzyskać oczekiwany efekt, nawet jeśli wyklucza to możliwość
dopuszczenia do realizacji zamówienia wszystkich wykonawców działających na rynku.
Prawem zamawiającego jest takie opisanie przedmiotu zamówienia, którego realizacja
zaspokoi w
najszerszym kontekście określone potrzeby. Zamawiający musi jednak
każdorazowo wykazać swoje uzasadnione potrzeby, jeśli nie w ramach poszczególnych
postanowień, to w toku weryfikacji jego decyzji, np. podczas rozpatrywania wniesionego
odwołania. Równocześnie powinien dbać o racjonalne wydatkowanie środków, a przede
wszystkim o zapewnienie należytego wykonania przyszłej umowy. Postępowanie
o udzielenie zamówienia musi być prowadzone tak, aby nie prowadziło do wyłączenia bez
uzasadnionej przyczyny chociażby jednego wykonawcy z możliwości złożenia oferty,
stwarzając korzystniejszą sytuację pozostałym wykonawcom. Zamawiający, dokonując opisu
sposobu zamówienia w sposób eliminujący niektórych wykonawców, winien udowodnić, że
taki opis jest uzasadniony jego rzeczywistymi potrzebami.
Dla przyjęcia naruszenia prawidłowości opisu przedmiotu zamówienia jest już sama możliwość
wystąpienia potencjalnego ograniczenia konkurencji w postępowaniu. Opis przedmiotu
zamówienia ograniczający możliwość złożenia ofert przez wszystkich wykonawców mogących
to
zamówienie
wykonać,
a
który
nie
jest
podyktowany
racjonalnymi
i obiektywnie uzasadnionymi potrzebami zamawiającego, jednoznacznie narusza prawo.
Z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych należy wywieść zatem zasadę
neutralności opisu przedmiotu zamówienia, który powinien być dokonany w taki sposób, że
charakterystyka wymagań zamawiającego jest tak samo czytelna i zrozumiała dla wszystkich
wykonawców i nie pozycjonuje ich szans na uzyskanie zamówienia.
Tymczasem Z
amawiający wprowadził w opisie przedmiotu zamówienia wymogi dotyczące
alternatywnego wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej, które nie są uzasadnione jego
obiektywnymi potrzebami i prowadzą do utrudnienia uczciwej konkurencji. Umożliwienie
wykonawcom w
yboru miejsca prowadzenia działalności miało pozornie prowadzić do
rozszerzenia kręgu wykonawców mających możliwość realizacji zamówienia, tymczasem
doprowadziło do utrudnienia uczciwej konkurencji i uprzywilejowania jednego wykonawcy.
Wymogi postawione pr
zez Zamawiającego należy badać nie tylko ze względu na ich
wystąpienie w zakresie konkretnego rozwiązania dotyczącego miejsca prowadzenia usług, ale
w zakresie całej struktury wyboru miejsca świadczenia usług. Wymóg posiadania placówki w
odległości nie większej niż 2 kilometry od siedziby urzędu nie został przez Zamawiającego w
żaden sposób umotywowany w odniesieniu do prowadzenia obsługi kasowej w siedzibie
urzędu skarbowego. Biorąc przy tym pod uwagę inne postępowania na analogiczny przedmiot
zamówienia oraz potrzeby petentów urzędu, tym bardziej nie jest zasadne dopuszczenie przez
Zamawiającego prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą urzędu skarbowego. Również
wymóg ponoszenia kosztów czynszu najmu i eksploatacji pomieszczenia w siedzibie urzędu
skarbow
ego w odgórnie ustalonej kwocie należy uznać za nadmierny wobec dopuszczalności
prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą urzędu we własnych placówkach. Po
podsumowaniu wszystkim rozwiązań dopuszczonych przez Zamawiającego nie sposób
zauważyć, iż powyższy opis przedmiotu zamówienia został dokonany na podstawie
nieuzasadnionych, subiektywnych potrzeb Zamawiającego utrudniających uczciwą
konkurencję.
Naruszenie zasady uczciwej konkurencji określonej w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych z uwagi n
a niezgodne z prawem opisanie przedmiotu zamówienia zachodzi m.in.
w sytuacji, gdy zamawiający opisze przedmiot zamówienia przez zbytnie dookreślenie
przedmiotu powodujące, bez uzasadnienia, wskazanie na konkretny produkt lub usługę.
Naruszenie to polega r
ównież na dookreśleniu opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób,
który nie znajduje uzasadnienia ani w technicznym, ani w funkcjonalnym uregulowaniu potrzeb
zamawiającego. Przejawem naruszenia zasady uczciwej konkurencji jest nie tylko opisanie
przedmiotu
zamówienia z użyciem oznaczeń wskazujących na konkretnego producenta lub
konkretny produkt albo z użyciem parametrów wskazujących na konkretnego producenta,
dostawcę albo konkretny wyrób, ale także określenie na tyle rygorystycznych wymagań co do
parametr
ów technicznych, które nie są uzasadnione obiektywnymi potrzebami zamawiającego
i
które
uniemożliwiają
udział
niektórym
wykonawcom
w postępowaniu, ograniczając w ten sposób krąg podmiotów zdolnych do wykonania
zamówienia.
Opis przedmiotu zamówienia w postępowaniu został dokonany w taki sposób, że stawia
w uprzywilejowanej pozycji wykonawców posiadających już własne placówki w odległości
dwóch kilometrów od siedzib poszczególnych urzędów skarbowych, którzy nie muszą przez to
ponosić dodatkowych kosztów najmu pomieszczenia w siedzibie urzędu skarbowego lub poza
nią. Ponadto, ze względu na prowadzenie w placówce innych usług koszty eksploatacji
placówki będą znacznie mniejsze w porównaniu do kosztów ponoszonych przez innych
wykonawców nie posiadających swoich placówek w odległości określonej w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że dokonanie opisu
przedmiotu zamówienia w powyższy sposób świadczy o naruszeniu art. 29 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
II Stan
owisko Zamawiającego
W odpowiedzi Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania.
Wskazał, że przyczyną, dla której zdecydował się na zmianę podejścia do sposobu obsługi
kasowej w stosunku do poprzedniego postępowania, jest to, że obecne koszty obsługi kasowej
prowadzonej w siedzibach urzędach skarbowych są bardzo wysokie i właściwie przekraczają
możliwości finansowe zamawiającego, a na zasadach, na jakich są obecnie realizowane, w
następnej umowie będą jeszcze większe. Sam Odwołujący, który obsługuje 26 jednostek
Zamawiającego, wystąpił o zwiększenie kwot umów pochodzących z przetargu ze względu na
wzrost płacy minimalnej w 2019 roku. W 2020 roku płaca ta jeszcze wzrośnie. Budżet
Zamawiającego z roku na rok pozostaje na podobnym poziomie lub wzrasta nieznacznie przy
stale zwiększających się zadaniach. Na podstawie takich przesłanek Zamawiający stwierdził,
że nie będzie posiadał w 2020 roku środków pozwalających na zawarcie kolejnych umów na
dotychczasowych zasadach.
W latach poprzednich i w obecnie proponowanej u
mowie Zamawiający zezwala
w wynajmowanych wykonawcy pomieszczeniach,
oprócz obsługi podatników, na
przyjmowanie w punkcie kasowym także innych należności nie wskazanych w umowie, jak
również na wykonywanie czynności bankowych. Przez szereg lat powodowało to, że
wykonawcy uzyskiwali tam dodatkowe dochody,
co skutkowało dla Zamawiającego niskimi
(lub nawet zerowymi) opłatami ryczałtowymi za obsługę podatników. Jednak z roku na rok
opłaty te stopniowo rosły. Z rozmów z dotychczasowymi wykonawcami wynika, że ze względu
na znaczą elektronizację operacji finansowych oraz przeniesienie działalności na medium
internetowe dochody z dodatkowej działalności polegającej na przyjmowaniu innych niż
wskazanych w umowie należności, czy też czynności bankowych w siedzibach urzędów
skarbowych znacząco zmalały. Dlatego też Zamawiający w praktyce musi ponosić cały koszt
zatrudnienia pracownika do obsługi kasowej, co przy rosnącej płacy minimalnej uniemożliwia
obniżenie kosztów.
Zamawiający przeprowadził też, na podstawie danych uzyskanych od obecnych wykonawców,
analizę ilości transakcji dokonywanych przez podatników w punkach kasowych. Z analizy
wy
nika, że średnio wykonywane są 64 transakcje na dzień, co daje ok. 7,5 minuty na
transakcję. Jest to długi czas i ze względu na nierównomierne rozłożenie wpłat w ciągu dnia
oraz w różnych okresach miesiąca i roku można wnioskować, że są okresy,
w których pracownik w kasie nie ma co robić. Potwierdzają to obserwacje pracowników
urzędów i Izby.
Należy się liczyć z tym że elektronizacja płatności spowoduje dalszy spadek ilości transakcji
w punktach kasowych. Tak więc utrzymywanie wynajętej obsługi kasowej w siedzibach
urzędów staje się ekonomicznie nieuzasadnione.
Rozważano wiele rozwiązań (w porozumieniu z urzędami skarbowymi, komórką księgowości,
komórką obsługi prawnej oraz innymi Izbami Administracji Skarbowej), które mogą przyczynić
się do obniżenia kosztów. Z przeprowadzonej analizy prawnej wynika, że organ podatkowy
musi zapewnić możliwość zapłaty podatku w kasie organu lub w kasie podmiotu
obsługującego organ podatkowy. Nie ma jednak wymogu, aby kasa znajdowała się w siedzibie
organu podatkowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Zamawiający zdecydował o wyprowadzeniu obsługi kasowej
poza siedziby urzędów. Biorąc jednak pod uwagę możliwość składania ofert przez
w
ykonawców nie posiadających własnych siedzib lub brak ofert dla niektórych lokalizacji
dopuścił prowadzenie punktu kasowego w siedzibie urzędu w najmowanych pomieszczeniach.
Określony w dokumentacji przetargowej wymóg, aby placówki wykonawcy znajdowały się
w odległości nie większej niż 2 000 m jest wynikiem analizy przesłanych przez urzędy danych.
Początkowo Zamawiający, określając odległość, zamierzał postawić wymóg 500-800 m od
siedzib urzędów, jednak po przeanalizowaniu przesłanych danych ostatecznie określono
odległość nie większą niż 2 000 m. Celem było pozyskanie jak największej liczby wykonawców
przy zachowaniu rozsądnej drogi dojścia dla podatnika.
Zamawiający, po wnikliwej analizie wykazu zawierającego odległości placówek bankowych,
pocztowych i innych instytucji płatniczych od siedzib urzędów skarbowych stwierdził, że część
banków i instytucji płatniczych nie posiada w pobliżu urzędów swoich placówek,
w związku z czym wprowadzając w dokumentacji przetargowej odpowiednie zapisy umożliwił
w
ykonawcom złożenie oferty na prowadzenie obsługi kasowej w siedzibach urzędów.
Dotychczas wszystkie postępowania przetargowe na świadczenie usług obsługi kasowej
zwierały jeden podstawowy wymóg – prowadzenie punktów kasowych miało odbywać się
wyłącznie w siedzibach urzędów. Sytuacja finansowa Zamawiającego związana
z ograniczonymi środkami budżetowymi, jak również wysokie koszty ponoszone na obsługę
kasową i wzrost płacy minimalnej zmusiły Zamawiającego do zmiany sposobu realizacji ww.
usługi. Zamawiający zobowiązany jest do dostosowania postępowań do zmian. Efektem
wprowadzenia tych zmian jest sporządzona dokumentacja przetargowa, która jest
dostosowana do potrzeb i możliwości Zamawiającego.
Zama
wiający zdaje sobie sprawę, że prowadzenie punktów kasowych poza siedzibami
urzędów wpłynie na wizerunek Zamawiającego i może powodować niezadowolenie klientów
urzędów. Zmiany, o których mowa wyżej, są jednak zbyt duże i spowodowały konieczność
podjęcia przez Zamawiającego ww. decyzji.
Zamawiający, przed ogłoszeniem niniejszego postępowania, przeanalizował różne możliwe
rozwiązania i wybrał, według Zamawiającego, najkorzystniejsze z nich.
Zamawiający ma także świadomość, że w przypadku zaoferowania prowadzenia punktów
kasowych w siedzibach urzędów skarbowych wykonawcy muszą w cenie uwzględnić
dodatkowe koszty związane z najmem i eksploatacją pomieszczeń w wysokości określonej
w dokumentacji przetargowej.
Powyższe wymagania Zamawiający określił w sposób mający na celu zachowanie uczciwej
konkurencji w stosunku do innych podmiotów wynajmujących pomieszczenia w jednostkach
skarbowych. Nieuczciwe w tym przypadku byłoby bezkosztowe wynajmowanie pomieszczeń
na punkty kasowe przedsiębiorcy jako podmiotowi prowadzącemu działalność zarobkową.
Zamawiający, na wynajem powierzchni na różne inne cele, przeprowadza postępowania
w trybie przetargu pisemnego nieograniczonego na podstawie art. 37 ust. 1 w związku z art.
37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami. Także
w przypadku niniejszego
postępowania Zamawiający musi dopełnić formalności, które
wynikają z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonawca, chcąc
wziąć udział w takim postępowaniu, zobowiązany jest zaoferować minimalną cenę za czynsz
określoną w regulaminie, do której dolicza się koszty eksploatacyjne w formie opłaty
ryczałtowej.
Ponadto
brak pobierania opłat związanych z najmem powierzchni mógłby skutkować
odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niepobranie lub
niedochodzenie należności jednostki sektora finansów publicznych stanowi naruszenie
dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem każdy najem
powierzchni przez Zamawiającego wiąże się z koniecznością obciążenia wykonawcy kosztami
najmu.
Zdaniem Zamawiającego przedmiot zamówienia został opisany w sposób zgodny z art. 29 ust.
1 i 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący,
z pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszelkie
wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty oraz zgodnie
z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.
Opis przedmiotu zamówienia został dostosowany do potrzeb Zamawiającego poprzez
opisanie przedmiotu zamówienia ogólnie – załącznik nr 4 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia – ogólny opis przedmiotu zamówienia dotyczący wszystkich 35 urzędów
skarbowych oraz szczegółowo – załączniki nr 4/1-35 – szczegółowy opis przedmiotu
zamówienia dotyczący każdej jednostki oddzielnie.
A
lternatywny wybór miejsca prowadzenia obsługi kasowej jest wynikiem analizy potrzeb
Zamawiającego oraz ma na celu pozyskanie jak największej liczby ofert. Celem
wprowadzonych zapisów w dokumentacji przetargowej jest otrzymanie konkurencyjnych ofert,
które mogą przyczynić się do obniżenia kosztów ponoszonych na obsługę kasową.
Alternatywa nie stanowi niejednoznaczności czy nieprecyzyjności, a umożliwia wykonawcy
lepsze dostosowanie oferty do swoich możliwości i cech.
Sporządzając opis przedmiotu zamówienia Zamawiający oparł się na określeniu swoich
potrzeb opisując je w taki sposób, aby przedmiot zamówienia spełniał jego wymagania
i zaspakajał jego potrzeby, jak również był dostosowany do potrzeb pracowników urzędów
skarbowych oraz klientów urzędów. Zamawiający sugerował się swoimi potrzebami i celami,
które zamierza osiągnąć, tj. przede wszystkim ograniczeniem kosztów związanych z obsługą
kasową, a także pozyskaniem konkurencyjnych ofert. Poprzez umożliwienie wykonawcom
wyboru miejsca prowadzenia punktów kasowych Zamawiający dał szansę złożenia oferty
w przypadku, gdy w
ykonawca nie posiada placówki w mieście, w którym znajduje się siedziba
urzędu lub jego placówka jest znacznie oddalona od urzędu (powyżej 2 000 m).
Zdaniem Zamawiającego opisany przedmiot zamówienia nie wyklucza możliwości
dopuszczenia do realizacji zamówienia wykonawców, a wręcz odwrotnie – umożliwia złożenie
oferty szerokiej grupie potencjalnych w
ykonawców. Określona odległość placówki wykonawcy
nie większej niż 2 000 m od siedzib urzędów jest wynikiem analizy informacji przesłanej przez
urzędy skarbowe.
Zamawiający w żaden sposób nie naruszył art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych
opisując przedmiot zamówienia.
Oczywistym jest fakt, że, aby osiągnąć zamierzony cel, należy postawić pewne warunki.
Zamawiający wprowadzając te warunki do dokumentacji przetargowej zamierzał osiągnąć
s
wój cel, czyli: obniżyć koszty związane z prowadzeniem punktów kasowych, zapewnić bliskie
położenie placówek od siedzib urzędów skarbowych, uzyskać zwrot kosztów związanych z
najmem pomieszczeń przeznaczonych na punkty kasowe, wprowadzić takie zmiany w
rea
lizacji obsługi kasowej, które byłyby jak najmniej uciążliwe dla klientów urzędów, uzyskać
udział w postępowaniu jak największej liczy wykonawców i konkurencyjnych ofert.
Przedmiot zamówienia został opisany zrozumiale i jednoznacznie, gdyż wyraźnie wskazuje,
że to wykonawca musi podjąć decyzję, gdzie będzie prowadził punkty kasowe, a to w żaden
sposób nie narusza zasad uczciwej konkurencji. Zamawiający, poprzez określenie swoich
potrzeb w opisie przedmiotu zamówienia, dążył do pozyskania jak największej, liczby
wykonawców w niniejszym postępowaniu.
Poza tym
w ostatnich postępowaniach przetargowych obsługę kasową poza siedzibami
urzędów dopuściły lub wymagały Izby Administracji Skarbowej w: Bydgoszczy, Gdańsku,
Krakowie, Lublinie i
Zielonej Górze.
III Ustalenia Izby
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Prawo zamówień
publicznych.
Izba ustaliła także, iż stan faktyczny postępowania w zakresie postawionych zarzutów nie jest
sporny między Stronami. Stan faktyczny został poprawnie i wyczerpująco przedstawiony w
stanowiskach Stron, zatem
– jako niesporny – nie będzie ponownie opisywany.
Po zapoznaniu się z przedmiotem sporu oraz argumentacją Stron, w oparciu o stan faktyczny
ustalony na podstawie dokumentów postępowania przetargowego przedstawionych przez
Zamawiającego
oraz
dokumentów
i
oświadczeń
złożonych
w pismach procesowych i podczas rozprawy Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
nie zasługuje na uwzględnienie.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej
prowadzenie postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji,
równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości,
2
. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu
zamówienia w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, ze względu na dopuszczenie
możliwości wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej obciążonego w obu wariantach
nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu
ceny oferty i nie pozwala na z
łożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty,
3
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów nie znajdujących odzwierciedlenia
w obiektywnie uzasadnionych potrzebach Zamawiającego, co będzie skutkowało
nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym wydatkowaniem
środków publicznych,
4
. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu
zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję ze względu na postawienie
w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców
usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co
będzie skutkowało nieporównywalnością złożonych ofert i w konsekwencji niegospodarnym
wy
datkowaniem środków publicznych.
Art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zawiera generalne zasady udzielenia
zamówień publicznych wskazując, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza
postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności
i prz
ejrzystości. Uszczegółowienie takiego, wymaganego sposobu postępowania znajduje się
m.in. w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, które stanowią, że przedmiot
zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie
dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności
mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, a przedmiotu tego nie można opisywać
w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.
Jak wynika z treści odwołania, Odwołujący zakwestionował postanowienie specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, zgodnie z którym Zamawiający pozostawił do wyboru
wykonawców miejsce prowadzenia punktów obsługi kasowej urzędów skarbowych pomiędzy
dwiema m
ożliwościami: obsługa kasowa może być prowadzona w placówkach wykonawcy
znajdujących się w tych samych miejscowościach co urzędy skarbowe, w odległości nie
większej niż 2 000 m od siedzib urzędów skarbowych, mierzonej jako trasa pieszego według
wskazania G
oogle Maps lub w siedzibach urzędów skarbowych. Miejsce prowadzenia punktu
obsługi kasowej wykonawca ma wskazać w ofercie, w formularzu cenowym.
W przypadku wyboru opcji prowadzenia obsługi kasowej w siedzibie urzędu skarbowego
wykonawca otrzyma pomieszcz
enia do realizacji przedmiotu zamówienia na zasadzie najmu,
a z tytułu najmu i eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości,
dostarczania energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, odprowadzania ścieków, odbioru
odpadów itp.) tych pomieszczeń wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł
brutto miesięcznie.
Z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych wynika, że przedmiot zamówienia
powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie
dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności
mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
Jak wynika z powyższego opisu, założenia i wymogi Zamawiającego w tym zakresie są jasne
i jednoznaczne (wykonawca musi więc wybrać miejsce świadczenia usługi dla każdego z
zadań i wskazać je w ofercie, podany został koszt najmu pomieszczenia u Zamawiającego
wraz z kosztami jego eksploatacji w formie ryczałtu), a Odwołujący nie wskazał elementów,
które są niezrozumiałe. Jak wynika z treści odwołania, również Odwołujący nie miał problemów
z identyfikacją spornego wymagania Zamawiającego.
Fakt, że takie rozwiązanie nie zyskało akceptacji Odwołującego lub uznaje je dla siebie za
niekorzystne lub bardziej korzystne dla innych wykonawców, jak też ewentualnie może ono
podnieść cenę jego oferty, nie oznacza, że wymóg został opisany w sposób niejednoznaczny,
niewyczerpujący czy niezrozumiały.
Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło tu naruszenie przez Zamawiającego ww. przepisu.
Osobną zaś kwestią jest, czy rozwiązanie to utrudnia uczciwą konkurencję lub też powoduje
nierówne traktowanie wykonawców.
Rozpatrując spór w tym zakresie, należy przede wszystkim zauważyć, że „uczciwa
konkurencja” i „równe traktowanie” wykonawców są pewnymi pojęciami generalno-
-
abstrakcyjnymi, które muszą być dostosowane do konkretnych stanów faktycznych.
Z punktu widzenia legalności działania zamawiającego, wymogiem dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt
29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych jest stworzenie przez niego wykonawcom
równych warunków ubiegania się o dane zamówienie i jego realizacji. W rzeczywistości nie
oznacza to jednak żadnej bezwzględnej równości pomiędzy samymi wykonawcami – każdy
z nich bowiem będzie charakteryzował się innymi cechami w zakresie doświadczenia,
umiejętności, możliwości finansowych i personalnych, umiejętności zdobywania klientów itd.
Uczciwa konkurencja pomiędzy nimi zaś powinna się sprowadzać – w uproszczeniu – do tego,
by wybrana została najlepsza oferta, a nie do „równania w dół”.
W tym przypadku odmienność wykonawców będzie polegała na tym, że każdy
z potencjalnych wykonawców posiada inne lokalizacje swoich placówek pobierających opłaty.
Zamawiający – nie chcąc ponosić dodatkowych kosztów utrzymania placówek
w swoich siedzibach
– nie może więc określić jedynie jednego miejsca świadczenia
działalności.
Z kolei wyjaśnienia Zamawiającego, z jakiego powodu zrezygnował z utrzymywania placówek
w swoich siedzibach, tj. z powodu wysokich kosztów utrzymania oraz dlaczego wybrał przyjęte
rozwiązanie, są przekonujące i nie można stwierdzić, że nie odzwierciedlają one jego
rzeczywistych potrzeb, tj. jednocześnie konieczności zapewnienia punktów obsługi kasowej,
lecz przy jak największym ograniczeniu kosztów ich prowadzenia.
Również fakt, że wykonawca – w przypadku wyboru takiej opcji – będzie musiał ponosić koszty
najmu pomieszczenia w siedzibie Zamawiającego, w ocenie Izby nie stanowi utrudnienia
uczciwej konkurencji. Kwota 500 zł brutto nie jest bowiem kwotą wygórowaną – nie wskazywał
na
to też Odwołujący, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że obejmuje ona nie sam czynsz najmu,
lecz koszty ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii elektrycznej, energii cieplnej,
wody, odprowadzania ścieków, odbioru odpadów itd. Takie koszty (tylko prawdopodobnie
większe) ponosić musi również każdy wykonawca świadczący usługę we własnych
placówkach. Nawet bowiem jeśli dana nieruchomość stanowi jego własność, tj. nie musi
opłacać on czynszu, to musi ponosić ww. koszty eksploatacyjne (i prawdopodobnie jeszcze
inne, jak koszty utrzymania samej nieruchomości, np. remonty, czy opłacać podatki od
nieruchomości).
Zamawiający nie ogranicza również wykonawcom, chcących świadczyć usługę w jego
siedzibie, możliwości obsługi innych klientów niż petenci urzędów skarbowych – tu możliwość
uzyskania korzyści z najmu ww. punktu w stosunku do innych wykonawców, mających
placówki obok urzędów skarbowych, zależy wyłącznie od umiejętności danego wykonawcy
zdobycia klientów. Zatem również w tym zakresie nie można stwierdzić, że Zamawiający
ogranicza konkurencję pomiędzy wykonawcami.
Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło naruszenie przez Zamawiającego także przepisu
art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a tym samym i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych.
Z punktu widzenia uczciwej konkurencji, w opinii Izby, nie jest także możliwe, by Zamawiający
przewidział inne kryteria oceny ofert w zależności od zgłoszonej opcji świadczenia usługi.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji.
O kosztach pos
tępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2,
§ 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w spra
wie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 972),
uwzględniając wpis w wysokości 15.000 złotych.
Przewodniczący: ……………………..…
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1830/19 z dnia 2019-09-30
- Sygn. akt KIO 1754/19 z dnia 2019-09-26
- Sygn. akt KIO 1676/19 z dnia 2019-09-26
- Sygn. akt KIO 1713/19 z dnia 2019-09-23
- Sygn. akt KIO 1654/19 z dnia 2019-09-10
