rodzaj: POSTANOWIENIE
data dokumentu: 2017-05-16
rok: 2017
data dokumentu: 2017-05-16
rok: 2017
sygnatury akt.:
KIO 871/17
KIO 871/17
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron i uczestnika postępowania w
dniu 16 maja 2017 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 2 maja 2017 r. przez wykonawcę: ADAC-LEWAR Sp. z o.o., ul.
Słoneczna 11, 42-141 Przystajń w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego:
Gmina Przystajń, ul. Częstochowska 5, 42-141 Przystajń
przy udziale:
wykonawcy: J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo
Usługowo-Handlowe „BUD-MET” J. K., ul. Słowackiego 30, 42-134 Truskolasy,
zgłaszający przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego
dniu 16 maja 2017 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 2 maja 2017 r. przez wykonawcę: ADAC-LEWAR Sp. z o.o., ul.
Słoneczna 11, 42-141 Przystajń w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego:
Gmina Przystajń, ul. Częstochowska 5, 42-141 Przystajń
przy udziale:
wykonawcy: J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo
Usługowo-Handlowe „BUD-MET” J. K., ul. Słowackiego 30, 42-134 Truskolasy,
zgłaszający przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego
postanawia:
1. odrzuca odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża wykonawcę: ADAC-LEWAR Sp. z o.o., ul. Słoneczna
11, 42-141 Przystajń i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10.000
zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy), uiszczoną przez wykonawcę: ADAC-
LEWAR Sp. z o.o., ul. Słoneczna 11, 42-141 Przystajń, tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) na niniejsze postanowienie -
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Częstochowie.
Przewodniczący: …………….………
Członkowie:
…………………….
……………………..
Sygn. akt: KIO 871/17
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Gmina Przystajń – prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego, na
podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.
U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest „przebudowa drogi gminnej relacji
Przystajń, ul. Kolejowa – Kuźnica Stara - Pacanów”.
W przedmiotowym postępowaniu Odwołujący wniósł odwołanie wobec czynności
wyboru oferty najkorzystniejszej i zaniechania wykluczenia J. K., prowadzącego działalność
gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe „BUD-MET” J. K. w
Truskolasach i odrzucenia jego oferty, zarzucając Zamawiającemu naruszenie przepisów art.
24 ust. 1 pkt 12 i 16 ustawy Pzp oraz art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 7
ust. 1 ustawy Pzp.
Wskazując na powyższe Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu
unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i powtórzenia czynności badania i
oceny ofert.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Przedmiotem zamówienia są roboty budowlane (ogłoszenie o zamówieniu, SIWZ).
Wartość szacunkowa zamówienia wynosi 2.651.203,17 zł, co stanowi równowartość
635.033,93 euro (SIWZ, pismo Zamawiającego z dnia 5 maja 2017 r.).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych
w dniu 21 marca 2017 r. pod numerem 48292 - 2017.
Krajowa Izba Odwoławcza zważyła, co następuje:
Odwołanie podlega odrzuceniu na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp.
Zgodnie z ww. przepisem, Izba z urzędu odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi, że w
postępowaniu o wartości zamówienia mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych
na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie dotyczy innych czynności niż określone w
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
Wskazany art. 180 ust. 2 ustawy Pzp stanowi, że jeżeli wartość zamówienia jest
mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Pzp, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o
cenę;
2) określenia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego;
5) opisu przedmiotu zamówienia;
6)
wyboru najkorzystniejszej oferty.
7)
Szacunkowa wartość przedmiotowego zamówienia jest w tym przypadku mniejsza niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp. Zgodnie z
informacją zamawiającego (pismo z dnia 5 maja 2017 r.) wartość zamówienia została
oszacowana na kwotę 2.651.203,17 zł netto. Stanowi to równowartość 635.033,93 euro.
Wartość zamówienia jest zatem mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, zgodnie bowiem z § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz
konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi
Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2263), wartość zamówień na roboty
budowlane dla zamawiających innych niż określonych w pkt 1 powołanego rozporządzenia
wynosi równowartość 5.225.000,00 euro.
Zdaniem Izby, rozpatrywane odwołanie nie dotyczy również żadnego z typów
czynności wymienionych w przepisie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Istotą tego odwołania jest
zarzut zaniechania czynności odrzucenia oferty uznanej za najkorzystniejszą z powodu jej
niezgodności z treścią SIWZ i zawierającej rażąco niską cenę, co nie mieści się w katalogu
określonym art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w
odwołaniu mają charakter wtórny – zarzut dotyczący wyboru oferty najkorzystniejszej nie
został oparty na okolicznościach dotyczących przyznanej tej ofercie oceny, ale wywiedziony
jako konsekwencja zaniechania czynności odrzucenia tej oferty wykonawcy, który ją złożył.
Kluczowym zagadnieniem dla uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia pozostaje
wykładnia przepisu art. 180 ust. 2 ustawy Pzp w jego znowelizowanym brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020), w szczególności dodanego ww.
nowelizacją pkt 6, który stanowi, iż odwołanie w tzw. postępowaniach podprogowych
dotyczyć może wyboru najkorzystniejszej oferty. De facto sprowadza się to do zajęcia
stanowiska w sporze dotyczącym następującej kwestii: czy w związku z możliwością
kwestionowania wyboru najkorzystniejszej oferty możliwe jest również kwestionowanie
zaniechania odrzucenia jego oferty.
Orzecznictwo Izby pozostaje w tym zakresie jednolite i zgodne – rzeczony wybór
najkorzystniejszej oferty dotyczy li tylko kwestionowania samej czynności wyboru
najkorzystniejszej spośród ofert pozostających w postępowaniu na podstawie zastanych
kryteriów wyboru określonych w SIWZ. Nie dotyczy natomiast zaniechania odrzucenia oferty
wybranej lub zaniechania wykluczenia składającego ją wykonawcy. Dla przykładu można tu
wskazać postanowienia Izby: z 5 września 2016 r. sygn. akt KIO 1599/16; z 15 września
2016 r. sygn. akt KIO 1674/16; z 21 września 2016 r. sygn. akt KIO 1696/16; z 29 września
2016 r. sygn. akt KIO 1750/16; z 7 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2059/16; z 8 listopada
2016 r., sygn. akt: KIO 2026/16; z 7 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2059/16; z 16 listopada
2016 r., sygn. akt: KIO 2084/16; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2128/16; z 29
listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2162/16; z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2203/16; z 1
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2211/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2232/16; z 14
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2283/16; z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2292/16; z 15
grudnia 2016 r., sygn. akt KIO 2298/16; z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2355/16, z 30
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2397/16; z 2 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2405/16; z 5
stycznia 2017 r., sygn. akt: 2462/16, z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2467/17; z dnia 9
stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2478/16; z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 160/17; z 31
stycznia, sygn. akt: KIO 115/17; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt: KIO 260/17; z dnia 2 marca
2017 r., sygn. akt: KIO 326/17. Stanowisko prezentowane przez Izbę znalazło aprobatę w
orzecznictwie Sądów Okręgowych (wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 stycznia 2017
r., sygn. akt: XII Ga 837/16 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Płocku z 1 lutego 2017 r., sygn.
akt: IV Ca 1051/16).
Skład orzekający Izby zgadza się w pełni ze stanowiskiem wyrażanym w powyższych
orzeczeniach Izby.
Przystępując do uzasadnienia przyjętej wykładni, na wstępie należy wskazać, iż
przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp jest przepisem ustanawiającym wyjątek od ogólnej
zasady, według której poniżej tzw. progów unijnych środki ochrony prawnej w postaci
odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej nie przysługują. Przesądza o tym zastosowana w
regulacji zakresu zaskarżenia konstrukcja: „odwołanie przysługuje wyłącznie wobec
czynności:”. Natomiast zgodnie z ustaloną i powszechnie przyjmowaną zasadą wykładni,
wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Tym samym również pojęcie wyboru
najkorzystniejszej oferty nie powinno być wykładane rozszerzająco i rozciągane na
czynności, których literalnie nie dotyczy.
Za prezentowanym rozumieniem normy art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp i
sformułowania czynność wyboru najkorzystniejszej oferty przemawia przede wszystkim
wykładnia językowa tego przepisu. Zgodnie z zastanym, podstawowym, słownikowym
znaczeniem, pojęcie wybór oznacza wybranie jednej z kilku możliwości (tak internetowy
Słownik Języka Polskiego PWN). W tym przypadku wybranie jednej, najkorzystniejszej oferty
spośród wielu. Natomiast przypisywanie, iż na wybór najkorzystniejszej oferty składają się
również jakieś czynności uprzednie, dotyczące kwalifikacji ofert czy wykonawców w celu
prawidłowego ustalenia kręgu ofert, spośród których dokonywany jest wybór, nie znajduje
oparcia w samym językowym znaczeniu terminu i jako takie wymaga innych niż językowe
zabiegów interpretacyjnych.
Tym samym literalne brzmienie przepisu dotyczy li tylko możliwości kwestionowania
wyboru sensu stricte, a więc uznania za najkorzystniejszą ofertę, która nie jest
najkorzystniejsza spośród ofert, pomiędzy którymi wybór jest dokonywany (najkorzystniejsza
w świetle określonych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert – w rozumieniu art. 2 pkt 5
Pzp).
Definicja wyboru najkorzystniejszej oferty wynika z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, który
stanowi, że zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert
określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Wybór oferty najkorzystniejszej
należy więc rozumieć jako czynności zamawiającego polegające na zastosowaniu do oferty
określonych w SIWZ kryteriów i ustalenie wyniku tej oceny w sposób skutkujący wyborem
oferty. W ocenie Izby, tylko tak rozumiany wybór oferty najkorzystniejszej może być
przedmiotem odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia, którego wartość jest
mniejsza niż tzw. progi unijne.
Pojęcia, czy w tym przypadku czynności wyboru najkorzystniejszej oferty nie definiuje
bynajmniej tytuł rozdziału 4 ustawy: „Wybór najkorzystniejszej oferty”. W rozdziale tym
pomieszczonych jest szereg norm odnoszących się do różnych czynności, które nie składają
się na wybór najkorzystniejszej oferty i siłą rzeczy nie mogą go stanowić. Są to, np. normy
dotyczące przygotowania postępowania (dopuszczenie składania ofert wariantowych – art.
83), uprawnień wykonawcy (art. 84), przepisy techniczne, dotyczące otwarcia czy
przechowywania ofert, obowiązki informacyjne związane z udzieleniem zamówienia etc.
Ponadto szereg czynności, które Zamawiający musi bezwzględnie przeprowadzić, i które
mają składać się na dynamiczny proces badania ofert oraz decydują o ważności umowy w
sprawie zamówienia, regulowane jest poza ww. rozdziałem. Są to, np. kwestie podmiotowej
kwalifikacji wykonawcy składającego ofertę i jego wykluczenia z postępowania.
Na marginesie można dodać, iż za prezentowanym stanowiskiem przemawia
dodatkowo fakt, że w wyniku kolejnych nowelizacji przepisów o wiele większego znaczenia
nabierają pozacenowe kryteria oceny ofert (np. kwalifikacje i doświadczenie osób, które będą
uczestniczyły w realizacji zamówienia, aspekty społeczne, jakościowe, innowacyjne), których
stosowanie jest w większości przypadków obowiązkowe. Znacznie większego znaczenia
nabiera też więc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp przez wybór oferty
najkorzystniejszej niezgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w SIWZ. Można zatem
stwierdzić, że właśnie z tego powodu w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp dodano możliwość
zaskarżenia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, która to czynność jest obarczona
znacznym ryzykiem naruszenia przepisów ustawy, zatem poddanie jej weryfikacji w drodześrodków ochrony prawnej jest uzasadnione.
Do takiego wniosku prowadzi również analiza przepisu pkt 6 na tle pozostałych
czynności, względem których przysługuje odwołanie, określonych w pozostałych punktach
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp oraz systemowa wykładnia tych przepisów z uwzględnieniem
domniemania racjonalności ustawodawcy.
Wskazywana nowelizacja art. 180 ust. 2 ustawy Pzp rozszerzyła możliwość
wnoszenia odwołań w postępowaniach o wartości zamówienia poniżej progów unijnych,
dopuszczając wniesienie odwołania również wobec czynności opisu przedmiotu zamówienia
oraz wobec czynności wyboru najkorzystniejszej oferty. Jednocześnie jednak nie zostały
wykreślone ani zmienione
przesłanki z pkt 3 i 4, zgodnie z którymi odwołanie przysługuje
wyłącznie wobec czynności wykluczenia odwołującego z postępowania oraz czynności
odrzucenia oferty odwołującego. A contrario, na podstawie tych przepisów odwołanie nie
przysługuje wobec zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, jak i wobec
zaniechania wykluczenia innego wykonawcy z postępowania.
Możliwości zaskarżenia tych zaniechań nie można, zdaniem Izby, wywieść z art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, że objęte są
nim wszystkie czynności i zaniechania poprzedzające wybór najkorzystniejszej oferty,
wówczas bowiem zbędne byłoby utrzymanie przesłanek określonych w art. 180 ust. 2 pkt 3 i
4 ustawy Pzp. Nie sposób bowiem twierdzić, że racjonalny ustawodawca, działający zgodnie
z zasadami prawidłowej legislacji, chcąc dopuścić możliwość wnoszenia odwołań, tak wobec
odrzucenia własnej oferty, jak i zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, pierwszą z
tych możliwości przewidział w odrębnej podstawie prawnej, wprost tę czynność wskazując
(pkt 4), a drugą z niewiadomych powodów „ukrył” w przesłance dotyczącej wyboru oferty
najkorzystniejszej (pkt 6). Rozszerzająca interpretacja pkt 6 oraz użytego tam pojęcia wybór
najkorzystniejszej oferty prowadzi do konstatacji o zbędności przepisu punktu 4 art. 180 ust.
2 ustawy Pzp – w takim przypadku wybór najkorzystniejszej oferty byłby przecież równie
nieprawidłowy i możliwy do zakwestionowania li tylko na podstawie pkt 6, jeżeli niesłusznie
odrzucona zostałaby oferta odwołującego (nie byłoby przy tym wcale potrzeby podnoszenia
tej okoliczności wcześniej, na etapie dokonywania czynności, których sekwencyjność
umożliwia na nowo ukształtowana procedura udzielania zamówienia). Racjonalny
ustawodawca posługuje się metodami legislacji w najprostszy i najbardziej klarowny sposób
zapewniającymi zamierzony efekt regulacyjny, nie dublując przy tym regulacji o takim samym
znaczeniu normatywnym (pkt 4 zawiera się w pkt 6).
Co więcej, gdyby zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie odwołań na
podstawie punktu 6 wyłącznie do czynności wyboru najkorzystniejszej oferty sensu stricto,
zbędne byłoby określanie pozytywnego katalogu czynności podlegających zaskarżeniu
w postępowaniach poniżej progów. Jeśli bowiem przyjąć, że zaskarżeniu w ramach
zaskarżenia wyboru oferty najkorzystniejszej podlega każda czynność i każde zaniechanie
poprzedzające ten wybór i rzutujące na określenie kręgu ofert, spośród których wybór jest
dokonywany, to co do zasady zaskarżeniu podlegałyby wszystkie czynności i zaniechania
zamawiającego w postępowaniu, które miały miejsce między złożeniem ofert a wyborem
oferty najkorzystniejszej i wpływały na ważność umowy w sprawie zamówienia. Wykładnia
rozszerzająca sprowadza się w tym przypadku w swej logicznej konsekwencji do stanowiska,że wszystkie czynności zamawiającego związane z oceną wniosków lub ofert, oprócz
unieważnienia postępowania, zmierzają bezpośrednio do wyboru oferty. W takiej sytuacji
racjonalny ustawodawca nie określałby tego katalogu pozytywnie, ale negatywnie wskazał,
od czego odwołanie nie przysługuje. W praktyce byłoby to tylko unieważnienie
postępowania. Żadne inne czynności czy zaniechania zamawiającego, zwłaszcza
nierzutujące na ważność umowy w sprawie zamówienia, nie wydają się tu szczególnie
istotne i nie stanowią przedmiotu odwołań w postępowaniach nadprogowych – tym samym
ich regulacja byłaby możliwa do pominięcia.
Należy również zauważyć, że w postępowaniach o wartości równej lub wyższej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie
służy wobec niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej
w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający
jest zobowiązany na podstawie ustawy. Tymczasem w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp była i jest
mowa wyłącznie o tym, że odwołanie w postępowaniach poniżej progów służy wyłącznie
wobec czynności, zaś ustawodawca nie wspomina o zaniechaniach zamawiającego. Biorąc
powyższe pod uwagę nieuprawnione jest założenie, że w odróżnieniu od punktów 1-5,
przesłanka z pkt 6 obejmuje zarówno czynność, jak i zaniechania czynności (w dodatku
innych niż czynność wprost wymieniona w przesłance). Przewidziany w przepisie art. 180
ust. 2 katalog przesłanek zawsze odnosił się do czynnego zachowania zamawiającego, nie
zaś do zaniechań, i sytuacja ta nie uległa zmianie w wyniku ostatniej nowelizacji ustawy.
Nadal ustawodawca koncentruje się na zachowaniach zamawiającego o charakterze
czynnym, które doprowadziły do danego wyniku postępowania, nie wspomina
o zaniechaniach. Odmiennie natomiast odnosi się do tej kwestii przepis art. 181 ust. 1
ustawy Pzp, który wprost stanowi, że w postępowaniach poniżej progów unijnych
wykonawca lub uczestnik konkursu może w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania
poinformować zamawiającego zarówno o niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej
przez niego, jak i o zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany na podstawie
ustawy, na które nie przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
Dodać w tym zakresie można, iż czynności lub zaniechania zamawiającego
podejmowane lub niepodejmowane względem ofert zasadniczo różnią się od czynności
związanych z przygotowaniem postępowania, takich jak: określenie warunków udziału w
postępowaniu czy sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia, względem których również
przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Sporządzenie dokumentu
przetargowego jest czynnością niepodzielną i „ontycznie” jednorodną. Tym samym
jakikolwiek brak czy pominięcie obowiązków wynikających z bezwzględnie obowiązujących
przepisów w zakresie określenia warunków czy opisu przedmiotu zamówienia, będzie
bezpośrednią wadą określenia warunków czy opisu przedmiotu zamówienia, a nie
zaniechaniem jakiejś odrębnej i uprzedniej czynności, do której zamawiający był
zobowiązany. Wskazywanie na okoliczność, iż art. 180 ust. 2 ustawy Pzp dotyczy jedynie
czynności, a nie zaniechań zamawiającego, nie przekreśla więc znaczenia normatywnego
pkt 2 i 5 ust. 2 art. 180 ustawy Pzp i możliwości zaskarżania na podstawie tych przepisów
treści dokumentów przetargowych.
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego charakteryzuję się fazowością.
W pierwszej kolejności weryfikacji podlega spełnienie przesłanek podmiotowych
warunkujących udział wykonawcy w procedurze przetargowej, o których traktuje art. 22 ust. 1
ustawy Pzp. Jeżeli wykonawca nie wykaże spełnienia wyznaczonych warunków
podmiotowych, z mocy prawa jego ofertę uznaje się za odrzuconą w oparciu o art. 24 ust. 4
ustawy Pzp. W następnej kolejności zamawiający weryfikuje treść oferty w odniesieniu do
wymagań przedmiotu zamówienia. Jeżeli istotna treść oferty nie jest zgodna z treścią
istotnych warunków zamówienia - oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu w myśl
dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Oferty zweryfikowane pozytywnie (nie biorąc pod
uwagę tzw. procedury odwróconej wprowadzonej omawianą nowelizacją) - poddawane są
czynnościom wyboru najkorzystniejszej oferty w wyznaczonych kryteriach, do której odnosi
się przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Każde z przywoływanych określeń: „wykluczenie
wykonawcy z postępowania”, „odrzucenie oferty” oraz „wybór najkorzystniejszej oferty” ma
swoją odrębną treść normatywną i ugruntowane w praktyce znaczenie - jednoznacznie
rozumiane przez wykonawców oraz zamawiających. Rozporządzenie Ministra Rozwoju z
dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1128) w Załączniku 1 dotyczącym najczęściej
stosowanego trybu przetargu nieograniczonego, w pozycjach 15, 17 oraz 18 wyraźnie
rozróżnia
czynności
wykluczenia
wykonawcy,
odrzucenia
oferty
oraz
wyboru
najkorzystniejszej oferty.
Nie bez znaczenia dla osądu rzeczonej sprawy pozostają przepisy unijne. Dyrektywy
odwoławcze 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.
zmieniające dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/WG w zakresie poprawy skuteczności
procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych mają zastosowanie
wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień
publicznych, lub przepisów krajowych implementujących postanowienia tych dyrektyw, tj. w
aktualnym stanie prawnym - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w
sprawie zamówień publicznych oraz 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych, uchwalone 26 lutego 2014 r. i odnoszące się do zamówień o wartości powyżej
progów wyznaczonych powołanym wyżej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia
28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest
uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz.
U. z 2015 r. poz. 2263). Nie są objęte zakresem dyrektyw odwoławczych zamówienia, które
ze względu na swoją wartość nie podlegają postanowieniom dotyczącym procedur
udzielania zamówień publicznych.
W kwestii dopuszczalności i zakresu stosowania środków odwoławczych w
postępowaniach podprogowych liczą się regulacje ustawodawcy krajowego. Jednocześnie
jednak Komisja Europejska, uwzględniając orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, zwracała uwagę na konieczność zapewnienia środków ochrony prawnej dla
najistotniejszych decyzji mogących naruszać interes wykonawców, takich jak wykluczenie ich
z postępowania czy też odrzucenie oferty. Takie stanowisko znalazło wyraz w Komunikacie
wyjaśniającym KE dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie
udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie
zamówień publicznych z dnia 1 sierpnia 2006 r.
Realizując powyższe postulaty ustawodawca krajowy zmienił treść art. 184 ust. 1
ustawy Pzp w brzmieniu z dnia 13 kwietnia 2007 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) - mówiącego, że od
rozstrzygnięcia protestu przysługuje odwołanie, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub
przekracza kwoty określone w przepisach, od których jest uzależniony obowiązek
przekazywania UOPWE ogłoszeń o zamówieniach - i w kolejnej nowelizacji z dnia 4
września 2008 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1058) wprowadził przepis art. 184 ust. 1a w brzmieniu: W
postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Przy czym dla powyższej nowelizacji przedstawiono następujące uzasadnienie projektu:
„Niezbędne
jest
zatem
wprowadzenie
systemu
gwarantującego
ochronę
podstawowych interesów wykonawców, który nie będzie ograniczał się jedynie do
postępowań, których wartość przekracza progi wynikające z przepisów dyrektyw. Mając to
na względzie, proponuje się ujednolicenie zasad wnoszenia środków ochrony prawnej dla
zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne. W postępowaniach tych wykonawca
powinien mieć zagwarantowane prawo do wnoszenia efektywnych środków ochrony prawnej
dotyczących jego najistotniejszych interesów, a mianowicie:
1) nieprawidłowego wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, wolnej ręki, zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Proponowane zmiany dotyczące systemu środków ochrony prawnej wpłyną
pozytywnie na przebieg procedury udzielania zamówień publicznych. Przede wszystkim w
przypadku zamówień na roboty budowlane zostanie wprowadzona ochrona prawna dla
zamawiających do progu 5 150 000 euro polegająca na wyeliminowaniu prawa do wniesienia środków ochrony prawnej na czynności nie godzące bezpośrednio w interes wykonawcy,
który z nich korzysta (np. dotyczące nieprawidłowości w ofercie innego wykonawcy).
Wykonawcy będą mieli zagwarantowane efektywne środki ochrony we wszystkich
postępowaniach poniżej progów na decyzje zamawiających, godzące w ich podstawowe
interesy (obecnie wykonawcy nie mają prawa do wniesienia odwołania poniżej progów
właściwych dla dostaw i usług), przy czym skarżone będą mogły być wyłącznie te czynności
zamawiającego, które bezpośrednio dotyczą wykonawcy wnoszącego dany środek ochrony
prawnej.”
Następna nowelizacja z dnia 2 grudnia 2009 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778) w omawianym zakresie
- pozostawała w związku z wyeliminowaniem instytucji protestu i wprowadziła przepis art.
180 ust. 2 Pzp, że jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego
- miała więc znaczenie jedynie doprecyzowujące i obowiązywała do wejścia w życie ustawy z
dnia 22 czerwca 2016 r., tj. w aktualnym brzmieniu.
Powyższe wskazuje, że przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ma charakter wyjątku od
zasady generalnej. W przeciwieństwie do postępowań dotyczących zamówień, których
wartość jest równa lub wyższa od tzw. progów unijnych, w przypadku postępowań
podprogowych zasadą jest to, że odwołanie nie przysługuje. O intencjach ustawodawcyświadczy nieprzypadkowo użyte w art. 180 ust. 2 Pzp słowo „wyłącznie”. Ustawodawca w
wyniku nowelizacji nie zdecydował o zniesieniu różnic przy korzystaniu ze środków ochrony
prawnej w postępowaniach podprogowych i postępowaniach powyżej progów. Zdecydowano
jedynie o nieznacznym poszerzeniu katalogu przesłanek umożliwiających wniesienie
odwołania w postępowaniach podprogowych. Skoro zatem katalog czynności, wobec których
odwołanie przysługuje nadal ma charakter wyjątku od zasady, to nie może być on
interpretowany rozszerzająco.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy
Pzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, zamawiający miał obowiązek jednocześnie informować
o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz o ofertach odrzuconych i wykonawcach, którzy
zostali wykluczeni z postępowania. Oto historyczna treść przepisu:
Art. 92. 1. Niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający jednocześnie
zawiadamia wykonawców, którzy złożyli oferty, o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko, siedzibę
albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano, uzasadnienie jej
wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca zamieszkania
i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom
w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne
i prawne;
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne – jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa w sprawie
zamówienia publicznego może być zawarta.
Obecnie przepis art. 92 ust. 1 ustawy Pzp uzyskał następujące brzmienie:
Zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę albo
miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności wykonawcy,
którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców, którzy
złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert łączną
punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty,
a w przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku
spełniania wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali zaproszeni
do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania – podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca odrębnie wypowiada się o wyborze oferty
najkorzystniejszej (pkt 1), wykluczeniach (pkt 2), odrzuceniach (pkt 3), zaś po nowelizacji
zamawiający nie ma już obowiązku jednoczesnego informowania o tych czynnościach.
Zatem znacznie częściej zamawiający będzie odrzucał oferty czy wykluczał wykonawców
zanim wybierze ofertę najkorzystniejszą. Historycznie zamawiający dokonywał, przynajmniej
w postępowaniach jednostopniowych, wyboru najkorzystniejszej oferty oraz odrzuceń i
wykluczeń wykonawców jednocześnie. Natomiast obecnie, tego typu czasowa odległość
czynności wykluczenia i odrzuceń ofert oraz wyboru oferty, dodatkowo podkreśla ich
odrębność.
Interpretacja funkcjonalna art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w sposób dopuszczający
zaskarżanie – w ramach odwołań wobec wyboru oferty najkorzystniejszej – zaniechania
odrzucenia oferty czy zaniechania wykluczenia wykonawcy, nie daje się obronić również
z powodu konsekwencji praktycznych, co do których należy wykluczyć, aby były objęte
zamiarem ustawodawcy. Przyjmując, że dopuszczalne jest kwestionowanie zaniechania
odrzucenia oferty z powołaniem się na art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp (wybór oferty
najkorzystniejszej),
należałoby
podnieść
kwestię
możliwości
jednoczesnego
zakwestionowania takiego samego zaniechania w stosunku do oferty, która wybrana nie
została (przykładowo, została sklasyfikowana na drugim miejscu, za ofertą wybraną, a przed
ofertą odwołującego – co zresztą ma miejsce w zadaniu nr 2 w przedmiotowym
postępowaniu, i której zaniechanie odrzucenia Odwołujący również kwestionuje). W świetle
brzmienia art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp wykluczona jest możliwość zaskarżenia takiego
zaniechania. Z drugiej strony trudno wskazać ratio legis takiego ukształtowania systemuśrodków ochrony prawnej i różnicowania możliwości korzystania z odwołania ze względu na
kwalifikację wykonawcy na dalszej pozycji w postępowaniu, gdy wszystkie oferty
oddzielające jego ofertę od uznania za najkorzystniejszą, obarczone są według niego
wadami przesądzającymi o konieczności ich odrzucenia.
Ponadto, tak szeroka interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp prowadzi do
konsekwencji jeszcze trudniejszych do zaakceptowania w trybach, w których następuje
prekwalifikacja wykonawców, a w których ocenę istnienia podstaw do wykluczenia
wykonawcy od wyboru najkorzystniejszej oferty dzieli cały odrębny etap postępowania.
W takich postępowaniach z jednej strony za niedopuszczalne należałoby uznać odwołanie
wobec zaniechania wykluczenia wykonawcy w terminie liczonym zgodnie z art. 182 ust. 1
ustawy Pzp (tj. od przesłania informacji o wykonawcach zaproszonych do dalszego etapu
postępowania) z powołaniem się na 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp – nie nastąpił bowiem wybór
oferty najkorzystniejszej. Z drugiej strony dopuszczenie do wnoszenia odwołania dopiero po
wyborze oferty najkorzystniejszej w takim trybie byłoby po pierwsze oderwane od
określonych ustawą terminów na wniesienie odwołania, a po drugie – mogłoby doprowadzić
do zniweczenia znacznej części postępowania i cofnięcia go po wyborze oferty na etap
prekwalifikacji. Nie można więc zakładać, aby taki właśnie był zamiar racjonalnego
ustawodawcy.
Podkreślić należy, iż prezentowana wykładania funkcjonalna niweczy argumenty
dotyczące rzekomego celu, jakim kierować miał się ustawodawca przy nowelizacji art. 180
ust. 2 Pzp – celu mającego polegać na znaczącym rozszerzeniu zakresu zaskarżenia w
postępowaniach podprogowych, zwłaszcza na zaniechanie odrzucenia ofert konkurentów i
ich wykluczenia. Trudno bowiem przyjąć, iż rozszerzenie takie miałoby dotyczyć jedynie
postępowań jednostopniowych albo niweczyć dotychczasową interpretację przepisów
dotyczących terminów na wnoszenie odwołań. Innymi słowy, że w podprogowych
przetargach jednostopniowych wybór oferty wykonawcy, który powinien zostać wykluczony z
postępowania mógłby zostać zaskarżony, natomiast w procedurach dwustopniowych ze
względu na upływ terminu zaskarżenia czynności prekwalifikacji, wybór najkorzystniejszej nie
mógłby zostać zakwestionowany z tego powodu. Alternatywą dla powyższego rozróżnienia
zakresu ochrony odwoławczej była zmiana sposobu liczenia terminów na wnoszenie
odwołań stosowana również względem postępowań nadprogowych.
Właśnie najlepszą ilustracją powyższego stanowiska jest dotychczasowa praktyka
wnoszenia i przyjmowania odwołań dotyczących trybów dwustopniowych o wartości powyżej
progów unijnych. W zakresie tego typu postępowań zasadą jest pełna zaskarżalność
czynności zamawiającego. Regulacja ustawowa w tym zakresie nie uległa zmianie. Nie
zmieniły się właściwie również przepisy dotyczące obliczania terminów na wniesienia
odwołania, które liczone są od czynności zamawiającego (art. 182 ust. 1 Pzp). W ich świetle
w przypadku trybów dwustopniowych, przewidujących prekwalifikację wykonawcy, odwołanie
dotyczące np. zaniechania wykluczenia wykonawcy i zaproszenia go do składania ofert
wnoszone jest w terminie liczonym od tej czynności. Na następnym etapie postępowania, tj.
przy wyborze najkorzystniejszej oferty, odwołujący nie może zakwestionować prawidłowości
wyboru ze względu na wybór oferty wykonawcy, który winien być wykluczony z
postępowania. Jest już na to za późno.
W świetle powyższego wykładania rozszerzająca art. 180 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp
doprowadzi do sytuacji, w której postulowane rozszerzenie możliwości skarżenia ofert
konkurentów swój pełny wymiar znajdzie jedynie w postępowaniach jednostopniowych, albo
konieczne stanie się również odejście od dotychczasowej praktyki skarżenia podejmowanych
czynności i związanych z nimi zaniechań, w czasie liczonym od poinformowania o nich,
także w postępowaniach nadprogowych. Skoro wybór najkorzystniejszej oferty rozumiany
jest w ten sposób, że obejmuje również zaniechanie wykluczenia wybranego wykonawcy czy
odrzucenia jego oferty, to również w przetargu dwustopniowym wybór najkorzystniejszej
oferty może być zakwestionowany w czasie liczonym od jego dokonania z podniesieniem
wszystkich okoliczności związanych z czynnościami uprzednio podjętymi w postępowaniu
(za prawidłowy nie może przecież zostać uznany wybór oferty wykonawcy, który winien
podlegać wykluczeniu). Trudno przyjąć, iż ustawodawca zamierzał zróżnicować możliwy
zakres zaskarżenia w różnych trybach udzielania zamówień w postępowań podprogowych
lub godził się na różnicowanie liczenia terminów do wnoszenia odwołań w postępowaniach
podprogowych i nadprogowych, gdy przepisy dotyczące terminów są takie same. W ocenie
Izby, nie jest dopuszczalne w takim przypadku różne rozumienie wyboru najkorzystniejszej
oferty w trybach dwustopniowych i jednostopniowych. Nie jest dopuszczalne również
posługiwanie się argumentem, że terminowe ograniczenie możliwości zaskarżenia wyboru
najkorzystniejszej oferty ze względu na zaniechanie wykluczenia wykonawcy, którego ofertę
wybrano, w przetargu dwustopniowym o wartości poniżej progów, nie znajduje
zastosowania, dlatego że wykonawca uprzednio nie mógł zaskarżyć czynności
prekwalifikacyjnych. Prawo takich sytuacji nie rozróżnia.
Konkludując, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym czynność wyboru oferty
najkorzystniejszej należy rozumieć szeroko – jako zwieńczenie wszystkich czynności
z zakresu badania i oceny ofert, które doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej, nie
daje się obronić w świetle testu racjonalnego ustawodawcy. Przy przyjęciu takiej wykładni
poza zakresem zaskarżenia w postępowaniach podprogowych pozostawałoby de facto tylko
unieważnienie postępowania – gdyby taki właśnie był zamiar ustawodawcy, przepis art. 180
ust. 2 mógłby i powinien zostać sformułowany inaczej.
Istotnym argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego poglądu jest
również wyrażone w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją stanowisko jej autora –
Ministerstwa Rozwoju, stanowiące swego rodzaju wykładnię autentyczną. Podczas
uzgodnień międzyresortowych Ministerstwo Środowiska zgłosiło uwagę, że rozszerzenie
katalogu okoliczności, wobec których można zastosować środki ochrony prawnej w
postępowaniach podprogowych, ograniczy efektywność postępowań. Wskazywano, że jeżeli
zaproponowana zmiana jest konieczna, przy tak rozszerzonym katalogu okoliczności
umożliwiających skorzystanie ze środków ochrony prawnej, niecelowe jest w ogóle
utrzymanie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Ministerstwo Rozwoju zaznaczyło w toku prac
legislacyjnych, że zmiana jest korzystna dla wykonawców, a enumeratywne wyliczenie nie
otwiera zakresu środków ochrony prawnej tak szeroko, jak jego brak. Jak podano, przede
wszystkim, poza tym zakresem będą „zaniechania” zamawiającego, a to znaczna różnica.
Odmiennych zamiarów nie sposób natomiast wyczytać z innych materiałów z prac
legislacyjnych, w tym z samego uzasadnienia projektu ustawy, a należałoby zakładać, że
jeśli ustawodawca chciał tak dalece znieść dotychczas obowiązujące ograniczenia, to byłaby
to zmiana na tyle istotna, że doczekałaby się odpowiedniego komentarza w uzasadnieniu
nowelizacji. Należy więc stwierdzić, że intencja autora nowelizacji co do zakresu zaskarżenia
w postępowaniach poniżej progów unijnych została wyrażona podczas uzgodnień
międzyresortowych, ze wskazaniem na zamiar utrzymania wyłączeń dotyczących zaniechań
zamawiającego i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów. Dokonywana przez
Izbę wykładnia nie może natomiast uwzględniać oczekiwań wykonawców co do możliwości
jak najszerszego wnoszenia odwołań w postępowaniach podprogowych, w sytuacji gdy
oczekiwania te nie tylko nie znajdują potwierdzenia w brzmieniu przepisów rozumianych
zgodnie z wszystkimi regułami wykładni prawa, ale wręcz stoją w opozycji do wyników tej
wykładni i wyartykułowanych przez autora projektu celów.
Dokonana w ten sposób wykładania nie kwestionuje bynajmniej ogólnych celów
ustawy Prawo zamówień publicznych, nie przekreśla zasad legalizmu prowadzonego
postępowania o udzielenie zamówienia, nie przeczy również oczywistej konstatacji, że wybór
najkorzystniejszej oferty jest zwieńczeniem długiego postępowania i sekwencji czynności,
które
go
poprzedzają.
Opiera
się
jedynie
na
historycznie
ugruntowanym
i
zinstytucjonalizowanym przez samego ustawodawcę, stanowisku, że nie wszystkie
czynności zamawiających, dokonywane w postępowaniach poniżej tzw. progów unijnych,
muszą podlegać kontroli w ramach istniejącego systemu środków ochrony prawnej. System
zamówień publicznych działa w ten sposób dość sprawnie od bardzo dawna, a ponadto
istnieją rozmaite mechanizmy kompensujące wyłączenia pewnego zakresu czynności z
systemu środków ochrony prawnej (np. działania licznych instytucji kontrolnych).
W tym miejscu warte odnotowania są stanowiska Sądów Okręgowych, które
podzieliły stanowisko Izby w przedmiocie interpretacji przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp. I tak Sąd Okręgowy w Płocku w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. akt: IV Ca 1051/16
wskazał, że: „Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, iż chcąc właściwie zinterpretować
aktualnie obowiązujący przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p., należy odnieść się do przepisów
już nieobowiązujących, które pierwotnie dawały możliwość wniesienia odwołań w
postępowaniach podprogowych. Ustawą zmieniającą z dnia 4 września 2008 r. (Dz. U. nr
171, poz. 1058) dodano do ustawy Prawo zamówień publicznych art. 184 ust. 1a, w myśl
którego w postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych
na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Celem powyższej nowelizacji, która znosiła obowiązujące dotychczas generalne
wyłączenie odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych, było jednocześnie
ograniczenie odwołań do najistotniejszych decyzji mogących naruszać interesy
wykonawców. Pogląd taki zaprezentował w uzasadnieniu uchwały z dnia 12 stycznia 2010 r.
Sąd Najwyższy (III CZP 119/09), a Sąd Okręgowy w całości go podziela. W związku z tym, że przyjęte w art. 184 ust. 1a p.z.p. przypadki miały wyjątkowy charakter wobec
obowiązującej zasady, że w sprawach o wartości przedmiotu zamówienia niższych niż progi
unijne określone w art. 11 ust. 8 p.z.p. odwołanie nie przysługuje, konieczna jest wykładnia ścieśniająca każdego z tych wyjątków.
Sąd Okręgowy podziela również stanowisko Sądu Najwyższego sformułowane w
uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. (III CZP 110/09), zgodnie z którym w ramach dyrektyw
preferencji metod wykładni na czoło wysuwa się powszechnie akceptowana w orzecznictwie
i w piśmiennictwie zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni
systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala
absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej
zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco
niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność
posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby
sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw
językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni. Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 marca 2007 r. (III CZP 94/06)
wskazał, że odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego
jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje
prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Jeśli zaś takie nie zachodzą, należy oprzeć
się na wykładni językowej. Wykładnia językowa wymaga uwzględniania dyrektyw języka
potocznego, a zatem przypisywania zawartym w normie prawnej wyrażeniom podstawowego
i powszechnie przyjętego znaczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż –
w ocenie Sądu Okręgowego – zamiarem ustawodawcy nowelizującego przepisy było
dopuszczenie możliwości wnoszenia odwołań wobec ściśle ustanowionych czynności
zamawiającego i sprzeczne z celem tego unormowania jest stosowanie wykładni
rozszerzającej. Dodany ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. do art. 180 ust. 2
p.z.p punkt 6., który przewiduje możliwość wniesienia odwołania wobec czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej, nie należy interpretować w taki sposób, że podciągać pod niego
wszystkie czynności zamawiającego dokonywane w ramach badania i oceny ofert
prowadzące do wyboru oferty najkorzystniejszej. Taka interpretacja przepisu, zdaniem Sądu
Okręgowego, zatraciłaby sens wyjątkowości wnoszenia odwołań w odniesieniu do tzw.
postępowań podprogowych. A zatem art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. należy rozumieć w sposób
wąski, odnosząc się przy tym do definicji legalnej pojęcia „najkorzystniejszej oferty” zawartej
w art. 2 pkt 5 p.z.p. Zgodnie z ową definicją przez „najkorzystniejszą ofertę” należy rozumieć
ofertę:
a) która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów
odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego w szczególności w przypadku
zamówień w zakresie działalności twórczej lub naukowej, których przedmiotu nie można z
góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący lub która najlepiej spełnia kryteria inne
niż cena lub koszt, gdy cena lub koszt jest stała albo
b) z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt.
Definicja nie zawiera zastrzeżenia, iż najkorzystniejsza oferta wybierana jest spośród
ofert niepodlegających wykluczeniu bądź odrzuceniu. Jak wynika z ustawy p.z.p. odrzucenie
oferty (art. 89 p.z.p.) oraz wykluczenie wykonawcy (art. 24 p.z.p.) są czynnościami
odrębnymi od wyboru najkorzystniejszej oferty, poprzedzającymi de facto wybór.
Wniosek taki wysnuć można również, rozważając treść art. 92 ust. 1 p.z.p. obecnie
obowiązującego i tego przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2016 r.
Mianowicie w porządku prawnym obowiązującym do 28 lipca 2016 r. zamawiający
niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty jednocześnie zawiadamiał wykonawców,
którzy złożyli oferty o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano,
uzasadnienie jej wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną
ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne i
prawne;
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne - jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa w
sprawie zamówienia publicznego może być zawarta.
Ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. artykułowi 92 ust. 1 p.z.p. nadano
nowe brzmienie, zgodnie z którym zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich
wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę
albo miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności
wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo
miejsca zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców,
którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert i
łączną punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty, a w
przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku spełniania
wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali
zaproszeni do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania
- podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Zmiana brzmienia powyższego przepisu, zdaniem Sądu Okręgowego, oznacza
wyraźne rozdzielenie poszczególnych czynności zamawiającego prowadzących do
wyłonienia oferty najkorzystniejszej. Uprzednio zamawiający jednocześnie po wyborze oferty
informował wykonawców o wyborze oferty najkorzystniejszej, ofertach odrzuconych bądź
wykonawcach wykluczonych, obecnie czynności tych może dokonywać sukcesywnie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zamawiający najpierw odrzuca poszczególne oferty albo
wyklucza wykonawców, a dopiero później spośród pozostałych ofert dokonuje wyboru
najkorzystniejszej. Zakres pojęcia oferty najkorzystniejszej prawodawca wskazał w art. 91
ust. 1 p.z.p., wedle którego zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie
kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Przepis
ten, jak słusznie wskazała Izba, współgra z art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. W przekonaniu Sądu
tak ukształtowane brzmienie przepisów art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p., art. 91 ust. 1 p.z.p. oraz
art. 92 ust. 1 p.z.p., oznacza, że celem ustawodawcy było wyróżnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej od pozostałych czynności zamawiającego poprzedzających tenże
wybór.
Nie można przy tym pominąć faktu, iż odwołanie w pełnym zakresie przysługuje
jedynie wtedy, gdy wartość zamówienia jest co najmniej równa progom unijnym. Art. 180 ust.
1 p.z.p. dopuszcza wówczas odwoływanie się od niezgodnej z przepisami ustawy czynności
zamawiającego lub zaniechania czynności. Poniżej progów unijnych, a więc jak w niniejszej
sprawie, odwołanie może być wniesione wyłącznie na czynności zamawiającego określone
w art. 180 ust. 2. Ustawodawca ewidentnie rozróżnił czynności od zaniechania czynności.
Jest to kolejny argument przemawiający za tym, iż w postępowaniach podprogowych
zaniechanie odrzucenie oferty innego wykonawcy nie mieści się w ustawowych przesłankach
odwoławczych.
Biorąc zatem pod uwagę preferowaną w orzecznictwie wykładnię językową ścieśniającą, nie sposób uznać, iż zarzut Odwołującego dotyczący zaniechania odrzucenia
oferty (...) mieści się w zakresie przyczyny odwoławczej w postępowaniach podprogowych
wskazanej w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały
z dnia 12 stycznia 2010 r., III CZP 119/09, zastosowanie wykładni, która odchodziłaby od
językowego sensu przepisu, uwzględniającego nadto treść całego aktu prawnego, mogłyby
usprawiedliwiać jedynie szczególne istotne i doniosłe racje. Sąd Okręgowy ostatecznie
stanął na stanowisku, iż nadanie określeniu użytemu w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. szerszego
znaczenia może prowadzić do sprzecznego z brzmieniem ustawy rozszerzenia katalogu
czynności podlegających zaskarżeniu odwołaniem w tzw. postępowaniach podprogowych i
nie ma żadnego uzasadnienia w szczególnie ważnych okolicznościach. Co więcej,
odmiennej wykładni nie dałoby się pogodzić z dyrektywą zacieśniającego tłumaczenia
regulacji wyjątkowych (exceptiones non sunt extentendae), do których niewątpliwie zaliczyć
należy art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p.”
Natomiast Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt: XII Ga
837/16, zwrócił uwagę na następujące okoliczności: „Zdaniem Sądu Okręgowego objęte
skargą postanowienie Izby jest prawidłowe i odpowiada prawu oraz specyfice przedmiotowej
regulacji, natomiast wykładnia art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy prezentowana przez Prezesa
Urzędu Zamówień Publicznych, wprawdzie o dużym znaczeniu praktycznym dla
wykonawców, jednak jest zbyt szeroka i nie znajduje uzasadnienia w treści samych
przepisów.
Zważyć należy, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mają
kompetencji do tworzenia prawa, a więc nie wolno im tworzyć tego prawa także w drodze
interpretacji przepisów prawnych. Tymczasem w niniejszej sprawie zbyt szeroka wykładnia
skarżącego organu, zgodnie z którą zaniechanie odrzucenia oferty należy do czynności
wyboru najkorzystniejszej oferty jako zwieńczenie wszystkich czynności z zakresie badania i
oceny ofert, w istocie zmierza właśnie do stworzenia nowych podstaw odwołania, co jest
zbyt daleko idącym zabiegiem interpretacyjnym. W opinii Sądu Okręgowego to właśnie
argumenty powołane przez Izbę są bardziej przekonywujące i racjonalne, oparte na treści
norm prawnych oraz ich wykładni, natomiast stanowisko skarżącego zasadzało się bardziej
na praktycznych aspektach wykładni i jej znaczenia dla krajowych zamówień publicznych, a
także oczekiwań wykonawców. Jednakże racje w niej przedstawione okazały się zbyt mało
przekonywujące w stosunku do tych podanych przez Izbę.
Trafnie bowiem Izba podała, że pod pojęciem „czynność wyboru najkorzystniejszej
oferty” nie
może kryć się także zaniechanie czynności wykluczenia z postępowania i
zaniechanie czynności
odrzucenia oferty, a jedynie niedokonanie wyboru oferty
najkorzystniejszej zgodnie z kryteriami oceny
ofert określonymi w SWIZ. Przemawia za tym
wiele okoliczności wskazanych przez Izbę. W
szczególności to, iż w wyniku nowelizacji
większego znaczenia nabrały pozacenowe kryteria oceny
ofert. Tym samym dodanie w art.
180 ust. 2 ustawy możliwości zaskarżenia czynności wyboru
najkorzystniejszej oferty stanowi
właśnie wyjście ustawodawcy naprzeciw wykonawcom, którzy
kwestionują ustalenie oferty
najkorzystniejszej zgodnie z nowymi kryteriami oceny ofert.
Trafny jest
również argument Izby, że przepis art. 180 ust. 2 w przeciwieństwie do art.
180 ust. 1 stanowi wyjątek od zasady. Wyjątków natomiast nie powinno interpretować się
rozszerzająco. Nadto w wyniku nowelizacji ustawy zdecydowano się jedynie nieco poszerzyć
przesłanki umożliwiające wniesienie odwołania w postępowaniach „podprogowych”, a nie
wprowadzić niemalże zasadę skarżenia czynności zamawiającego, do czego w istocie
zmierza stanowisko skarżącego, bowiem pod czynności wyboru najkorzystniejszej oferty
można byłoby „podciągnąć” niemalże ich większość, gdyż wybór najkorzystniejszej oferty
jest zwieńczeniem procesu badania i oceny ofert. Gdyby tak było to z pewnością
wspomniany art. 180 ust. 2 miałby inne brzmienie. Poza tym trudno uznać, aby pod pojęciem
„wyboru najkorzystniejszej oferty” ustawodawca niejako ukrył także czynność zaniechania
odrzucenia oferty innego wykonawcy, skoro odrzucenie oferty odwołującego zostało wprost
określone w pkt 4, natomiast zaniechanie odrzucenia oferty już nie. Słusznie zauważyła
także Izba, że w treści art. 180 ust. 2 ustawy jest jedynie mowa o możliwości zaskarżenia
czynności. Nie wspomina się o skarżeniu zaniechań czynności, tak jak w przypadku
zamówień powyżej progu, o których mowa w art. 180 ust. 1 ustawy. Tym samym nie ma
podstaw do wywodzenia, że przesłanka z art. 180 ust. 2 pkt 6 obejmuje również zaniechanie
czynności, w dodatku innej niż czynność wprost wymieniona w tej przesłance. Zgodzić
należy się z Izbą, iż ustawodawca wymienia w tym przepisie jedynie zachowania
zamawiającego o charakterze czynnym, które doprowadziły do danego wyniku
postępowania, nie wspomina zaś o zaniechaniach. Również z prac legislacyjnych nie sposób
dopatrzyć się, aby wolą ustawodawcy było umożliwienie skarżenia tych czynności, które
dotyczą zaniechań odrzucenia ofert. Izba powołała również dodatkowe argumenty, jednakże
w ocenie Sądu Okręgowego już te wyżej wskazane dobitnie wskazują na konieczność ścisłej
interpretacji sformułowania „wyboru najkorzystniejszej oferty”. W zakresie tej przesłanki, w
ocenie Sądu Okręgowego, zaskarżeniu odwołaniem nie podlega wybór najkorzystniejszej
oferty, u podstaw której legło błędne uznanie przez zamawiającego, że wykonawca, który ją
złożył nie podlega wykluczeniu lub że oferta nie powinna być zostać odrzucona. Odmienny
pogląd skarżącego, prowadziłby do nieuzasadnionego zwiększenia podstaw odwołań, przy
jednoczesnym braku wystarczającego oparcia w przepisach ustawy. Tym samym taka zbyt
szeroka interpretacja nie mogła zostać uwzględniona.
W opinii Sądu Okręgowego argumenty powołane przez skarżącego w konfrontacji z
argumentami Izby nie były wystarczające do podzielania jego stanowiska. Okoliczność, iż
postępowania podprogowe stanowią przeważającą część ogółu krajowych postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego nie może w żaden sposób uzasadniać poglądu, iż wolą
ustawodawcy w takim przypadku było dopuszczenie szerszej możliwość kwestionowania
zachowań zamawiającego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia również fakt, iż proces
udzielania zamówień publicznych składa się z szeregu kolejno następujących po sobie
czynności, a czynność wyboru najkorzystniejszej oferty jest poprzedzona etapem badania i
oceny złożonych ofert. Czynności zamawiającego z jednej strony stanowią kolejne
następujące po sobie działania w celu wyboru najkorzystniejszej oferty, jednakże z drugiej
strony stanowią także odrębne i samodzielne etapy postępowania. W zasadzie wszystkie
czynności zamawiającego służą wyborowi najkorzystniejszej oferty, co w świetle stanowiska
skarżącego stanowiłoby drogę do składania odwołań od niemalże każdej czynności”.
Stanowiska wyrażone przez Sąd Okręgowy w Płocku i Sąd Okręgowy w Gdańsku w
ocenie Izby stanowią wnikliwą i pełną analizę obowiązujących przepisów ustawy i Izba
podziela je w całości, stąd też Izba nie ma podstaw odstąpienia od dotychczasowego
jednolitego stanowiska. Jednocześnie Izba dostrzega, że Sądy Okręgowe wyrażały również
stanowiska przeciwne, co powoduje, że być może prezentowane zagadnienie prawne
dojrzało do rozstrzygnięcia przez autorytet Sądu Najwyższego lub przyjęcia przez władzę
ustawodawczą postulatu de lege ferenda.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w niniejszym
odwołaniu nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, gdzie
mowa jest wyraźnie o czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nie zaś o zaniechaniu
wykluczenia i odrzucenia oferty wykonawcy, którego ofertę uznano za najkorzystniejszą.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp oraz w
oparciu o przepisy § 5 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z
dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41
poz. 238). W myśl powołanych przepisów, a także zgodnie z poglądem jednolicie
prezentowanym w orzecznictwie, tak Izby, jak i Sądów Okręgowych, w przypadku odrzucenia
odwołania odwołującego obciąża się całością wniesionego wpisu, zgodnie z zasadą
odpowiedzialności za wynik postępowania wynikającą z art. 192 ust. 10 ustawy Pzp (por.
przykładowo wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 22 listopada 2012 r., sygn. akt: XII Ga
517/11).
Przewodniczący: …………………
Członkowie:
………………….
…………………..
1. odrzuca odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża wykonawcę: ADAC-LEWAR Sp. z o.o., ul. Słoneczna
11, 42-141 Przystajń i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10.000
zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy), uiszczoną przez wykonawcę: ADAC-
LEWAR Sp. z o.o., ul. Słoneczna 11, 42-141 Przystajń, tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) na niniejsze postanowienie -
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Częstochowie.
Przewodniczący: …………….………
Członkowie:
…………………….
……………………..
Sygn. akt: KIO 871/17
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Gmina Przystajń – prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego, na
podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.
U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest „przebudowa drogi gminnej relacji
Przystajń, ul. Kolejowa – Kuźnica Stara - Pacanów”.
W przedmiotowym postępowaniu Odwołujący wniósł odwołanie wobec czynności
wyboru oferty najkorzystniejszej i zaniechania wykluczenia J. K., prowadzącego działalność
gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe „BUD-MET” J. K. w
Truskolasach i odrzucenia jego oferty, zarzucając Zamawiającemu naruszenie przepisów art.
24 ust. 1 pkt 12 i 16 ustawy Pzp oraz art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 7
ust. 1 ustawy Pzp.
Wskazując na powyższe Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu
unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i powtórzenia czynności badania i
oceny ofert.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Przedmiotem zamówienia są roboty budowlane (ogłoszenie o zamówieniu, SIWZ).
Wartość szacunkowa zamówienia wynosi 2.651.203,17 zł, co stanowi równowartość
635.033,93 euro (SIWZ, pismo Zamawiającego z dnia 5 maja 2017 r.).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych
w dniu 21 marca 2017 r. pod numerem 48292 - 2017.
Krajowa Izba Odwoławcza zważyła, co następuje:
Odwołanie podlega odrzuceniu na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp.
Zgodnie z ww. przepisem, Izba z urzędu odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi, że w
postępowaniu o wartości zamówienia mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych
na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie dotyczy innych czynności niż określone w
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
Wskazany art. 180 ust. 2 ustawy Pzp stanowi, że jeżeli wartość zamówienia jest
mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Pzp, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o
cenę;
2) określenia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego;
5) opisu przedmiotu zamówienia;
6)
wyboru najkorzystniejszej oferty.
7)
Szacunkowa wartość przedmiotowego zamówienia jest w tym przypadku mniejsza niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp. Zgodnie z
informacją zamawiającego (pismo z dnia 5 maja 2017 r.) wartość zamówienia została
oszacowana na kwotę 2.651.203,17 zł netto. Stanowi to równowartość 635.033,93 euro.
Wartość zamówienia jest zatem mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, zgodnie bowiem z § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz
konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi
Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2263), wartość zamówień na roboty
budowlane dla zamawiających innych niż określonych w pkt 1 powołanego rozporządzenia
wynosi równowartość 5.225.000,00 euro.
Zdaniem Izby, rozpatrywane odwołanie nie dotyczy również żadnego z typów
czynności wymienionych w przepisie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Istotą tego odwołania jest
zarzut zaniechania czynności odrzucenia oferty uznanej za najkorzystniejszą z powodu jej
niezgodności z treścią SIWZ i zawierającej rażąco niską cenę, co nie mieści się w katalogu
określonym art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w
odwołaniu mają charakter wtórny – zarzut dotyczący wyboru oferty najkorzystniejszej nie
został oparty na okolicznościach dotyczących przyznanej tej ofercie oceny, ale wywiedziony
jako konsekwencja zaniechania czynności odrzucenia tej oferty wykonawcy, który ją złożył.
Kluczowym zagadnieniem dla uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia pozostaje
wykładnia przepisu art. 180 ust. 2 ustawy Pzp w jego znowelizowanym brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020), w szczególności dodanego ww.
nowelizacją pkt 6, który stanowi, iż odwołanie w tzw. postępowaniach podprogowych
dotyczyć może wyboru najkorzystniejszej oferty. De facto sprowadza się to do zajęcia
stanowiska w sporze dotyczącym następującej kwestii: czy w związku z możliwością
kwestionowania wyboru najkorzystniejszej oferty możliwe jest również kwestionowanie
zaniechania odrzucenia jego oferty.
Orzecznictwo Izby pozostaje w tym zakresie jednolite i zgodne – rzeczony wybór
najkorzystniejszej oferty dotyczy li tylko kwestionowania samej czynności wyboru
najkorzystniejszej spośród ofert pozostających w postępowaniu na podstawie zastanych
kryteriów wyboru określonych w SIWZ. Nie dotyczy natomiast zaniechania odrzucenia oferty
wybranej lub zaniechania wykluczenia składającego ją wykonawcy. Dla przykładu można tu
wskazać postanowienia Izby: z 5 września 2016 r. sygn. akt KIO 1599/16; z 15 września
2016 r. sygn. akt KIO 1674/16; z 21 września 2016 r. sygn. akt KIO 1696/16; z 29 września
2016 r. sygn. akt KIO 1750/16; z 7 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2059/16; z 8 listopada
2016 r., sygn. akt: KIO 2026/16; z 7 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2059/16; z 16 listopada
2016 r., sygn. akt: KIO 2084/16; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2128/16; z 29
listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2162/16; z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2203/16; z 1
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2211/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: KIO 2232/16; z 14
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2283/16; z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2292/16; z 15
grudnia 2016 r., sygn. akt KIO 2298/16; z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2355/16, z 30
grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2397/16; z 2 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2405/16; z 5
stycznia 2017 r., sygn. akt: 2462/16, z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2467/17; z dnia 9
stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 2478/16; z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 160/17; z 31
stycznia, sygn. akt: KIO 115/17; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt: KIO 260/17; z dnia 2 marca
2017 r., sygn. akt: KIO 326/17. Stanowisko prezentowane przez Izbę znalazło aprobatę w
orzecznictwie Sądów Okręgowych (wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z 3 stycznia 2017
r., sygn. akt: XII Ga 837/16 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Płocku z 1 lutego 2017 r., sygn.
akt: IV Ca 1051/16).
Skład orzekający Izby zgadza się w pełni ze stanowiskiem wyrażanym w powyższych
orzeczeniach Izby.
Przystępując do uzasadnienia przyjętej wykładni, na wstępie należy wskazać, iż
przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp jest przepisem ustanawiającym wyjątek od ogólnej
zasady, według której poniżej tzw. progów unijnych środki ochrony prawnej w postaci
odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej nie przysługują. Przesądza o tym zastosowana w
regulacji zakresu zaskarżenia konstrukcja: „odwołanie przysługuje wyłącznie wobec
czynności:”. Natomiast zgodnie z ustaloną i powszechnie przyjmowaną zasadą wykładni,
wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Tym samym również pojęcie wyboru
najkorzystniejszej oferty nie powinno być wykładane rozszerzająco i rozciągane na
czynności, których literalnie nie dotyczy.
Za prezentowanym rozumieniem normy art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp i
sformułowania czynność wyboru najkorzystniejszej oferty przemawia przede wszystkim
wykładnia językowa tego przepisu. Zgodnie z zastanym, podstawowym, słownikowym
znaczeniem, pojęcie wybór oznacza wybranie jednej z kilku możliwości (tak internetowy
Słownik Języka Polskiego PWN). W tym przypadku wybranie jednej, najkorzystniejszej oferty
spośród wielu. Natomiast przypisywanie, iż na wybór najkorzystniejszej oferty składają się
również jakieś czynności uprzednie, dotyczące kwalifikacji ofert czy wykonawców w celu
prawidłowego ustalenia kręgu ofert, spośród których dokonywany jest wybór, nie znajduje
oparcia w samym językowym znaczeniu terminu i jako takie wymaga innych niż językowe
zabiegów interpretacyjnych.
Tym samym literalne brzmienie przepisu dotyczy li tylko możliwości kwestionowania
wyboru sensu stricte, a więc uznania za najkorzystniejszą ofertę, która nie jest
najkorzystniejsza spośród ofert, pomiędzy którymi wybór jest dokonywany (najkorzystniejsza
w świetle określonych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert – w rozumieniu art. 2 pkt 5
Pzp).
Definicja wyboru najkorzystniejszej oferty wynika z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, który
stanowi, że zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert
określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Wybór oferty najkorzystniejszej
należy więc rozumieć jako czynności zamawiającego polegające na zastosowaniu do oferty
określonych w SIWZ kryteriów i ustalenie wyniku tej oceny w sposób skutkujący wyborem
oferty. W ocenie Izby, tylko tak rozumiany wybór oferty najkorzystniejszej może być
przedmiotem odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia, którego wartość jest
mniejsza niż tzw. progi unijne.
Pojęcia, czy w tym przypadku czynności wyboru najkorzystniejszej oferty nie definiuje
bynajmniej tytuł rozdziału 4 ustawy: „Wybór najkorzystniejszej oferty”. W rozdziale tym
pomieszczonych jest szereg norm odnoszących się do różnych czynności, które nie składają
się na wybór najkorzystniejszej oferty i siłą rzeczy nie mogą go stanowić. Są to, np. normy
dotyczące przygotowania postępowania (dopuszczenie składania ofert wariantowych – art.
83), uprawnień wykonawcy (art. 84), przepisy techniczne, dotyczące otwarcia czy
przechowywania ofert, obowiązki informacyjne związane z udzieleniem zamówienia etc.
Ponadto szereg czynności, które Zamawiający musi bezwzględnie przeprowadzić, i które
mają składać się na dynamiczny proces badania ofert oraz decydują o ważności umowy w
sprawie zamówienia, regulowane jest poza ww. rozdziałem. Są to, np. kwestie podmiotowej
kwalifikacji wykonawcy składającego ofertę i jego wykluczenia z postępowania.
Na marginesie można dodać, iż za prezentowanym stanowiskiem przemawia
dodatkowo fakt, że w wyniku kolejnych nowelizacji przepisów o wiele większego znaczenia
nabierają pozacenowe kryteria oceny ofert (np. kwalifikacje i doświadczenie osób, które będą
uczestniczyły w realizacji zamówienia, aspekty społeczne, jakościowe, innowacyjne), których
stosowanie jest w większości przypadków obowiązkowe. Znacznie większego znaczenia
nabiera też więc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp przez wybór oferty
najkorzystniejszej niezgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w SIWZ. Można zatem
stwierdzić, że właśnie z tego powodu w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp dodano możliwość
zaskarżenia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, która to czynność jest obarczona
znacznym ryzykiem naruszenia przepisów ustawy, zatem poddanie jej weryfikacji w drodześrodków ochrony prawnej jest uzasadnione.
Do takiego wniosku prowadzi również analiza przepisu pkt 6 na tle pozostałych
czynności, względem których przysługuje odwołanie, określonych w pozostałych punktach
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp oraz systemowa wykładnia tych przepisów z uwzględnieniem
domniemania racjonalności ustawodawcy.
Wskazywana nowelizacja art. 180 ust. 2 ustawy Pzp rozszerzyła możliwość
wnoszenia odwołań w postępowaniach o wartości zamówienia poniżej progów unijnych,
dopuszczając wniesienie odwołania również wobec czynności opisu przedmiotu zamówienia
oraz wobec czynności wyboru najkorzystniejszej oferty. Jednocześnie jednak nie zostały
wykreślone ani zmienione
przesłanki z pkt 3 i 4, zgodnie z którymi odwołanie przysługuje
wyłącznie wobec czynności wykluczenia odwołującego z postępowania oraz czynności
odrzucenia oferty odwołującego. A contrario, na podstawie tych przepisów odwołanie nie
przysługuje wobec zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, jak i wobec
zaniechania wykluczenia innego wykonawcy z postępowania.
Możliwości zaskarżenia tych zaniechań nie można, zdaniem Izby, wywieść z art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, że objęte są
nim wszystkie czynności i zaniechania poprzedzające wybór najkorzystniejszej oferty,
wówczas bowiem zbędne byłoby utrzymanie przesłanek określonych w art. 180 ust. 2 pkt 3 i
4 ustawy Pzp. Nie sposób bowiem twierdzić, że racjonalny ustawodawca, działający zgodnie
z zasadami prawidłowej legislacji, chcąc dopuścić możliwość wnoszenia odwołań, tak wobec
odrzucenia własnej oferty, jak i zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, pierwszą z
tych możliwości przewidział w odrębnej podstawie prawnej, wprost tę czynność wskazując
(pkt 4), a drugą z niewiadomych powodów „ukrył” w przesłance dotyczącej wyboru oferty
najkorzystniejszej (pkt 6). Rozszerzająca interpretacja pkt 6 oraz użytego tam pojęcia wybór
najkorzystniejszej oferty prowadzi do konstatacji o zbędności przepisu punktu 4 art. 180 ust.
2 ustawy Pzp – w takim przypadku wybór najkorzystniejszej oferty byłby przecież równie
nieprawidłowy i możliwy do zakwestionowania li tylko na podstawie pkt 6, jeżeli niesłusznie
odrzucona zostałaby oferta odwołującego (nie byłoby przy tym wcale potrzeby podnoszenia
tej okoliczności wcześniej, na etapie dokonywania czynności, których sekwencyjność
umożliwia na nowo ukształtowana procedura udzielania zamówienia). Racjonalny
ustawodawca posługuje się metodami legislacji w najprostszy i najbardziej klarowny sposób
zapewniającymi zamierzony efekt regulacyjny, nie dublując przy tym regulacji o takim samym
znaczeniu normatywnym (pkt 4 zawiera się w pkt 6).
Co więcej, gdyby zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie odwołań na
podstawie punktu 6 wyłącznie do czynności wyboru najkorzystniejszej oferty sensu stricto,
zbędne byłoby określanie pozytywnego katalogu czynności podlegających zaskarżeniu
w postępowaniach poniżej progów. Jeśli bowiem przyjąć, że zaskarżeniu w ramach
zaskarżenia wyboru oferty najkorzystniejszej podlega każda czynność i każde zaniechanie
poprzedzające ten wybór i rzutujące na określenie kręgu ofert, spośród których wybór jest
dokonywany, to co do zasady zaskarżeniu podlegałyby wszystkie czynności i zaniechania
zamawiającego w postępowaniu, które miały miejsce między złożeniem ofert a wyborem
oferty najkorzystniejszej i wpływały na ważność umowy w sprawie zamówienia. Wykładnia
rozszerzająca sprowadza się w tym przypadku w swej logicznej konsekwencji do stanowiska,że wszystkie czynności zamawiającego związane z oceną wniosków lub ofert, oprócz
unieważnienia postępowania, zmierzają bezpośrednio do wyboru oferty. W takiej sytuacji
racjonalny ustawodawca nie określałby tego katalogu pozytywnie, ale negatywnie wskazał,
od czego odwołanie nie przysługuje. W praktyce byłoby to tylko unieważnienie
postępowania. Żadne inne czynności czy zaniechania zamawiającego, zwłaszcza
nierzutujące na ważność umowy w sprawie zamówienia, nie wydają się tu szczególnie
istotne i nie stanowią przedmiotu odwołań w postępowaniach nadprogowych – tym samym
ich regulacja byłaby możliwa do pominięcia.
Należy również zauważyć, że w postępowaniach o wartości równej lub wyższej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie
służy wobec niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej
w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający
jest zobowiązany na podstawie ustawy. Tymczasem w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp była i jest
mowa wyłącznie o tym, że odwołanie w postępowaniach poniżej progów służy wyłącznie
wobec czynności, zaś ustawodawca nie wspomina o zaniechaniach zamawiającego. Biorąc
powyższe pod uwagę nieuprawnione jest założenie, że w odróżnieniu od punktów 1-5,
przesłanka z pkt 6 obejmuje zarówno czynność, jak i zaniechania czynności (w dodatku
innych niż czynność wprost wymieniona w przesłance). Przewidziany w przepisie art. 180
ust. 2 katalog przesłanek zawsze odnosił się do czynnego zachowania zamawiającego, nie
zaś do zaniechań, i sytuacja ta nie uległa zmianie w wyniku ostatniej nowelizacji ustawy.
Nadal ustawodawca koncentruje się na zachowaniach zamawiającego o charakterze
czynnym, które doprowadziły do danego wyniku postępowania, nie wspomina
o zaniechaniach. Odmiennie natomiast odnosi się do tej kwestii przepis art. 181 ust. 1
ustawy Pzp, który wprost stanowi, że w postępowaniach poniżej progów unijnych
wykonawca lub uczestnik konkursu może w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania
poinformować zamawiającego zarówno o niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej
przez niego, jak i o zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany na podstawie
ustawy, na które nie przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
Dodać w tym zakresie można, iż czynności lub zaniechania zamawiającego
podejmowane lub niepodejmowane względem ofert zasadniczo różnią się od czynności
związanych z przygotowaniem postępowania, takich jak: określenie warunków udziału w
postępowaniu czy sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia, względem których również
przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Sporządzenie dokumentu
przetargowego jest czynnością niepodzielną i „ontycznie” jednorodną. Tym samym
jakikolwiek brak czy pominięcie obowiązków wynikających z bezwzględnie obowiązujących
przepisów w zakresie określenia warunków czy opisu przedmiotu zamówienia, będzie
bezpośrednią wadą określenia warunków czy opisu przedmiotu zamówienia, a nie
zaniechaniem jakiejś odrębnej i uprzedniej czynności, do której zamawiający był
zobowiązany. Wskazywanie na okoliczność, iż art. 180 ust. 2 ustawy Pzp dotyczy jedynie
czynności, a nie zaniechań zamawiającego, nie przekreśla więc znaczenia normatywnego
pkt 2 i 5 ust. 2 art. 180 ustawy Pzp i możliwości zaskarżania na podstawie tych przepisów
treści dokumentów przetargowych.
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego charakteryzuję się fazowością.
W pierwszej kolejności weryfikacji podlega spełnienie przesłanek podmiotowych
warunkujących udział wykonawcy w procedurze przetargowej, o których traktuje art. 22 ust. 1
ustawy Pzp. Jeżeli wykonawca nie wykaże spełnienia wyznaczonych warunków
podmiotowych, z mocy prawa jego ofertę uznaje się za odrzuconą w oparciu o art. 24 ust. 4
ustawy Pzp. W następnej kolejności zamawiający weryfikuje treść oferty w odniesieniu do
wymagań przedmiotu zamówienia. Jeżeli istotna treść oferty nie jest zgodna z treścią
istotnych warunków zamówienia - oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu w myśl
dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Oferty zweryfikowane pozytywnie (nie biorąc pod
uwagę tzw. procedury odwróconej wprowadzonej omawianą nowelizacją) - poddawane są
czynnościom wyboru najkorzystniejszej oferty w wyznaczonych kryteriach, do której odnosi
się przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Każde z przywoływanych określeń: „wykluczenie
wykonawcy z postępowania”, „odrzucenie oferty” oraz „wybór najkorzystniejszej oferty” ma
swoją odrębną treść normatywną i ugruntowane w praktyce znaczenie - jednoznacznie
rozumiane przez wykonawców oraz zamawiających. Rozporządzenie Ministra Rozwoju z
dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1128) w Załączniku 1 dotyczącym najczęściej
stosowanego trybu przetargu nieograniczonego, w pozycjach 15, 17 oraz 18 wyraźnie
rozróżnia
czynności
wykluczenia
wykonawcy,
odrzucenia
oferty
oraz
wyboru
najkorzystniejszej oferty.
Nie bez znaczenia dla osądu rzeczonej sprawy pozostają przepisy unijne. Dyrektywy
odwoławcze 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.
zmieniające dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/WG w zakresie poprawy skuteczności
procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych mają zastosowanie
wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień
publicznych, lub przepisów krajowych implementujących postanowienia tych dyrektyw, tj. w
aktualnym stanie prawnym - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w
sprawie zamówień publicznych oraz 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych, uchwalone 26 lutego 2014 r. i odnoszące się do zamówień o wartości powyżej
progów wyznaczonych powołanym wyżej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia
28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest
uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz.
U. z 2015 r. poz. 2263). Nie są objęte zakresem dyrektyw odwoławczych zamówienia, które
ze względu na swoją wartość nie podlegają postanowieniom dotyczącym procedur
udzielania zamówień publicznych.
W kwestii dopuszczalności i zakresu stosowania środków odwoławczych w
postępowaniach podprogowych liczą się regulacje ustawodawcy krajowego. Jednocześnie
jednak Komisja Europejska, uwzględniając orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, zwracała uwagę na konieczność zapewnienia środków ochrony prawnej dla
najistotniejszych decyzji mogących naruszać interes wykonawców, takich jak wykluczenie ich
z postępowania czy też odrzucenie oferty. Takie stanowisko znalazło wyraz w Komunikacie
wyjaśniającym KE dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie
udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie
zamówień publicznych z dnia 1 sierpnia 2006 r.
Realizując powyższe postulaty ustawodawca krajowy zmienił treść art. 184 ust. 1
ustawy Pzp w brzmieniu z dnia 13 kwietnia 2007 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) - mówiącego, że od
rozstrzygnięcia protestu przysługuje odwołanie, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub
przekracza kwoty określone w przepisach, od których jest uzależniony obowiązek
przekazywania UOPWE ogłoszeń o zamówieniach - i w kolejnej nowelizacji z dnia 4
września 2008 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1058) wprowadził przepis art. 184 ust. 1a w brzmieniu: W
postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Przy czym dla powyższej nowelizacji przedstawiono następujące uzasadnienie projektu:
„Niezbędne
jest
zatem
wprowadzenie
systemu
gwarantującego
ochronę
podstawowych interesów wykonawców, który nie będzie ograniczał się jedynie do
postępowań, których wartość przekracza progi wynikające z przepisów dyrektyw. Mając to
na względzie, proponuje się ujednolicenie zasad wnoszenia środków ochrony prawnej dla
zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne. W postępowaniach tych wykonawca
powinien mieć zagwarantowane prawo do wnoszenia efektywnych środków ochrony prawnej
dotyczących jego najistotniejszych interesów, a mianowicie:
1) nieprawidłowego wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, wolnej ręki, zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Proponowane zmiany dotyczące systemu środków ochrony prawnej wpłyną
pozytywnie na przebieg procedury udzielania zamówień publicznych. Przede wszystkim w
przypadku zamówień na roboty budowlane zostanie wprowadzona ochrona prawna dla
zamawiających do progu 5 150 000 euro polegająca na wyeliminowaniu prawa do wniesienia środków ochrony prawnej na czynności nie godzące bezpośrednio w interes wykonawcy,
który z nich korzysta (np. dotyczące nieprawidłowości w ofercie innego wykonawcy).
Wykonawcy będą mieli zagwarantowane efektywne środki ochrony we wszystkich
postępowaniach poniżej progów na decyzje zamawiających, godzące w ich podstawowe
interesy (obecnie wykonawcy nie mają prawa do wniesienia odwołania poniżej progów
właściwych dla dostaw i usług), przy czym skarżone będą mogły być wyłącznie te czynności
zamawiającego, które bezpośrednio dotyczą wykonawcy wnoszącego dany środek ochrony
prawnej.”
Następna nowelizacja z dnia 2 grudnia 2009 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778) w omawianym zakresie
- pozostawała w związku z wyeliminowaniem instytucji protestu i wprowadziła przepis art.
180 ust. 2 Pzp, że jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego
- miała więc znaczenie jedynie doprecyzowujące i obowiązywała do wejścia w życie ustawy z
dnia 22 czerwca 2016 r., tj. w aktualnym brzmieniu.
Powyższe wskazuje, że przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ma charakter wyjątku od
zasady generalnej. W przeciwieństwie do postępowań dotyczących zamówień, których
wartość jest równa lub wyższa od tzw. progów unijnych, w przypadku postępowań
podprogowych zasadą jest to, że odwołanie nie przysługuje. O intencjach ustawodawcyświadczy nieprzypadkowo użyte w art. 180 ust. 2 Pzp słowo „wyłącznie”. Ustawodawca w
wyniku nowelizacji nie zdecydował o zniesieniu różnic przy korzystaniu ze środków ochrony
prawnej w postępowaniach podprogowych i postępowaniach powyżej progów. Zdecydowano
jedynie o nieznacznym poszerzeniu katalogu przesłanek umożliwiających wniesienie
odwołania w postępowaniach podprogowych. Skoro zatem katalog czynności, wobec których
odwołanie przysługuje nadal ma charakter wyjątku od zasady, to nie może być on
interpretowany rozszerzająco.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy
Pzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, zamawiający miał obowiązek jednocześnie informować
o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz o ofertach odrzuconych i wykonawcach, którzy
zostali wykluczeni z postępowania. Oto historyczna treść przepisu:
Art. 92. 1. Niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający jednocześnie
zawiadamia wykonawców, którzy złożyli oferty, o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko, siedzibę
albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano, uzasadnienie jej
wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca zamieszkania
i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom
w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne
i prawne;
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne – jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa w sprawie
zamówienia publicznego może być zawarta.
Obecnie przepis art. 92 ust. 1 ustawy Pzp uzyskał następujące brzmienie:
Zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę albo
miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności wykonawcy,
którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców, którzy
złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert łączną
punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty,
a w przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku
spełniania wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali zaproszeni
do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania – podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca odrębnie wypowiada się o wyborze oferty
najkorzystniejszej (pkt 1), wykluczeniach (pkt 2), odrzuceniach (pkt 3), zaś po nowelizacji
zamawiający nie ma już obowiązku jednoczesnego informowania o tych czynnościach.
Zatem znacznie częściej zamawiający będzie odrzucał oferty czy wykluczał wykonawców
zanim wybierze ofertę najkorzystniejszą. Historycznie zamawiający dokonywał, przynajmniej
w postępowaniach jednostopniowych, wyboru najkorzystniejszej oferty oraz odrzuceń i
wykluczeń wykonawców jednocześnie. Natomiast obecnie, tego typu czasowa odległość
czynności wykluczenia i odrzuceń ofert oraz wyboru oferty, dodatkowo podkreśla ich
odrębność.
Interpretacja funkcjonalna art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w sposób dopuszczający
zaskarżanie – w ramach odwołań wobec wyboru oferty najkorzystniejszej – zaniechania
odrzucenia oferty czy zaniechania wykluczenia wykonawcy, nie daje się obronić również
z powodu konsekwencji praktycznych, co do których należy wykluczyć, aby były objęte
zamiarem ustawodawcy. Przyjmując, że dopuszczalne jest kwestionowanie zaniechania
odrzucenia oferty z powołaniem się na art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp (wybór oferty
najkorzystniejszej),
należałoby
podnieść
kwestię
możliwości
jednoczesnego
zakwestionowania takiego samego zaniechania w stosunku do oferty, która wybrana nie
została (przykładowo, została sklasyfikowana na drugim miejscu, za ofertą wybraną, a przed
ofertą odwołującego – co zresztą ma miejsce w zadaniu nr 2 w przedmiotowym
postępowaniu, i której zaniechanie odrzucenia Odwołujący również kwestionuje). W świetle
brzmienia art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp wykluczona jest możliwość zaskarżenia takiego
zaniechania. Z drugiej strony trudno wskazać ratio legis takiego ukształtowania systemuśrodków ochrony prawnej i różnicowania możliwości korzystania z odwołania ze względu na
kwalifikację wykonawcy na dalszej pozycji w postępowaniu, gdy wszystkie oferty
oddzielające jego ofertę od uznania za najkorzystniejszą, obarczone są według niego
wadami przesądzającymi o konieczności ich odrzucenia.
Ponadto, tak szeroka interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp prowadzi do
konsekwencji jeszcze trudniejszych do zaakceptowania w trybach, w których następuje
prekwalifikacja wykonawców, a w których ocenę istnienia podstaw do wykluczenia
wykonawcy od wyboru najkorzystniejszej oferty dzieli cały odrębny etap postępowania.
W takich postępowaniach z jednej strony za niedopuszczalne należałoby uznać odwołanie
wobec zaniechania wykluczenia wykonawcy w terminie liczonym zgodnie z art. 182 ust. 1
ustawy Pzp (tj. od przesłania informacji o wykonawcach zaproszonych do dalszego etapu
postępowania) z powołaniem się na 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp – nie nastąpił bowiem wybór
oferty najkorzystniejszej. Z drugiej strony dopuszczenie do wnoszenia odwołania dopiero po
wyborze oferty najkorzystniejszej w takim trybie byłoby po pierwsze oderwane od
określonych ustawą terminów na wniesienie odwołania, a po drugie – mogłoby doprowadzić
do zniweczenia znacznej części postępowania i cofnięcia go po wyborze oferty na etap
prekwalifikacji. Nie można więc zakładać, aby taki właśnie był zamiar racjonalnego
ustawodawcy.
Podkreślić należy, iż prezentowana wykładania funkcjonalna niweczy argumenty
dotyczące rzekomego celu, jakim kierować miał się ustawodawca przy nowelizacji art. 180
ust. 2 Pzp – celu mającego polegać na znaczącym rozszerzeniu zakresu zaskarżenia w
postępowaniach podprogowych, zwłaszcza na zaniechanie odrzucenia ofert konkurentów i
ich wykluczenia. Trudno bowiem przyjąć, iż rozszerzenie takie miałoby dotyczyć jedynie
postępowań jednostopniowych albo niweczyć dotychczasową interpretację przepisów
dotyczących terminów na wnoszenie odwołań. Innymi słowy, że w podprogowych
przetargach jednostopniowych wybór oferty wykonawcy, który powinien zostać wykluczony z
postępowania mógłby zostać zaskarżony, natomiast w procedurach dwustopniowych ze
względu na upływ terminu zaskarżenia czynności prekwalifikacji, wybór najkorzystniejszej nie
mógłby zostać zakwestionowany z tego powodu. Alternatywą dla powyższego rozróżnienia
zakresu ochrony odwoławczej była zmiana sposobu liczenia terminów na wnoszenie
odwołań stosowana również względem postępowań nadprogowych.
Właśnie najlepszą ilustracją powyższego stanowiska jest dotychczasowa praktyka
wnoszenia i przyjmowania odwołań dotyczących trybów dwustopniowych o wartości powyżej
progów unijnych. W zakresie tego typu postępowań zasadą jest pełna zaskarżalność
czynności zamawiającego. Regulacja ustawowa w tym zakresie nie uległa zmianie. Nie
zmieniły się właściwie również przepisy dotyczące obliczania terminów na wniesienia
odwołania, które liczone są od czynności zamawiającego (art. 182 ust. 1 Pzp). W ich świetle
w przypadku trybów dwustopniowych, przewidujących prekwalifikację wykonawcy, odwołanie
dotyczące np. zaniechania wykluczenia wykonawcy i zaproszenia go do składania ofert
wnoszone jest w terminie liczonym od tej czynności. Na następnym etapie postępowania, tj.
przy wyborze najkorzystniejszej oferty, odwołujący nie może zakwestionować prawidłowości
wyboru ze względu na wybór oferty wykonawcy, który winien być wykluczony z
postępowania. Jest już na to za późno.
W świetle powyższego wykładania rozszerzająca art. 180 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp
doprowadzi do sytuacji, w której postulowane rozszerzenie możliwości skarżenia ofert
konkurentów swój pełny wymiar znajdzie jedynie w postępowaniach jednostopniowych, albo
konieczne stanie się również odejście od dotychczasowej praktyki skarżenia podejmowanych
czynności i związanych z nimi zaniechań, w czasie liczonym od poinformowania o nich,
także w postępowaniach nadprogowych. Skoro wybór najkorzystniejszej oferty rozumiany
jest w ten sposób, że obejmuje również zaniechanie wykluczenia wybranego wykonawcy czy
odrzucenia jego oferty, to również w przetargu dwustopniowym wybór najkorzystniejszej
oferty może być zakwestionowany w czasie liczonym od jego dokonania z podniesieniem
wszystkich okoliczności związanych z czynnościami uprzednio podjętymi w postępowaniu
(za prawidłowy nie może przecież zostać uznany wybór oferty wykonawcy, który winien
podlegać wykluczeniu). Trudno przyjąć, iż ustawodawca zamierzał zróżnicować możliwy
zakres zaskarżenia w różnych trybach udzielania zamówień w postępowań podprogowych
lub godził się na różnicowanie liczenia terminów do wnoszenia odwołań w postępowaniach
podprogowych i nadprogowych, gdy przepisy dotyczące terminów są takie same. W ocenie
Izby, nie jest dopuszczalne w takim przypadku różne rozumienie wyboru najkorzystniejszej
oferty w trybach dwustopniowych i jednostopniowych. Nie jest dopuszczalne również
posługiwanie się argumentem, że terminowe ograniczenie możliwości zaskarżenia wyboru
najkorzystniejszej oferty ze względu na zaniechanie wykluczenia wykonawcy, którego ofertę
wybrano, w przetargu dwustopniowym o wartości poniżej progów, nie znajduje
zastosowania, dlatego że wykonawca uprzednio nie mógł zaskarżyć czynności
prekwalifikacyjnych. Prawo takich sytuacji nie rozróżnia.
Konkludując, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym czynność wyboru oferty
najkorzystniejszej należy rozumieć szeroko – jako zwieńczenie wszystkich czynności
z zakresu badania i oceny ofert, które doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej, nie
daje się obronić w świetle testu racjonalnego ustawodawcy. Przy przyjęciu takiej wykładni
poza zakresem zaskarżenia w postępowaniach podprogowych pozostawałoby de facto tylko
unieważnienie postępowania – gdyby taki właśnie był zamiar ustawodawcy, przepis art. 180
ust. 2 mógłby i powinien zostać sformułowany inaczej.
Istotnym argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego poglądu jest
również wyrażone w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją stanowisko jej autora –
Ministerstwa Rozwoju, stanowiące swego rodzaju wykładnię autentyczną. Podczas
uzgodnień międzyresortowych Ministerstwo Środowiska zgłosiło uwagę, że rozszerzenie
katalogu okoliczności, wobec których można zastosować środki ochrony prawnej w
postępowaniach podprogowych, ograniczy efektywność postępowań. Wskazywano, że jeżeli
zaproponowana zmiana jest konieczna, przy tak rozszerzonym katalogu okoliczności
umożliwiających skorzystanie ze środków ochrony prawnej, niecelowe jest w ogóle
utrzymanie art. 180 ust. 2 ustawy Pzp. Ministerstwo Rozwoju zaznaczyło w toku prac
legislacyjnych, że zmiana jest korzystna dla wykonawców, a enumeratywne wyliczenie nie
otwiera zakresu środków ochrony prawnej tak szeroko, jak jego brak. Jak podano, przede
wszystkim, poza tym zakresem będą „zaniechania” zamawiającego, a to znaczna różnica.
Odmiennych zamiarów nie sposób natomiast wyczytać z innych materiałów z prac
legislacyjnych, w tym z samego uzasadnienia projektu ustawy, a należałoby zakładać, że
jeśli ustawodawca chciał tak dalece znieść dotychczas obowiązujące ograniczenia, to byłaby
to zmiana na tyle istotna, że doczekałaby się odpowiedniego komentarza w uzasadnieniu
nowelizacji. Należy więc stwierdzić, że intencja autora nowelizacji co do zakresu zaskarżenia
w postępowaniach poniżej progów unijnych została wyrażona podczas uzgodnień
międzyresortowych, ze wskazaniem na zamiar utrzymania wyłączeń dotyczących zaniechań
zamawiającego i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów. Dokonywana przez
Izbę wykładnia nie może natomiast uwzględniać oczekiwań wykonawców co do możliwości
jak najszerszego wnoszenia odwołań w postępowaniach podprogowych, w sytuacji gdy
oczekiwania te nie tylko nie znajdują potwierdzenia w brzmieniu przepisów rozumianych
zgodnie z wszystkimi regułami wykładni prawa, ale wręcz stoją w opozycji do wyników tej
wykładni i wyartykułowanych przez autora projektu celów.
Dokonana w ten sposób wykładania nie kwestionuje bynajmniej ogólnych celów
ustawy Prawo zamówień publicznych, nie przekreśla zasad legalizmu prowadzonego
postępowania o udzielenie zamówienia, nie przeczy również oczywistej konstatacji, że wybór
najkorzystniejszej oferty jest zwieńczeniem długiego postępowania i sekwencji czynności,
które
go
poprzedzają.
Opiera
się
jedynie
na
historycznie
ugruntowanym
i
zinstytucjonalizowanym przez samego ustawodawcę, stanowisku, że nie wszystkie
czynności zamawiających, dokonywane w postępowaniach poniżej tzw. progów unijnych,
muszą podlegać kontroli w ramach istniejącego systemu środków ochrony prawnej. System
zamówień publicznych działa w ten sposób dość sprawnie od bardzo dawna, a ponadto
istnieją rozmaite mechanizmy kompensujące wyłączenia pewnego zakresu czynności z
systemu środków ochrony prawnej (np. działania licznych instytucji kontrolnych).
W tym miejscu warte odnotowania są stanowiska Sądów Okręgowych, które
podzieliły stanowisko Izby w przedmiocie interpretacji przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp. I tak Sąd Okręgowy w Płocku w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. akt: IV Ca 1051/16
wskazał, że: „Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, iż chcąc właściwie zinterpretować
aktualnie obowiązujący przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p., należy odnieść się do przepisów
już nieobowiązujących, które pierwotnie dawały możliwość wniesienia odwołań w
postępowaniach podprogowych. Ustawą zmieniającą z dnia 4 września 2008 r. (Dz. U. nr
171, poz. 1058) dodano do ustawy Prawo zamówień publicznych art. 184 ust. 1a, w myśl
którego w postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych
na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o
cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Celem powyższej nowelizacji, która znosiła obowiązujące dotychczas generalne
wyłączenie odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych, było jednocześnie
ograniczenie odwołań do najistotniejszych decyzji mogących naruszać interesy
wykonawców. Pogląd taki zaprezentował w uzasadnieniu uchwały z dnia 12 stycznia 2010 r.
Sąd Najwyższy (III CZP 119/09), a Sąd Okręgowy w całości go podziela. W związku z tym, że przyjęte w art. 184 ust. 1a p.z.p. przypadki miały wyjątkowy charakter wobec
obowiązującej zasady, że w sprawach o wartości przedmiotu zamówienia niższych niż progi
unijne określone w art. 11 ust. 8 p.z.p. odwołanie nie przysługuje, konieczna jest wykładnia ścieśniająca każdego z tych wyjątków.
Sąd Okręgowy podziela również stanowisko Sądu Najwyższego sformułowane w
uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. (III CZP 110/09), zgodnie z którym w ramach dyrektyw
preferencji metod wykładni na czoło wysuwa się powszechnie akceptowana w orzecznictwie
i w piśmiennictwie zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni
systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala
absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej
zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco
niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność
posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby
sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw
językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni. Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 marca 2007 r. (III CZP 94/06)
wskazał, że odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego
jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje
prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Jeśli zaś takie nie zachodzą, należy oprzeć
się na wykładni językowej. Wykładnia językowa wymaga uwzględniania dyrektyw języka
potocznego, a zatem przypisywania zawartym w normie prawnej wyrażeniom podstawowego
i powszechnie przyjętego znaczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż –
w ocenie Sądu Okręgowego – zamiarem ustawodawcy nowelizującego przepisy było
dopuszczenie możliwości wnoszenia odwołań wobec ściśle ustanowionych czynności
zamawiającego i sprzeczne z celem tego unormowania jest stosowanie wykładni
rozszerzającej. Dodany ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. do art. 180 ust. 2
p.z.p punkt 6., który przewiduje możliwość wniesienia odwołania wobec czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej, nie należy interpretować w taki sposób, że podciągać pod niego
wszystkie czynności zamawiającego dokonywane w ramach badania i oceny ofert
prowadzące do wyboru oferty najkorzystniejszej. Taka interpretacja przepisu, zdaniem Sądu
Okręgowego, zatraciłaby sens wyjątkowości wnoszenia odwołań w odniesieniu do tzw.
postępowań podprogowych. A zatem art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. należy rozumieć w sposób
wąski, odnosząc się przy tym do definicji legalnej pojęcia „najkorzystniejszej oferty” zawartej
w art. 2 pkt 5 p.z.p. Zgodnie z ową definicją przez „najkorzystniejszą ofertę” należy rozumieć
ofertę:
a) która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów
odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego w szczególności w przypadku
zamówień w zakresie działalności twórczej lub naukowej, których przedmiotu nie można z
góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący lub która najlepiej spełnia kryteria inne
niż cena lub koszt, gdy cena lub koszt jest stała albo
b) z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt.
Definicja nie zawiera zastrzeżenia, iż najkorzystniejsza oferta wybierana jest spośród
ofert niepodlegających wykluczeniu bądź odrzuceniu. Jak wynika z ustawy p.z.p. odrzucenie
oferty (art. 89 p.z.p.) oraz wykluczenie wykonawcy (art. 24 p.z.p.) są czynnościami
odrębnymi od wyboru najkorzystniejszej oferty, poprzedzającymi de facto wybór.
Wniosek taki wysnuć można również, rozważając treść art. 92 ust. 1 p.z.p. obecnie
obowiązującego i tego przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2016 r.
Mianowicie w porządku prawnym obowiązującym do 28 lipca 2016 r. zamawiający
niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty jednocześnie zawiadamiał wykonawców,
którzy złożyli oferty o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano,
uzasadnienie jej wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną
ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne i
prawne;
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne - jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa w
sprawie zamówienia publicznego może być zawarta.
Ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. artykułowi 92 ust. 1 p.z.p. nadano
nowe brzmienie, zgodnie z którym zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich
wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę
albo miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności
wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo
miejsca zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców,
którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert i
łączną punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty, a w
przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku spełniania
wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali
zaproszeni do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania
- podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Zmiana brzmienia powyższego przepisu, zdaniem Sądu Okręgowego, oznacza
wyraźne rozdzielenie poszczególnych czynności zamawiającego prowadzących do
wyłonienia oferty najkorzystniejszej. Uprzednio zamawiający jednocześnie po wyborze oferty
informował wykonawców o wyborze oferty najkorzystniejszej, ofertach odrzuconych bądź
wykonawcach wykluczonych, obecnie czynności tych może dokonywać sukcesywnie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zamawiający najpierw odrzuca poszczególne oferty albo
wyklucza wykonawców, a dopiero później spośród pozostałych ofert dokonuje wyboru
najkorzystniejszej. Zakres pojęcia oferty najkorzystniejszej prawodawca wskazał w art. 91
ust. 1 p.z.p., wedle którego zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie
kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Przepis
ten, jak słusznie wskazała Izba, współgra z art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. W przekonaniu Sądu
tak ukształtowane brzmienie przepisów art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p., art. 91 ust. 1 p.z.p. oraz
art. 92 ust. 1 p.z.p., oznacza, że celem ustawodawcy było wyróżnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej od pozostałych czynności zamawiającego poprzedzających tenże
wybór.
Nie można przy tym pominąć faktu, iż odwołanie w pełnym zakresie przysługuje
jedynie wtedy, gdy wartość zamówienia jest co najmniej równa progom unijnym. Art. 180 ust.
1 p.z.p. dopuszcza wówczas odwoływanie się od niezgodnej z przepisami ustawy czynności
zamawiającego lub zaniechania czynności. Poniżej progów unijnych, a więc jak w niniejszej
sprawie, odwołanie może być wniesione wyłącznie na czynności zamawiającego określone
w art. 180 ust. 2. Ustawodawca ewidentnie rozróżnił czynności od zaniechania czynności.
Jest to kolejny argument przemawiający za tym, iż w postępowaniach podprogowych
zaniechanie odrzucenie oferty innego wykonawcy nie mieści się w ustawowych przesłankach
odwoławczych.
Biorąc zatem pod uwagę preferowaną w orzecznictwie wykładnię językową ścieśniającą, nie sposób uznać, iż zarzut Odwołującego dotyczący zaniechania odrzucenia
oferty (...) mieści się w zakresie przyczyny odwoławczej w postępowaniach podprogowych
wskazanej w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały
z dnia 12 stycznia 2010 r., III CZP 119/09, zastosowanie wykładni, która odchodziłaby od
językowego sensu przepisu, uwzględniającego nadto treść całego aktu prawnego, mogłyby
usprawiedliwiać jedynie szczególne istotne i doniosłe racje. Sąd Okręgowy ostatecznie
stanął na stanowisku, iż nadanie określeniu użytemu w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. szerszego
znaczenia może prowadzić do sprzecznego z brzmieniem ustawy rozszerzenia katalogu
czynności podlegających zaskarżeniu odwołaniem w tzw. postępowaniach podprogowych i
nie ma żadnego uzasadnienia w szczególnie ważnych okolicznościach. Co więcej,
odmiennej wykładni nie dałoby się pogodzić z dyrektywą zacieśniającego tłumaczenia
regulacji wyjątkowych (exceptiones non sunt extentendae), do których niewątpliwie zaliczyć
należy art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p.”
Natomiast Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt: XII Ga
837/16, zwrócił uwagę na następujące okoliczności: „Zdaniem Sądu Okręgowego objęte
skargą postanowienie Izby jest prawidłowe i odpowiada prawu oraz specyfice przedmiotowej
regulacji, natomiast wykładnia art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy prezentowana przez Prezesa
Urzędu Zamówień Publicznych, wprawdzie o dużym znaczeniu praktycznym dla
wykonawców, jednak jest zbyt szeroka i nie znajduje uzasadnienia w treści samych
przepisów.
Zważyć należy, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mają
kompetencji do tworzenia prawa, a więc nie wolno im tworzyć tego prawa także w drodze
interpretacji przepisów prawnych. Tymczasem w niniejszej sprawie zbyt szeroka wykładnia
skarżącego organu, zgodnie z którą zaniechanie odrzucenia oferty należy do czynności
wyboru najkorzystniejszej oferty jako zwieńczenie wszystkich czynności z zakresie badania i
oceny ofert, w istocie zmierza właśnie do stworzenia nowych podstaw odwołania, co jest
zbyt daleko idącym zabiegiem interpretacyjnym. W opinii Sądu Okręgowego to właśnie
argumenty powołane przez Izbę są bardziej przekonywujące i racjonalne, oparte na treści
norm prawnych oraz ich wykładni, natomiast stanowisko skarżącego zasadzało się bardziej
na praktycznych aspektach wykładni i jej znaczenia dla krajowych zamówień publicznych, a
także oczekiwań wykonawców. Jednakże racje w niej przedstawione okazały się zbyt mało
przekonywujące w stosunku do tych podanych przez Izbę.
Trafnie bowiem Izba podała, że pod pojęciem „czynność wyboru najkorzystniejszej
oferty” nie
może kryć się także zaniechanie czynności wykluczenia z postępowania i
zaniechanie czynności
odrzucenia oferty, a jedynie niedokonanie wyboru oferty
najkorzystniejszej zgodnie z kryteriami oceny
ofert określonymi w SWIZ. Przemawia za tym
wiele okoliczności wskazanych przez Izbę. W
szczególności to, iż w wyniku nowelizacji
większego znaczenia nabrały pozacenowe kryteria oceny
ofert. Tym samym dodanie w art.
180 ust. 2 ustawy możliwości zaskarżenia czynności wyboru
najkorzystniejszej oferty stanowi
właśnie wyjście ustawodawcy naprzeciw wykonawcom, którzy
kwestionują ustalenie oferty
najkorzystniejszej zgodnie z nowymi kryteriami oceny ofert.
Trafny jest
również argument Izby, że przepis art. 180 ust. 2 w przeciwieństwie do art.
180 ust. 1 stanowi wyjątek od zasady. Wyjątków natomiast nie powinno interpretować się
rozszerzająco. Nadto w wyniku nowelizacji ustawy zdecydowano się jedynie nieco poszerzyć
przesłanki umożliwiające wniesienie odwołania w postępowaniach „podprogowych”, a nie
wprowadzić niemalże zasadę skarżenia czynności zamawiającego, do czego w istocie
zmierza stanowisko skarżącego, bowiem pod czynności wyboru najkorzystniejszej oferty
można byłoby „podciągnąć” niemalże ich większość, gdyż wybór najkorzystniejszej oferty
jest zwieńczeniem procesu badania i oceny ofert. Gdyby tak było to z pewnością
wspomniany art. 180 ust. 2 miałby inne brzmienie. Poza tym trudno uznać, aby pod pojęciem
„wyboru najkorzystniejszej oferty” ustawodawca niejako ukrył także czynność zaniechania
odrzucenia oferty innego wykonawcy, skoro odrzucenie oferty odwołującego zostało wprost
określone w pkt 4, natomiast zaniechanie odrzucenia oferty już nie. Słusznie zauważyła
także Izba, że w treści art. 180 ust. 2 ustawy jest jedynie mowa o możliwości zaskarżenia
czynności. Nie wspomina się o skarżeniu zaniechań czynności, tak jak w przypadku
zamówień powyżej progu, o których mowa w art. 180 ust. 1 ustawy. Tym samym nie ma
podstaw do wywodzenia, że przesłanka z art. 180 ust. 2 pkt 6 obejmuje również zaniechanie
czynności, w dodatku innej niż czynność wprost wymieniona w tej przesłance. Zgodzić
należy się z Izbą, iż ustawodawca wymienia w tym przepisie jedynie zachowania
zamawiającego o charakterze czynnym, które doprowadziły do danego wyniku
postępowania, nie wspomina zaś o zaniechaniach. Również z prac legislacyjnych nie sposób
dopatrzyć się, aby wolą ustawodawcy było umożliwienie skarżenia tych czynności, które
dotyczą zaniechań odrzucenia ofert. Izba powołała również dodatkowe argumenty, jednakże
w ocenie Sądu Okręgowego już te wyżej wskazane dobitnie wskazują na konieczność ścisłej
interpretacji sformułowania „wyboru najkorzystniejszej oferty”. W zakresie tej przesłanki, w
ocenie Sądu Okręgowego, zaskarżeniu odwołaniem nie podlega wybór najkorzystniejszej
oferty, u podstaw której legło błędne uznanie przez zamawiającego, że wykonawca, który ją
złożył nie podlega wykluczeniu lub że oferta nie powinna być zostać odrzucona. Odmienny
pogląd skarżącego, prowadziłby do nieuzasadnionego zwiększenia podstaw odwołań, przy
jednoczesnym braku wystarczającego oparcia w przepisach ustawy. Tym samym taka zbyt
szeroka interpretacja nie mogła zostać uwzględniona.
W opinii Sądu Okręgowego argumenty powołane przez skarżącego w konfrontacji z
argumentami Izby nie były wystarczające do podzielania jego stanowiska. Okoliczność, iż
postępowania podprogowe stanowią przeważającą część ogółu krajowych postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego nie może w żaden sposób uzasadniać poglądu, iż wolą
ustawodawcy w takim przypadku było dopuszczenie szerszej możliwość kwestionowania
zachowań zamawiającego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia również fakt, iż proces
udzielania zamówień publicznych składa się z szeregu kolejno następujących po sobie
czynności, a czynność wyboru najkorzystniejszej oferty jest poprzedzona etapem badania i
oceny złożonych ofert. Czynności zamawiającego z jednej strony stanowią kolejne
następujące po sobie działania w celu wyboru najkorzystniejszej oferty, jednakże z drugiej
strony stanowią także odrębne i samodzielne etapy postępowania. W zasadzie wszystkie
czynności zamawiającego służą wyborowi najkorzystniejszej oferty, co w świetle stanowiska
skarżącego stanowiłoby drogę do składania odwołań od niemalże każdej czynności”.
Stanowiska wyrażone przez Sąd Okręgowy w Płocku i Sąd Okręgowy w Gdańsku w
ocenie Izby stanowią wnikliwą i pełną analizę obowiązujących przepisów ustawy i Izba
podziela je w całości, stąd też Izba nie ma podstaw odstąpienia od dotychczasowego
jednolitego stanowiska. Jednocześnie Izba dostrzega, że Sądy Okręgowe wyrażały również
stanowiska przeciwne, co powoduje, że być może prezentowane zagadnienie prawne
dojrzało do rozstrzygnięcia przez autorytet Sądu Najwyższego lub przyjęcia przez władzę
ustawodawczą postulatu de lege ferenda.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w niniejszym
odwołaniu nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, gdzie
mowa jest wyraźnie o czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nie zaś o zaniechaniu
wykluczenia i odrzucenia oferty wykonawcy, którego ofertę uznano za najkorzystniejszą.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp oraz w
oparciu o przepisy § 5 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z
dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41
poz. 238). W myśl powołanych przepisów, a także zgodnie z poglądem jednolicie
prezentowanym w orzecznictwie, tak Izby, jak i Sądów Okręgowych, w przypadku odrzucenia
odwołania odwołującego obciąża się całością wniesionego wpisu, zgodnie z zasadą
odpowiedzialności za wynik postępowania wynikającą z art. 192 ust. 10 ustawy Pzp (por.
przykładowo wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 22 listopada 2012 r., sygn. akt: XII Ga
517/11).
Przewodniczący: …………………
Członkowie:
………………….
…………………..
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 86/17 z dnia 2017-12-01
- Sygn. akt KIO 1077/17 z dnia 2017-06-13
- Sygn. akt KIO 850/17 z dnia 2017-05-26
- Sygn. akt KIO 861/17 z dnia 2017-05-22
- Sygn. akt KIO 863/17 z dnia 2017-05-19
