rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2013-12-18
rok: 2013
data dokumentu: 2013-12-18
rok: 2013
Powiązane tematy:
sygnatury akt.:
KIO 2781/13
KIO 2781/13
KIO 2783/13
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Agata Mikołajczyk, Anna Packo, Małgorzata Rakowska Protokolant: Paulina Nowicka
Przewodniczący: Agata Mikołajczyk, Anna Packo, Małgorzata Rakowska Protokolant: Paulina Nowicka
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r., w Warszawie, odwołań wniesionych
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej:
A. w dniu 3 grudnia 2013 r. przez wykonawcę
EUROSYSTEM S.A. ul. Armii Krajowej 9a,
41-056 Chorzów,
B. w dniu 3 grudnia 2013 r. przez wykonawcę
Qumak S.A. Al. Jerozolimskie 136, 02-305
Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez
Województwo Zachodniopomorskie – Urząd
Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego, ul. Korsarzy 34, 70-540
Szczecin
przy udziale wykonawców:
A.
Qumak S.A. Al. Jerozolimskie 136, 02-305 Warszawa zgłaszającego swoje
przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 2781/13 po stronie
odwołującego,
B.
Unizeto Technologies S.A. ul. Królowej Korony Polskiej 21, 70-486 Szczecin
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO
2781/13 i KIO 2783/13 po stronie odwołującego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej:
A. w dniu 3 grudnia 2013 r. przez wykonawcę
EUROSYSTEM S.A. ul. Armii Krajowej 9a,
41-056 Chorzów,
B. w dniu 3 grudnia 2013 r. przez wykonawcę
Qumak S.A. Al. Jerozolimskie 136, 02-305
Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez
Województwo Zachodniopomorskie – Urząd
Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego, ul. Korsarzy 34, 70-540
Szczecin
przy udziale wykonawców:
A.
Qumak S.A. Al. Jerozolimskie 136, 02-305 Warszawa zgłaszającego swoje
przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 2781/13 po stronie
odwołującego,
B.
Unizeto Technologies S.A. ul. Królowej Korony Polskiej 21, 70-486 Szczecin
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO
2781/13 i KIO 2783/13 po stronie odwołującego
orzeka:
1. oddala oba odwołania,
2. kosztami postępowania obciąża EUROSYSTEM S.A. w sprawie o sygn. KIO 2781/13
oraz Qumak S.A. /w sprawie o sygn. KIO 2783/13 i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
EUROSYSTEM S.A. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Qumak S.A.
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Szczecinie.
Przewodniczący: ……………………..…
……………………..…
……………………..…
Sygn. akt: KIO 2781/13
KIO 2783/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający: Województwo Zachodniopomorskie – Urząd Marszałkowski Województwa
Zachodniopomorskiego prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na
„usługi budowy, wdrożenia i dostosowania systemów informatycznych w ramach projektu
e-Administracja i e-Turystyka w województwie zachodniopomorskim – podprojekt
e-Turystyka
wraz
z
Systemem
Informacji
Przestrzennej
SIP
(sprawa
nr
WOiRZL.II.272.51.2013.AK)” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
13 września 2013 r. pod nr 2013/S 178-307360. Wartość zamówienia jest większa niż kwoty
określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie KIO 2781/13
Odwołujący – Eurosystem S.A. wniósł odwołanie wobec postanowień specyfikacji istotnych
warunków zamówienia zarzucając zamawiającemu następujące naruszenia:
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez przygotowanie i prowadzenie
postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji i równego
traktowania wykonawców,
2. zaniechanie wykonania wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 10 października 2013 r.
(sygn. akt KIO 2267/13) w zakresie określonym w punkcie 9. uzasadnienia wyroku, tj.
zaniechania przez zamawiającego wskazania następujących informacji: dokładnego zakresu
danych – ilości pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych – lista
atrybutów opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy
danych, schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności w ramach procesów
pomiędzy poszczególnym elementami, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36
ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych przez opisanie przedmiotu zamówienia
w sposób niepełny, niejednoznaczny, mało wyczerpujący, bez uwzględnienia wszystkich
wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na wycenę, przygotowanie i sporządzenie
oferty,
3. zaniechanie wykonania wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 10 października 2013 r.
(sygn. akt KIO 2267/13) w zakresie określonym w punkcie 37. uzasadnienia, tj. zaniechanie
wskazania zakresu danych wymienianych między produktami programistycznymi, co stanowi
naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych
przez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niepełny, niejednoznaczny, mało
wyczerpujący, bez uwzględnienia wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ
na wycenę, przygotowanie i sporządzenie oferty.
4. art. 139 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 387 Kodeksu cywilnego
poprzez żądanie spełnienia świadczenia niemożliwego, tj. żądania zapewnienia przez
wykonawcę prawidłowego działania systemów z określoną wydajnością przy udostępnieniu
przez zamawiającego określonej w załączniku nr 1 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia „Opis infrastruktury technicznej Zamawiającego”, infrastruktury technicznej oraz
parametrów sieci LAN i WAN.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu:
1. wykonania wyroku z 10 października 2013 r. (sygn. akt KIO 2267/13) punkt 9.
uzasadnienia, tj. wskazania następujących informacji: dokładnego zakresu danych – ilości
pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych – lista atrybutów
opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy danych,
schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności w ramach procesów
pomiędzy poszczególnym elementami,
2. wykonania wyroku z 10 października 2013 r. (sygn. akt KIO 2267/13) punkt 37.
uzasadnienia, tj. wskazania zakresu danych wymienianych między produktami
programistycznymi,
3. zmiany parametrów jakościowych dla testów wydajnościowych systemów wskazanych
w punkcie 6. pisma zamawiającego z 26 listopada 2013 r., stanowiących zmianę punktu 8.
ppkt 2 w załączniku nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w sposób podany
w uzasadnieniu niniejszego odwołania lub zobowiązania zamawiającego do zapewnienia
niezbędnej infrastruktury technicznej o odpowiedniej wydajności koniecznej dla
prawidłowego działania systemów pod względem wydajności,
4. zmiany treści postanowienia wskazanego w punkcie 10. pisma zamawiającego
z 26 listopada 2013 r. zmieniającego treść punktu 4 ppkt 4 załącznika nr 1b do specyfikacji
istotnych warunków zamówienia stanowisko GIS przez wykreślenie ze sformułowania:
„Serwer zapewni otwartość systemu poprzez udostępnienie interfejsu programowania
aplikacji (API) umożliwiający Zamawiającemu tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas
obiektów) aplikacji mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows
Phone, Blackberry. Dla każdego API musi być ogólnodostępna dokumentacja
programistyczna producenta oprogramowania” określenia „Blackberry”.
Odwołujący wskazał, że 26 listopada 2013 r. zamawiający opublikował zmiany specyfikacji
istotnych warunków zamówienia wynikające z realizacji wyroku KIO 2267/13. Dokonując ww.
zmian zamawiający wykroczył poza nakaz KIO dopisując postanowienia, które tworzą nowy,
odmienny stan faktyczny w postaci nowych wymagań postawionych przedmiotowi
zamówienia.
Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła pogląd odwołującego nakazując w sentencji
i uzasadnieniu dokonanie zmian specyfikacji istotnych warunków zamówienia, aby zawierały
dokładane i zrozumiałe określenia, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć
wpływa na sporządzenie oferty.
Izba w punkcie 9. uzasadnienia zobowiązała zamawiającego do wskazania dokładnego
zakresu danych – ilości pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych
– lista atrybutów opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane –
projekty bazy danych, schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności
w ramach procesów pomiędzy poszczególnym elementami.
W punkcie 37. uzasadnienia Izba zobowiązała zamawiającego do wskazania zakresu
danych wymienianych pomiędzy produktami, dostarczonymi w ramach zamówienia oraz
produktami podprojektu „e-Administracja” przywołanymi w punkcie 6. załącznika nr 1b do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Zamawiający zobowiązania nie wykonał ograniczając się w zakresie punktu 9. do zajęcia
stanowiska w zakresie procesów z aplikacji e-Administracji, które mają być obsłużone
w aplikacji dziedzinowej pomijając pozostałe informacje. Analogicznie w zakresie punktu 37.
zamawiający ograniczył się do potwierdzenia listy wewnętrznych systemów zamawiającego
oraz udostępnienia dokumentacji technicznej interfejsów i protokołów wymiany danych jako
podstawy do wykonania opisanej wyżej integracji. Tak sformułowany opis nie zawiera
wymaganego do zaimplementowania zakresu danych wymienianych między produktami
podprojektów „e-Turystyka” i „e-Administracja”.
Oznacza to, że postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia w dalszym ciągu
opisane są w sposób niepełny, bez uwzględnienia wszystkich wymagań i okoliczności
mogących mieć wpływ na wycenę i przygotowanie oferty.
W przedmiotowej sprawie występuje też niemożność świadczenia wynikająca z przyczyn
technologicznych, określona w art. 387 Kodeksu cywilnego.
Zamawiający w piśmie z 26 listopada 2013 r. nadał nowe brzmienie punktowi 8. ppkt 2.
załącznika nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wskazując parametry
jakościowe do badania wydajności systemów: „W ramach testów wydajnościowych Systemy
muszą być obciążane docelową ilością 5150 użytkowników (z czego 150 aktywnych,
a pozostali to użytkownicy pasywni) jednocześnie w nich pracujących i wykonujących
dowolne operacje w systemie. Przy takim założeniu czas odpowiedzi systemu (załadowania
się żądanej strony dla co najmniej 90% wszystkich żądań) nie może być dłuższy niż 5
sekund. (Dla połączenia LAN i WAN).” Oznacza to, że wykonawcy zobowiązani są do
zapewnienia wymaganej wydajności Systemów, przy zachowaniu wszystkich innych
parametrów wskazanych w specyfikacji: przepustowość LAN 100 Mb/s, przepustowość WAN
10 Mb/s, czas odpowiedzi RTT dla sieci WAN max. 120 ms.
Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zamówienia osiągnięcie wymaganej wydajności dla
zdefiniowanej liczby użytkowników jest niemożliwe do uzyskania.
Wymagana przepustowość łącza WAN dla zadania e-Turystyka mieści się w granicach 2570
Mbit/s, co daje 25700 % obecnego pasma przy założeniu przeznaczenia w całości łącza
WAN na potrzeby e-Turystyki. Przepustowość łącza WAN jest kilkaset razy za mała
w stosunku do oczekiwanej wydajności i obciążenia systemów.
Nie będzie możliwe osiągnięcie wymaganych wskaźników podczas procedury testów
wydajnościowych, co jest podstawą do twierdzenia, że zamówienie przy wskazanych
parametrach technicznych jest niemożliwe do wykonania.
Odwołujący wniósł o dokonanie zmiany parametrów jakościowych (ilości jednoczesnych
użytkowników aktywnych i pasywnych), dla testów wydajnościowych systemów
w następujący sposób: „W ramach testów wydajnościowych Systemy muszą być obciążane
docelową ilością użytkowników (150 użytkowników aktywnych, 49 użytkowników pasywnych)
jednocześnie w nich pracujących i wykonujących dowolne operacje w systemie. Przy takim
założeniu czas odpowiedzi systemu (załadowania się żądanej strony dla co najmniej 90%
wszystkich żądań) nie może być dłuższy niż 5 sekund. (Dla połączenia LAN i WAN).” lub
zobowiązania zamawiającego do zmiany parametrów jakościowych (ilości jednoczesnych
użytkowników aktywnych i pasywnych), dla testów wydajnościowych Systemów w sposób
umożliwiający wykonanie przedmiotu zamówienia bez ingerencji w infrastrukturę
udostępnioną
do
realizacji
przedmiotowego
zamówienia
przez
zamawiającego.
Zobowiązanie to zamawiający może spełnić na kilka sposobów odwołując się do
referencyjnych
narzędzi
opracowanych
przez
dostawcę
wymaganej
technologii
przeznaczonych do planowania i wymiarowania systemów informacji przestrzennej lub
zobowiązania zamawiającego do zapewnienia niezbędnej infrastruktury technicznej
o odpowiedniej wydajności koniecznej dla prawidłowego działania Systemów pod względem
wydajności, w taki sposób, aby wymagana obecnie kombinacja parametrów jakościowych
umożliwiała zrealizowanie przedmiotowego zamówienia, z uwzględnieniem rozproszonej
struktury zamawiającego (ilość użytkowników pasywnych winna ulec zmianie z 5000 na 49
jednoczesnych użytkowników pasywnych Systemów).
Pismem z 26 listopada 2013 r. zamawiający wprowadził wymaganie: „Serwer zapewni
otwartość systemu poprzez udostępnienie interfejsu programowania aplikacji (API)
umożliwiający Zamawiającemu tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas obiektów)
aplikacji mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone,
BlackBerry. Dla każdego API musi być ogólnodostępna dokumentacja programistyczna
producenta oprogramowania.” Zachowanie wymagania w takim brzmieniu czyni przedmiot
zamówienia niemożliwym do zrealizowania ze względu na brak odpowiednich możliwości
technologicznych. Wykonanie przedmiotu zamówienia w oparciu o wskazaną w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia technologię ESRI nie jest możliwe przy jednoczesnym
spełnieniu wymagania obsłużenia platformy mobilnej BlackBerry. Rozwiązanie ESRI ArcGIS
for Mobile nie posiada wsparcia dla tej platformy.
Odwołanie KIO 2873/13
Odwołujący – Qumak S.A. wniósł odwołanie wobec postanowień specyfikacji istotnych
warunków zamówienia zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady
prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sposób, który zapewnia
równe traktowanie wszystkich wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia,
w szczególności poprzez nieuzasadnione preferowanie wykonawców oferujących wyłącznie
rozwiązanie oparte na produktach firmy ESRI,
2. art. 29 ust. 1-3. art. 30 ust. 1 i 4 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niepełny,
określenie przedmiotu zamówienia w części podanej w uzasadnieniu odwołania, wskazując
wyłącznie na jednego producenta, bez podania jakichkolwiek parametrów równoważności,
co sprawia, że zapisy o dopuszczenia rozwiązań równoważnych są fikcyjne i wyłączają
możliwość złożenia konkurencyjnej oferty z rozwiązaniem równoważnym do rozwiązania
opartego o produkty podane przez zamawiającego w treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, w szczególności produkty firmy ESRI,
3. art. 7 w zw. z art. 192 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez
niezastosowanie się do wyroku KIO z 10 października 2013 r. w zakresie wprowadzenia
zmian i uszczegółowienia wymogów dla map cyfrowych,
4. art. 38 ust. 5 oraz art. 12a ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
poprzez zmianę treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia prowadzącą do istotnej
zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej i nieprzedłużenie terminu składania ofert o czas niezbędny do wprowadzenia
zmian w ofertach, który w sytuacji wprowadzenia zmian istotnych (m.in. w zakresie zakresu
zamówienia, kryteriów oceny ofert), winien wynosić co najmniej 22 dni od dnia przekazania
zmiany ogłoszenia Urzędowi Publikacji UE, podczas gdy w niniejszej sprawie przekazanie
zmiany do ogłoszenia nastąpiło 26 listopada 2013 r., a termin składania ofert zamawiający
wyznaczył na 5 grudnia 2013 r.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i:
1. nakazanie zamawiającemu zmiany postanowień ogłoszenia i specyfikacji istotnych
warunków zamówienia w sposób zapewniający zgodność opisu przedmiotu zamówienia
z powołanymi przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych w sposób zgodny
z propozycjami odwołującego zawartymi w uzasadnieniu odwołania,
2. nakazanie zamawiającemu przedłużenia terminu składania ofert o czas niezbędny do
wprowadzenia zmian z zachowaniem terminu określonego w art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych w tym zakresie,
3. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania
odwoławczego.
Odwołujący wskazał, iż wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt KIO 2267/13, Izba
nakazała zamawiającemu dokonanie zmiany postanowień specyfikacji istotnych warunków
zamówienia. Dokonując wielu istotnych zmian treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, zamawiający, ogłaszając zmiany 26 listopada 2013 r., przedłużył termin
składania ofert jedynie do 5 grudnia 2013 r.
Art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że istotna zmiana
ogłoszenia implikuje obowiązek przedłużenia terminu składania ofert o co najmniej 22 dni.
Tym samym wprowadzenie istotnej zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia
powoduje przedłużenie terminu składania ofert o czas niezbędny do zachowania
minimalnego okresu wskazanego w art. 12a ust. 2 pkt 1. Zamawiający naruszył tę regulację
wyznaczając zbyt krótki czas na prawidłowe przygotowanie i złożenie oferty.
W odpowiedzi na uwzględniony przez KIO w wyroku zarzut zamawiający wprowadził szereg
zapisów wprost zaczerpniętych z dokumentacji firmy/producenta ESRI, lecz nie określił
kryterium równoważności. Niemożliwym jest zastosowanie innego niż ESRI oprogramowania
spełniającego wylistowane wymagania.
Zamawiający opisuje stanowisko GIS jako aplikację na platformie ESRI i wymienia ciąg
funkcji realizowanych wyłącznie przez aplikacje ESRI. Oprócz dodania sformułowania „lub
równoważne” zamawiający powinien określić ramy równoważności, gdyż wykonawcy powinni
wiedzieć, co zostanie uznane przez zamawiającego za równoważne, a także określenie ram
równoważności daje narzędzie zamawiającemu do niekwestionowanego badania ofert.
Oferta
równoważna
to
taka
oferta,
która
przedstawia
przedmiot
zamówienia
o właściwościach funkcjonalnych i jakościowych takich samych lub zbliżonych do tych, które
zostały określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz oznaczonych innym
znakiem towarowym, patentem lub pochodzeniem. Istotne jest to, że produkt równoważny to
produkt, który nie jest identyczny, tożsamy z produktem referencyjnym, ale posiada pewne,
istotne dla zamawiającego, zbliżone do produktu referencyjnego cechy i parametry.
Zamawiający nie zmienił wszystkich istotnych elementów specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, co do których Izba nakazała zmianę w wyroku z 10 października 2013 r.
W szczególności zamawiający nie podał szczegółowych wymogów w zakresie punktu 2. ppkt
2.2.
Zamawiający dokonał kosmetycznej zmiany zapisów co do zakresu opracowania map
cyfrowych. Wykonawcy nie mają wiedzy i podstaw do oszacowania ilości niezbędnych do
opracowania danych, np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP),
map historycznych. Nie jest znany zakres szczegółowości opracowania MPZP – czy mają to
być tylko zaznaczone obszary obowiązujących MPZP i podpięte do nich skany rysunków
uchwalonych MPZP, czy może zwektoryzowane pola przeznaczeń terenów, czy może
w pełni opracowane ze wszystkimi oznaczeniami, liniami i obszarami plany,
zestandaryzowane dla powierzchni całego województwa w celu umożliwienia dokonywania
analiz porównawczych. Zakres szczegółowości opracowania MPZP ma ogromny wpływ na
cenę oferty, gdyż na terenie województwa może znajdować się od kilkuset do kilku tysięcy
MPZP, a ich opracowanie może kosztować do kilkuset tysięcy złotych.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o:
1. oddalenie odwołania wniesionego przez Eurosystem S.A.
2. odrzucenie odwołania wniesionego przez Qumak S.A. w części dotyczącej zarzutów
sformułowanych w punkcie 1-4 tego odwołania oraz oddalenie odwołania w pozostałej
części, ewentualnie oddalenie odwołania w całości,
3. zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.
Zamawiający wniósł o odrzucenie odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Zdaniem zamawiającego odwołanie firmy Qumak S.A.
w części dotyczącej zarzutów opisanych w punktach 1-4 odwołania jest spóźnione. Część
zarzutów dotyczy materii przedmiotu zamówienia, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia
Krajowej Izby Odwoławczej w wyroku z 10 października 2013 r. Część zarzutów dotyczy
postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia wprowadzonych do dokumentacji
od samego początku trwania procedury, a więc termin do wniesienia odwołania w tym
zakresie upłynął 23 września 2013 r. W tym czasie ani odwołujący, ani żaden inny
wykonawca nie zakwestionował postanowień odnoszących się do wymagań, jakie były
określone dla stanowiska GIS i aplikacji autorskiej w kontekście postanowień dotyczących
platformy ESRI. Zgodnie z treścią punktu 4. załącznika 1b do specyfikacji istotnych
warunków zamówienia „Stanowisko GIS to samodzielne stanowisko sieciowe typu „desktop”
oparte na platformie ESRI lub równoważnej z liczbą 15 licencji sieciowych w ramach pakietu
Advanced oraz z liczbą 15 licencji sieciowych w ramach pakietu Standard z rozszerzeniami
Spattai Analyst oraz 3D Analyst”. Powyższe wskazuje na to, że posługiwanie się terminem
ESRI miało miejsce także przed wniesieniem pierwszego odwołania, a termin ESRI jako
punkt odniesienia dla wymagań zamawiającego funkcjonował w dokumentacji postępowania
od dnia ogłoszenia przetargu nieograniczonego.
Zmiany wprowadzone w załączniku 1b są konsekwencją uwzględniania wyroku KIO,
w którym nakazano zamawiającemu jednoznaczne: 1) określenie listy formatów danych
w zakresie formatu plików i ich wersji, które mają być importowane do systemu,
2) określenie listy metod weryfikacji spójności danych, którym mają podlegać dane,
3) określenie listy kryteriów wyszukiwania danych, 4) określenie listy rodzajów kontroli
poprawności wprowadzanych danych. Wypełniając postanowienia wyroku zamawiający
określił ww. wymagane parametry. Powyższe zagadnienie zostało więc uregulowane
zgodnie z zaleceniami KIO, co aktualizuje przesłankę określoną w art. 189 ust. 2 pkt 5
ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zmiana specyfikacji istotnych warunków zamówienia będąca następstwem nakazów
wynikających z wyroku KIO z 10 października 2013 r. nie skutkowała istotną zmianą treści
ogłoszenia o zamówieniu, dlatego nie implikowała konieczności przedłużenia terminu
składania ofert o co najmniej 22 dni. Wprowadzenie zmian do treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia nastąpiło przy równoczesnym przesunięciu terminu składania ofert
o czas niezbędny dla wprowadzenia zmian w ofertach wykonawców. W opisywanej sytuacji
zastosowanie znalazł art. 38 ust. 4 oraz art. 38 ust. 6, a nie art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Wprowadzane zmiany treści specyfikacji dotyczyły opisu
przedmiotu zamówienia, nie uległ jednak modyfikacji element ogłoszenia, o jakim stanowi
art. 41 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych (określenie przedmiotu zamówienia).
Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w sytuacji wprowadzania do
treści ogłoszenia o zamówieniu zmian, zamawiający przedłuża termin składania ofert o czas
niezbędny do wprowadzenia zmian w ofertach, jeżeli jest to konieczne. Zamawiający
zastosował przywołany przepis, ponieważ zmiana treści specyfikacji wymusiła konieczność
zmiany terminu składania ofert (z 28 listopada na 5 grudnia 2013 r.), co obligowało
zamawiającego do podania nowego terminu składania ofert w treści ogłoszenia.
Zastosowania nie znajdował jednak art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy PZP. Żaden z elementów
wskazanych w art. 12a ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych nie został zmieniony
w treści ogłoszenia, a w konsekwencji nie sposób twierdzić, by zamawiający był
zobowiązany do zmiany terminu składania ofert o minimum 22 dni. Przesunięcie terminu
składania ofert na 5 grudnia 2013 r. gwarantowało wykonawcom czas niezbędny na
przygotowanie i złożenie oferty uwzględniającej zmiany będące następstwem wyroku KIO
z 10 października 2013 r.
Główny zarzut odwołującego Eurosystem S.A. opiera się na zaniechaniu przez
zamawiającego wykonania wyroku KIO w zakresie określonym w punkcie 9. i 37.
uzasadnieniu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie 9. uzasadnienia wyroku Izba nakazała zamawiającemu wskazanie:
- skończonej lub minimalnej listy procesów z aplikacji e-Administracji, które mają być
obsłużone w aplikacji dziedzinowej,
- dokładnego lub minimalnego zakresu danych – liczby pól dla poszczególnych formularzy,
- zakresu informacyjnego danych – listy atrybutów opisujących dane,
- struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy danych, schemat
aplikacyjny model danych,
- skończonej lub minimalnej listy zależności w ramach procesów pomiędzy poszczególnymi
elementami.
Zmieniając specyfikację istotnych warunków zamówienia w ppkt. 3 „Aplikacja autorska” pkt 4
„Wizja funkcjonalna podprojektu e-Turystyka” załącznika nr 1b zamawiający dopisał
dodatkowo po ostatnim zdaniu w tym podpunkcie: „Zamawiający nie przewiduje
funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w Aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja.” Zmiana dokonana przez zamawiającego
jest więc dalej idąca aniżeli nakaz wynikający z przedmiotowego wyroku, albowiem oznacza
rezygnację z wymagania, które było przedmiotem zarzutu firmy Eurosystem S.A.
w postępowaniu KIO 2267/13. Rezygnacja z tego wymagania oznacza niecelowość
wskazania żądanych aktualnie przez odwołującego danych.
W myśl punktu 37. uzasadnienia wyroku Izba nakazała zamawiającemu wskazanie zakresu
danych wymienianych między produktami programistycznymi oraz przedstawienie schematu
komunikacji, gdyż sam Web Service nie definiuje zakresu integracji, sposobu technicznego
integracji, a jedynie daje informację, że taka integracja jest możliwa. Ponadto zamawiający
powinien wprowadzić do specyfikacji listę systemów, z którymi ma nastąpić integracja
budowanego systemu wraz z dokumentacją ich interfejsów i protokołów wymiany danych,
a także wskazanie technicznych informacji niezbędnych do wykonania integracji.
W odpowiedzi na nakaz KIO zamawiający pozostawił bez zmian listę systemów
wewnętrznych zamawiającego określoną w punkcie 7. załącznika nr 1b oraz uzupełnił
dokumentację o następujące dokumenty stanowiące dokumentację techniczną interfejsów
i protokołów wymiany danych, a także wskazanie technicznych informacji niezbędnych do
wykonania integracji systemów wymienionych w punkcie 7. załącznika nr 1b:
a) dokumentacja protokołu wykorzystywanego przez moduł jednokrotnego logowania,
b) dokumentacja interfejsów programistycznych CMS,
c) dokumentacja modułu zintegrowanej wyszukiwarki.
Ponieważ w punkcie 9. pisma z 26 listopada 2013 r. zamawiający zrezygnował
z funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja oznacza to, iż bezprzedmiotowe jest
wskazanie żądanego przez odwołującego wykazu zakresu danych wymienianych między
produktami programistycznymi.
Zamawiający nie zgadza się z opinią odwołującego, że wskazane dane dotyczące
infrastruktury technicznej i sieciowej, przy zastosowaniu technologii ESRI powodują, że
wykonanie zamówienia nie jest technologicznie możliwe. Przywołana przez odwołującego
liczba użytkowników jest błędna, gdyż zamawiający wskazał łącznie 5150 użytkowników,
w tym 150 użytkowników aktywnych (w tym 10 stanowisk typu desktop) oraz 5000
użytkowników pasywnych. Zdaniem zamawiającego użycie przez odwołującego wyłącznie
jednego kalkulatora dla oszacowania wydajności całego rozwiązania w oparciu
o zaproponowaną przez odwołującego technologię (system ESRI) i wprowadzanie tam
całkowitej liczby jednoczesnych użytkowników jest błędne. Zamawiający nie wymaga
budowy rozwiązania wyłącznie w oparciu o rozwiązanie technologiczne jednego producenta,
mając na uwadze funkcjonalność poszczególnych komponentów docelowego rozwiązania.
Wymaganie określone w punkcie 8. „Analiza wydajności” ppkt 2 stanowi, aby czas
odpowiedzi dla 90% żądań generowanych przez pojedynczego użytkownika był na poziomie
poniżej 5 sekund, co oznacza, że w percepcji konkretnego użytkownika system powinien
zwrócić żądane dane w przeciągu maksymalnie 5 sekund. Jest to związane z ergonomią
pracy i tzw. akceptowalnym czasem oczekiwania użytkownika na reakcję systemu.
Wymaganie nie mówi nic o tym, aby owe żądania wskazanej liczby użytkowników były
generowane w tej samej chwili. Dotyczą one standardowej stochastycznej interakcji
użytkownik – komputer w ramach sesji i wymóg dotyczy jedynie jednoczesności tych sesji
(czas pracy użytkownika z systemem, który kończy się z chwilą jego wylogowania lub
przekroczenia limitu okresu bezczynności). Odwołujący zakłada, że oczekiwany czas
dotyczy jednoczesnego żądania złożonego przez wszystkich użytkowników. Zamawiający
nie wskazał, aby test rozpoczynał się od jednoczesnego wysłania żądania przez
deklarowaną liczbę użytkowników, lecz w czasie określonym w przypadkach testowych
przygotowanych przez wykonawcę, wraz z przyjętą liczbą żądań, wynikającą z przyjętej
metody badania, dla zastosowanego przez wykonawcę silnika serwera danych
przestrzennych.
Zgodnie punktem 10. pisma z 26 listopada 2013 r. zmieniającego treść punktu 4. ppkt 4.
załącznika nr 1b stanowisko GIS to: „(..,) stanowisko sieciowe typu „desktop” oparte na
platformie ESRI lub równoważnej spełniające następujące wymagania pod względem
funkcjonalności: (...) umożliwiać będzie aktualizację danych zgromadzonych w Centralnej
Bazie Danych, zgodnie z nadanymi uprawnieniami w zakresie tworzenia, edycji i usuwania
danych oraz przy uwzględnieniu poziomów dostępu do danych nadawanym przez
administratora systemu. (...) Z poziomu aplikacji desktop przetwarzającej dane GIS musi być
zapewniona możliwość zarządzania usługami przestrzennymi w zakresie ich publikacji,
parametryzacji (tj. wypełnianie informacji do Capabilities), zatrzymywania i restartowania
usług. (...) W tym celu Wykonawca ma za zadanie: dostarczyć i wdrożyć Serwer usług
danych przestrzennych (...)”
Zgodnie z przedstawionymi zapisami zamawiający wymaga, aby aplikacja desktop firmy
ESRI lub równoważna umożliwiała tworzenie usług przestrzennych, które przekazywane
będą na dostarczony przez wykonawcę serwer usług danych przestrzennych. Wybór
serwera usług danych przestrzennych nie jest ograniczony poprzez podanie nazwy własnej
i wykonawca ma obowiązek dostarczyć i wdrożyć system, który będzie w stanie zapewnić
interfejs programowania aplikacji (API) umożliwiający tworzenie zaawansowanych aplikacji
mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone, Blackberry.
Ponieważ zamawiający nie wskazuje rozwiązania technologicznego ani dostawcy serwera
usług danych przestrzennych, bezzasadne jest uzasadnienie odwołującego, że technologia
ESRI nie wspiera platformy mobilnej Blackberry. To wykonawca decyduje o wyborze
technologii, która zapewni takie wsparcie lub o budowie/rozbudowie proponowanego
rozwiązania. Jeżeli zaproponowane w ofercie oprogramowanie nie będzie przewidywało tej
funkcjonalności, to wykonawca na etapie wdrożenia zobowiązany będzie do rozbudowy
gotowego rozwiązania o przedmiotową funkcjonalność.
Odwołujący zarzuca brak określenia kryterium równoważności i brak możliwości
zastosowania oprogramowania innego niż oprogramowanie ESRI do budowy stanowiska
administracyjnego, które służyć będzie zarządzaniu systemem jako całości. Kwestia ta była
już przedmiotem rozważań w ramach poprzednio prowadzonego postępowania
odwoławczego.
Wybór rozwiązania technologicznego, który będzie spełniał postawione wymagania należy
do wykonawcy. Jeżeli wykonawca oprze swój wybór na jednym lub wielu komponentach
(w tym również np. na otwartym kodzie – Open Source), które nie będą posiadać gotowych
wszystkich wymienionych funkcjonalności, wykonawca na etapie budowy systemu, będzie
zobowiązany te funkcjonalności dobudować/wytworzyć. Produkt końcowy, podlegający
odbiorowi, musi spełniać postawione wymagania. Zamawiający zwraca uwagę, iż
przedmiotem przedmiotowego zamówienia nie jest dostawa gotowego oprogramowania wraz
z infrastrukturą techniczną. Przedmiotem zamówienia są usługi budowy, wdrożenia
i dostosowania systemów informatycznych.
Zgodnie z zawartą w punkcie 23. załącznika nr 1b regułą, jeżeli do realizacji systemów
wykonawca wykorzystuje gotowe produkty, np. biblioteki programistyczne, a produkty te nie
realizują w pełni wymagań systemów będących przedmiotem projektu, wykonawca nie może
powoływać się na brak funkcjonalności produktów, które wykorzystuje. W takiej sytuacji
zmuszony jest zastąpić te produkty takimi, które wymagania zamawiającego będą spełniać
lub wytworzyć produkty zgodnie z założeniami projektowymi. Projekt jest nastawiony na
budowę systemu dla potrzeb zamawiającego, a nie dostosowanie się zamawiającego.
Oznacza to, iż zamawiającego nie będą interesowały ograniczenia zastosowanych przez
wykonawcę komponentów. O zakresie użycia i przystosowania będzie decydowała
funkcjonalność.
W prezentowanym opisie stanowiska administracyjnego brak jest w ogóle wskazania nazwy
własnej ESRI, jak błędnie sugeruje odwołujący. Zlecenie budowy stanowiska
administracyjnego przez wykonawcę wymaga ze strony zamawiającego jedynie
szczegółowego określenia funkcjonalności.
Zgodnie z zaleceniami Izby zamawiający uszczegółowił wymagania w zakresie stanowiska
administracyjnego i przedstawił funkcjonalności, jakich oczekuje od tego produktu
w zakresie: określonej listy formatów do importu, wykorzystywanych metod weryfikacji
spójności danych, określonej listy wyszukiwania danych oraz określonych rodzajów kontroli
wprowadzanych danych.
Zamawiający określił własną listę funkcjonalności, na podstawie konsultacji ze swoimi
pracownikami, którzy obecnie obsługują oprogramowanie GIS, w tym również
oprogramowanie ESRI. Odwołujący postawił zarzut, że wylistowane wymagania są tak
szczegółowe, że może je spełnić jedynie produkt firmy ESRI. Takie twierdzenia nie znajdują
odzwierciedlenia w rzeczywistości. Produkty typu OpenSource umożliwiają budowę
dowolnych reguł topologii. Wbrew twierdzeniom odwołującego wymagania co do
wylistowanych funkcjonalności spełniają nie tylko produkty ESRI. Konieczne funkcjonalności
prezentuje przykładowo produkt przestrzenna baza danych PostGIS. Odwołujący próbuje
wymusić
wykreślenie
niezbędnych
dla
zamawiającego
funkcjonalności
w
celu
zminimalizowania wymagań, które będę odpowiadały posiadanym przez niego gotowym
produktom, przez co naraża zamawiającego na otrzymanie produktu nie spełniającego
wymagań.
Także w tym przypadku aktualizuje się przesłanka odrzucenia odwołania określona w art.
189 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zgodnie z nakazami wynikającymi z wyroku KIO zamawiający uszczegółowił oczekiwania
względem równoważności dla produktu „Stanowisko GIS”. Cechy równoważności zostały
opisane z jednej strony na tyle szczegółowo, by produkt odpowiadał oczekiwaniom
postawionym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a z drugiej strony zamawiający
miał na względzie wymaganie, by wskazane cechy równoważności nie zawęziły wyboru
potencjalnego wykonawcy do jednego „dedykowanego” rozwiązania technologicznego. Nie
jest prawdą, iż wskazane cechy równoważności dopuszczają jedynie produkt firmy ERSI.
Z wiedzy zamawiającego wynika, że oprócz oprogramowania firmy ESRI wymagania
spełniają produkty desktopowe o charakterze opensource’owym, które umożliwiają dowolną
możliwość programistycznego kreowania nowych funkcji w produkcie, np. Quantum GIS,
który jest systemem otwartym i ma możliwości rozbudowy oraz dostosowania do
rzeczywistych potrzeb użytkownika, zapewnia także zestaw bezpłatnych gotowych wtyczek
oraz daje możliwość tworzenia własnych rozwiązań.
Zamawiający dopuszcza sytuację, w której na moment składania oferty zaproponowana
platforma desktop nie będzie posiadać gotowych wszystkich wymienionych funkcjonalności,
ale musi je posiadać ma moment odbioru.
Tworzenie narzędzi i funkcjonalności zarówno w produktach open source oraz produktach
dostarczanych przez deweloperów (np. ESRI) jest możliwe, co jest kolejnym argumentem
wskazującym na to, iż nie polega na prawdzie twierdzenie, według którego jedynie produkt
ESRI jest w stanie spełnić oczekiwania zamawiającego.
W wyroku z 10 października 2013 r. Izba stwierdziła, że zamawiający musi tak sformułować
postanowienia specyfikacji, aby nie zawierały się w tym opisie wyrażenia „między innymi” czy
„ewentualnie inne”. Dodatkowo Izba nakazała, by zamawiający wskazał w opisie przedmiotu
zamówienia wszystkie źródła udostępnienia map, w tym celu powinien przeformułować punkt
2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a druga czarna kropka, aby w opisie nie znalazło się wyrażenie
„...mapy udostępniane z innych źródeł” bez wskazania tych wszystkich innych źródeł.
Do powyższego nakazu zamawiający zastosował się w sposób bezwzględny, dokonując
zmian w specyfikacji istotnych warunków zamówienia odpowiadających literalnemu
brzmieniu nakazu.
Jednocześnie Izba stwierdziła, aby zamawiający precyzyjnie i wyczerpująco wskazał
wymagane w punkcie 2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a trzecia czarna kropka: 1) zakres danych,
2) zakres informacyjny danych (lista atrybutów opisujących dane), 3) formaty plików,
4) numery wersji standardów lub formatów plików, 5) struktury danych opisujących
poszczególne dane – przedstawienie projektów bazy danych, schematy aplikacyjne modelu
danych, 6) maksymalne, przybliżone z podaniem zakresu przybliżenia lub minimalne liczby
(np. w megabajtach) danych według poszczególnych kategorii danych, 7) maksymalne,
przybliżone z podaniem zakresu przybliżenia lub minimalne liczby obiektów według
poszczególnych kategorii danych. Także zamawiający powinien w specyfikacji przed
upływem terminu składania ofert wskazać sposób publikowania wymienionych danych oraz
zakresu informacji opisowych z nimi powiązanych podlegających publikacji.
Zamawiający, dokonując nakazanej zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
całkowicie wykreślił z punktu 2.2 ppkt 2.2.2.2 lit. a kropkę trzecią o treści: „na wewnętrzne
potrzeby Urzędu Marszałkowskiego, dla upoważnionych użytkowników, zasilenie mapami
cyfrowymi z częścią opisową tj.: mapa zasadnicza (kopia z zasobu powiatowego); ewidencja
gruntów i budynków (kopia z zasobu powiatowego); plany miejscowe i inne robocze
dokumenty planistyczne; mapy tematyczne i różnorodne analizy przestrzenne (demografia,
bezrobocie, wyniki wyborów, inwestycje); baza danych o nieruchomościach województwa
zachodniopomorskiego.” rezygnując z tego wymagania. Zatem nie zachodziła konieczność
precyzyjnego i wyczerpującego wskazania wymagania z punktu 2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a
trzecia czarna kropka.
Co do zarzutu wskazującego na rzekomą niemożliwość szacowania ilości niezbędnych do
opracowania danych np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub map
historycznych podnieść należy, iż jest chybiony. Zamawiający usunął wymaganie zasilenia
systemu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Co do map
historycznych, wykonawca zobowiązany będzie do zasilenia systemu treściami cyfrowymi,
w tym migracji danych i rozwinięcia portalu WWW o mapy cyfrowe z częścią opisową,
będące w zasobach zamawiającego, zatem wykonawca nie będzie musiał ich opracować,
a jedynie zmigrować do systemu.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołania
nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w art. 189 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, skutkujących odrzuceniem któregoś z odwołań
w całości, a odwołujący mają interes we wniesieniu odwołań.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez niedostatecznie dokładny opis przedmiotu zamówienia oraz
nieprawidłowego wykonania wyroku Izby z 10 października 2013 r., w zakresie punktów: 9.,
37. i 10. uzasadnienia wyroku, Izba stwierdziła, że zarzuty te nie potwierdziły się.
Zamawiający wskazał, iż w punkcie 9. uzasadnienia wyroku z 10 października 2013 r. Izba
nakazała zamawiającemu wskazanie: skończonej lub minimalnej listy procesów z aplikacji
e-Administracji, które mają być obsłużone w aplikacji dziedzinowej; dokładnego lub
minimalnego zakresu danych – liczby pól dla poszczególnych formularzy; zakresu
informacyjnego danych – listy atrybutów opisujących dane; struktur danych opisujących
poszczególne dane – projekty bazy danych, schemat aplikacyjny model danych; skończonej
lub minimalnej listy zależności w ramach procesów pomiędzy poszczególnymi elementami.
Zmieniając specyfikację zamawiający wskazał, iż nie przewiduje funkcjonalności
zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów zidentyfikowanych
w podprojekcie e-Administracja.
Zamawiający w ogóle więc zrezygnował z przedmiotowego wymagania, zatem
w konsekwencji nie było potrzeby wskazania żądanych aktualnie przez odwołującego
danych.
Podobna sytuacja ma miejsce w zakresie punktu 37. uzasadnienia wyroku z 10 października
2013 r., w którym Izba nakazała zamawiającemu wskazanie zakresu danych wymienianych
między produktami programistycznymi, przedstawienie schematu komunikacji oraz listy
systemów, z którymi ma nastąpić integracja budowanego systemu wraz z dokumentacją ich
interfejsów i protokołów wymiany danych, a także wskazanie technicznych informacji
niezbędnych do wykonania integracji.
Zmieniając specyfikację zamawiający pozostawił bez zmian listę systemów wewnętrznych
zamawiającego oraz uzupełnił dokumentację o dokumentację techniczną interfejsów
i protokołów wymiany danych oraz wskazanie technicznych informacji niezbędnych do
wykonania
integracji
systemów.
Ponieważ
jednak
zamawiający
zrezygnował
z funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja, bezprzedmiotowe jest wskazanieżądanego przez odwołującego wykazu zakresu danych wymienianych między produktami
programistycznymi.
Analogiczna sytuacja zaistniała również w stosunku do punktu 10. uzasadnienia wyroku
z 10 października 2013 r., w którym Izba nakazała m.in., by zamawiający wskazał w opisie
przedmiotu zamówienia wszystkie źródła udostępnienia map, a także sposób publikowania
wymienionych danych oraz zakresu informacji opisowych z nimi powiązanych podlegających
publikacji.
Zamawiający, dokonując zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykreślił
punkt 2.2 ppkt 2.2.2.2 lit. a kropka trzecia o treści: „na wewnętrzne potrzeby Urzędu
Marszałkowskiego, dla upoważnionych użytkowników, zasilenie mapami cyfrowymi z częścią
opisową tj.: mapa zasadnicza (kopia z zasobu powiatowego); ewidencja gruntów i budynków
(kopia z zasobu powiatowego); plany miejscowe i inne robocze dokumenty planistyczne;
mapy tematyczne i różnorodne analizy przestrzenne (demografia, bezrobocie, wyniki
wyborów,
inwestycje);
baza
danych
o
nieruchomościach
województwa
zachodniopomorskiego” rezygnując w ogóle z tego wymagania, nie zachodziła więc potrzeba
precyzyjnego opisania tego wymagania. Zamawiający usunął więc wymaganie zasilenia
systemu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Co do map historycznych, zamawiający wskazał, że zadaniem wykonawcy będzie jedynie
migracja danych dotyczących map historycznych.
Skoro więc zamawiający w ogóle zrezygnował z przedmiotowych wymagań, do czego miał
prawo, nie można zarzucić mu, iż opisał w sposób niedostateczny ich wykonanie,
a nakazywanie mu ich opisywania jest nieracjonalne.
Jakkolwiek można zwrócić zamawiającemu uwagę na przyszłość, że powinien w jaśniejszy
sposób poinformować wykonawców, iż z wymagania rezygnuje, aby nie mieli oni
wątpliwości, czy wymagania tego w ogóle nie ma, czy też jest luka w opisie przedmiotu
zamówienia.
Co do zarzutu niemożliwości wykonania aplikacji dla systemu Blackberry i żądania usunięcia
systemu Blackberry z wymagania: „Serwer zapewni otwartość systemu poprzez
udostępnienie interfejsu programowania aplikacji (API) umożliwiający Zamawiającemu
tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas obiektów) aplikacji mapowych co najmniej dla
mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone, Blackberry” ze względu na to, że
rozwiązanie ESRI ArcGIS for Mobile nie obsługuje platformy mobilnej Blackberry,
a zatem wymaganie jest niemożliwe do zrealizowania ze względu brak odpowiednich
możliwości technologicznych – Izba uznała, że żądanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze należy stwierdzić, iż wymaganie zamawiającego można uznać za uzasadnione
ze względu na to, że zamawiane przez zamawiającego systemy przeznaczone są dla
ludności, a zatem zamawiający, aby osiągnąć założony cel, powinien zapewnić
zainteresowanym możliwość dostępu przy wykorzystaniu jak największej liczby urządzeń,
z których mogą oni korzystać. Jednym z takich urządzeń jest niewątpliwie Blackberry.
Co do kwestii, że ESRI ArcGIS for Mobile nie obsługuje platformy mobilnej Blackberry, to po
pierwsze wykonawca nie jest zobowiązany do zaoferowania właśnie rozwiązania firmy ESRI,
po drugie może je rozbudować o wymaganą funkcjonalność. Należy tu zwrócić uwagę na,
zresztą przywołane przez zamawiającego w odpowiedzi na odwołanie, postanowienie
specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która w punkcie 23. załącznika nr 1b wskazuje,że jeżeli do realizacji systemów wykonawca wykorzystuje gotowe produkty, które nie
realizują w pełni wymagań systemów będących przedmiotem projektu, wykonawca
zmuszony jest zastąpić te produkty spełniającymi wymagania zamawiającego lub wytworzyć
produkty zgodnie z założeniami projektowymi.
Co do zarzutu postawienia przez zamawiającego wymagania niemożliwego do
zrealizowania, tj. żądania zapewnienia przez wykonawcę prawidłowego działania systemów
z określoną wydajnością przy udostępnieniu przez zamawiającego infrastruktury technicznej,
która uniemożliwia osiągnięcie tej wydajności, częściowo należy się zgodzić z odwołującym.
Rzeczywiście, z przedstawionych przez odwołującego danych wynika, iż opisana
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia infrastruktura jest niewystarczająca dla
osiągnięcia wymaganych parametrów. Zamawiający jednak wskazał, iż w ramach realizacji
innej części tego projektu zamierza ją zmienić (jakkolwiek wciąż nie wiadomo, jakie
parametry osiągnie po tej rozbudowie). Izba nie może też nakazać zamawiającemu zakupu
dodatkowego sprzętu – wiąże się to z kosztami, których poniesienia Izba nie może
zamawiającemu nakazać. Z kolei ograniczenie wymagań do 50 użytkowników powoduje
właściwie bezużyteczność zamawianego systemu.
Zasadniczym problemem, na który wskazywał odwołujący, jest test wydajnościowy systemu,
o którym mowa w punkcie 6. pisma z 26 listopada 2013 r. dotyczącym punktu 8. opisu
przedmiotu zamówienia „Analiza wydajności”. Zrozumiała jest obawa wykonawców, iż
nieosiągnięcie wymaganych przez zamawiającego rezultatów może prowadzić do odmowy
odbioru przez zamawiającego gotowego już systemu.
Jednak Izba stoi na stanowisku, iż w przypadku, gdy będzie to wynikało z przyczyn
dotyczących infrastruktury dostarczanej przez zamawiającego, która nie jest częścią
przedmiotu niniejszego zamówienia, zamawiający nie może skutkami nieosiągnięcia
wymaganego wyniku obciążyć wykonawców.
W takim wypadku wykonawca będzie też musiał odpowiednio opracować test wydajnościowy
(jakkolwiek nie w sposób opisany przez zamawiającego, gdyż sposób ten również
wskazywałby na praktyczną bezużyteczność systemu). Będzie on musiał być np. wycinkowy
i częściowo teoretyczny, z przeliczeniem wydajności infrastruktury na wydajność systemu.
Natomiast wykonawca będzie musiał osiągnąć cel wymogu, tj. odpowiednią wydajność
samego systemu, którą zamawiający ewentualnie będzie mógł osiągnąć w praktyce po
zakupie odpowiedniego sprzętu.
Co do zarzutów dotyczących opisania przedmiotu zamówienia ze wskazaniem produktu
firmy ESRI oraz braku opisania warunków równoważności Izba po pierwsze częściowo
przyznała rację zamawiającemu, iż wskazanie produktu ESRI (z dodaniem „lub
równoważny”) jako punktu odniesienia dla wymagań zamawiającego funkcjonował
w dokumentacji postępowania od dnia ogłoszenia przetargu. Zamawiający nie określał też
wcześniej warunków uznania innych produktów za równoważne. Zatem wykonawcy powinni
byli już wcześniej podnosić przedmiotowe zarzuty lub też zadać stosowne pytania do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z drugiej strony jednak, jak wskazał
odwołujący, podstawą zarzutu są zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia
wprowadzone 26 listopada 2013 r., wprowadzające dodatkowe wymagania dotyczące
budowy systemu, zatem w tym zakresie zarzutu nie można uznać za spóźniony.
Zamawiający zaprzeczył, iż jego zamiarem było wskazanie produktu firmy ESRI i wskazał, że
– skoro został zobowiązany do uszczegółowienia wymogów co do systemu – określił własną
listę funkcjonalności, jakich oczekuje od oferowanego produktu, na podstawie konsultacji ze
swoimi pracownikami, którzy obecnie obsługują oprogramowanie GIS. Przyznał przy tym, iż
wykorzystał przy tym cechy oprogramowania ESRI, które zna ze swojej działalności.
Izba stwierdziła, iż wykonawcy, oprócz własnego oświadczenia w tym zakresie, nie
udowodnili ani nawet nie uprawdopodobnili, że produkt ESRI jest jedynym, przy
wykorzystaniu którego można wykonać zamówienie. Postawa zamawiającego również
wskazuje na to, że produkt ESRI nie jest jedynym, którego de facto oczekuje, a i sama ESRI
niekoniecznie spełnia wszystkie wymagania zamawiającego (np. kwestia obsługi Blackberry
przez ESRI).
Co do ram równoważności – zamawiający rzeczywiście nie określił ich w sposób wyraźny.
Ze względu jednak na brak określenia w odwołaniu konkretnych żądań w tym zakresie, tj.
konkretnych postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, Izba uznała, że brak
jej podstaw do nakazania zamawiającemu takich zmian. Należy bowiem zauważyć, że
przyczyną wniesienia obu przedmiotowych zarzutów dotyczących ESRI i produktów
równoważnych są właśnie uprzednio nakazane przez Izbę zmiany specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Zamawiający bowiem dokonał wskazanych uściśleń, które wzbudziły
kolejne zastrzeżenia wykonawców jako z kolei zbyt ścisłe i powiązane z jednym produktem.
Izba wskazuje jednak, iż owego stwierdzenia Izby nie należy traktować jako przyzwolenia na
naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Izba kierowała się bowiem
również postawą zamawiającego, z której, jak wskazała powyżej, nie wynikało, aby
zamierzał nakierować swój opis przedmiotu zamówienia na jeden produkt.
Co do zarzutu dotyczącego daty składania ofert – Izba z jednej strony przyznała rację
zamawiającemu, że wobec braku zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, nie ma
bezpośredniego zastosowania przepis art. 12a ustawy Prawo zamówień publicznych, lecz
przepis art. 38 ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych mówiący o zmianie specyfikacji
istotnych warunków zamówienia. Przepis ten co prawda nie określa, jaki powinien być ten
dodatkowy czas na wprowadzenie zmian w ofertach – zależy on w dużej mierze od chwili
i zakresu zmian specyfikacji istotnych warunków zamówienia, m.in. jak dużo czasu pozostało
do upływu terminu składania ofert. Niewątpliwie powinien być to czas „odpowiedni”,
pozwalający na przeanalizowanie zmian specyfikacji i nową analizę rynku pod względem
produktów, które mogą być zaoferowane w związku z nowymi wymaganiami.
Skoro więc zamawiający potrzebował trzech tygodni na analizę samych zmian w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, powinien wziąć pod uwagę, iż wykonawcy potrzebują
podobnego czasu, gdyż muszą przeanalizować nie tylko nową specyfikację, ale i wybrać
odpowiedni produkt, zastanowić się nad zmianami, które będą musieli w nim wprowadzić.
Należy też zwrócić uwagę, iż art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
można potraktować jako pewien wyznacznik woli ustawodawcy w tym zakresie. Nie mówi on
co prawda o zmianie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz ogłoszenia
o zamówieniu, ale wskazuje też na istotne zmiany warunków zamówienia. Podobnym
wyznacznikiem może być też art. 43 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, który
również wskazuje na właściwe według ustawodawcy terminy na przygotowanie ofert.
Jednak biorąc pod uwagę, iż w konsekwencji zamawiający przedłużył termin składania ofert
do 8 stycznia 2014 r., Izba nie uwzględniła tego zarzutu i nie nakazała zmiany specyfikacji
istotnych warunków zamówienia.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji oddalając oba odwołania.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
………………..……
………………..……
1. oddala oba odwołania,
2. kosztami postępowania obciąża EUROSYSTEM S.A. w sprawie o sygn. KIO 2781/13
oraz Qumak S.A. /w sprawie o sygn. KIO 2783/13 i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
EUROSYSTEM S.A. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Qumak S.A.
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Szczecinie.
Przewodniczący: ……………………..…
……………………..…
……………………..…
Sygn. akt: KIO 2781/13
KIO 2783/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający: Województwo Zachodniopomorskie – Urząd Marszałkowski Województwa
Zachodniopomorskiego prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na
„usługi budowy, wdrożenia i dostosowania systemów informatycznych w ramach projektu
e-Administracja i e-Turystyka w województwie zachodniopomorskim – podprojekt
e-Turystyka
wraz
z
Systemem
Informacji
Przestrzennej
SIP
(sprawa
nr
WOiRZL.II.272.51.2013.AK)” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
13 września 2013 r. pod nr 2013/S 178-307360. Wartość zamówienia jest większa niż kwoty
określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie KIO 2781/13
Odwołujący – Eurosystem S.A. wniósł odwołanie wobec postanowień specyfikacji istotnych
warunków zamówienia zarzucając zamawiającemu następujące naruszenia:
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez przygotowanie i prowadzenie
postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji i równego
traktowania wykonawców,
2. zaniechanie wykonania wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 10 października 2013 r.
(sygn. akt KIO 2267/13) w zakresie określonym w punkcie 9. uzasadnienia wyroku, tj.
zaniechania przez zamawiającego wskazania następujących informacji: dokładnego zakresu
danych – ilości pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych – lista
atrybutów opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy
danych, schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności w ramach procesów
pomiędzy poszczególnym elementami, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36
ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych przez opisanie przedmiotu zamówienia
w sposób niepełny, niejednoznaczny, mało wyczerpujący, bez uwzględnienia wszystkich
wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na wycenę, przygotowanie i sporządzenie
oferty,
3. zaniechanie wykonania wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 10 października 2013 r.
(sygn. akt KIO 2267/13) w zakresie określonym w punkcie 37. uzasadnienia, tj. zaniechanie
wskazania zakresu danych wymienianych między produktami programistycznymi, co stanowi
naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych
przez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niepełny, niejednoznaczny, mało
wyczerpujący, bez uwzględnienia wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ
na wycenę, przygotowanie i sporządzenie oferty.
4. art. 139 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 387 Kodeksu cywilnego
poprzez żądanie spełnienia świadczenia niemożliwego, tj. żądania zapewnienia przez
wykonawcę prawidłowego działania systemów z określoną wydajnością przy udostępnieniu
przez zamawiającego określonej w załączniku nr 1 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia „Opis infrastruktury technicznej Zamawiającego”, infrastruktury technicznej oraz
parametrów sieci LAN i WAN.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu:
1. wykonania wyroku z 10 października 2013 r. (sygn. akt KIO 2267/13) punkt 9.
uzasadnienia, tj. wskazania następujących informacji: dokładnego zakresu danych – ilości
pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych – lista atrybutów
opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy danych,
schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności w ramach procesów
pomiędzy poszczególnym elementami,
2. wykonania wyroku z 10 października 2013 r. (sygn. akt KIO 2267/13) punkt 37.
uzasadnienia, tj. wskazania zakresu danych wymienianych między produktami
programistycznymi,
3. zmiany parametrów jakościowych dla testów wydajnościowych systemów wskazanych
w punkcie 6. pisma zamawiającego z 26 listopada 2013 r., stanowiących zmianę punktu 8.
ppkt 2 w załączniku nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w sposób podany
w uzasadnieniu niniejszego odwołania lub zobowiązania zamawiającego do zapewnienia
niezbędnej infrastruktury technicznej o odpowiedniej wydajności koniecznej dla
prawidłowego działania systemów pod względem wydajności,
4. zmiany treści postanowienia wskazanego w punkcie 10. pisma zamawiającego
z 26 listopada 2013 r. zmieniającego treść punktu 4 ppkt 4 załącznika nr 1b do specyfikacji
istotnych warunków zamówienia stanowisko GIS przez wykreślenie ze sformułowania:
„Serwer zapewni otwartość systemu poprzez udostępnienie interfejsu programowania
aplikacji (API) umożliwiający Zamawiającemu tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas
obiektów) aplikacji mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows
Phone, Blackberry. Dla każdego API musi być ogólnodostępna dokumentacja
programistyczna producenta oprogramowania” określenia „Blackberry”.
Odwołujący wskazał, że 26 listopada 2013 r. zamawiający opublikował zmiany specyfikacji
istotnych warunków zamówienia wynikające z realizacji wyroku KIO 2267/13. Dokonując ww.
zmian zamawiający wykroczył poza nakaz KIO dopisując postanowienia, które tworzą nowy,
odmienny stan faktyczny w postaci nowych wymagań postawionych przedmiotowi
zamówienia.
Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła pogląd odwołującego nakazując w sentencji
i uzasadnieniu dokonanie zmian specyfikacji istotnych warunków zamówienia, aby zawierały
dokładane i zrozumiałe określenia, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć
wpływa na sporządzenie oferty.
Izba w punkcie 9. uzasadnienia zobowiązała zamawiającego do wskazania dokładnego
zakresu danych – ilości pól dla poszczególnych formularzy, zakresu informacyjnego danych
– lista atrybutów opisujących dane, struktur danych opisujących poszczególne dane –
projekty bazy danych, schemat aplikacyjny model danych, skończonej listy zależności
w ramach procesów pomiędzy poszczególnym elementami.
W punkcie 37. uzasadnienia Izba zobowiązała zamawiającego do wskazania zakresu
danych wymienianych pomiędzy produktami, dostarczonymi w ramach zamówienia oraz
produktami podprojektu „e-Administracja” przywołanymi w punkcie 6. załącznika nr 1b do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Zamawiający zobowiązania nie wykonał ograniczając się w zakresie punktu 9. do zajęcia
stanowiska w zakresie procesów z aplikacji e-Administracji, które mają być obsłużone
w aplikacji dziedzinowej pomijając pozostałe informacje. Analogicznie w zakresie punktu 37.
zamawiający ograniczył się do potwierdzenia listy wewnętrznych systemów zamawiającego
oraz udostępnienia dokumentacji technicznej interfejsów i protokołów wymiany danych jako
podstawy do wykonania opisanej wyżej integracji. Tak sformułowany opis nie zawiera
wymaganego do zaimplementowania zakresu danych wymienianych między produktami
podprojektów „e-Turystyka” i „e-Administracja”.
Oznacza to, że postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia w dalszym ciągu
opisane są w sposób niepełny, bez uwzględnienia wszystkich wymagań i okoliczności
mogących mieć wpływ na wycenę i przygotowanie oferty.
W przedmiotowej sprawie występuje też niemożność świadczenia wynikająca z przyczyn
technologicznych, określona w art. 387 Kodeksu cywilnego.
Zamawiający w piśmie z 26 listopada 2013 r. nadał nowe brzmienie punktowi 8. ppkt 2.
załącznika nr 1 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wskazując parametry
jakościowe do badania wydajności systemów: „W ramach testów wydajnościowych Systemy
muszą być obciążane docelową ilością 5150 użytkowników (z czego 150 aktywnych,
a pozostali to użytkownicy pasywni) jednocześnie w nich pracujących i wykonujących
dowolne operacje w systemie. Przy takim założeniu czas odpowiedzi systemu (załadowania
się żądanej strony dla co najmniej 90% wszystkich żądań) nie może być dłuższy niż 5
sekund. (Dla połączenia LAN i WAN).” Oznacza to, że wykonawcy zobowiązani są do
zapewnienia wymaganej wydajności Systemów, przy zachowaniu wszystkich innych
parametrów wskazanych w specyfikacji: przepustowość LAN 100 Mb/s, przepustowość WAN
10 Mb/s, czas odpowiedzi RTT dla sieci WAN max. 120 ms.
Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zamówienia osiągnięcie wymaganej wydajności dla
zdefiniowanej liczby użytkowników jest niemożliwe do uzyskania.
Wymagana przepustowość łącza WAN dla zadania e-Turystyka mieści się w granicach 2570
Mbit/s, co daje 25700 % obecnego pasma przy założeniu przeznaczenia w całości łącza
WAN na potrzeby e-Turystyki. Przepustowość łącza WAN jest kilkaset razy za mała
w stosunku do oczekiwanej wydajności i obciążenia systemów.
Nie będzie możliwe osiągnięcie wymaganych wskaźników podczas procedury testów
wydajnościowych, co jest podstawą do twierdzenia, że zamówienie przy wskazanych
parametrach technicznych jest niemożliwe do wykonania.
Odwołujący wniósł o dokonanie zmiany parametrów jakościowych (ilości jednoczesnych
użytkowników aktywnych i pasywnych), dla testów wydajnościowych systemów
w następujący sposób: „W ramach testów wydajnościowych Systemy muszą być obciążane
docelową ilością użytkowników (150 użytkowników aktywnych, 49 użytkowników pasywnych)
jednocześnie w nich pracujących i wykonujących dowolne operacje w systemie. Przy takim
założeniu czas odpowiedzi systemu (załadowania się żądanej strony dla co najmniej 90%
wszystkich żądań) nie może być dłuższy niż 5 sekund. (Dla połączenia LAN i WAN).” lub
zobowiązania zamawiającego do zmiany parametrów jakościowych (ilości jednoczesnych
użytkowników aktywnych i pasywnych), dla testów wydajnościowych Systemów w sposób
umożliwiający wykonanie przedmiotu zamówienia bez ingerencji w infrastrukturę
udostępnioną
do
realizacji
przedmiotowego
zamówienia
przez
zamawiającego.
Zobowiązanie to zamawiający może spełnić na kilka sposobów odwołując się do
referencyjnych
narzędzi
opracowanych
przez
dostawcę
wymaganej
technologii
przeznaczonych do planowania i wymiarowania systemów informacji przestrzennej lub
zobowiązania zamawiającego do zapewnienia niezbędnej infrastruktury technicznej
o odpowiedniej wydajności koniecznej dla prawidłowego działania Systemów pod względem
wydajności, w taki sposób, aby wymagana obecnie kombinacja parametrów jakościowych
umożliwiała zrealizowanie przedmiotowego zamówienia, z uwzględnieniem rozproszonej
struktury zamawiającego (ilość użytkowników pasywnych winna ulec zmianie z 5000 na 49
jednoczesnych użytkowników pasywnych Systemów).
Pismem z 26 listopada 2013 r. zamawiający wprowadził wymaganie: „Serwer zapewni
otwartość systemu poprzez udostępnienie interfejsu programowania aplikacji (API)
umożliwiający Zamawiającemu tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas obiektów)
aplikacji mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone,
BlackBerry. Dla każdego API musi być ogólnodostępna dokumentacja programistyczna
producenta oprogramowania.” Zachowanie wymagania w takim brzmieniu czyni przedmiot
zamówienia niemożliwym do zrealizowania ze względu na brak odpowiednich możliwości
technologicznych. Wykonanie przedmiotu zamówienia w oparciu o wskazaną w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia technologię ESRI nie jest możliwe przy jednoczesnym
spełnieniu wymagania obsłużenia platformy mobilnej BlackBerry. Rozwiązanie ESRI ArcGIS
for Mobile nie posiada wsparcia dla tej platformy.
Odwołanie KIO 2873/13
Odwołujący – Qumak S.A. wniósł odwołanie wobec postanowień specyfikacji istotnych
warunków zamówienia zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady
prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sposób, który zapewnia
równe traktowanie wszystkich wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia,
w szczególności poprzez nieuzasadnione preferowanie wykonawców oferujących wyłącznie
rozwiązanie oparte na produktach firmy ESRI,
2. art. 29 ust. 1-3. art. 30 ust. 1 i 4 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niepełny,
określenie przedmiotu zamówienia w części podanej w uzasadnieniu odwołania, wskazując
wyłącznie na jednego producenta, bez podania jakichkolwiek parametrów równoważności,
co sprawia, że zapisy o dopuszczenia rozwiązań równoważnych są fikcyjne i wyłączają
możliwość złożenia konkurencyjnej oferty z rozwiązaniem równoważnym do rozwiązania
opartego o produkty podane przez zamawiającego w treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, w szczególności produkty firmy ESRI,
3. art. 7 w zw. z art. 192 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez
niezastosowanie się do wyroku KIO z 10 października 2013 r. w zakresie wprowadzenia
zmian i uszczegółowienia wymogów dla map cyfrowych,
4. art. 38 ust. 5 oraz art. 12a ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
poprzez zmianę treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia prowadzącą do istotnej
zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej i nieprzedłużenie terminu składania ofert o czas niezbędny do wprowadzenia
zmian w ofertach, który w sytuacji wprowadzenia zmian istotnych (m.in. w zakresie zakresu
zamówienia, kryteriów oceny ofert), winien wynosić co najmniej 22 dni od dnia przekazania
zmiany ogłoszenia Urzędowi Publikacji UE, podczas gdy w niniejszej sprawie przekazanie
zmiany do ogłoszenia nastąpiło 26 listopada 2013 r., a termin składania ofert zamawiający
wyznaczył na 5 grudnia 2013 r.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i:
1. nakazanie zamawiającemu zmiany postanowień ogłoszenia i specyfikacji istotnych
warunków zamówienia w sposób zapewniający zgodność opisu przedmiotu zamówienia
z powołanymi przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych w sposób zgodny
z propozycjami odwołującego zawartymi w uzasadnieniu odwołania,
2. nakazanie zamawiającemu przedłużenia terminu składania ofert o czas niezbędny do
wprowadzenia zmian z zachowaniem terminu określonego w art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych w tym zakresie,
3. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania
odwoławczego.
Odwołujący wskazał, iż wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt KIO 2267/13, Izba
nakazała zamawiającemu dokonanie zmiany postanowień specyfikacji istotnych warunków
zamówienia. Dokonując wielu istotnych zmian treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, zamawiający, ogłaszając zmiany 26 listopada 2013 r., przedłużył termin
składania ofert jedynie do 5 grudnia 2013 r.
Art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że istotna zmiana
ogłoszenia implikuje obowiązek przedłużenia terminu składania ofert o co najmniej 22 dni.
Tym samym wprowadzenie istotnej zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia
powoduje przedłużenie terminu składania ofert o czas niezbędny do zachowania
minimalnego okresu wskazanego w art. 12a ust. 2 pkt 1. Zamawiający naruszył tę regulację
wyznaczając zbyt krótki czas na prawidłowe przygotowanie i złożenie oferty.
W odpowiedzi na uwzględniony przez KIO w wyroku zarzut zamawiający wprowadził szereg
zapisów wprost zaczerpniętych z dokumentacji firmy/producenta ESRI, lecz nie określił
kryterium równoważności. Niemożliwym jest zastosowanie innego niż ESRI oprogramowania
spełniającego wylistowane wymagania.
Zamawiający opisuje stanowisko GIS jako aplikację na platformie ESRI i wymienia ciąg
funkcji realizowanych wyłącznie przez aplikacje ESRI. Oprócz dodania sformułowania „lub
równoważne” zamawiający powinien określić ramy równoważności, gdyż wykonawcy powinni
wiedzieć, co zostanie uznane przez zamawiającego za równoważne, a także określenie ram
równoważności daje narzędzie zamawiającemu do niekwestionowanego badania ofert.
Oferta
równoważna
to
taka
oferta,
która
przedstawia
przedmiot
zamówienia
o właściwościach funkcjonalnych i jakościowych takich samych lub zbliżonych do tych, które
zostały określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz oznaczonych innym
znakiem towarowym, patentem lub pochodzeniem. Istotne jest to, że produkt równoważny to
produkt, który nie jest identyczny, tożsamy z produktem referencyjnym, ale posiada pewne,
istotne dla zamawiającego, zbliżone do produktu referencyjnego cechy i parametry.
Zamawiający nie zmienił wszystkich istotnych elementów specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, co do których Izba nakazała zmianę w wyroku z 10 października 2013 r.
W szczególności zamawiający nie podał szczegółowych wymogów w zakresie punktu 2. ppkt
2.2.
Zamawiający dokonał kosmetycznej zmiany zapisów co do zakresu opracowania map
cyfrowych. Wykonawcy nie mają wiedzy i podstaw do oszacowania ilości niezbędnych do
opracowania danych, np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP),
map historycznych. Nie jest znany zakres szczegółowości opracowania MPZP – czy mają to
być tylko zaznaczone obszary obowiązujących MPZP i podpięte do nich skany rysunków
uchwalonych MPZP, czy może zwektoryzowane pola przeznaczeń terenów, czy może
w pełni opracowane ze wszystkimi oznaczeniami, liniami i obszarami plany,
zestandaryzowane dla powierzchni całego województwa w celu umożliwienia dokonywania
analiz porównawczych. Zakres szczegółowości opracowania MPZP ma ogromny wpływ na
cenę oferty, gdyż na terenie województwa może znajdować się od kilkuset do kilku tysięcy
MPZP, a ich opracowanie może kosztować do kilkuset tysięcy złotych.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o:
1. oddalenie odwołania wniesionego przez Eurosystem S.A.
2. odrzucenie odwołania wniesionego przez Qumak S.A. w części dotyczącej zarzutów
sformułowanych w punkcie 1-4 tego odwołania oraz oddalenie odwołania w pozostałej
części, ewentualnie oddalenie odwołania w całości,
3. zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.
Zamawiający wniósł o odrzucenie odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Zdaniem zamawiającego odwołanie firmy Qumak S.A.
w części dotyczącej zarzutów opisanych w punktach 1-4 odwołania jest spóźnione. Część
zarzutów dotyczy materii przedmiotu zamówienia, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia
Krajowej Izby Odwoławczej w wyroku z 10 października 2013 r. Część zarzutów dotyczy
postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia wprowadzonych do dokumentacji
od samego początku trwania procedury, a więc termin do wniesienia odwołania w tym
zakresie upłynął 23 września 2013 r. W tym czasie ani odwołujący, ani żaden inny
wykonawca nie zakwestionował postanowień odnoszących się do wymagań, jakie były
określone dla stanowiska GIS i aplikacji autorskiej w kontekście postanowień dotyczących
platformy ESRI. Zgodnie z treścią punktu 4. załącznika 1b do specyfikacji istotnych
warunków zamówienia „Stanowisko GIS to samodzielne stanowisko sieciowe typu „desktop”
oparte na platformie ESRI lub równoważnej z liczbą 15 licencji sieciowych w ramach pakietu
Advanced oraz z liczbą 15 licencji sieciowych w ramach pakietu Standard z rozszerzeniami
Spattai Analyst oraz 3D Analyst”. Powyższe wskazuje na to, że posługiwanie się terminem
ESRI miało miejsce także przed wniesieniem pierwszego odwołania, a termin ESRI jako
punkt odniesienia dla wymagań zamawiającego funkcjonował w dokumentacji postępowania
od dnia ogłoszenia przetargu nieograniczonego.
Zmiany wprowadzone w załączniku 1b są konsekwencją uwzględniania wyroku KIO,
w którym nakazano zamawiającemu jednoznaczne: 1) określenie listy formatów danych
w zakresie formatu plików i ich wersji, które mają być importowane do systemu,
2) określenie listy metod weryfikacji spójności danych, którym mają podlegać dane,
3) określenie listy kryteriów wyszukiwania danych, 4) określenie listy rodzajów kontroli
poprawności wprowadzanych danych. Wypełniając postanowienia wyroku zamawiający
określił ww. wymagane parametry. Powyższe zagadnienie zostało więc uregulowane
zgodnie z zaleceniami KIO, co aktualizuje przesłankę określoną w art. 189 ust. 2 pkt 5
ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zmiana specyfikacji istotnych warunków zamówienia będąca następstwem nakazów
wynikających z wyroku KIO z 10 października 2013 r. nie skutkowała istotną zmianą treści
ogłoszenia o zamówieniu, dlatego nie implikowała konieczności przedłużenia terminu
składania ofert o co najmniej 22 dni. Wprowadzenie zmian do treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia nastąpiło przy równoczesnym przesunięciu terminu składania ofert
o czas niezbędny dla wprowadzenia zmian w ofertach wykonawców. W opisywanej sytuacji
zastosowanie znalazł art. 38 ust. 4 oraz art. 38 ust. 6, a nie art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Wprowadzane zmiany treści specyfikacji dotyczyły opisu
przedmiotu zamówienia, nie uległ jednak modyfikacji element ogłoszenia, o jakim stanowi
art. 41 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych (określenie przedmiotu zamówienia).
Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w sytuacji wprowadzania do
treści ogłoszenia o zamówieniu zmian, zamawiający przedłuża termin składania ofert o czas
niezbędny do wprowadzenia zmian w ofertach, jeżeli jest to konieczne. Zamawiający
zastosował przywołany przepis, ponieważ zmiana treści specyfikacji wymusiła konieczność
zmiany terminu składania ofert (z 28 listopada na 5 grudnia 2013 r.), co obligowało
zamawiającego do podania nowego terminu składania ofert w treści ogłoszenia.
Zastosowania nie znajdował jednak art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy PZP. Żaden z elementów
wskazanych w art. 12a ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych nie został zmieniony
w treści ogłoszenia, a w konsekwencji nie sposób twierdzić, by zamawiający był
zobowiązany do zmiany terminu składania ofert o minimum 22 dni. Przesunięcie terminu
składania ofert na 5 grudnia 2013 r. gwarantowało wykonawcom czas niezbędny na
przygotowanie i złożenie oferty uwzględniającej zmiany będące następstwem wyroku KIO
z 10 października 2013 r.
Główny zarzut odwołującego Eurosystem S.A. opiera się na zaniechaniu przez
zamawiającego wykonania wyroku KIO w zakresie określonym w punkcie 9. i 37.
uzasadnieniu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie 9. uzasadnienia wyroku Izba nakazała zamawiającemu wskazanie:
- skończonej lub minimalnej listy procesów z aplikacji e-Administracji, które mają być
obsłużone w aplikacji dziedzinowej,
- dokładnego lub minimalnego zakresu danych – liczby pól dla poszczególnych formularzy,
- zakresu informacyjnego danych – listy atrybutów opisujących dane,
- struktur danych opisujących poszczególne dane – projekty bazy danych, schemat
aplikacyjny model danych,
- skończonej lub minimalnej listy zależności w ramach procesów pomiędzy poszczególnymi
elementami.
Zmieniając specyfikację istotnych warunków zamówienia w ppkt. 3 „Aplikacja autorska” pkt 4
„Wizja funkcjonalna podprojektu e-Turystyka” załącznika nr 1b zamawiający dopisał
dodatkowo po ostatnim zdaniu w tym podpunkcie: „Zamawiający nie przewiduje
funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w Aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja.” Zmiana dokonana przez zamawiającego
jest więc dalej idąca aniżeli nakaz wynikający z przedmiotowego wyroku, albowiem oznacza
rezygnację z wymagania, które było przedmiotem zarzutu firmy Eurosystem S.A.
w postępowaniu KIO 2267/13. Rezygnacja z tego wymagania oznacza niecelowość
wskazania żądanych aktualnie przez odwołującego danych.
W myśl punktu 37. uzasadnienia wyroku Izba nakazała zamawiającemu wskazanie zakresu
danych wymienianych między produktami programistycznymi oraz przedstawienie schematu
komunikacji, gdyż sam Web Service nie definiuje zakresu integracji, sposobu technicznego
integracji, a jedynie daje informację, że taka integracja jest możliwa. Ponadto zamawiający
powinien wprowadzić do specyfikacji listę systemów, z którymi ma nastąpić integracja
budowanego systemu wraz z dokumentacją ich interfejsów i protokołów wymiany danych,
a także wskazanie technicznych informacji niezbędnych do wykonania integracji.
W odpowiedzi na nakaz KIO zamawiający pozostawił bez zmian listę systemów
wewnętrznych zamawiającego określoną w punkcie 7. załącznika nr 1b oraz uzupełnił
dokumentację o następujące dokumenty stanowiące dokumentację techniczną interfejsów
i protokołów wymiany danych, a także wskazanie technicznych informacji niezbędnych do
wykonania integracji systemów wymienionych w punkcie 7. załącznika nr 1b:
a) dokumentacja protokołu wykorzystywanego przez moduł jednokrotnego logowania,
b) dokumentacja interfejsów programistycznych CMS,
c) dokumentacja modułu zintegrowanej wyszukiwarki.
Ponieważ w punkcie 9. pisma z 26 listopada 2013 r. zamawiający zrezygnował
z funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja oznacza to, iż bezprzedmiotowe jest
wskazanie żądanego przez odwołującego wykazu zakresu danych wymienianych między
produktami programistycznymi.
Zamawiający nie zgadza się z opinią odwołującego, że wskazane dane dotyczące
infrastruktury technicznej i sieciowej, przy zastosowaniu technologii ESRI powodują, że
wykonanie zamówienia nie jest technologicznie możliwe. Przywołana przez odwołującego
liczba użytkowników jest błędna, gdyż zamawiający wskazał łącznie 5150 użytkowników,
w tym 150 użytkowników aktywnych (w tym 10 stanowisk typu desktop) oraz 5000
użytkowników pasywnych. Zdaniem zamawiającego użycie przez odwołującego wyłącznie
jednego kalkulatora dla oszacowania wydajności całego rozwiązania w oparciu
o zaproponowaną przez odwołującego technologię (system ESRI) i wprowadzanie tam
całkowitej liczby jednoczesnych użytkowników jest błędne. Zamawiający nie wymaga
budowy rozwiązania wyłącznie w oparciu o rozwiązanie technologiczne jednego producenta,
mając na uwadze funkcjonalność poszczególnych komponentów docelowego rozwiązania.
Wymaganie określone w punkcie 8. „Analiza wydajności” ppkt 2 stanowi, aby czas
odpowiedzi dla 90% żądań generowanych przez pojedynczego użytkownika był na poziomie
poniżej 5 sekund, co oznacza, że w percepcji konkretnego użytkownika system powinien
zwrócić żądane dane w przeciągu maksymalnie 5 sekund. Jest to związane z ergonomią
pracy i tzw. akceptowalnym czasem oczekiwania użytkownika na reakcję systemu.
Wymaganie nie mówi nic o tym, aby owe żądania wskazanej liczby użytkowników były
generowane w tej samej chwili. Dotyczą one standardowej stochastycznej interakcji
użytkownik – komputer w ramach sesji i wymóg dotyczy jedynie jednoczesności tych sesji
(czas pracy użytkownika z systemem, który kończy się z chwilą jego wylogowania lub
przekroczenia limitu okresu bezczynności). Odwołujący zakłada, że oczekiwany czas
dotyczy jednoczesnego żądania złożonego przez wszystkich użytkowników. Zamawiający
nie wskazał, aby test rozpoczynał się od jednoczesnego wysłania żądania przez
deklarowaną liczbę użytkowników, lecz w czasie określonym w przypadkach testowych
przygotowanych przez wykonawcę, wraz z przyjętą liczbą żądań, wynikającą z przyjętej
metody badania, dla zastosowanego przez wykonawcę silnika serwera danych
przestrzennych.
Zgodnie punktem 10. pisma z 26 listopada 2013 r. zmieniającego treść punktu 4. ppkt 4.
załącznika nr 1b stanowisko GIS to: „(..,) stanowisko sieciowe typu „desktop” oparte na
platformie ESRI lub równoważnej spełniające następujące wymagania pod względem
funkcjonalności: (...) umożliwiać będzie aktualizację danych zgromadzonych w Centralnej
Bazie Danych, zgodnie z nadanymi uprawnieniami w zakresie tworzenia, edycji i usuwania
danych oraz przy uwzględnieniu poziomów dostępu do danych nadawanym przez
administratora systemu. (...) Z poziomu aplikacji desktop przetwarzającej dane GIS musi być
zapewniona możliwość zarządzania usługami przestrzennymi w zakresie ich publikacji,
parametryzacji (tj. wypełnianie informacji do Capabilities), zatrzymywania i restartowania
usług. (...) W tym celu Wykonawca ma za zadanie: dostarczyć i wdrożyć Serwer usług
danych przestrzennych (...)”
Zgodnie z przedstawionymi zapisami zamawiający wymaga, aby aplikacja desktop firmy
ESRI lub równoważna umożliwiała tworzenie usług przestrzennych, które przekazywane
będą na dostarczony przez wykonawcę serwer usług danych przestrzennych. Wybór
serwera usług danych przestrzennych nie jest ograniczony poprzez podanie nazwy własnej
i wykonawca ma obowiązek dostarczyć i wdrożyć system, który będzie w stanie zapewnić
interfejs programowania aplikacji (API) umożliwiający tworzenie zaawansowanych aplikacji
mapowych co najmniej dla mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone, Blackberry.
Ponieważ zamawiający nie wskazuje rozwiązania technologicznego ani dostawcy serwera
usług danych przestrzennych, bezzasadne jest uzasadnienie odwołującego, że technologia
ESRI nie wspiera platformy mobilnej Blackberry. To wykonawca decyduje o wyborze
technologii, która zapewni takie wsparcie lub o budowie/rozbudowie proponowanego
rozwiązania. Jeżeli zaproponowane w ofercie oprogramowanie nie będzie przewidywało tej
funkcjonalności, to wykonawca na etapie wdrożenia zobowiązany będzie do rozbudowy
gotowego rozwiązania o przedmiotową funkcjonalność.
Odwołujący zarzuca brak określenia kryterium równoważności i brak możliwości
zastosowania oprogramowania innego niż oprogramowanie ESRI do budowy stanowiska
administracyjnego, które służyć będzie zarządzaniu systemem jako całości. Kwestia ta była
już przedmiotem rozważań w ramach poprzednio prowadzonego postępowania
odwoławczego.
Wybór rozwiązania technologicznego, który będzie spełniał postawione wymagania należy
do wykonawcy. Jeżeli wykonawca oprze swój wybór na jednym lub wielu komponentach
(w tym również np. na otwartym kodzie – Open Source), które nie będą posiadać gotowych
wszystkich wymienionych funkcjonalności, wykonawca na etapie budowy systemu, będzie
zobowiązany te funkcjonalności dobudować/wytworzyć. Produkt końcowy, podlegający
odbiorowi, musi spełniać postawione wymagania. Zamawiający zwraca uwagę, iż
przedmiotem przedmiotowego zamówienia nie jest dostawa gotowego oprogramowania wraz
z infrastrukturą techniczną. Przedmiotem zamówienia są usługi budowy, wdrożenia
i dostosowania systemów informatycznych.
Zgodnie z zawartą w punkcie 23. załącznika nr 1b regułą, jeżeli do realizacji systemów
wykonawca wykorzystuje gotowe produkty, np. biblioteki programistyczne, a produkty te nie
realizują w pełni wymagań systemów będących przedmiotem projektu, wykonawca nie może
powoływać się na brak funkcjonalności produktów, które wykorzystuje. W takiej sytuacji
zmuszony jest zastąpić te produkty takimi, które wymagania zamawiającego będą spełniać
lub wytworzyć produkty zgodnie z założeniami projektowymi. Projekt jest nastawiony na
budowę systemu dla potrzeb zamawiającego, a nie dostosowanie się zamawiającego.
Oznacza to, iż zamawiającego nie będą interesowały ograniczenia zastosowanych przez
wykonawcę komponentów. O zakresie użycia i przystosowania będzie decydowała
funkcjonalność.
W prezentowanym opisie stanowiska administracyjnego brak jest w ogóle wskazania nazwy
własnej ESRI, jak błędnie sugeruje odwołujący. Zlecenie budowy stanowiska
administracyjnego przez wykonawcę wymaga ze strony zamawiającego jedynie
szczegółowego określenia funkcjonalności.
Zgodnie z zaleceniami Izby zamawiający uszczegółowił wymagania w zakresie stanowiska
administracyjnego i przedstawił funkcjonalności, jakich oczekuje od tego produktu
w zakresie: określonej listy formatów do importu, wykorzystywanych metod weryfikacji
spójności danych, określonej listy wyszukiwania danych oraz określonych rodzajów kontroli
wprowadzanych danych.
Zamawiający określił własną listę funkcjonalności, na podstawie konsultacji ze swoimi
pracownikami, którzy obecnie obsługują oprogramowanie GIS, w tym również
oprogramowanie ESRI. Odwołujący postawił zarzut, że wylistowane wymagania są tak
szczegółowe, że może je spełnić jedynie produkt firmy ESRI. Takie twierdzenia nie znajdują
odzwierciedlenia w rzeczywistości. Produkty typu OpenSource umożliwiają budowę
dowolnych reguł topologii. Wbrew twierdzeniom odwołującego wymagania co do
wylistowanych funkcjonalności spełniają nie tylko produkty ESRI. Konieczne funkcjonalności
prezentuje przykładowo produkt przestrzenna baza danych PostGIS. Odwołujący próbuje
wymusić
wykreślenie
niezbędnych
dla
zamawiającego
funkcjonalności
w
celu
zminimalizowania wymagań, które będę odpowiadały posiadanym przez niego gotowym
produktom, przez co naraża zamawiającego na otrzymanie produktu nie spełniającego
wymagań.
Także w tym przypadku aktualizuje się przesłanka odrzucenia odwołania określona w art.
189 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zgodnie z nakazami wynikającymi z wyroku KIO zamawiający uszczegółowił oczekiwania
względem równoważności dla produktu „Stanowisko GIS”. Cechy równoważności zostały
opisane z jednej strony na tyle szczegółowo, by produkt odpowiadał oczekiwaniom
postawionym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a z drugiej strony zamawiający
miał na względzie wymaganie, by wskazane cechy równoważności nie zawęziły wyboru
potencjalnego wykonawcy do jednego „dedykowanego” rozwiązania technologicznego. Nie
jest prawdą, iż wskazane cechy równoważności dopuszczają jedynie produkt firmy ERSI.
Z wiedzy zamawiającego wynika, że oprócz oprogramowania firmy ESRI wymagania
spełniają produkty desktopowe o charakterze opensource’owym, które umożliwiają dowolną
możliwość programistycznego kreowania nowych funkcji w produkcie, np. Quantum GIS,
który jest systemem otwartym i ma możliwości rozbudowy oraz dostosowania do
rzeczywistych potrzeb użytkownika, zapewnia także zestaw bezpłatnych gotowych wtyczek
oraz daje możliwość tworzenia własnych rozwiązań.
Zamawiający dopuszcza sytuację, w której na moment składania oferty zaproponowana
platforma desktop nie będzie posiadać gotowych wszystkich wymienionych funkcjonalności,
ale musi je posiadać ma moment odbioru.
Tworzenie narzędzi i funkcjonalności zarówno w produktach open source oraz produktach
dostarczanych przez deweloperów (np. ESRI) jest możliwe, co jest kolejnym argumentem
wskazującym na to, iż nie polega na prawdzie twierdzenie, według którego jedynie produkt
ESRI jest w stanie spełnić oczekiwania zamawiającego.
W wyroku z 10 października 2013 r. Izba stwierdziła, że zamawiający musi tak sformułować
postanowienia specyfikacji, aby nie zawierały się w tym opisie wyrażenia „między innymi” czy
„ewentualnie inne”. Dodatkowo Izba nakazała, by zamawiający wskazał w opisie przedmiotu
zamówienia wszystkie źródła udostępnienia map, w tym celu powinien przeformułować punkt
2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a druga czarna kropka, aby w opisie nie znalazło się wyrażenie
„...mapy udostępniane z innych źródeł” bez wskazania tych wszystkich innych źródeł.
Do powyższego nakazu zamawiający zastosował się w sposób bezwzględny, dokonując
zmian w specyfikacji istotnych warunków zamówienia odpowiadających literalnemu
brzmieniu nakazu.
Jednocześnie Izba stwierdziła, aby zamawiający precyzyjnie i wyczerpująco wskazał
wymagane w punkcie 2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a trzecia czarna kropka: 1) zakres danych,
2) zakres informacyjny danych (lista atrybutów opisujących dane), 3) formaty plików,
4) numery wersji standardów lub formatów plików, 5) struktury danych opisujących
poszczególne dane – przedstawienie projektów bazy danych, schematy aplikacyjne modelu
danych, 6) maksymalne, przybliżone z podaniem zakresu przybliżenia lub minimalne liczby
(np. w megabajtach) danych według poszczególnych kategorii danych, 7) maksymalne,
przybliżone z podaniem zakresu przybliżenia lub minimalne liczby obiektów według
poszczególnych kategorii danych. Także zamawiający powinien w specyfikacji przed
upływem terminu składania ofert wskazać sposób publikowania wymienionych danych oraz
zakresu informacji opisowych z nimi powiązanych podlegających publikacji.
Zamawiający, dokonując nakazanej zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
całkowicie wykreślił z punktu 2.2 ppkt 2.2.2.2 lit. a kropkę trzecią o treści: „na wewnętrzne
potrzeby Urzędu Marszałkowskiego, dla upoważnionych użytkowników, zasilenie mapami
cyfrowymi z częścią opisową tj.: mapa zasadnicza (kopia z zasobu powiatowego); ewidencja
gruntów i budynków (kopia z zasobu powiatowego); plany miejscowe i inne robocze
dokumenty planistyczne; mapy tematyczne i różnorodne analizy przestrzenne (demografia,
bezrobocie, wyniki wyborów, inwestycje); baza danych o nieruchomościach województwa
zachodniopomorskiego.” rezygnując z tego wymagania. Zatem nie zachodziła konieczność
precyzyjnego i wyczerpującego wskazania wymagania z punktu 2.2 ppkt 2.2.2 ust. 2 lit. a
trzecia czarna kropka.
Co do zarzutu wskazującego na rzekomą niemożliwość szacowania ilości niezbędnych do
opracowania danych np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub map
historycznych podnieść należy, iż jest chybiony. Zamawiający usunął wymaganie zasilenia
systemu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Co do map
historycznych, wykonawca zobowiązany będzie do zasilenia systemu treściami cyfrowymi,
w tym migracji danych i rozwinięcia portalu WWW o mapy cyfrowe z częścią opisową,
będące w zasobach zamawiającego, zatem wykonawca nie będzie musiał ich opracować,
a jedynie zmigrować do systemu.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołania
nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w art. 189 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, skutkujących odrzuceniem któregoś z odwołań
w całości, a odwołujący mają interes we wniesieniu odwołań.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez niedostatecznie dokładny opis przedmiotu zamówienia oraz
nieprawidłowego wykonania wyroku Izby z 10 października 2013 r., w zakresie punktów: 9.,
37. i 10. uzasadnienia wyroku, Izba stwierdziła, że zarzuty te nie potwierdziły się.
Zamawiający wskazał, iż w punkcie 9. uzasadnienia wyroku z 10 października 2013 r. Izba
nakazała zamawiającemu wskazanie: skończonej lub minimalnej listy procesów z aplikacji
e-Administracji, które mają być obsłużone w aplikacji dziedzinowej; dokładnego lub
minimalnego zakresu danych – liczby pól dla poszczególnych formularzy; zakresu
informacyjnego danych – listy atrybutów opisujących dane; struktur danych opisujących
poszczególne dane – projekty bazy danych, schemat aplikacyjny model danych; skończonej
lub minimalnej listy zależności w ramach procesów pomiędzy poszczególnymi elementami.
Zmieniając specyfikację zamawiający wskazał, iż nie przewiduje funkcjonalności
zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów zidentyfikowanych
w podprojekcie e-Administracja.
Zamawiający w ogóle więc zrezygnował z przedmiotowego wymagania, zatem
w konsekwencji nie było potrzeby wskazania żądanych aktualnie przez odwołującego
danych.
Podobna sytuacja ma miejsce w zakresie punktu 37. uzasadnienia wyroku z 10 października
2013 r., w którym Izba nakazała zamawiającemu wskazanie zakresu danych wymienianych
między produktami programistycznymi, przedstawienie schematu komunikacji oraz listy
systemów, z którymi ma nastąpić integracja budowanego systemu wraz z dokumentacją ich
interfejsów i protokołów wymiany danych, a także wskazanie technicznych informacji
niezbędnych do wykonania integracji.
Zmieniając specyfikację zamawiający pozostawił bez zmian listę systemów wewnętrznych
zamawiającego oraz uzupełnił dokumentację o dokumentację techniczną interfejsów
i protokołów wymiany danych oraz wskazanie technicznych informacji niezbędnych do
wykonania
integracji
systemów.
Ponieważ
jednak
zamawiający
zrezygnował
z funkcjonalności zaimplementowania lub obsługiwania w aplikacji dziedzinowej procesów
zidentyfikowanych w podprojekcie e-Administracja, bezprzedmiotowe jest wskazanieżądanego przez odwołującego wykazu zakresu danych wymienianych między produktami
programistycznymi.
Analogiczna sytuacja zaistniała również w stosunku do punktu 10. uzasadnienia wyroku
z 10 października 2013 r., w którym Izba nakazała m.in., by zamawiający wskazał w opisie
przedmiotu zamówienia wszystkie źródła udostępnienia map, a także sposób publikowania
wymienionych danych oraz zakresu informacji opisowych z nimi powiązanych podlegających
publikacji.
Zamawiający, dokonując zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykreślił
punkt 2.2 ppkt 2.2.2.2 lit. a kropka trzecia o treści: „na wewnętrzne potrzeby Urzędu
Marszałkowskiego, dla upoważnionych użytkowników, zasilenie mapami cyfrowymi z częścią
opisową tj.: mapa zasadnicza (kopia z zasobu powiatowego); ewidencja gruntów i budynków
(kopia z zasobu powiatowego); plany miejscowe i inne robocze dokumenty planistyczne;
mapy tematyczne i różnorodne analizy przestrzenne (demografia, bezrobocie, wyniki
wyborów,
inwestycje);
baza
danych
o
nieruchomościach
województwa
zachodniopomorskiego” rezygnując w ogóle z tego wymagania, nie zachodziła więc potrzeba
precyzyjnego opisania tego wymagania. Zamawiający usunął więc wymaganie zasilenia
systemu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Co do map historycznych, zamawiający wskazał, że zadaniem wykonawcy będzie jedynie
migracja danych dotyczących map historycznych.
Skoro więc zamawiający w ogóle zrezygnował z przedmiotowych wymagań, do czego miał
prawo, nie można zarzucić mu, iż opisał w sposób niedostateczny ich wykonanie,
a nakazywanie mu ich opisywania jest nieracjonalne.
Jakkolwiek można zwrócić zamawiającemu uwagę na przyszłość, że powinien w jaśniejszy
sposób poinformować wykonawców, iż z wymagania rezygnuje, aby nie mieli oni
wątpliwości, czy wymagania tego w ogóle nie ma, czy też jest luka w opisie przedmiotu
zamówienia.
Co do zarzutu niemożliwości wykonania aplikacji dla systemu Blackberry i żądania usunięcia
systemu Blackberry z wymagania: „Serwer zapewni otwartość systemu poprzez
udostępnienie interfejsu programowania aplikacji (API) umożliwiający Zamawiającemu
tworzenie zaawansowanych (dla min. 100 klas obiektów) aplikacji mapowych co najmniej dla
mobilnych systemów: iOS, Android, Windows Phone, Blackberry” ze względu na to, że
rozwiązanie ESRI ArcGIS for Mobile nie obsługuje platformy mobilnej Blackberry,
a zatem wymaganie jest niemożliwe do zrealizowania ze względu brak odpowiednich
możliwości technologicznych – Izba uznała, że żądanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze należy stwierdzić, iż wymaganie zamawiającego można uznać za uzasadnione
ze względu na to, że zamawiane przez zamawiającego systemy przeznaczone są dla
ludności, a zatem zamawiający, aby osiągnąć założony cel, powinien zapewnić
zainteresowanym możliwość dostępu przy wykorzystaniu jak największej liczby urządzeń,
z których mogą oni korzystać. Jednym z takich urządzeń jest niewątpliwie Blackberry.
Co do kwestii, że ESRI ArcGIS for Mobile nie obsługuje platformy mobilnej Blackberry, to po
pierwsze wykonawca nie jest zobowiązany do zaoferowania właśnie rozwiązania firmy ESRI,
po drugie może je rozbudować o wymaganą funkcjonalność. Należy tu zwrócić uwagę na,
zresztą przywołane przez zamawiającego w odpowiedzi na odwołanie, postanowienie
specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która w punkcie 23. załącznika nr 1b wskazuje,że jeżeli do realizacji systemów wykonawca wykorzystuje gotowe produkty, które nie
realizują w pełni wymagań systemów będących przedmiotem projektu, wykonawca
zmuszony jest zastąpić te produkty spełniającymi wymagania zamawiającego lub wytworzyć
produkty zgodnie z założeniami projektowymi.
Co do zarzutu postawienia przez zamawiającego wymagania niemożliwego do
zrealizowania, tj. żądania zapewnienia przez wykonawcę prawidłowego działania systemów
z określoną wydajnością przy udostępnieniu przez zamawiającego infrastruktury technicznej,
która uniemożliwia osiągnięcie tej wydajności, częściowo należy się zgodzić z odwołującym.
Rzeczywiście, z przedstawionych przez odwołującego danych wynika, iż opisana
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia infrastruktura jest niewystarczająca dla
osiągnięcia wymaganych parametrów. Zamawiający jednak wskazał, iż w ramach realizacji
innej części tego projektu zamierza ją zmienić (jakkolwiek wciąż nie wiadomo, jakie
parametry osiągnie po tej rozbudowie). Izba nie może też nakazać zamawiającemu zakupu
dodatkowego sprzętu – wiąże się to z kosztami, których poniesienia Izba nie może
zamawiającemu nakazać. Z kolei ograniczenie wymagań do 50 użytkowników powoduje
właściwie bezużyteczność zamawianego systemu.
Zasadniczym problemem, na który wskazywał odwołujący, jest test wydajnościowy systemu,
o którym mowa w punkcie 6. pisma z 26 listopada 2013 r. dotyczącym punktu 8. opisu
przedmiotu zamówienia „Analiza wydajności”. Zrozumiała jest obawa wykonawców, iż
nieosiągnięcie wymaganych przez zamawiającego rezultatów może prowadzić do odmowy
odbioru przez zamawiającego gotowego już systemu.
Jednak Izba stoi na stanowisku, iż w przypadku, gdy będzie to wynikało z przyczyn
dotyczących infrastruktury dostarczanej przez zamawiającego, która nie jest częścią
przedmiotu niniejszego zamówienia, zamawiający nie może skutkami nieosiągnięcia
wymaganego wyniku obciążyć wykonawców.
W takim wypadku wykonawca będzie też musiał odpowiednio opracować test wydajnościowy
(jakkolwiek nie w sposób opisany przez zamawiającego, gdyż sposób ten również
wskazywałby na praktyczną bezużyteczność systemu). Będzie on musiał być np. wycinkowy
i częściowo teoretyczny, z przeliczeniem wydajności infrastruktury na wydajność systemu.
Natomiast wykonawca będzie musiał osiągnąć cel wymogu, tj. odpowiednią wydajność
samego systemu, którą zamawiający ewentualnie będzie mógł osiągnąć w praktyce po
zakupie odpowiedniego sprzętu.
Co do zarzutów dotyczących opisania przedmiotu zamówienia ze wskazaniem produktu
firmy ESRI oraz braku opisania warunków równoważności Izba po pierwsze częściowo
przyznała rację zamawiającemu, iż wskazanie produktu ESRI (z dodaniem „lub
równoważny”) jako punktu odniesienia dla wymagań zamawiającego funkcjonował
w dokumentacji postępowania od dnia ogłoszenia przetargu. Zamawiający nie określał też
wcześniej warunków uznania innych produktów za równoważne. Zatem wykonawcy powinni
byli już wcześniej podnosić przedmiotowe zarzuty lub też zadać stosowne pytania do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z drugiej strony jednak, jak wskazał
odwołujący, podstawą zarzutu są zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia
wprowadzone 26 listopada 2013 r., wprowadzające dodatkowe wymagania dotyczące
budowy systemu, zatem w tym zakresie zarzutu nie można uznać za spóźniony.
Zamawiający zaprzeczył, iż jego zamiarem było wskazanie produktu firmy ESRI i wskazał, że
– skoro został zobowiązany do uszczegółowienia wymogów co do systemu – określił własną
listę funkcjonalności, jakich oczekuje od oferowanego produktu, na podstawie konsultacji ze
swoimi pracownikami, którzy obecnie obsługują oprogramowanie GIS. Przyznał przy tym, iż
wykorzystał przy tym cechy oprogramowania ESRI, które zna ze swojej działalności.
Izba stwierdziła, iż wykonawcy, oprócz własnego oświadczenia w tym zakresie, nie
udowodnili ani nawet nie uprawdopodobnili, że produkt ESRI jest jedynym, przy
wykorzystaniu którego można wykonać zamówienie. Postawa zamawiającego również
wskazuje na to, że produkt ESRI nie jest jedynym, którego de facto oczekuje, a i sama ESRI
niekoniecznie spełnia wszystkie wymagania zamawiającego (np. kwestia obsługi Blackberry
przez ESRI).
Co do ram równoważności – zamawiający rzeczywiście nie określił ich w sposób wyraźny.
Ze względu jednak na brak określenia w odwołaniu konkretnych żądań w tym zakresie, tj.
konkretnych postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, Izba uznała, że brak
jej podstaw do nakazania zamawiającemu takich zmian. Należy bowiem zauważyć, że
przyczyną wniesienia obu przedmiotowych zarzutów dotyczących ESRI i produktów
równoważnych są właśnie uprzednio nakazane przez Izbę zmiany specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Zamawiający bowiem dokonał wskazanych uściśleń, które wzbudziły
kolejne zastrzeżenia wykonawców jako z kolei zbyt ścisłe i powiązane z jednym produktem.
Izba wskazuje jednak, iż owego stwierdzenia Izby nie należy traktować jako przyzwolenia na
naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Izba kierowała się bowiem
również postawą zamawiającego, z której, jak wskazała powyżej, nie wynikało, aby
zamierzał nakierować swój opis przedmiotu zamówienia na jeden produkt.
Co do zarzutu dotyczącego daty składania ofert – Izba z jednej strony przyznała rację
zamawiającemu, że wobec braku zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, nie ma
bezpośredniego zastosowania przepis art. 12a ustawy Prawo zamówień publicznych, lecz
przepis art. 38 ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych mówiący o zmianie specyfikacji
istotnych warunków zamówienia. Przepis ten co prawda nie określa, jaki powinien być ten
dodatkowy czas na wprowadzenie zmian w ofertach – zależy on w dużej mierze od chwili
i zakresu zmian specyfikacji istotnych warunków zamówienia, m.in. jak dużo czasu pozostało
do upływu terminu składania ofert. Niewątpliwie powinien być to czas „odpowiedni”,
pozwalający na przeanalizowanie zmian specyfikacji i nową analizę rynku pod względem
produktów, które mogą być zaoferowane w związku z nowymi wymaganiami.
Skoro więc zamawiający potrzebował trzech tygodni na analizę samych zmian w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, powinien wziąć pod uwagę, iż wykonawcy potrzebują
podobnego czasu, gdyż muszą przeanalizować nie tylko nową specyfikację, ale i wybrać
odpowiedni produkt, zastanowić się nad zmianami, które będą musieli w nim wprowadzić.
Należy też zwrócić uwagę, iż art. 12a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
można potraktować jako pewien wyznacznik woli ustawodawcy w tym zakresie. Nie mówi on
co prawda o zmianie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz ogłoszenia
o zamówieniu, ale wskazuje też na istotne zmiany warunków zamówienia. Podobnym
wyznacznikiem może być też art. 43 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, który
również wskazuje na właściwe według ustawodawcy terminy na przygotowanie ofert.
Jednak biorąc pod uwagę, iż w konsekwencji zamawiający przedłużył termin składania ofert
do 8 stycznia 2014 r., Izba nie uwzględniła tego zarzutu i nie nakazała zmiany specyfikacji
istotnych warunków zamówienia.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji oddalając oba odwołania.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
………………..……
………………..……
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
