rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2015-12-18
rok: 2015
data dokumentu: 2015-12-18
rok: 2015
sygnatury akt.:
KIO 2657/15
KIO 2657/15
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu
17 grudnia 2015 roku w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu
7 grudnia 2015 roku przez
wykonawcę
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku w postępowaniu prowadzonym
przez
Gminę Lublin w Lublinie
przy udziale wykonawcy
KOM-EKO S.A. z siedzibą w Lublinie zgłaszającego przystąpienie
do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego,
17 grudnia 2015 roku w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu
7 grudnia 2015 roku przez
wykonawcę
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku w postępowaniu prowadzonym
przez
Gminę Lublin w Lublinie
przy udziale wykonawcy
KOM-EKO S.A. z siedzibą w Lublinie zgłaszającego przystąpienie
do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego,
orzeka:
1.
oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku tytułem wpisu od odwołania;
2.2. zasądza od
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku na rzecz Gminy Lublin
kwotę
3 600 zł 00 gr (słownie: trzech tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Lublinie.
Przewodniczący:
………………………………………
Sygn. akt KIO 2657/15
UZASADNIENIE
W dniu 7 grudnia 2015 roku, do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie,
na podstawie art. 182 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 179 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004
r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), zwanej dalej „ustawą
Pzp”, odwołanie złożył wykonawca EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku, zwany dalej
„Odwołującym”.
Postępowanie
o
udzielenie
zamówienia publicznego
w trybie przetargu
nieograniczonego o nazwie „Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych
z nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze miasta Lublin VII części (niniejsze
postępowanie obejmuje IV części)” prowadzi Zamawiający: Gmina Lublin.
Odwołanie wniesiono wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (dalej „SIWZ”), w szczególności wobec:
1)
ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ, załącznika Nr 2 do wzoru umowy, załącznika Nr 2 do SIWZ,
załącznika Nr 1a i Nr 1b do SIWZ w zakresie § 7 pkt 3 ppkt 3 pppkt „b” i pppkt „c” w zakresie
niedopuszczenia do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych z pojemników
2,0 - 2,5 m3 przy wykorzystaniu innych pojazdów bezpylnych wyposażonych w HDS
przystosowanych do odbioru frakcji suchej z wyżej wymienionych pojemników oraz
niedopuszczenie do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych z zabudowy
jednorodzinnej w workach przy wykorzystaniu innych pojazdów, typu dostawczy lub
skrzyniowy z zabudową wyposażonych w system GPS, bezpylnych przystosowanych do
odbioru powyższej frakcji,
2)
niezamieszczenia w SIWZ informacji o:
a)
ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami lub altanśmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach,
b)
ilości gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów w zabudowie
jednorodzinnej i wielorodzinnej,
c)
ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Odwołującego, zostały naruszone przez
Zamawiającego przepisy art. 7 ust. 1 - 3 ustawy Pzp, art. 29 ust. 1-2 ustawy Pzp, gdyż:
1)
postanowienia SIWZ ograniczające odbiór odpadów wyłącznie do określonego typu
pojazdu przeznaczonych do odbioru odpadów, bez możliwości zastosowania przez
wykonawcę pojazdów równoważnych, stanowią naruszenie zasady konkurencji i równego
traktowania wszystkich wykonawców, poprzez jednostronne narzucenie wykonawcy sposobu
odbioru odpadów,
2)
opisanie przedmiotu zamówienia w sposób naruszający uczciwą konkurencję i równe
traktowanie wykonawców, wobec braku podania w SIWZ wszystkich informacji
umożliwiających rzetelne i poprawne przygotowanie oferty, w tym zwłaszcza skalkulowanie
ceny.
Przedstawiając powyższe zarzuty Odwołujący wnosił o:
1)
uwzględnienie odwołania w całości,
2)
nakazanie Zamawiającemu wprowadzenie zmian w SIWZ:
a)
w zakresie ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ, załącznika Nr 2 do wzoru umowy, załącznika Nr 2
do SIWZ, załącznika Nr 1a i Nr 1b do SIWZ w zakresie § 7 pkt 3 ppkt 3 pppkt „b” i pppkt „c”,
umożliwiających odbiór odpadów pojazdami równoważnymi w stosunku do pojazdów
określonych w SIWZ przez Zamawiającego,
b)
przez podanie ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami lub
altan śmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach, ilości
gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów w zabudowie jednorodzinnej
i wielorodzinnej, ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.
3)
obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania.
Odwołujący wskazał, że posiada interes w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia,
ponieważ wadliwe i niekonkurencyjne sformułowania SIWZ pozbawiają go możliwości
złożenia prawidłowej i zgodnej z wymogami zamawiającego oferty, w tym zwłaszcza
uniemożliwiają skalkulowania prawidłowej ceny oferty. Powyższe powoduje, iż Odwołujący
został narażony na szkodę w postaci utraty możliwości uzyskania zamówienia i osiągnięcia
z tego tytułu spodziewanych dochodów. W sytuacji wyeliminowania przez Zamawiającego
podniesionych naruszeń, Odwołujący będzie mógł złożyć ofertę na zgodnych z wymaganiami
Zamawiającego warunkach i uzyskać przedmiotowe zamówienie.
Zgodnie z przepisami art. 182 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp odwołanie wobec postanowień
SIWZ wnosi się w terminie 10 dni od dnia publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej lub zamieszczenia SIWZ na stronie internetowej. Zamieszczenie SIWZ na
stronie internetowej Zamawiającego nastąpiło w dniu 26 listopada 2015 r., w związku z czym
odwołanie zostało wniesione w terminie. Wpis w wymaganej wysokości został uiszczony na
rachunek UZP, kopia odwołania została przekazana Zamawiającemu.
W uzasadnieniu zarzutów Odwołujący podniósł, że:
W punkcie 5 SIWZ: „Warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonania
oceny spełnienia tych warunków”, w ppkt.5.4.3.1.2.1 oraz w załączniku nr 2 do umowy i nr 4
do SIWZ Zamawiający jako warunek udziału w postępowaniu wymaga od Wykonawcy do
odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych dysponowania dwoma pojazdami
bezpylnymi wyposażonymi w urządzenie HDS oraz wyposażonymi w GPS i system
czujników zapisujących dane o miejscach wyładunku odpadów.
Dodatkowo w załącznikach nr 1a i nr 1b do SIWZ (SOPZ) w § 7 w pkt 3 ppkt.3 pppkt
b jest zapis, że pojazdy bezpylne dodatkowo winny być wyposażone w czujnik uruchomienia
urządzenia wrzutowego oraz w § 7 w pkt.3 ppkt.3 pppkt c jest zapis, że pojazdy bezpylne
dodatkowo winny być wyposażone w czujnik otwarcia odwłoka (czujnik wyładunku
odpadów). Taki zapis narzuca wykonawcy do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów
komunalnych dysponowania wyłącznie dwoma pojazdami bezpylnymi typu śmieciarka
wyposażona w HDS.
Odwołujący zwrócił uwagę, że odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów
komunalnych na terenie miasta Lublina odbywa się na trzy sposoby:
1)
z pojemników 700I, 1100I w zabudowie wielorodzinnej z zastosowaniem pojazdu
bezpylnego typu śmieciarka, gdzie w tym przypadku trudno jest wskazać pojazd równoważny
do obsługi frakcji suchej z tego typu pojemników,
2)
z pojemników 2,0 - 2,5 m3 (typu dzwon), do obsługi których jest potrzeba
zastosowania HDS-u (dźwigu),
3)
z zabudowy jednorodzinnej odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych
odbywa się w workach, gdzie następuje załadunek ręczny worków na pojazd.
Opierając się na wieloletnim doświadczeniu praktycznym wykonawcy jak i powołując
się do przykładów większości miast w Polsce, gdzie odbierane są opady frakcji suchej z tego
typu pojemników, należy zwrócić uwagę, że w zakresie takiej obsługi istnieje wiele rozwiązań
technicznych równoważnych i spełniających oczekiwania Zamawiającego w tym zakresie.
Najczęściej stosowanym i zupełnie wystarczającym rozwiązaniem technicznym w tym
przypadku jest zastosowanie pojazdu typu hakowiec ze szczelnym kontenerem
przykrywanym plandeką (jako pojazd bezpylny) bądź skrzyniowiec z zabudowaną skrzynią
samowyładowczą wyposażonych w HDS. Ponadto należy szczególnie podkreślić, że
zastosowanie pojazdu typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em w tego typu obsłudze
pojemników, jako rozwiązanie alternatywne, jest rozwiązaniem lepszym w stosunku do
pojazdu typu śmieciarka z funkcją zgniotu wyposażoną w HDS z uwagi na to, że z frakcji
suchej nie ma wydzielonego szkła (nie ma oddzielnie segregacji szkła w pojemnikach) na
terenie Lublina. Załadunek śmieciarką z HDS-m i kompensacja odpadów podczas załadunku
powoduje rozbicie i zgniatanie szkła, co obniża jakość frakcji suchej w zakresie odzysku
surowców takich jak makulatura, tworzywa sztuczne, szkło, wielomateriałówka do 80%.
Powyższe należy podkreślić, bo przecież w interesie Zamawiającego jest to, aby ten poziom
odzysku surowców był jak najwyższy, gdzie potwierdzeniem tego faktu jest zastosowanie
w postępowaniu przetargowym, jako drugiego kryterium przy ocenie oferty przez
Zamawiającego dodatkowej punktacji przy zwiększonym poziomie odzysku surowców.
W wyniku takiego sposobu odbioru, potłuczone i zmielone szkło nie daje się odzyskać,
przelatuje na sicie podczas przetwarzana w regionalnej instalacji przetwarzania odpadów
komunalnych, przechodząc do frakcji podsitowej i zwiększając w ten sposób ilość balastu
deponowanego na składowisku. Ponadto kawałki potłuczonego i zmielonego szkła wtłaczają
się w pozostałe surowce, takie jak makulatura, tworzywa sztuczne czy metale miękkie,
obniżając jakość odzysku tych surowców, bądź odzysk ich jest w znacznym stopniu
niemożliwy. Dodatkowym czynnikiem jest aspekt ekonomiczny, bo w takim przypadku
następuje zwiększenie ceny do 70% w instalacjach odbierających frakcję suchą, z uwagi na
jej złą jakość. To ma znaczący wpływ na wyższą cenę oferty przez Wykonawcę, a tym
samym podraża system obsługi miasta Lublin za, który płacą jego mieszkańcy w postaci
wyższych stawek za odbiór odpadów, gdyż głównym składnikiem kosztów wykonawcy są
koszty zagospodarowania odpadów.
Biorąc pod uwagę dalsze aspekty ekonomiczne Odwołujący wskazał, że ograniczenie
obsługi wyłącznie (wg zapisu z SIWZ) do śmieciarki z HDS -em w praktyce zwiększa koszty
obsługi systemu, gdyż jest to wysoce specjalistyczny sprzęt - bardzo drogi (wartośćśmieciarki z HDS-em przewyższa prawie trzykrotnie wartość hakowca/bramowca z HDS-
em), stąd duże odpisy amortyzacyjne, duże koszty napraw, wysokie koszty zużycia paliwa,
gdzie w warunkach miejskiej obsługi spalanie ON dochodzi do 100L/100 km, a spalanie ON
w przypadku hakowca/skrzyniowca występuje na poziomie 35L/100 km.
Wpływa to dodatkowo również w efekcie końcowym na pogorszenie efektu
ekologicznego, w stosunku do tego, jaki miasto Lublin chciałoby uzyskać, z uwagi na opisany
wcześniej obniżony poziom odzysku i recyklingu poszczególnych surowców pochodzących
ze zbiórki frakcji suchej, jak również ze zwiększonej emisji spalin wynikający z wysokich
norm spalania ON tego rodzaju sprzętu.
W praktyce zastosowanie śmieciarki z HDS-em ma małe zastosowanie w obsłudze
miast, gdzie utrudniona jest obsługa pojemników 2,0 - 2,5 m3 z uwagi na ich usytuowanie
w wąskich i ciasnych uliczkach, z utrudnionym dojazdem, gdzie często pracownicy fizyczni
dodatkowo wyciągają ręcznie pojemniki, aby je podczepić pod HDS, bo brak jest możliwości
dojazdu z uwagi na bardzo duże gabaryty tego typu śmieciarki. W takim przypadku
zastosowanie pojazdu typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em, które są pojazdami
mniejszymi gabarytowo i zwrotniejszymi, o mniejszym nacisku osi, jest w praktyce lepszym
rozwiązaniem, skracającym czas obsługi i powodującym mniejszą uciążliwość dla
mieszkańców. To wpływa w efekcie końcowym na zwiększoną optymalizację procesu
odbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, tym bardziej, że w praktyce przy
zastosowaniu tego typu pojazdów unika się wysokiego zgniotu (kompensacji) odpadów
segregowanych, unika się zjawiska niepożądanego z uwagi na wcześniej opisane
pogorszenie jakości frakcji i wyższej ceny w instalacjach przyjmujących te odpady, bądź
przekwalifikowania odpadu na inny kod z uwagi na brak możliwości odzysku surowców.
Reasumując, ograniczenie przez Zamawiającego zastosowania do odbioru frakcji
suchej z pojemników 2,0 - 2,5 m3, wyłącznie do śmieciarek z HDS-em na podstawie
przedłożonej argumentacji nie ma uzasadnienia praktycznego, gdzie powszechnym jest
stosowanie w takim przypadku również pojazdów typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em.
Zapis w SIWZ ograniczający obsługę wyłącznie do śmieciarki z HDS-em w SIWZ stanowi
zdaniem Odwołującego wyłącznie nieuzasadnione ograniczenie konkurencji, gdzie
dotychczasowy wykonawca dysponuje takim sprzętem.
Odnoszą się do odbioru odpadów z zabudowy jednorodzinnej należy zauważyć, że
odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych odbywa się w workach, gdzie
następuje załadunek ręczny worków na pojazd. Zamawiający w SIWZ i załącznikach nr 1a
i 1b do SIWZ (SOPZ) oraz w załącznikach nr 2 do umowy nr 4 do SIWZ narzuca wykonawcy
do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych w workach dysponowania
również wyłącznie pojazdem bezpylnym typu śmieciarka. W tym przypadku również
z doświadczenia, jak i przykładów większości miast w Polsce do odbioru frakcji suchej
workowej, w której znajduje się szkło, pojazdem stosowanym w większości gmin w Polsce
jest pojazd dostawczy ze szczelną zabudową spełniający kryterium pojazdu bezpylnego np.
skrzyniowiec lub dostawczy. Natomiast brak zgniotu, jak to jest w przypadku śmieciarki nie
powoduje, jak to opisano powyżej pogorszenia jakości suchej frakcji selektywnej i dalszych
z tym związanych konsekwencji. Ponadto użycie w § 7 w pkt.3 ppkt.3 pppkt b zapisu, że
pojazdy bezpylne dodatkowo winny być wyposażone w czujnik uruchomienia urządzenia
wrzutowego, w tym przypadku nie ma uzasadnienia praktycznego, ponieważ uruchomienie
odwłoka następuje po zapełnieniu go dużą ilością worków, które są wrzucane ręcznie do
odwłoka i nie rejestrowany jest pojedynczy załadunek jak w przypadku opróżniania
pojemników, natomiast ilość worków z
odpadami segregowanymi odbieranych
z poszczególnych posesji jest wprowadzana do systemu RFID ręcznie. Wobec powyższego
ograniczenie przez Zamawiającego zastosowania do odbioru frakcji suchej w workach
wyłącznie śmieciarek, gdzie powszechnym jest stosowanie w takim przypadku pojazdów
typu dostawczy lub skrzyniowy z zabudową, nie ma uzasadnienia merytorycznego aby
zastosować wyłączność. Na podstawie przedstawionej powyżej argumentacji, zastosowanie
rozwiązań technicznych zaproponowanych przez Odwołującego jest lepszym rozwiązaniem,
a na pewno co najmniej równoważnym. Takie ograniczenie zapisu w SIWZ do wyłącznego
odbioru frakcji suchej workowej z zabudowy jednorodzinnej stanowi nieuzasadnione
ograniczenie konkurencji poprzez narzucenie wykonawcy jednostronnego sposobu obsługi
w tym zakresie, gdzie można zastosować rozwiązania równoważne, bardziej optymalne.
W zakresie ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami czy
altan śmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach,
należy zauważyć, iż Zamawiający, na podstawie przekazywanych raportów z systemu RFID
przez dotychczasowych wykonawców ma wiedzę odnośnie ilości i rodzajach pojemników dla
poszczególnych frakcji odpadów jakie są rozstawione na terenie sektorów w Lublinie oraz
punktach gromadzenia odpadów (tzw. gniazdach z pojemnikami czy altanachśmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej. Tę informację posiada Zamawiający
również na podstawie składanych deklaracji przez zarządców poszczególnych
nieruchomości wielorodzinnych. Powyższe informacje dotyczące ilości punktów gromadzenia
odpadów, umożliwią rzetelne obliczenie kosztów logistycznych, które będzie musiał ponieść
wykonawca przy realizacji zamówienia, co w konsekwencji umożliwi poprawne
przygotowanie oferty, w szczególności obliczenie ceny.
Brak informacji, na obecnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego powoduje to, iż Wykonawca nie będzie znał wysokości kosztów, które będzie
musiał ponieść.
W SIWZ Zamawiający nie podał ilości gospodarstw, które zadeklarowały segregację
odpadów, w szczególności w zabudowie jednorodzinnej, wobec powyższego wykonawca nie
jest w stanie prawidłowo wycenić usługi oraz sprawdzić, czy będzie w stanie osiągnąć
poziom odzysku, jak również, czy będzie można osiągnąć wyższy poziom recyklingu (drugie
kryterium oceny ofert), niż założony w ustawie. Odniesienie do ilości gospodarstw
segregujących odpady będzie miało także znaczenie w kosztach worków, które ma
uwzględnić Wykonawca w wycenie oferty. Brak informacji o ilości gospodarstw, które
zadeklarowały segregację odpadów uniemożliwia rzetelną i poprawną wycenę usługi oraz
sprawdzenie możliwości osiągnięcia poziomu odzysku, zwłaszcza poziomu odzysku na
wyższym poziomie niż założony w przepisach ustawowych (patrz drugie kryterium wyboru
oferty). Informacja o ilości gospodarstw segregujących odpady będzie miało także znaczenie
dla określenia kosztów worków, które ma zapewnić wykonawca w czasie realizacji usługi, co
również wpływa na cenę oferty.
W powyższym zakresie Zamawiający ma szczegółową wiedzę, na podstawie
przyjętych deklaracji w oparciu, o które naliczana jest opłata za odpady, zarówno dla
właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej jak i zarządców nieruchomości
w zabudowie wielorodzinnej.
Należy zwrócić uwagę, iż przepisy art. 29 ust. 1 Pzp zobowiązują Zamawiającego do
opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą
dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania
i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Istota tych przepisów sprowadza
się więc do określenia przez Zamawiającego swoich wymagań dotyczących przedmiotu
zamówienia tak szczegółowo i tak dokładnie, aby każdy wykonawca był w stanie
zidentyfikować czego Zamawiający oczekuje. Obowiązkiem Zamawiającego jest podjęcie
wszelkich możliwych środków w celu wyeliminowania elementu niepewności wykonawców,
co do przedmiotu zamówienia, poprzez maksymalnie jednoznaczne i wyczerpujące
określenie przedmiotu zamówienia. Nie może usprawiedliwiać braku wyczerpującego opisu
przedmiotu zamówienia stwierdzenie, że wykonawca winien uwzględnić w wycenie
zamówienia wszystkie ryzyka. Podkreślić bowiem należy, że wycena ryzyk związanych
z wykonaniem zamówienia może być niemożliwa właśnie ze względu na niewłaściwy opis
przedmiotu zamówienia. Nie można bowiem wyliczyć ewentualnego kosztu ryzyka, którego
wykonawca nie ma możliwości zidentyfikować z uwagi na brak odpowiedniej i wyczerpującej
informacji w SIWZ. Innymi słowy nie może wyliczyć rzeczywistych kosztów realizacji
zamówienia.
Niniejsze dane, które nie zostały podane w SIWZ są podstawą do właściwego
przygotowania kalkulacji kosztowej. Brak opisanych wyżej informacji uniemożliwia
Wykonawcy prawidłowe skalkulowanie ceny oferty, a jednocześnie narusza jedną
z podstawowych zasad obowiązujących przy organizowaniu przetargów, a mianowicie
zasadę konkurencyjności wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. Dodatkowo tak opisany
przedmiot zamówienia (w SIWZ) narusza przepisy: art. 29 ust. 1 ustawy Pzp poprzez
opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, co wynika
z zaniechania określenia w sposób wyczerpujący ilości gospodarstw, które zadeklarowały
segregację odpadów, co może przekładać się na treść oferty wykonawcy i pozostawia
wykonawcę w stanie niepewności co do kalkulacji ceny i sposobu realizacji zamówienia.
Ponadto powyższe narusza przepisy art. 29 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy Pzp,
gdyż opisanie przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję i równe
traktowanie wykonawców, wobec braku jednoznacznego i wyczerpującego określenia ilości
prognozowanych odpadów komunalnych poszczególnych frakcji objętych zamówieniem
i danych w tym zakresie za okresy poprzednie, powoduje, iż potencjalną wiedzę na temat
ilości odpadów za okres poprzedzający okres objęty zamówieniem, może posiadać
wyłącznie dotychczasowy podmiot świadczący na rzecz Gminy Lublin usługi w zakresie
odbioru i zagospodarowania odpadów stałych z terenu Gminy Lublin, co daje mu znaczną
przewagę konkurencyjną nad pozostałymi ofertami.
Powyższe determinuje jeszcze jeden problem, wobec braku tych danych, istnieje
realne ryzyko złożenia oferty zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia, co w dalszej kolejności skutkować może odrzuceniem ewentualnej oferty
wykonawcy.
W zakresie ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej,
należy zauważyć, iż zgodnie z regulacjami obowiązującymi w gminie Lublin (uchwała Rady
Miasta Lublin Nr 657/XXVI/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania
czystości i porządku na terenie miasta Lublin - Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 475) ilość
i pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z terenu
nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zabudową
zagrodową oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi określa właściciel nieruchomości,
w uzgodnieniu z gminą Lublin (§ 6 pkt 4 Regulaminu). W treści SIWZ Zamawiający nie podał
ilości i wielkości pojemników, jakie ma zapewnić wykonawca w celu realizacji usługi,
wynikających z uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą Lublin, podając
jedynie informację, że to wykonawca uzgadnia bezpośrednio z właścicielem nieruchomości
ilość i rodzaj pojemników lub worków. Należy tu zaznaczyć, że Zamawiający posiada wiedzę,
jakie i ile pojemników jest rozstawionych na terenie sektorów, ponieważ ma bieżące
informacje z systemu RFID. Ponadto Zamawiający dokonując staranności w przygotowaniu
opisu przedmiotu zamówienia mógł zwrócić się do obecnych wykonawców obsługujących
poszczególne sektory w Lublinie o podanie ilości i rodzajów rozstawionych pojemników
w poszczególnych sektorach miasta. Zamawiający może także wskazać prognozowaną ilość
nowych deklaracji biorąc pod uwagę doświadczenie nabyte w ciągu dwóch lat
funkcjonowania nowego systemu.
Brak informacji o ilości i rodzajach pojemników w zabudowie jednorodzinnej
i wielorodzinnej uniemożliwia rzetelne obliczenie kosztów, które będzie musiał ponieść
Wykonawca przy realizacji zamówienia, co w konsekwencji umożliwi poprawne
przygotowanie oferty, w tym zwłaszcza obliczenie ceny. Brak informacji o ilości i wielkości
pojemników, na obecnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
powoduje to, iż wykonawca nie będzie znał wysokości kosztów, które będzie musiał ponieść.
To, że Wykonawca uzgodni bezpośrednio z właścicielem nieruchomości ilość i rodzaj
pojemników lub worków, będzie możliwe dopiero po wyborze oferty, a więc cena oferty może
w całości nie odzwierciedlać wszystkich kosztów, które należy ponieść przy realizacji usługi.
Brak informacji o ilości i rodzajach pojemników stanowi nieuzasadnione ograniczenie
konkurencji w sytuacji, gdzie dotychczasowy Wykonawca tę wiedzę posiada. Powyższe,
w sposób jednoznaczny, również narusza przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Pzp.
Mając powyższe na względzie Odwołujący wnosił jak na wstępie odwołania.
Zamawiający złożył pisemną odpowiedź na odwołanie, w której przedstawił szeroką
argumentację przemawiającą w jego ocenie za oddaleniem odwołania w całości.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego, tj. treści SIWZ oraz
załączników do SIWZ, treści ogłoszenia o zamówieniu, dokumentów złożonych na
rozprawie i załączonych do pism procesowych, włączonych w poczet materiału
dowodowego, a także stanowisk i oświadczeń Stron i Uczestnika postępowania
zaprezentowanych pisemnie i w toku rozprawy, skład orzekający Izby ustalił i zważył,
co następuje:
Skład orzekający Izby ustalił że nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 ustawy Pzp,
a Wykonawca wnoszący odwołanie posiadał interes w rozumieniu art. 179 ust. 1 Pzp,
uprawniający do jego złożenia. Należy bowiem wskazać, że środki ochrony prawnej
określone w ustawie Pzp przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu
podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub
może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. Na
etapie postępowania o udzielenie zamówienia przed otwarciem ofert, np. w przypadku
odwołań czy skarg dotyczących postanowień ogłoszenia i SIWZ przyjąć należy, iż każdy
wykonawca deklarujący zainteresowanie uzyskaniem danego zamówienia posiada
jednocześnie interes w jego uzyskaniu (za wyrokiem KIO z dnia 04.10.2010 r., sygn. akt: KIO
2036/10).
Do postępowania odwoławczego, odpowiadając na wezwanie, po stronie
Zamawiającego zgłoszenie przystąpienia złożył wykonawca
KOM-EKO S.A. z siedzibą
w Lublinie Przystąpienie uznano za skuteczne. Wykonawca wnosił o oddalenie odwołania
w całości.
Izba dokonując ustaleń faktycznych odnośnie przedmiotowego postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego, w tym treści SIWZ i ogłoszenia o zamówieniu wzięła
pod uwagę wynikające z odwołania, odpowiedzi na odwołanie oraz rozprawy postanowienia
SIWZ i ogłoszenia, stwierdzając zarazem, że stan faktyczny pomiędzy Stronami nie był
sporny, a przedmiotem sporu była ocena tego stanu faktycznego w świetle obowiązującego
prawa.
Odnosząc się do podniesionych w treści odwołania zarzutów stwierdzić należy, że odwołanie
nie zasługiwało na uwzględnienie.
Z uwag natury ogólnej dostrzeżenia wymaga w ślad za orzecznictwem, że:
"(…) zasada wyrażona w przepisie art. 7 Pzp nie może być interpretowana w taki sposób, że
wymaga dopuszczenia wszystkich zainteresowanych zamówieniem a wybór produktu, który
należy zaoferować w ramach danego zamówienia, pozostawiony jest wykonawcom"
(tak wyrok KIO z 22.03.2012 r., sygn. akt: KIO 471/12). Zaś: "Obowiązek przestrzegania
reguł określonych w art. 29 ust. 1 i 2 Pzp nie oznacza, że zamawiający nie ma prawa określić
przedmiotu zamówienia w sposób uwzględniający jego potrzeby i aby uzyskać oczekiwany
efekt, nawet jeśli wyklucza to możliwość dopuszczenia do realizacji zamówienia wszystkich
wykonawców działających na rynku. Prawem zamawiającego jest takie opisanie przedmiotu
zamówienia, którego realizacja zaspokoi w najszerszym kontekście określone potrzeby
społeczne" (tak wyrok KIO z 28.03.2014 r., sygn. akt: KIO 486/14).
Izba ustaliła w zakresie warunków udziału w postępowaniu, że w Rozdziale 5 SIWZ
„Warunki udziału w postępowaniu” Zamawiający w punkcie 5.4.3.1.2.1 (dysponowanie
narzędziami, wyposażeniem zakładu i urządzeniami technicznymi), określił, że wykonawca
musi posiadać dwa zarejestrowane, posiadające aktualne badania techniczne dopuszczone
do ruchu pojazdy przystosowane do odbierania selektywnie zbieranej frakcji suchej odpadów
komunalnych, posiadające konstrukcję zabezpieczającą przed rozwiewaniem i rozpylaniem
przewożonych odpadów i minimalizującą oddziaływanie czynników atmosferycznych na
odpady (pojazdy bezpylne) wyposażone w:
a) system
monitoringu
bazujący
na
systemie
pozycjonowania
satelitarnego
umożliwiający trwałe zapisywanie oraz weryfikację danych o położeniu pojazdu,
miejscach postoju oraz system czujników zapisujących dane o miejscach wyładunku
odpadów;
b) urządzenie techniczne HDS, dopuszczone do eksploatacji przez organ właściwej
jednostki dozoru technicznego, umożliwiające załadunek odpadów na pojazd (…).
Rozpoznając przedmiotowe zarzuty, dostrzeżenia wymaga, iż Zamawiający opisując
warunki przetargu, w pierwszej kolejności ma za zadanie, a wręcz za obowiązek w taki
sposób je ukształtować, aby spełniały jego (zamawiającego) cel, który musi wykazywać się
szczególną dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych. Oczywiście istotnym
elementem jest również takie opisanie warunków kontraktowych, które nie naruszą zasady
równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji. Również opis przedmiotu
zamówienia, warunków udziału w postępowaniu czy wreszcie kryteriów oceny ofert, musi
pozostawać w zgodności z obowiązującymi przepisami. Analiza zgromadzonego materiału
dowodowego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienia Zamawiającego, prowadzą do
stwierdzenia, że Zamawiający ustalił warunki udziału w postępowaniu oraz wyznaczył
warunki kontraktowe, w sposób, który nie utrudnia wykonawcom dostępu do
przedmiotowego zamówienia i daje możliwość skonstruowania konkurencyjnej oferty.
Ustalonych warunków odnoszących się do wymaganego potencjału technicznego nie uznać
można za nadmierne i nieadekwatne co celu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, jakim jest wybór wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie umowy,
posiadającego odpowiednie doświadczenie, a jednocześnie proponującego Zamawiającemu
ofertę korzystną ekonomicznie.
Problemem, jaki powstaje na gruncie określania wymogów w zakresie potencjału
technicznego oraz ich adekwatności do przedmiotu zamówienia, jest ryzyko zawężenia
kręgu wykonawców mogących ubiegać się o zamówienie, co ma bezpośrednie przełożenie
na zachowanie konkurencji. Ukształtowanie wymogów na poziomie mogącym skutkować
ograniczeniem liczby wykonawców dopuszczonych do postępowania należy – w ocenie Izby
– uznać za dopuszczalne w takim zakresie, w jakim usprawiedliwione jest dbałością o jakość
i rzetelność wykonania przedmiotu zamówienia. Konieczne jest zatem zachowanie
równowagi pomiędzy interesem Zamawiającego w uzyskaniu rękojmi należytego wykonania
zamówienia a interesem wykonawców, którzy poprzez sformułowanie nadmiernych
wymagań mogą zostać wyeliminowani z postępowania. Nieproporcjonalność warunku
zachodzi w sytuacji, gdy równowaga ta zostanie zachwiana, powodując uniemożliwienie
ubiegania się o zamówienie wykonawcom mającym doświadczenie dające rękojmię jego
prawidłowej realizacji.
W ocenie Izby owa nieproporcjonalność nie ma miejsca w przypadku
kwestionowanego warunku udziału. Jak wynika z ustaleń opisu przedmiotu zamówienia
będzie ono wykonywane przy użyciu pojazdów typu śmieciarka z HDS, przy czym sam
Odwołujący nie kwestionował, że zaproponowanie pojazdów równoważnych do
wykonywania części zamówienia związanej z odbiorem odpadów z pojemników 700I, 1100I
w zabudowie wielorodzinnej jest trudne. Skoro więc odbieranie selektywnie zebranej frakcji
suchej odpadów komunalnych z tego rodzaju pojemników odbywać może się tylko przy
użyciu tego typu pojazdów, to wymóg posiadania dwóch pojazdów bezpylnych
wyposażonych w urządzenie HDS nie jest nadmierny. Na terenie miasta Lublina odpady
gromadzone są w różny sposób i do tej różnorodności Zamawiający dopasował optymalny
sposób odbierania tych odpadów. Pojazdy równoważne wskazane przez Odwołującego
(hakowiec lub skrzyniowiec) nie mają przystosowanej konstrukcji i urządzeń do opróżniania
pojemników 700l i 1000l. nie są to zatem pojazdy, które umożliwią efektywne opróżnianie
pojemników w Lublinie. Wykonawca zainteresowany zamówieniem musi dysponować
odpowiednim potencjałem technicznym, który umożliwi mu sprostanie wymaganiom
Zamawiającego i mieszkańców. Za niecelowe natomiast należałoby uznać wymaganie, gdzie
wykonawca musiałby dysponować co najmniej dwoma rodzajami pojazdów, do każdego
rodzaju pojemników, do opróżniania których będzie zobowiązany. W ocenie składu
orzekającego Izby wymaganie dysponowania pojazdem, którego konstrukcja umożliwia
opróżnianie każdego rodzaju pojemników jest właściwsze.
W kwestii sformułowania przedmiotowego zarzutu, dostrzeżenia wymaga jeszcze
jedna okoliczność. Odwołujący zakwestionował treść ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ (dotyczącą
warunku) ale formalnie nie wskazał naruszenia art. 22 ust.1 pkt 3 ustawy Pzp. Cała oś
argumentacji Odwołującego skoncentrowała się na opisie przedmiotu zamówienia, nie
odnosił się on do ustalenia warunku udziału w postępowaniu w sposób nadmierny. Z tych
powodów także zarzut podlegał oddaleniu.
W przypadku zarzutów skierowanych do opisu przedmiotu zamówienia i możliwości
wykorzystywania do realizacji kontraktu pojazdów równoważnych, Izba podzieliła
argumentację Zamawiającego wynikającą z odpowiedzi na odwołanie. Przy określaniu typu
pojazdów, którymi można wykonywać zamówienie Zamawiający zobowiązany jest stosować
się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego i do istotnych z punktu widzenia
rozstrzyganego sporu – przepisów prawa miejscowego. Z przepisów prawa powszechnie
obowiązującego, w tym między innymi z Rozporządzenia z dnia 11 listopada 2013 roku
Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości w zakresie wymogów sanitarnych oraz
technicznych pojazdów przystosowanych do odbierania selektywnie zebranych odpadów
komunalnych wynika, że stan techniczny i sanitarny pojazdów ma zabezpieczać odpady
przed
rozwiewaniem
i
rozpylaniem,
minimalizować
oddziaływanie
czynników
atmosferycznych na odpady, przy czym zabezpieczenie to ma gwarantować konstrukcja
pojazdu.
Konstrukcja proponowanych przez Odwołującego pojazdów nie pozwoliłaby na
spełnienie tych wymogów. Już z samej dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez
Odwołującego wynika, że konstrukcja tych pojazdów sprzyja niekontrolowanemu
wydostawaniu się na zewnątrz odpadów, tak przy ich załadunku, jak też transporcie
(przykrycie skrzyni z odpadami tylko za pomocą plandeki). Może także nastąpić rozwiewanie
odpadów i ich rozpylanie, ponieważ opróżnianie pojemników odbywa się na skrzynię pojazd,
a nie do szczelnego, zamkniętego kontenera. Odpady narażone są na znaczne
oddziaływanie czynników atmosferycznych. W przypadku pojazdu typu hakowiec przy
każdym załadunku odpadów następuje otwarcie całego kontenera, co również może sprzyjać
wszystkim opisanym powyżej zjawiskom niekontrolowanego oddziaływania na odpady.
Z uwagi na to, że konstrukcja wymienionych typów pojazdów nie jest szczelnie zamknięta,
w trakcie transportu odpadów może następować wydostawanie się na zewnątrz części
odpadów. Nie można również zapominać, że przy użyciu tego typu pojazdów zdecydowanie
mniejsza jest funkcja zgniotu, co oznacza, że jednorazowo taki pojazd może zebrać
i przewieźć mniejszą ilość odpadów niż śmieciarka. To zaś wpływa na konieczność
przewidzenia większej liczby kursów, większej liczby pracowników, co przekłada się na
wyższe koszty systemu gospodarki odpadami. To także oznacza w ogólnym rozrachunku
wyższe zużycie paliwa (więcej kursów), a więc także większe zanieczyszczenie środowiska.
Jak już też wcześniej wspomniano, użycie jednego typu pojazdów (śmieciarka z HDS)
powoduje możliwość obsługi podczas jednej trasy różnego rodzaju pojemników, bez
konieczności posiadania odrębnych pojazdów do opróżniania mniejszych pojemników. W ten
sposób wykonawca może efektywnie wykorzystać czas pracy pojazdów i obsługi pojazdu,
a także zmniejszyć koszty obsługi systemu. Za nieuprawnione również Izba uznała żądania
wykreślenie wymogów odnośnie czujnika otwarcia odwłoka, który to czujnik pozwala na
kontrolowanie rozładowywania odpadów w miejscach do tego przeznaczonych. W przypadku
§ 7 ust. 3 pkt 3b OPZ do SIWZ Zamawiający wymaga posiadania przez pojazdy czujnika
uruchomienia urządzenia wrzutowego. Zamawiający wyjaśnił, że czujnik ten uruchamia się
przy załadunku na pojazd pojemników 700l i 1000l, a więc nie jest w ogóle wykorzystywany
przy obsłudze pojemników, dla których dopuszczenia pojazdów równoważnych wnioskował
Odwołujący, który tej tezie nie zaprzeczył.
W kwestii zastosowania funkcji zgniotu do zbierania frakcji suchej odpadów i wpływu
sposobu selektywnej zbiórki na jakość tej frakcję odpadów, Odwołujący przedstawił trzy
opinie regionalnych instalacji odbioru odpadów, z których wynika, że frakcja bez wydzielonej
frakcji w postaci szkła charakteryzuje się niskim poziomem odzysku surowców
posiadających wartość handlową. Zamawiający przedstawił opracowania wykonane przez
Uniwersytet Marii Curie- Skłodowskiej w Lublinie w zakresie badań morfologicznych
odpadów komunalnych prowadzone od 2013 roku, z których wynika, że zbieranie odpadów
szkła łącznie z innymi materiałami zapobiega rozbiciu szkła, tak w pojemnikach, podczas
transportu i rozładunku, a ogólna zawartość szkła we frakcji wynosi 19-21% wagi.
Konfrontując ze sobą przedstawione dokumenty dostrzeżenia wymaga, że wyniki badań
prowadzonych przez Zamawiającego z pewnością dotyczą odpadów pochodzących z miasta
Lublina. Nie wiadomo natomiast, czy regionalne instalacje, do których zwrócił się Odwołujący
wypowiadały się o odpadach pochodzących z tego terenu. Poza tym, co słusznie podkreślił
Zamawiający, celowo nie wskazał on regionalnej instalacji, której należy wywozić odpady
zbierane selektywnie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby Odwołujący wybrał taką instalację,
która w sposób efektywny umie dokonywać odzysku surowców.
Niewątpliwie zgodzić należy się z Odwołującym, że w interesie Zamawiającego jest,
aby poziom odzysku surowców był jak największy, o czym świadczy także ustalone
w postępowaniu kryterium pozacenowe. Odwołujący nie przedstawił jednak żadnych
dowodów na to, że nie jest możliwe osiągnięcie wymaganych przepisami lub większych
poziomów odzysku. Sprawozdania złożone przez Zamawiającego pokazują, że inni
wykonawcy nie mieli problemu z osiągnięciem zakładanego poziomu odzysku. Również
złożone opracowanie i przeprowadzone badania pokazują, że frakcja sucha zawiera 84%
wagowego udziału odpadów nadających się do recyklingu.
Tak więc, Odwołujący nie przedstawił przekonywujących dowodów, przemawiających
za możliwością dopuszczenia pojazdów równoważnych.
W przypadku żądania podania przez Zamawiającego dodatkowych informacji
w zakresie ilości punktów gromadzenia odpadów w zabudowie wielorodzinnej; ilości
gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów oraz ilości i rodzajów pojemników
w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, Izba uznała te żądania za nadmierne.
W ocenie składu orzekającego Izby nie przedstawiono takiej argumentacji, która za
prawidłową nakazywałaby uznać tezę, że informacje te są niezbędne do prawidłowej wyceny
oferty. Przede wszystkim zauważyć należy, że w treści samej SIWZ oraz załącznikach do
SIWZ Zamawiający zawarł szereg informacji, pozwalających na przyjęcie określonych
założeń kalkulacyjnych do oferty. Zamawiający szczegółowo podał w załączniku nr 12 i nr 14
ilość gospodarstw domowych w poszczególnych sektorach, w rozbiciu na gospodarstwa
jednoosobowe, dwuosobowe i więcej (w rozróżnieniu za zabudowę jednorodzinną
i wielorodzinną), podano także ilość osób zameldowanych w danych sektorach, w załączniku
nr 11 określono rodzaje nieruchomości, z których mają być odbierane odpady. Znając ilość
budynków i ilość osób oraz wymagania co do pojemności pojemników Regulaminu
utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Lublina, wykonawca może ustalić ilość
niezbędnych pojemników i worków, dostosować do tej ilości i pojemności pojemników
harmonogram wywozu nieczystości. Zamawiający zauważył także, że nie posiada informacji
na temat ilości altan śmietnikowych i ich lokalizacji, ale podał wykaz gospodarstw domowych,
w tym w zabudowie wielorodzinnej, a zgodnie z przepisami każdy budynek wielorodzinny
przynajmniej jedno takie miejsce powinien posiadać i takie założenie należy przyjąć do
wyceny oferty.
Izba podkreśla, że choć Zamawiający nie jest zobowiązany do gromadzenia danych,
o które wnioskował Odwołujący, to jeżeli dane te są znane Zamawiającemu z uwagi na
kilkuletnie prowadzenie systemu gospodarki odpadami i zbieranie różnego rodzaju danych
analitycznych, Izba nie widzi przeciwwskazań, aby informacje te udostępnić Wykonawcom
zainteresowanym postępowaniem, jeżeli pozwoli to rzetelniejsze (choćby nawet
w minimalnym stopniu) wycenienie oferty.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i stanowisko składu orzekającego, Izba nie
dopatrzyła się naruszenia przepisów wymienionych przez Odwołującego w petitum
odwołania i orzekła jak w sentencji. Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że odwołanie nie
zasługiwało na uwzględnienie, a czynności lub zaniechania Zamawiającego nie miały i nie
mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Zamawiający nie naruszył zasad prowadzenia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określonych w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp,
tj. zasady równego traktowania wykonawców i zachowania uczciwej konkurencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku,
na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Pzp oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 3 pkt 1) oraz
ust. 4 w zw. z § 3 pkt 2) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący:
1.
oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku tytułem wpisu od odwołania;
2.2. zasądza od
EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku na rzecz Gminy Lublin
kwotę
3 600 zł 00 gr (słownie: trzech tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Lublinie.
Przewodniczący:
………………………………………
Sygn. akt KIO 2657/15
UZASADNIENIE
W dniu 7 grudnia 2015 roku, do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie,
na podstawie art. 182 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 179 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004
r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), zwanej dalej „ustawą
Pzp”, odwołanie złożył wykonawca EKOLAND Sp. z o.o. z siedzibą w Kraśniku, zwany dalej
„Odwołującym”.
Postępowanie
o
udzielenie
zamówienia publicznego
w trybie przetargu
nieograniczonego o nazwie „Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych
z nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze miasta Lublin VII części (niniejsze
postępowanie obejmuje IV części)” prowadzi Zamawiający: Gmina Lublin.
Odwołanie wniesiono wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (dalej „SIWZ”), w szczególności wobec:
1)
ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ, załącznika Nr 2 do wzoru umowy, załącznika Nr 2 do SIWZ,
załącznika Nr 1a i Nr 1b do SIWZ w zakresie § 7 pkt 3 ppkt 3 pppkt „b” i pppkt „c” w zakresie
niedopuszczenia do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych z pojemników
2,0 - 2,5 m3 przy wykorzystaniu innych pojazdów bezpylnych wyposażonych w HDS
przystosowanych do odbioru frakcji suchej z wyżej wymienionych pojemników oraz
niedopuszczenie do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych z zabudowy
jednorodzinnej w workach przy wykorzystaniu innych pojazdów, typu dostawczy lub
skrzyniowy z zabudową wyposażonych w system GPS, bezpylnych przystosowanych do
odbioru powyższej frakcji,
2)
niezamieszczenia w SIWZ informacji o:
a)
ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami lub altanśmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach,
b)
ilości gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów w zabudowie
jednorodzinnej i wielorodzinnej,
c)
ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Odwołującego, zostały naruszone przez
Zamawiającego przepisy art. 7 ust. 1 - 3 ustawy Pzp, art. 29 ust. 1-2 ustawy Pzp, gdyż:
1)
postanowienia SIWZ ograniczające odbiór odpadów wyłącznie do określonego typu
pojazdu przeznaczonych do odbioru odpadów, bez możliwości zastosowania przez
wykonawcę pojazdów równoważnych, stanowią naruszenie zasady konkurencji i równego
traktowania wszystkich wykonawców, poprzez jednostronne narzucenie wykonawcy sposobu
odbioru odpadów,
2)
opisanie przedmiotu zamówienia w sposób naruszający uczciwą konkurencję i równe
traktowanie wykonawców, wobec braku podania w SIWZ wszystkich informacji
umożliwiających rzetelne i poprawne przygotowanie oferty, w tym zwłaszcza skalkulowanie
ceny.
Przedstawiając powyższe zarzuty Odwołujący wnosił o:
1)
uwzględnienie odwołania w całości,
2)
nakazanie Zamawiającemu wprowadzenie zmian w SIWZ:
a)
w zakresie ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ, załącznika Nr 2 do wzoru umowy, załącznika Nr 2
do SIWZ, załącznika Nr 1a i Nr 1b do SIWZ w zakresie § 7 pkt 3 ppkt 3 pppkt „b” i pppkt „c”,
umożliwiających odbiór odpadów pojazdami równoważnymi w stosunku do pojazdów
określonych w SIWZ przez Zamawiającego,
b)
przez podanie ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami lub
altan śmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach, ilości
gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów w zabudowie jednorodzinnej
i wielorodzinnej, ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.
3)
obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania.
Odwołujący wskazał, że posiada interes w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia,
ponieważ wadliwe i niekonkurencyjne sformułowania SIWZ pozbawiają go możliwości
złożenia prawidłowej i zgodnej z wymogami zamawiającego oferty, w tym zwłaszcza
uniemożliwiają skalkulowania prawidłowej ceny oferty. Powyższe powoduje, iż Odwołujący
został narażony na szkodę w postaci utraty możliwości uzyskania zamówienia i osiągnięcia
z tego tytułu spodziewanych dochodów. W sytuacji wyeliminowania przez Zamawiającego
podniesionych naruszeń, Odwołujący będzie mógł złożyć ofertę na zgodnych z wymaganiami
Zamawiającego warunkach i uzyskać przedmiotowe zamówienie.
Zgodnie z przepisami art. 182 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp odwołanie wobec postanowień
SIWZ wnosi się w terminie 10 dni od dnia publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej lub zamieszczenia SIWZ na stronie internetowej. Zamieszczenie SIWZ na
stronie internetowej Zamawiającego nastąpiło w dniu 26 listopada 2015 r., w związku z czym
odwołanie zostało wniesione w terminie. Wpis w wymaganej wysokości został uiszczony na
rachunek UZP, kopia odwołania została przekazana Zamawiającemu.
W uzasadnieniu zarzutów Odwołujący podniósł, że:
W punkcie 5 SIWZ: „Warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonania
oceny spełnienia tych warunków”, w ppkt.5.4.3.1.2.1 oraz w załączniku nr 2 do umowy i nr 4
do SIWZ Zamawiający jako warunek udziału w postępowaniu wymaga od Wykonawcy do
odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych dysponowania dwoma pojazdami
bezpylnymi wyposażonymi w urządzenie HDS oraz wyposażonymi w GPS i system
czujników zapisujących dane o miejscach wyładunku odpadów.
Dodatkowo w załącznikach nr 1a i nr 1b do SIWZ (SOPZ) w § 7 w pkt 3 ppkt.3 pppkt
b jest zapis, że pojazdy bezpylne dodatkowo winny być wyposażone w czujnik uruchomienia
urządzenia wrzutowego oraz w § 7 w pkt.3 ppkt.3 pppkt c jest zapis, że pojazdy bezpylne
dodatkowo winny być wyposażone w czujnik otwarcia odwłoka (czujnik wyładunku
odpadów). Taki zapis narzuca wykonawcy do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów
komunalnych dysponowania wyłącznie dwoma pojazdami bezpylnymi typu śmieciarka
wyposażona w HDS.
Odwołujący zwrócił uwagę, że odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów
komunalnych na terenie miasta Lublina odbywa się na trzy sposoby:
1)
z pojemników 700I, 1100I w zabudowie wielorodzinnej z zastosowaniem pojazdu
bezpylnego typu śmieciarka, gdzie w tym przypadku trudno jest wskazać pojazd równoważny
do obsługi frakcji suchej z tego typu pojemników,
2)
z pojemników 2,0 - 2,5 m3 (typu dzwon), do obsługi których jest potrzeba
zastosowania HDS-u (dźwigu),
3)
z zabudowy jednorodzinnej odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych
odbywa się w workach, gdzie następuje załadunek ręczny worków na pojazd.
Opierając się na wieloletnim doświadczeniu praktycznym wykonawcy jak i powołując
się do przykładów większości miast w Polsce, gdzie odbierane są opady frakcji suchej z tego
typu pojemników, należy zwrócić uwagę, że w zakresie takiej obsługi istnieje wiele rozwiązań
technicznych równoważnych i spełniających oczekiwania Zamawiającego w tym zakresie.
Najczęściej stosowanym i zupełnie wystarczającym rozwiązaniem technicznym w tym
przypadku jest zastosowanie pojazdu typu hakowiec ze szczelnym kontenerem
przykrywanym plandeką (jako pojazd bezpylny) bądź skrzyniowiec z zabudowaną skrzynią
samowyładowczą wyposażonych w HDS. Ponadto należy szczególnie podkreślić, że
zastosowanie pojazdu typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em w tego typu obsłudze
pojemników, jako rozwiązanie alternatywne, jest rozwiązaniem lepszym w stosunku do
pojazdu typu śmieciarka z funkcją zgniotu wyposażoną w HDS z uwagi na to, że z frakcji
suchej nie ma wydzielonego szkła (nie ma oddzielnie segregacji szkła w pojemnikach) na
terenie Lublina. Załadunek śmieciarką z HDS-m i kompensacja odpadów podczas załadunku
powoduje rozbicie i zgniatanie szkła, co obniża jakość frakcji suchej w zakresie odzysku
surowców takich jak makulatura, tworzywa sztuczne, szkło, wielomateriałówka do 80%.
Powyższe należy podkreślić, bo przecież w interesie Zamawiającego jest to, aby ten poziom
odzysku surowców był jak najwyższy, gdzie potwierdzeniem tego faktu jest zastosowanie
w postępowaniu przetargowym, jako drugiego kryterium przy ocenie oferty przez
Zamawiającego dodatkowej punktacji przy zwiększonym poziomie odzysku surowców.
W wyniku takiego sposobu odbioru, potłuczone i zmielone szkło nie daje się odzyskać,
przelatuje na sicie podczas przetwarzana w regionalnej instalacji przetwarzania odpadów
komunalnych, przechodząc do frakcji podsitowej i zwiększając w ten sposób ilość balastu
deponowanego na składowisku. Ponadto kawałki potłuczonego i zmielonego szkła wtłaczają
się w pozostałe surowce, takie jak makulatura, tworzywa sztuczne czy metale miękkie,
obniżając jakość odzysku tych surowców, bądź odzysk ich jest w znacznym stopniu
niemożliwy. Dodatkowym czynnikiem jest aspekt ekonomiczny, bo w takim przypadku
następuje zwiększenie ceny do 70% w instalacjach odbierających frakcję suchą, z uwagi na
jej złą jakość. To ma znaczący wpływ na wyższą cenę oferty przez Wykonawcę, a tym
samym podraża system obsługi miasta Lublin za, który płacą jego mieszkańcy w postaci
wyższych stawek za odbiór odpadów, gdyż głównym składnikiem kosztów wykonawcy są
koszty zagospodarowania odpadów.
Biorąc pod uwagę dalsze aspekty ekonomiczne Odwołujący wskazał, że ograniczenie
obsługi wyłącznie (wg zapisu z SIWZ) do śmieciarki z HDS -em w praktyce zwiększa koszty
obsługi systemu, gdyż jest to wysoce specjalistyczny sprzęt - bardzo drogi (wartośćśmieciarki z HDS-em przewyższa prawie trzykrotnie wartość hakowca/bramowca z HDS-
em), stąd duże odpisy amortyzacyjne, duże koszty napraw, wysokie koszty zużycia paliwa,
gdzie w warunkach miejskiej obsługi spalanie ON dochodzi do 100L/100 km, a spalanie ON
w przypadku hakowca/skrzyniowca występuje na poziomie 35L/100 km.
Wpływa to dodatkowo również w efekcie końcowym na pogorszenie efektu
ekologicznego, w stosunku do tego, jaki miasto Lublin chciałoby uzyskać, z uwagi na opisany
wcześniej obniżony poziom odzysku i recyklingu poszczególnych surowców pochodzących
ze zbiórki frakcji suchej, jak również ze zwiększonej emisji spalin wynikający z wysokich
norm spalania ON tego rodzaju sprzętu.
W praktyce zastosowanie śmieciarki z HDS-em ma małe zastosowanie w obsłudze
miast, gdzie utrudniona jest obsługa pojemników 2,0 - 2,5 m3 z uwagi na ich usytuowanie
w wąskich i ciasnych uliczkach, z utrudnionym dojazdem, gdzie często pracownicy fizyczni
dodatkowo wyciągają ręcznie pojemniki, aby je podczepić pod HDS, bo brak jest możliwości
dojazdu z uwagi na bardzo duże gabaryty tego typu śmieciarki. W takim przypadku
zastosowanie pojazdu typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em, które są pojazdami
mniejszymi gabarytowo i zwrotniejszymi, o mniejszym nacisku osi, jest w praktyce lepszym
rozwiązaniem, skracającym czas obsługi i powodującym mniejszą uciążliwość dla
mieszkańców. To wpływa w efekcie końcowym na zwiększoną optymalizację procesu
odbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, tym bardziej, że w praktyce przy
zastosowaniu tego typu pojazdów unika się wysokiego zgniotu (kompensacji) odpadów
segregowanych, unika się zjawiska niepożądanego z uwagi na wcześniej opisane
pogorszenie jakości frakcji i wyższej ceny w instalacjach przyjmujących te odpady, bądź
przekwalifikowania odpadu na inny kod z uwagi na brak możliwości odzysku surowców.
Reasumując, ograniczenie przez Zamawiającego zastosowania do odbioru frakcji
suchej z pojemników 2,0 - 2,5 m3, wyłącznie do śmieciarek z HDS-em na podstawie
przedłożonej argumentacji nie ma uzasadnienia praktycznego, gdzie powszechnym jest
stosowanie w takim przypadku również pojazdów typu hakowiec lub skrzyniowiec z HDS-em.
Zapis w SIWZ ograniczający obsługę wyłącznie do śmieciarki z HDS-em w SIWZ stanowi
zdaniem Odwołującego wyłącznie nieuzasadnione ograniczenie konkurencji, gdzie
dotychczasowy wykonawca dysponuje takim sprzętem.
Odnoszą się do odbioru odpadów z zabudowy jednorodzinnej należy zauważyć, że
odbiór selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych odbywa się w workach, gdzie
następuje załadunek ręczny worków na pojazd. Zamawiający w SIWZ i załącznikach nr 1a
i 1b do SIWZ (SOPZ) oraz w załącznikach nr 2 do umowy nr 4 do SIWZ narzuca wykonawcy
do odbioru selektywnej frakcji suchej odpadów komunalnych w workach dysponowania
również wyłącznie pojazdem bezpylnym typu śmieciarka. W tym przypadku również
z doświadczenia, jak i przykładów większości miast w Polsce do odbioru frakcji suchej
workowej, w której znajduje się szkło, pojazdem stosowanym w większości gmin w Polsce
jest pojazd dostawczy ze szczelną zabudową spełniający kryterium pojazdu bezpylnego np.
skrzyniowiec lub dostawczy. Natomiast brak zgniotu, jak to jest w przypadku śmieciarki nie
powoduje, jak to opisano powyżej pogorszenia jakości suchej frakcji selektywnej i dalszych
z tym związanych konsekwencji. Ponadto użycie w § 7 w pkt.3 ppkt.3 pppkt b zapisu, że
pojazdy bezpylne dodatkowo winny być wyposażone w czujnik uruchomienia urządzenia
wrzutowego, w tym przypadku nie ma uzasadnienia praktycznego, ponieważ uruchomienie
odwłoka następuje po zapełnieniu go dużą ilością worków, które są wrzucane ręcznie do
odwłoka i nie rejestrowany jest pojedynczy załadunek jak w przypadku opróżniania
pojemników, natomiast ilość worków z
odpadami segregowanymi odbieranych
z poszczególnych posesji jest wprowadzana do systemu RFID ręcznie. Wobec powyższego
ograniczenie przez Zamawiającego zastosowania do odbioru frakcji suchej w workach
wyłącznie śmieciarek, gdzie powszechnym jest stosowanie w takim przypadku pojazdów
typu dostawczy lub skrzyniowy z zabudową, nie ma uzasadnienia merytorycznego aby
zastosować wyłączność. Na podstawie przedstawionej powyżej argumentacji, zastosowanie
rozwiązań technicznych zaproponowanych przez Odwołującego jest lepszym rozwiązaniem,
a na pewno co najmniej równoważnym. Takie ograniczenie zapisu w SIWZ do wyłącznego
odbioru frakcji suchej workowej z zabudowy jednorodzinnej stanowi nieuzasadnione
ograniczenie konkurencji poprzez narzucenie wykonawcy jednostronnego sposobu obsługi
w tym zakresie, gdzie można zastosować rozwiązania równoważne, bardziej optymalne.
W zakresie ilości punktów gromadzenia odpadów (tzw. gniazd z pojemnikami czy
altan śmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej w poszczególnych sektorach,
należy zauważyć, iż Zamawiający, na podstawie przekazywanych raportów z systemu RFID
przez dotychczasowych wykonawców ma wiedzę odnośnie ilości i rodzajach pojemników dla
poszczególnych frakcji odpadów jakie są rozstawione na terenie sektorów w Lublinie oraz
punktach gromadzenia odpadów (tzw. gniazdach z pojemnikami czy altanachśmietnikowych) na terenie zabudowy wielorodzinnej. Tę informację posiada Zamawiający
również na podstawie składanych deklaracji przez zarządców poszczególnych
nieruchomości wielorodzinnych. Powyższe informacje dotyczące ilości punktów gromadzenia
odpadów, umożliwią rzetelne obliczenie kosztów logistycznych, które będzie musiał ponieść
wykonawca przy realizacji zamówienia, co w konsekwencji umożliwi poprawne
przygotowanie oferty, w szczególności obliczenie ceny.
Brak informacji, na obecnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego powoduje to, iż Wykonawca nie będzie znał wysokości kosztów, które będzie
musiał ponieść.
W SIWZ Zamawiający nie podał ilości gospodarstw, które zadeklarowały segregację
odpadów, w szczególności w zabudowie jednorodzinnej, wobec powyższego wykonawca nie
jest w stanie prawidłowo wycenić usługi oraz sprawdzić, czy będzie w stanie osiągnąć
poziom odzysku, jak również, czy będzie można osiągnąć wyższy poziom recyklingu (drugie
kryterium oceny ofert), niż założony w ustawie. Odniesienie do ilości gospodarstw
segregujących odpady będzie miało także znaczenie w kosztach worków, które ma
uwzględnić Wykonawca w wycenie oferty. Brak informacji o ilości gospodarstw, które
zadeklarowały segregację odpadów uniemożliwia rzetelną i poprawną wycenę usługi oraz
sprawdzenie możliwości osiągnięcia poziomu odzysku, zwłaszcza poziomu odzysku na
wyższym poziomie niż założony w przepisach ustawowych (patrz drugie kryterium wyboru
oferty). Informacja o ilości gospodarstw segregujących odpady będzie miało także znaczenie
dla określenia kosztów worków, które ma zapewnić wykonawca w czasie realizacji usługi, co
również wpływa na cenę oferty.
W powyższym zakresie Zamawiający ma szczegółową wiedzę, na podstawie
przyjętych deklaracji w oparciu, o które naliczana jest opłata za odpady, zarówno dla
właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej jak i zarządców nieruchomości
w zabudowie wielorodzinnej.
Należy zwrócić uwagę, iż przepisy art. 29 ust. 1 Pzp zobowiązują Zamawiającego do
opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą
dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania
i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Istota tych przepisów sprowadza
się więc do określenia przez Zamawiającego swoich wymagań dotyczących przedmiotu
zamówienia tak szczegółowo i tak dokładnie, aby każdy wykonawca był w stanie
zidentyfikować czego Zamawiający oczekuje. Obowiązkiem Zamawiającego jest podjęcie
wszelkich możliwych środków w celu wyeliminowania elementu niepewności wykonawców,
co do przedmiotu zamówienia, poprzez maksymalnie jednoznaczne i wyczerpujące
określenie przedmiotu zamówienia. Nie może usprawiedliwiać braku wyczerpującego opisu
przedmiotu zamówienia stwierdzenie, że wykonawca winien uwzględnić w wycenie
zamówienia wszystkie ryzyka. Podkreślić bowiem należy, że wycena ryzyk związanych
z wykonaniem zamówienia może być niemożliwa właśnie ze względu na niewłaściwy opis
przedmiotu zamówienia. Nie można bowiem wyliczyć ewentualnego kosztu ryzyka, którego
wykonawca nie ma możliwości zidentyfikować z uwagi na brak odpowiedniej i wyczerpującej
informacji w SIWZ. Innymi słowy nie może wyliczyć rzeczywistych kosztów realizacji
zamówienia.
Niniejsze dane, które nie zostały podane w SIWZ są podstawą do właściwego
przygotowania kalkulacji kosztowej. Brak opisanych wyżej informacji uniemożliwia
Wykonawcy prawidłowe skalkulowanie ceny oferty, a jednocześnie narusza jedną
z podstawowych zasad obowiązujących przy organizowaniu przetargów, a mianowicie
zasadę konkurencyjności wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. Dodatkowo tak opisany
przedmiot zamówienia (w SIWZ) narusza przepisy: art. 29 ust. 1 ustawy Pzp poprzez
opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, co wynika
z zaniechania określenia w sposób wyczerpujący ilości gospodarstw, które zadeklarowały
segregację odpadów, co może przekładać się na treść oferty wykonawcy i pozostawia
wykonawcę w stanie niepewności co do kalkulacji ceny i sposobu realizacji zamówienia.
Ponadto powyższe narusza przepisy art. 29 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy Pzp,
gdyż opisanie przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję i równe
traktowanie wykonawców, wobec braku jednoznacznego i wyczerpującego określenia ilości
prognozowanych odpadów komunalnych poszczególnych frakcji objętych zamówieniem
i danych w tym zakresie za okresy poprzednie, powoduje, iż potencjalną wiedzę na temat
ilości odpadów za okres poprzedzający okres objęty zamówieniem, może posiadać
wyłącznie dotychczasowy podmiot świadczący na rzecz Gminy Lublin usługi w zakresie
odbioru i zagospodarowania odpadów stałych z terenu Gminy Lublin, co daje mu znaczną
przewagę konkurencyjną nad pozostałymi ofertami.
Powyższe determinuje jeszcze jeden problem, wobec braku tych danych, istnieje
realne ryzyko złożenia oferty zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia, co w dalszej kolejności skutkować może odrzuceniem ewentualnej oferty
wykonawcy.
W zakresie ilości i rodzajów pojemników w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej,
należy zauważyć, iż zgodnie z regulacjami obowiązującymi w gminie Lublin (uchwała Rady
Miasta Lublin Nr 657/XXVI/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania
czystości i porządku na terenie miasta Lublin - Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 475) ilość
i pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z terenu
nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zabudową
zagrodową oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi określa właściciel nieruchomości,
w uzgodnieniu z gminą Lublin (§ 6 pkt 4 Regulaminu). W treści SIWZ Zamawiający nie podał
ilości i wielkości pojemników, jakie ma zapewnić wykonawca w celu realizacji usługi,
wynikających z uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą Lublin, podając
jedynie informację, że to wykonawca uzgadnia bezpośrednio z właścicielem nieruchomości
ilość i rodzaj pojemników lub worków. Należy tu zaznaczyć, że Zamawiający posiada wiedzę,
jakie i ile pojemników jest rozstawionych na terenie sektorów, ponieważ ma bieżące
informacje z systemu RFID. Ponadto Zamawiający dokonując staranności w przygotowaniu
opisu przedmiotu zamówienia mógł zwrócić się do obecnych wykonawców obsługujących
poszczególne sektory w Lublinie o podanie ilości i rodzajów rozstawionych pojemników
w poszczególnych sektorach miasta. Zamawiający może także wskazać prognozowaną ilość
nowych deklaracji biorąc pod uwagę doświadczenie nabyte w ciągu dwóch lat
funkcjonowania nowego systemu.
Brak informacji o ilości i rodzajach pojemników w zabudowie jednorodzinnej
i wielorodzinnej uniemożliwia rzetelne obliczenie kosztów, które będzie musiał ponieść
Wykonawca przy realizacji zamówienia, co w konsekwencji umożliwi poprawne
przygotowanie oferty, w tym zwłaszcza obliczenie ceny. Brak informacji o ilości i wielkości
pojemników, na obecnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
powoduje to, iż wykonawca nie będzie znał wysokości kosztów, które będzie musiał ponieść.
To, że Wykonawca uzgodni bezpośrednio z właścicielem nieruchomości ilość i rodzaj
pojemników lub worków, będzie możliwe dopiero po wyborze oferty, a więc cena oferty może
w całości nie odzwierciedlać wszystkich kosztów, które należy ponieść przy realizacji usługi.
Brak informacji o ilości i rodzajach pojemników stanowi nieuzasadnione ograniczenie
konkurencji w sytuacji, gdzie dotychczasowy Wykonawca tę wiedzę posiada. Powyższe,
w sposób jednoznaczny, również narusza przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Pzp.
Mając powyższe na względzie Odwołujący wnosił jak na wstępie odwołania.
Zamawiający złożył pisemną odpowiedź na odwołanie, w której przedstawił szeroką
argumentację przemawiającą w jego ocenie za oddaleniem odwołania w całości.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego, tj. treści SIWZ oraz
załączników do SIWZ, treści ogłoszenia o zamówieniu, dokumentów złożonych na
rozprawie i załączonych do pism procesowych, włączonych w poczet materiału
dowodowego, a także stanowisk i oświadczeń Stron i Uczestnika postępowania
zaprezentowanych pisemnie i w toku rozprawy, skład orzekający Izby ustalił i zważył,
co następuje:
Skład orzekający Izby ustalił że nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 ustawy Pzp,
a Wykonawca wnoszący odwołanie posiadał interes w rozumieniu art. 179 ust. 1 Pzp,
uprawniający do jego złożenia. Należy bowiem wskazać, że środki ochrony prawnej
określone w ustawie Pzp przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu
podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub
może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. Na
etapie postępowania o udzielenie zamówienia przed otwarciem ofert, np. w przypadku
odwołań czy skarg dotyczących postanowień ogłoszenia i SIWZ przyjąć należy, iż każdy
wykonawca deklarujący zainteresowanie uzyskaniem danego zamówienia posiada
jednocześnie interes w jego uzyskaniu (za wyrokiem KIO z dnia 04.10.2010 r., sygn. akt: KIO
2036/10).
Do postępowania odwoławczego, odpowiadając na wezwanie, po stronie
Zamawiającego zgłoszenie przystąpienia złożył wykonawca
KOM-EKO S.A. z siedzibą
w Lublinie Przystąpienie uznano za skuteczne. Wykonawca wnosił o oddalenie odwołania
w całości.
Izba dokonując ustaleń faktycznych odnośnie przedmiotowego postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego, w tym treści SIWZ i ogłoszenia o zamówieniu wzięła
pod uwagę wynikające z odwołania, odpowiedzi na odwołanie oraz rozprawy postanowienia
SIWZ i ogłoszenia, stwierdzając zarazem, że stan faktyczny pomiędzy Stronami nie był
sporny, a przedmiotem sporu była ocena tego stanu faktycznego w świetle obowiązującego
prawa.
Odnosząc się do podniesionych w treści odwołania zarzutów stwierdzić należy, że odwołanie
nie zasługiwało na uwzględnienie.
Z uwag natury ogólnej dostrzeżenia wymaga w ślad za orzecznictwem, że:
"(…) zasada wyrażona w przepisie art. 7 Pzp nie może być interpretowana w taki sposób, że
wymaga dopuszczenia wszystkich zainteresowanych zamówieniem a wybór produktu, który
należy zaoferować w ramach danego zamówienia, pozostawiony jest wykonawcom"
(tak wyrok KIO z 22.03.2012 r., sygn. akt: KIO 471/12). Zaś: "Obowiązek przestrzegania
reguł określonych w art. 29 ust. 1 i 2 Pzp nie oznacza, że zamawiający nie ma prawa określić
przedmiotu zamówienia w sposób uwzględniający jego potrzeby i aby uzyskać oczekiwany
efekt, nawet jeśli wyklucza to możliwość dopuszczenia do realizacji zamówienia wszystkich
wykonawców działających na rynku. Prawem zamawiającego jest takie opisanie przedmiotu
zamówienia, którego realizacja zaspokoi w najszerszym kontekście określone potrzeby
społeczne" (tak wyrok KIO z 28.03.2014 r., sygn. akt: KIO 486/14).
Izba ustaliła w zakresie warunków udziału w postępowaniu, że w Rozdziale 5 SIWZ
„Warunki udziału w postępowaniu” Zamawiający w punkcie 5.4.3.1.2.1 (dysponowanie
narzędziami, wyposażeniem zakładu i urządzeniami technicznymi), określił, że wykonawca
musi posiadać dwa zarejestrowane, posiadające aktualne badania techniczne dopuszczone
do ruchu pojazdy przystosowane do odbierania selektywnie zbieranej frakcji suchej odpadów
komunalnych, posiadające konstrukcję zabezpieczającą przed rozwiewaniem i rozpylaniem
przewożonych odpadów i minimalizującą oddziaływanie czynników atmosferycznych na
odpady (pojazdy bezpylne) wyposażone w:
a) system
monitoringu
bazujący
na
systemie
pozycjonowania
satelitarnego
umożliwiający trwałe zapisywanie oraz weryfikację danych o położeniu pojazdu,
miejscach postoju oraz system czujników zapisujących dane o miejscach wyładunku
odpadów;
b) urządzenie techniczne HDS, dopuszczone do eksploatacji przez organ właściwej
jednostki dozoru technicznego, umożliwiające załadunek odpadów na pojazd (…).
Rozpoznając przedmiotowe zarzuty, dostrzeżenia wymaga, iż Zamawiający opisując
warunki przetargu, w pierwszej kolejności ma za zadanie, a wręcz za obowiązek w taki
sposób je ukształtować, aby spełniały jego (zamawiającego) cel, który musi wykazywać się
szczególną dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych. Oczywiście istotnym
elementem jest również takie opisanie warunków kontraktowych, które nie naruszą zasady
równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji. Również opis przedmiotu
zamówienia, warunków udziału w postępowaniu czy wreszcie kryteriów oceny ofert, musi
pozostawać w zgodności z obowiązującymi przepisami. Analiza zgromadzonego materiału
dowodowego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienia Zamawiającego, prowadzą do
stwierdzenia, że Zamawiający ustalił warunki udziału w postępowaniu oraz wyznaczył
warunki kontraktowe, w sposób, który nie utrudnia wykonawcom dostępu do
przedmiotowego zamówienia i daje możliwość skonstruowania konkurencyjnej oferty.
Ustalonych warunków odnoszących się do wymaganego potencjału technicznego nie uznać
można za nadmierne i nieadekwatne co celu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, jakim jest wybór wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie umowy,
posiadającego odpowiednie doświadczenie, a jednocześnie proponującego Zamawiającemu
ofertę korzystną ekonomicznie.
Problemem, jaki powstaje na gruncie określania wymogów w zakresie potencjału
technicznego oraz ich adekwatności do przedmiotu zamówienia, jest ryzyko zawężenia
kręgu wykonawców mogących ubiegać się o zamówienie, co ma bezpośrednie przełożenie
na zachowanie konkurencji. Ukształtowanie wymogów na poziomie mogącym skutkować
ograniczeniem liczby wykonawców dopuszczonych do postępowania należy – w ocenie Izby
– uznać za dopuszczalne w takim zakresie, w jakim usprawiedliwione jest dbałością o jakość
i rzetelność wykonania przedmiotu zamówienia. Konieczne jest zatem zachowanie
równowagi pomiędzy interesem Zamawiającego w uzyskaniu rękojmi należytego wykonania
zamówienia a interesem wykonawców, którzy poprzez sformułowanie nadmiernych
wymagań mogą zostać wyeliminowani z postępowania. Nieproporcjonalność warunku
zachodzi w sytuacji, gdy równowaga ta zostanie zachwiana, powodując uniemożliwienie
ubiegania się o zamówienie wykonawcom mającym doświadczenie dające rękojmię jego
prawidłowej realizacji.
W ocenie Izby owa nieproporcjonalność nie ma miejsca w przypadku
kwestionowanego warunku udziału. Jak wynika z ustaleń opisu przedmiotu zamówienia
będzie ono wykonywane przy użyciu pojazdów typu śmieciarka z HDS, przy czym sam
Odwołujący nie kwestionował, że zaproponowanie pojazdów równoważnych do
wykonywania części zamówienia związanej z odbiorem odpadów z pojemników 700I, 1100I
w zabudowie wielorodzinnej jest trudne. Skoro więc odbieranie selektywnie zebranej frakcji
suchej odpadów komunalnych z tego rodzaju pojemników odbywać może się tylko przy
użyciu tego typu pojazdów, to wymóg posiadania dwóch pojazdów bezpylnych
wyposażonych w urządzenie HDS nie jest nadmierny. Na terenie miasta Lublina odpady
gromadzone są w różny sposób i do tej różnorodności Zamawiający dopasował optymalny
sposób odbierania tych odpadów. Pojazdy równoważne wskazane przez Odwołującego
(hakowiec lub skrzyniowiec) nie mają przystosowanej konstrukcji i urządzeń do opróżniania
pojemników 700l i 1000l. nie są to zatem pojazdy, które umożliwią efektywne opróżnianie
pojemników w Lublinie. Wykonawca zainteresowany zamówieniem musi dysponować
odpowiednim potencjałem technicznym, który umożliwi mu sprostanie wymaganiom
Zamawiającego i mieszkańców. Za niecelowe natomiast należałoby uznać wymaganie, gdzie
wykonawca musiałby dysponować co najmniej dwoma rodzajami pojazdów, do każdego
rodzaju pojemników, do opróżniania których będzie zobowiązany. W ocenie składu
orzekającego Izby wymaganie dysponowania pojazdem, którego konstrukcja umożliwia
opróżnianie każdego rodzaju pojemników jest właściwsze.
W kwestii sformułowania przedmiotowego zarzutu, dostrzeżenia wymaga jeszcze
jedna okoliczność. Odwołujący zakwestionował treść ppkt 5.4.3.1.2.1 SIWZ (dotyczącą
warunku) ale formalnie nie wskazał naruszenia art. 22 ust.1 pkt 3 ustawy Pzp. Cała oś
argumentacji Odwołującego skoncentrowała się na opisie przedmiotu zamówienia, nie
odnosił się on do ustalenia warunku udziału w postępowaniu w sposób nadmierny. Z tych
powodów także zarzut podlegał oddaleniu.
W przypadku zarzutów skierowanych do opisu przedmiotu zamówienia i możliwości
wykorzystywania do realizacji kontraktu pojazdów równoważnych, Izba podzieliła
argumentację Zamawiającego wynikającą z odpowiedzi na odwołanie. Przy określaniu typu
pojazdów, którymi można wykonywać zamówienie Zamawiający zobowiązany jest stosować
się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego i do istotnych z punktu widzenia
rozstrzyganego sporu – przepisów prawa miejscowego. Z przepisów prawa powszechnie
obowiązującego, w tym między innymi z Rozporządzenia z dnia 11 listopada 2013 roku
Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości w zakresie wymogów sanitarnych oraz
technicznych pojazdów przystosowanych do odbierania selektywnie zebranych odpadów
komunalnych wynika, że stan techniczny i sanitarny pojazdów ma zabezpieczać odpady
przed
rozwiewaniem
i
rozpylaniem,
minimalizować
oddziaływanie
czynników
atmosferycznych na odpady, przy czym zabezpieczenie to ma gwarantować konstrukcja
pojazdu.
Konstrukcja proponowanych przez Odwołującego pojazdów nie pozwoliłaby na
spełnienie tych wymogów. Już z samej dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez
Odwołującego wynika, że konstrukcja tych pojazdów sprzyja niekontrolowanemu
wydostawaniu się na zewnątrz odpadów, tak przy ich załadunku, jak też transporcie
(przykrycie skrzyni z odpadami tylko za pomocą plandeki). Może także nastąpić rozwiewanie
odpadów i ich rozpylanie, ponieważ opróżnianie pojemników odbywa się na skrzynię pojazd,
a nie do szczelnego, zamkniętego kontenera. Odpady narażone są na znaczne
oddziaływanie czynników atmosferycznych. W przypadku pojazdu typu hakowiec przy
każdym załadunku odpadów następuje otwarcie całego kontenera, co również może sprzyjać
wszystkim opisanym powyżej zjawiskom niekontrolowanego oddziaływania na odpady.
Z uwagi na to, że konstrukcja wymienionych typów pojazdów nie jest szczelnie zamknięta,
w trakcie transportu odpadów może następować wydostawanie się na zewnątrz części
odpadów. Nie można również zapominać, że przy użyciu tego typu pojazdów zdecydowanie
mniejsza jest funkcja zgniotu, co oznacza, że jednorazowo taki pojazd może zebrać
i przewieźć mniejszą ilość odpadów niż śmieciarka. To zaś wpływa na konieczność
przewidzenia większej liczby kursów, większej liczby pracowników, co przekłada się na
wyższe koszty systemu gospodarki odpadami. To także oznacza w ogólnym rozrachunku
wyższe zużycie paliwa (więcej kursów), a więc także większe zanieczyszczenie środowiska.
Jak już też wcześniej wspomniano, użycie jednego typu pojazdów (śmieciarka z HDS)
powoduje możliwość obsługi podczas jednej trasy różnego rodzaju pojemników, bez
konieczności posiadania odrębnych pojazdów do opróżniania mniejszych pojemników. W ten
sposób wykonawca może efektywnie wykorzystać czas pracy pojazdów i obsługi pojazdu,
a także zmniejszyć koszty obsługi systemu. Za nieuprawnione również Izba uznała żądania
wykreślenie wymogów odnośnie czujnika otwarcia odwłoka, który to czujnik pozwala na
kontrolowanie rozładowywania odpadów w miejscach do tego przeznaczonych. W przypadku
§ 7 ust. 3 pkt 3b OPZ do SIWZ Zamawiający wymaga posiadania przez pojazdy czujnika
uruchomienia urządzenia wrzutowego. Zamawiający wyjaśnił, że czujnik ten uruchamia się
przy załadunku na pojazd pojemników 700l i 1000l, a więc nie jest w ogóle wykorzystywany
przy obsłudze pojemników, dla których dopuszczenia pojazdów równoważnych wnioskował
Odwołujący, który tej tezie nie zaprzeczył.
W kwestii zastosowania funkcji zgniotu do zbierania frakcji suchej odpadów i wpływu
sposobu selektywnej zbiórki na jakość tej frakcję odpadów, Odwołujący przedstawił trzy
opinie regionalnych instalacji odbioru odpadów, z których wynika, że frakcja bez wydzielonej
frakcji w postaci szkła charakteryzuje się niskim poziomem odzysku surowców
posiadających wartość handlową. Zamawiający przedstawił opracowania wykonane przez
Uniwersytet Marii Curie- Skłodowskiej w Lublinie w zakresie badań morfologicznych
odpadów komunalnych prowadzone od 2013 roku, z których wynika, że zbieranie odpadów
szkła łącznie z innymi materiałami zapobiega rozbiciu szkła, tak w pojemnikach, podczas
transportu i rozładunku, a ogólna zawartość szkła we frakcji wynosi 19-21% wagi.
Konfrontując ze sobą przedstawione dokumenty dostrzeżenia wymaga, że wyniki badań
prowadzonych przez Zamawiającego z pewnością dotyczą odpadów pochodzących z miasta
Lublina. Nie wiadomo natomiast, czy regionalne instalacje, do których zwrócił się Odwołujący
wypowiadały się o odpadach pochodzących z tego terenu. Poza tym, co słusznie podkreślił
Zamawiający, celowo nie wskazał on regionalnej instalacji, której należy wywozić odpady
zbierane selektywnie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby Odwołujący wybrał taką instalację,
która w sposób efektywny umie dokonywać odzysku surowców.
Niewątpliwie zgodzić należy się z Odwołującym, że w interesie Zamawiającego jest,
aby poziom odzysku surowców był jak największy, o czym świadczy także ustalone
w postępowaniu kryterium pozacenowe. Odwołujący nie przedstawił jednak żadnych
dowodów na to, że nie jest możliwe osiągnięcie wymaganych przepisami lub większych
poziomów odzysku. Sprawozdania złożone przez Zamawiającego pokazują, że inni
wykonawcy nie mieli problemu z osiągnięciem zakładanego poziomu odzysku. Również
złożone opracowanie i przeprowadzone badania pokazują, że frakcja sucha zawiera 84%
wagowego udziału odpadów nadających się do recyklingu.
Tak więc, Odwołujący nie przedstawił przekonywujących dowodów, przemawiających
za możliwością dopuszczenia pojazdów równoważnych.
W przypadku żądania podania przez Zamawiającego dodatkowych informacji
w zakresie ilości punktów gromadzenia odpadów w zabudowie wielorodzinnej; ilości
gospodarstw, które zadeklarowały segregację odpadów oraz ilości i rodzajów pojemników
w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, Izba uznała te żądania za nadmierne.
W ocenie składu orzekającego Izby nie przedstawiono takiej argumentacji, która za
prawidłową nakazywałaby uznać tezę, że informacje te są niezbędne do prawidłowej wyceny
oferty. Przede wszystkim zauważyć należy, że w treści samej SIWZ oraz załącznikach do
SIWZ Zamawiający zawarł szereg informacji, pozwalających na przyjęcie określonych
założeń kalkulacyjnych do oferty. Zamawiający szczegółowo podał w załączniku nr 12 i nr 14
ilość gospodarstw domowych w poszczególnych sektorach, w rozbiciu na gospodarstwa
jednoosobowe, dwuosobowe i więcej (w rozróżnieniu za zabudowę jednorodzinną
i wielorodzinną), podano także ilość osób zameldowanych w danych sektorach, w załączniku
nr 11 określono rodzaje nieruchomości, z których mają być odbierane odpady. Znając ilość
budynków i ilość osób oraz wymagania co do pojemności pojemników Regulaminu
utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Lublina, wykonawca może ustalić ilość
niezbędnych pojemników i worków, dostosować do tej ilości i pojemności pojemników
harmonogram wywozu nieczystości. Zamawiający zauważył także, że nie posiada informacji
na temat ilości altan śmietnikowych i ich lokalizacji, ale podał wykaz gospodarstw domowych,
w tym w zabudowie wielorodzinnej, a zgodnie z przepisami każdy budynek wielorodzinny
przynajmniej jedno takie miejsce powinien posiadać i takie założenie należy przyjąć do
wyceny oferty.
Izba podkreśla, że choć Zamawiający nie jest zobowiązany do gromadzenia danych,
o które wnioskował Odwołujący, to jeżeli dane te są znane Zamawiającemu z uwagi na
kilkuletnie prowadzenie systemu gospodarki odpadami i zbieranie różnego rodzaju danych
analitycznych, Izba nie widzi przeciwwskazań, aby informacje te udostępnić Wykonawcom
zainteresowanym postępowaniem, jeżeli pozwoli to rzetelniejsze (choćby nawet
w minimalnym stopniu) wycenienie oferty.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i stanowisko składu orzekającego, Izba nie
dopatrzyła się naruszenia przepisów wymienionych przez Odwołującego w petitum
odwołania i orzekła jak w sentencji. Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że odwołanie nie
zasługiwało na uwzględnienie, a czynności lub zaniechania Zamawiającego nie miały i nie
mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Zamawiający nie naruszył zasad prowadzenia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określonych w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp,
tj. zasady równego traktowania wykonawców i zachowania uczciwej konkurencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku,
na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Pzp oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 3 pkt 1) oraz
ust. 4 w zw. z § 3 pkt 2) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący:
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 132/16 z dnia 2016-02-12
- Sygn. akt KIO 124/16 z dnia 2016-02-12
- Sygn. akt KIO 106/16 z dnia 2016-02-10
- Sygn. akt KIO 101/16 z dnia 2016-02-10
- Sygn. akt KIO 116/16 z dnia 2016-02-09
