rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2012-06-18
rok: 2012
data dokumentu: 2012-06-18
rok: 2012
sygnatury akt.:
KIO 1133/12
KIO 1133/12
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. w Warszawie odwołania z
dnia 1 czerwca 2012 r. wniesionego przez wykonawcęGIS Partner Sp. z o.o. z
siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10, 50-106 Wrocław w postępowaniu
prowadzonym przez zamawiającego Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul.
Wspólna 2, 00-926 Warszawa
A) przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających sięo udzielenie zamówienia
[1] Sygnity S.A., [2] GEOMAR S.A., Al. Jerozolimskie 180, 02-486
Warszawa zgłaszających swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego
po stronie odwołującego,
B) przy udziale wykonawcy Intergraph Polska Sp. z o.o. z siedzibą w
Warszawie, ul. Domaniewska 52, 02-672 Warszawa zgłaszającego swoje
przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
dnia 1 czerwca 2012 r. wniesionego przez wykonawcęGIS Partner Sp. z o.o. z
siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10, 50-106 Wrocław w postępowaniu
prowadzonym przez zamawiającego Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul.
Wspólna 2, 00-926 Warszawa
A) przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających sięo udzielenie zamówienia
[1] Sygnity S.A., [2] GEOMAR S.A., Al. Jerozolimskie 180, 02-486
Warszawa zgłaszających swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego
po stronie odwołującego,
B) przy udziale wykonawcy Intergraph Polska Sp. z o.o. z siedzibą w
Warszawie, ul. Domaniewska 52, 02-672 Warszawa zgłaszającego swoje
przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
orzeka:
1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje:
1) określenie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret drugie specyfikacji istotnych
warunków zamówienia – listy zagadnień, które zamawiający uważa za
„kluczowe zagadnienia dla danego tematu”;
2) określenie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret trzecie specyfikacji istotnych
warunków zamówienia – listy zagadnień, które zamawiający uważa za
„wszystkie zagadnienia dla danego tematu”;
3) wskazanie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret od drugiego do czwartego
specyfikacji istotnych warunków zamówienia – według jakich kryteriów
zamawiający będzie oceniał, czy opis zawarty w ramach opisu koncepcji
realizacji przedmiotu zamówienia uznany będzie za opis „ogólny” [2 pkt],
„szczegółowy” [4 pkt] czy „pogłębiony” [8 pkt], co stanowić będzie
podstawę do przyznania określonej liczy punktów cząstkowych.
2. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego Główny Urząd Geodezji i
Kartografii, ul. Wspólna 2, 00-926 Warszawa
i nakazuje:
1) zaliczyćna rzecz Urzędu ZamówieńPublicznych koszty w wysokości 15 000
zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczone przez
wykonawcęGIS Partner Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, Rynek
Ratusz 10, 50-106 Wrocław, tytułem kosztów postępowania odwoławczego;
2) dokonaćwpłaty kwoty 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) przez zamawiającego Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul.
Wspólna 2, 00-926 Warszawa na rzecz wykonawcy GIS Partner Sp. z o.o. z
siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10, 50-106 Wrocław stanowiącej
uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078 i Nr 182,
poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143 i Nr 87, poz. 484) na niniejszy
wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga
za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w
Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 1133/12
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul. Wspólna 2, 00-926
Warszawa wszczął postępowanie w trybie przetargu ograniczonego pod nazwą
»Prace analityczne, projektowe, dokumentacyjne oraz wdrożeniowo-implementacyjne
związane z budowąkrajowej bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia
terenu (bazy danych K-GESUT) wraz z systemem zarządzania«.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej 02.11.2011 r. pod nrem 2011/S 210-342849. Postępowanie jest
prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078 i Nr 182,
poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143 i Nr 87, poz. 484) zwanej
dalej w skrócie Pzp lub ustawąbez bliższego określenia.
Zamawiający zaprosił odwołującego do złożenia oferty i 22.05.2012 r. przekazał
specyfikacjęistotnych warunków zamówienia (zwanej dalej specyfikacjąbez bliższego
określenia).
Wykonawca GISPartner sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10,
50-106 Wrocław, zgodnie z art. 182 ust. 2 pkt 1 Pzp, wniósł 1 czerwca 2012 r. do
Prezesa KIO odwołanie na specyfikacjęzarzucając zamawiającemu naruszenie
przepisów art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 13, oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91
ust. 2 Pzp, przez nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich
oceny, tj. bez sprecyzowania, co powinien zawieraćopis koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia oraz jakie okoliczności będąbrane pod uwagęprzy ocenie
oferty w zakresie kryterium „koncepcji realizacji”, a tym samym przez określenie
powyższego kryterium i sposobu oceny ofert:
1) w sposób ogólny, nieobiektywny, dający możliwośćuznaniowej i dowolnej oceny
oferty odwołującego;
2) w sposób uniemożliwiający odwołującemu stwierdzenie, jak powinna być
przygotowana załączona do jego oferty koncepcja realizacji przedmiotu
zamówienia, aby otrzymał on jak największąliczbępunktów.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu zmiany treści specyfikacji przez
doprowadzenie jej postanowieńdo zgodności z ustawąz dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówieńpublicznych, w szczególności przez wskazanie, jakie elementy
powinien
zawierać
opis
koncepcji
realizacji
przedmiotu
zamówienia
oraz
sprecyzowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, w tym:
1) określenie elementów, które powinien zawieraćopisu koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia;
2) określenie listy zagadnień, które powinny byćujęte w poszczególnych
elementach opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia;
3) określenie listy zagadnień, które zamawiający uważa za „kluczowe” dla każdego
z podkryteriów;
4) wskazanie wartości punktowych przypisanych do poszczególnych zagadnień;
5) wskazanie, według jakich kryteriów zamawiający będzie oceniał, czy opis zawarty
w ramach opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia uznany będzie za
opis „ogólny, szczegółowy czy pogłębiony”, co stanowićbędzie podstawędo
przyznania określonej liczy punktów cząstkowych.
Argumentacja odwołującego
Zgodnie z rozdz. X ust. 2 pkt 3 specyfikacji, wykonawca wraz z ofertąma
obowiązek złożyćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia.
W rozdz. XIII specyfikacji zamawiający określił,że przy wyborze oferty będzie
kierował siękryteriami: cena – 50% oraz koncepcja realizacji – 50%. Ocena kryterium
koncepcji realizacji ma byćzgodnie z treściąrozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. a specyfikacji
dokonywana przez członków Komisji przetargowej na podstawie przedstawionego
przez Wykonawcęw ofercie opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia, pod
kątem przedstawienia w nim informacji w podkryteriach (lit. b):
– opis proponowanego podejścia do opracowania projektu funkcjonalnego
systemu zarządzania baządanych K-GESUT,
– opis proponowanego podejścia do opracowania projektu technicznego systemu
zarządzania baządanych K-GESUT,
– opis sposobu zapewnienia jakości produktów wytwarzanych w czasie trwania
realizacji przedmiotu zamówienia,
– opis proponowanego sposobu współpracy wykonawcy z zamawiającym (w tym
zastosowania metod i technik niezbędnych podczas uzgadniania i
opracowywania produktów) w kontekście wytwarzania poszczególnych
produktów.
Zamawiający określił w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c specyfikacji, zasady punktacji
kryterium koncepcji realizacji wskazując,że za opis dotyczący każdego z wyżej
wymienionych podkryteriów zostanąprzyznane punkty cząstkowe (maks. 8 pkt) przez
poszczególnych członków Komisji Przetargowej, w następujący sposób:
„– 0 punktów – brak opisu lub opis ogólny, niekompletny,świadczący o braku
znajomości danego tematu,
– 2 punkty – opis ogólny, ale poruszający kluczowe zagadnienia dla danego
tematu,
– 4 punkty – opis szczegółowy, poruszający wszystkie zagadnienia dla danego
tematu,
– 8 punktów – opis pogłębiony, poruszający wszystkie zagadnienia,świadczący o
dociekliwości i dogłębnej merytorycznej i analitycznej znajomości danego
tematu”.
29 maja 2012 r. zamawiający udzielił wyjaśnieńdotyczących treści specyfikacji,
odpowiadając na pytanie, czy podkryteria wskazane w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b
specyfikacji odnosząsiędo zaproponowanej koncepcji metodyki („podejścia do”)
wykonywania odpowiednio projektu funkcjonalnego i technicznego, czy też
zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych. Zgodnie z
wyjaśnieniem udzielonym przez zamawiającego, podkryteria odnosząsiędo
zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych.
Zasady obowiązujące przy formułowaniu kryteriów oceny ofert i sposobu ich
oceny
Zgodnie z treściąart. 91 ust. 2 Pzp, zamawiający może obok kryterium cenowego
określićtakże tzw. pozacenowe kryteria oceny ofert, o ile odnosząsięone do
przedmiotu zamówienia, zaśzgodnie z treściąart. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp w specyfikacji
należy obowiązkowo zamieścićopis kryteriów, którymi zamawiający będzie się
kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem znaczenia tych kryteriów oraz sposobu
oceny ofert.
Obowiązek opisu kryteriów oceny ofert oraz sposobu oceny ofert winien być
wypełniony w ten sposób,że zamawiający „ma obowiązek wymienićwszystkie kryteria,
szczegółowo opisaćdo czego sięodnosząoraz w jaki sposób nastąpi ocena treści
oferty przy ich zastosowaniu” (tak w opinii prawnej Urzędu ZamówieńPublicznych,
„Niedopuszczalnośćsubiektywnej oceny ofert”, Informator UZP 4/2009, s. 8-10).
Dokonując opisu, zamawiający powinien miećna względzie konieczność
zapewnienia równego traktowania wykonawców, z czym wiąże siękonieczność
skonstruowania kryteriów i sposobu ich oceny tak, aby wyłączona była możliwość
dokonania subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny.
Ponadto, aby kryteria umożliwiały wybór najkorzystniejszej ekonomicznie oferty,
oceny przyznane poszczególnym ofertom na ich podstawie musząbyćporównywalne,
co także wymaga precyzyjnego skonstruowania kryteriów. Sposób oceny ofert
powinien byćopisany równie precyzyjnie jak same kryteria, szczególnie kiedy
określone kryterium podzielono na mniejsze elementy, a liczba punktów w danym
kryterium zależy od liczby punktów przyznanych za poszczególne elementy (zob.
wyrok Zespołu Arbitrów z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt UZP/ZO/0-1855/06).
Ponadto, kryteria oceny ofert i opis sposobu ich oceny powinny byćokreślone z
zachowaniem zasady transparentności. Z jednej strony, oznacza to konieczność
umożliwiania weryfikacji prawidłowości oceny ofert, tak przez wykonawców, jak i
organy uprawnione do orzekania o zgodności z prawem przeprowadzonego
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (tak Sąd Okręgowy w Warszawie
w wyroku z dnia 18 marca 2004 r., V Ca 264/04, niepubl.; W. Dzierżanowski, „Prawo
zamówieńpublicznych. Komentarz”, LEX 2010, Komentarz do art. 91 PZP, Nb. 7 oraz
UZP w cytowanej wyżej opinii). Z drugiej strony, wykonawca jeszcze na etapie
przygotowywania oferty musi z treści specyfikacji uzyskaćinformacje pozwalające mu
przygotowaćofertęw taki sposób, aby uzyskaćjak największąliczbępunktów.
Powyższe
wymagania
są
szczególnie
istotne
w
przypadku
kryteriów
pozacenowych, które nie sąłatwo mierzalne, lecz wymagająprzyznania punktów w
oparciu o ocenędokonywanąprzez członków komisji przetargowej.
Aktualna treśćspecyfikacji, z uwzględnieniem wyjaśnieńzłożonych 29 maja 2012
r., w ocenie odwołującego nie została przygotowana w sposób uwzględniający
powyższe zasady, a przez to została sporządzona w sposób sprzeczny z przepisami
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieńpublicznych, a to w
szczególności z art. 7 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 13 i art. 91 ust. 2 Pzp.
Brak możliwości stwierdzenia oczekiwań zamawiającego co do treści
ocenianej koncepcji
Na podstawie specyfikacji nie można stwierdzić, jakie elementy powinien zawierać
i jakie zagadnienia powinien poruszaćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia.
Zamawiający nie zdefiniował ich w rozdz. X specyfikacji, dotyczącym opisu sposobu
przygotowania oferty, ani wżadnym innym miejscu.
Wystarczającąpodpowiedziąnie jest także treśćpodkryteriów, określonych w
rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b specyfikacji. Dotyczy to w szczególności pierwszych dwóch
podkryteriów, a mianowicie „opisu proponowanego podejścia do opracowania” projektu
funkcjonalnego oraz projektu technicznego systemu. Z dosłownego brzmienia tych
podkryteriów można wywnioskować,że skoro zamawiający oczekuje opisu „podejścia
do” opracowania, to chodzi tu o opis metod, jakie wykonawca zamierza zastosowaćw
celu wykonania projektu odpowiednio technicznego i funkcjonalnego (opis sposobu
potraktowania przez wykonawcętych zadań).
Tymczasem z treści wyjaśnieńudzielonych 29 maja 2012 r. wynika,że intencją
zamawiającego jest ocena „zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązań
technicznych” a zatem w istocie nie „podejścia”, lecz konkretnych rozwiązań.
Wyjaśnienia te nie tylko odbiegająod dosłownego brzmienia podkryterium, ale w
praktyce powodująkolejne wątpliwości. Skoro intencjązamawiającego jest w tym
zakresie ocena konkretnych funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych, to w istocie
oczekuje on,że składając ofertęwykonawca zrealizuje prace, które stanowiączęść
przedmiotu
zamówienia
(przygotowanie
projektu
funkcjonalnego
i
projektu
technicznego stanowiąodpowiednio Zadania nr 3 i nr 4, przypisane do Etapu II
realizacji Umowy, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do specyfikacji, s. 23). Z kolei ich
przygotowanie ma byćpoprzedzone pracami analitycznymi, które także sączęścią
przedmiotu zamówienia, przypisanądo Etapu I (Załącznik nr 1 do specyfikacji, s. 23).
Prace analityczne sąnieodzowne dla prawidłowego wykonania projektu technicznego i
projektu funkcjonalnego i nie sąrealizowane na etapie składania ofert. Nie sposób
zatem stwierdzić, jakiego rodzaju treści Zamawiający oczekuje od przedstawianych
koncepcji.
Treśćwyjaśnieńz 29 maja 2012 r. dobitnie pokazuje,że faktyczne oczekiwania
zamawiającego co do treści koncepcji mogądiametralnie odbiegaćod dosłownego
brzmienia podkryteriów. Pozostałe dwa podkryteria (opis sposobu zapewnienia jakości
i opis sposobu współpracy Wykonawcy z Zamawiającym) zostały sformułowane równie
ogólnie, co dwa poprzednie, a zatem także w tym przypadku istnieje ryzyko zaistnienia
niedopuszczalnego na gruncie art. 7 ust. 1 Pzp zjawiska, w którym interpretacja
kryteriów przez zamawiającego na etapie oceny ofert okaże sięznacznie odmienna od
dosłownego ich brzmienia w treści specyfikacji.
W konsekwencji, odwołujący w oparciu o obecnątreśćspecyfikacji nie jest w
stanie stwierdzić, jakie sąoczekiwania zamawiającego, co do opisu koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia. Narusza to zasadę, zgodnie z którąkryteria oceny ofert i opis
sposobu ich oceny powinny byćtransparentne i czytelne dla wykonawców przed
terminem składania ofert, tak aby mogliświadomie podjąćdecyzjęco do jej elementów
i, znając oczekiwania zamawiającego, przygotowaćofertęw taki sposób, aby uzyskać
jak najwięcej punktów. Brak odpowiedniej informacji powoduje istotne ryzyko,że każdy
z wykonawców ubiegających sięo zamówienie w inny sposób odczyta oczekiwania
zamawiającego, a w konsekwencji koncepcje złożone wraz z ofertami będą
nieporównywalne, co zaburzy wyniki ich oceny.
Nieprecyzyjny opis sposobu oceny ofert
Z kolei dokonany przez zamawiającego opis sposobu oceny ofert jest
nieprecyzyjny na kilku płaszczyznach. Zamawiający posługuje sięszeregiem
nieostrych pojęć. W braku sprecyzowania, jakie elementy powinien zawieraćopis
koncepcji załączony do oferty, nie sposób rozgraniczyćopisu „ogólnego” i
„niekompletnego” (0 punktów) od opisu „ogólnego”, ale „poruszającego kluczowe
zagadnienia” (2 punkty). Podobnie niemożliwe jest rozróżnienie „opisu szczegółowego”
(4 punkty) od „opisu pogłębionego” (8 punktów). Wżadnym miejscu w specyfikacji,
zamawiający nie sprecyzował, czym są„wszystkie zagadnienia” dla danego tematu
albo „kluczowe zagadnienia” dla danego tematu, o których mowa w opisie sposobu
dokonywania oceny. Jest to tym bardziej nieprecyzyjne,że zamawiający przyjął
identyczne zasady dla wszystkich czterech podkryteriów, które różniąsięod siebie
zakresem tematycznym.
Po pierwsze, obecnie sformułowany ogólnie zakres podkryteriów i sposób ich
oceny powoduje powstanie ryzyka subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny opisu
koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia przez członków Komisji Przetargowej, a nie
jak byćpowinno w takim przypadku, jak najbardziej obiektywnej oceny poszczególnych
elementów każdego podkryterium, które powinny byćokreślone w specyfikacji i znane
wszystkim wykonawcom. Ma to istotne znaczenie dla wyników postępowania, biorąc
pod uwagęwysokąwagęprzypisanąkryterium pozacenowemu (50%).
Po drugie, skoro zamawiający zamierza weryfikować„kompletność” koncepcji oraz
badać, czy obejmująone „wszystkie” lub „kluczowe” zagadnienia, to dla zapewnienia
równego traktowania wykonawców konieczne jest wypracowanie wzorca, jednolitego
dla wszystkich ofert. Brak zdefiniowania tego wzorca przed upływem terminu ich
składania uniemożliwia wykonawcom stwierdzenie, co powinna zawieraćkoncepcja
realizacji przedmiotu zamówienia, aby uzyskaćjak największąliczbępunktów.
Mając na uwadze powyższe, konieczne jest określenie elementów, które powinien
zawieraćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia. Konieczne jest także
uszczegółowienie zakresu poszczególnych czterech „podkryteriów”, które posłużą
zamawiającemu do przyznawania punktacji za złożonąw ofercie koncepcję
wykonawcy tak, aby szczegółowość, kompletnośći jednoznacznośćopisu kryteriów
oceny ofert umożliwiała dokonanie ich właściwej, obiektywnie uzasadnionej i możliwej
do zweryfikowania oceny i hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych.
Sposób oceny ofert powinien byćopisany tak, aby wykonawca biorący udział w
postępowaniu jużprzed upływem terminu składania ofert wiedział za co konkretnie
będąprzyznawane punkty w ramach poszczególnych kryteriów – a zatem powinny
zostaćzdefiniowane zagadnienia, które powinny byćporuszone, ze wskazaniem tych,
które zamawiający uważa za kluczowe, a konkretnym zagadnieniom powinny być
przypisane konkretne wartości punktowe.
Odwołujący przesłał w terminie kopięodwołania zamawiającemu 1 czerwca 2012
r. (art. 180 ust. 5 i art. 182 ust. 1-4 Pzp).
Zamawiający przesłał w terminie 2 dni kopięodwołania innym wykonawcom 1
czerwca 2012 r. (art. 185 ust. 1 in initio Pzp).
Wykonawca Intergraph Polska sp. z o.o. z siedzibąw Warszawie, ul.
Domaniewska 52, 02-672 Warszawa złożył: 1) Prezesowi KIO, 2) zamawiającemu i 3)
odwołującemu – zgłoszenie przystąpienia do postępowania toczącego sięw wyniku
wniesienia odwołania po stronie zamawiającego 4 czerwca 2012 r. (art. 185 ust. 2
Pzp).
Wykonawcy wspólnie ubiegający sięo udzielenie zamówienia (1) Sygnity SA z
siedzibą w Warszawie (pełnomocnik) i (2) Geomar SA z siedzibąw Szczecinie złożyli:
1) Prezesowi KIO, 2) zamawiającemu i 3) odwołującemu – zgłoszenie przystąpienia do
postępowania toczącego sięw wyniku wniesienia odwołania 4 czerwca 2012 r. (art.
185 ust. 2 Pzp).
Zamawiający udzielił wyjaśnienia treści specyfikacji 14 czerwca 2012 r.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron, na podstawie dokumentacji
postępowania, wyjaśnień oraz stanowisk stron i uczestnika postępowania
zaprezentowanych podczas rozprawy – Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i
zważyła, co następuje:
Skład orzekający Izby stwierdził,że odwołanie jest zasadne.
W ocenie Izby zostały wypełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 179 ust. 1 Pzp,
to jest posiadania interesu w uzyskaniu danego zamówienia oraz wystąpienia
możliwości poniesienia szkody przez odwołującego.
Izba postanowiła dopuścić, jako dowód, dokumentacjępostępowania o udzielenie
zamówienia publicznego przekazanąprzez zamawiającego, potwierdzonąza zgodność
z oryginałem.
Izba ustaliła,że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz
informacje zawarte w ogłoszeniu o zamówieniu) nie jest sporny.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 w
zw. z art. 36 ust. 1 pkt 13, oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Pzp – przez
nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, tj. bez
sprecyzowania, co powinien zawieraćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia
oraz jakie okoliczności będąbrane pod uwagęprzy ocenie oferty w zakresie kryterium
„koncepcji realizacji”, a tym samym przez określenie tego kryterium i sposobu oceny
ofert: (1) w sposób ogólny, nieobiektywny, dający możliwośćuznaniowej i dowolnej
oceny oferty oraz (2) w sposób uniemożliwiający odwołującemu stwierdzenie, jak
powinna byćprzygotowana załączona do oferty koncepcja realizacji przedmiotu
zamówienia, aby wykonawca otrzymał jak największąliczbępunktów – zasługuje na
uwzględnienie.
Zamawiający określił w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c specyfikacji, zasady punktacji
kryterium koncepcji realizacji wskazując,że za opis dotyczący każdego z podkryteriów
wymienionych w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b specyfikacji zostanąprzyznane punkty
cząstkowe (maks. 8 pkt) przez poszczególnych członków Komisji Przetargowej, w
następujący sposób:
„– 0 punktów – brak opisu lub opis ogólny, niekompletny,świadczący o braku
znajomości danego tematu,
– 2 punkty – opis ogólny, ale poruszający kluczowe zagadnienia dla danego
tematu,
– 4 punkty – opis szczegółowy, poruszający wszystkie zagadnienia dla danego
tematu,
– 8 punktów – opis pogłębiony, poruszający wszystkie zagadnienia,świadczący o
dociekliwości i dogłębnej merytorycznej i analitycznej znajomości danego
tematu”.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny
ofert i sposobu ich oceny, tj. bez skonkretyzowania, co powinien zawieraćopis
koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia oraz jakie okoliczności będąbrane pod
uwagęprzy ocenie oferty w zakresie kryterium „koncepcji realizacji”.
Skład orzekający Izby stwierdza,że zamawiający przekazując specyfikacjęmusi
m.in. dysponowaćkonkretnymi kryteriami, którymi będzie siękierowaćw trakcie oceny
ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty oraz miećokreślony sposób oceny ofert.
Zamawiający musi równieżmiećna uwadze,że wykonawca sporządzając ofertęma
główny cel, którym jest takie dostosowanie treści oferty do specyfikacji, aby oferta
spełniała w sposób najpełniejszy warunki i kryteria zawarte w specyfikacji, aby w
efekcie oferta została wybrana jako najkorzystniejsza przez zamawiającego.
Zamawiający posiadając te dane musi je przekazaćwykonawcom, tak aby w takich
samych warunkach mogli sformułowaćswoje oferty. Dlatego zamawiający musi dzielić
sięswoimi założeniami z wykonawcami w specyfikacji, a nie zachowywaćtej wiedzy
tylko dla siebie. Jest to zwłaszcza unormowane w art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp.
W rozpoznawanym przypadku zamawiający zamierza oceniaćspełnienie kryteriów
pod kątem poruszenia wszystkich czy kluczowych zagadnieńdla danego tematu.
Jednak zamawiający nie przedstawił list zagadnieńkluczowych ani wszystkich
zagadnień, które wykonawcy powinni uwzględnićw ofercie. Zdaniem składu
orzekającego Izby takie zaniechanie narusza przytaczany przepis art. 36 ust. 1 pkt 13
Pzp i z tego względu odwołanie jest zasadne.
Zamawiający ma dążyćdo precyzyjnego sformułowania specyfikacji, a zwłaszcza
kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, aby wykonawcy mogli sformułowaćswoje
oferty w sposób możliwie zbieżny, jeżeli chodzi o poruszane zagadnienia. Jeżeli
zamawiający zamierza jeszcze oceniaćjakieśrozwiązania korzystniejsze, lepsze itp.,
które mającharakter określeńpozwalających na pewien subiektywizm, jak to określono
w wyroku KIO z 6 stycznia 2010 r. sygn. akt: KIO/UZP 1804/09. Jednak zamawiający
musi wskazaćpodstawowy zakres, czego w rozpoznawanej specyfikacji zamawiający
nie uczynił, a w każdym razie za podstawowy zakres nie można uznać100
stronicowego opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji, na którego
podstawie wykonawca musi opracowaćco najwyżej 20 stronicowe opracowanie
ofertowe (rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. d specyfikacji).
Zdaniem zamawiającego zarzuty wysnute przez odwołującego mającharakter
przedwczesny i mogązostaćskonkretyzowane dopiero po przedstawieniu wyników
postępowania przez zamawiającego.
Jednak doprecyzowanie specyfikacji (zgodne z art. 38 ust. 4 Pzp) służy właśnie
wyeliminowaniu takich sytuacji, aby dopiero po upływie terminu składania ofert
wykonawcy dowiadywali sięo niektórych założeniach zamawiającego i mogązwracać
sięo wyjaśnienia treści specyfikacji (zgodne z art. 38 ust. 1 Pzp) właśnie przed
upływem terminu składania ofert, aby móc najlepiej, jak umiejąsporządzićswoje oferty.
Samo pokazanie
wszystkich kryteriów (zwanych przez
zamawiającego
podkryteriami) i ich znaczenia nie jest jeszcze pełnym zastosowaniem się
zamawiającego do uregulowania art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp, gdyżzamawiający musi w
specyfikacji jeszcze wykazaćjakim sposobem będzie oceniał oferty, a tego w
wystarczający sposób nie uczynił zamawiający w specyfikacji.
Zamawiający podkreślił,że przedmiotem zamówienia nie jest standardowa
dostawa, ale usługa mająca charakter twórczy. Zdaniem składu orzekającego Izby taki
przedmiot zamówienia wymaga właśnie szczególnie starannego wyjaśnienia
wszystkich wątpliwości zasygnalizowanych przez wykonawców np. w zwróceniu sięo
wyjaśnienia na podstawie art. 38 ust. 1 Pzp. Zamawiający tużprzed rozprawąwyjaśnił
określenia specyfikacji (pismo z 14 czerwca 2012 r.), jednak pismo to nie spowodowało
zmiany zarzutów odwołującego.
Zamawiający stwierdził na rozprawie,że zamawiający nie dąży do tego aby
wykonawcy z góry znali za jakie elementy otrzymająile punktów, gdyżmogłoby to
naruszyćkreatywnośćwykonawców. Jednak skład orzekający Izby stwierdza,że w
przypadku, gdy opis przedmiotu zamówienia jest tak obszerny i gdy zamawiający
narzuca nieznacznąobjętośćoferty w stosunku do tego opisu, to musi wskazać, które
elementy będzie braćpod uwagę[w rozpoznawanym postępowaniu ponad 100 stron
opisu przedmiotu zamówienia w stosunku do 20 stron oferty].
Równieżzdaniem składu orzekającego Izby nie jest wystarczające samo
sformułowanie kryteriów wyłącznie związanych z opisem przedmiotu zamówienia,
zgodnie z art. 91 ust. 2 Pzp, ale zamawiający musi jeszcze uwzględnićunormowanie
art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp, gdzie ustawodawca wymaga jeszcze dwóch elementów, a
mianowicie – aby kryteria były uzupełnione podaniem ich znaczenia i sposobu oceny
ofert, a tego sposobu zamawiający nie wyartykułował i jest to przedmiotem
rozpoznawanego odwołania.
W związku z powyższym skład orzekający Izby stwierdza,że zamawiający nie
wypełnił dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp i nie zawarł w specyfikacji opisu sposobu
oceny ofert i dlatego zarzut odwołującego w tym zakresie jest zasadny.
Zdaniem składu orzekającego Izby odwołujący nie wykazał naruszenia przez
zamawiającego art. 91 ust. 2 Pzp, gdyżzamawiający sformułował kryteria związane
wyłącznie z przedmiotem zamówienia i dlatego zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 Pzp nie
może zasługiwaćna uwzględnieie.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp – przez
prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady zachowania uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców – nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp – zasady zachowania uczciwej konkurencji i
równego traktowania wykonawców nie zasługuje na uwzględnienie, jako zbyt ogólny i
niedowiedziony przez odwołującego.
Od dnia wejścia wżycie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych, które nastąpiło 2 marca 2004 r. nie obowiązuje przepis art. 79 ust. 1
ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (ostatnie miejsce
publikacji Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664, Nr 113, poz. 984 i Nr 197, poz. 1661 oraz z
2003 r. Nr 2, poz. 16, Nr 130, poz. 1188 i Nr 165, poz. 1591). Przepis ten brzmiał:
»Dostawcom lub wykonawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku
naruszenia przez zamawiającego określonych w ustawie zasad udzielania zamówień,
przysługująśrodki odwoławcze przewidziane w niniejszym rozdziale«. Pod rządami tej
ustawy odwołujący [i protestujący] mieli obowiązek wskazaćnaruszenie którejśz zasad
udzielania zamówień. Jednak wobec obecnie obowiązującego art. 179 ust. 1 Pzp o
brzmieniu »Środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują
wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał
interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieśćszkodęw
wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy«, odwołujący nie
musi wykazywaćnaruszenia zasad zamówieńpublicznych, aby odwołanie podlegało
rozpoznaniu przez KrajowąIzbęOdwoławczą. W związku z powyższym zarzut
naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem składu orzekającego Izby orzecznictwo przedstawione przez strony i
uczestników postępowania nie odnosiło siędo stanów faktycznych jaki ma miejsce w
rozpoznawanej sprawie.
Zamawiający naruszył art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp.
Z powyższych względów uwzględniono odwołanie, jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9
i 10 Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania.
Przewodniczący:
………………………………
1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje:
1) określenie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret drugie specyfikacji istotnych
warunków zamówienia – listy zagadnień, które zamawiający uważa za
„kluczowe zagadnienia dla danego tematu”;
2) określenie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret trzecie specyfikacji istotnych
warunków zamówienia – listy zagadnień, które zamawiający uważa za
„wszystkie zagadnienia dla danego tematu”;
3) wskazanie do rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c tiret od drugiego do czwartego
specyfikacji istotnych warunków zamówienia – według jakich kryteriów
zamawiający będzie oceniał, czy opis zawarty w ramach opisu koncepcji
realizacji przedmiotu zamówienia uznany będzie za opis „ogólny” [2 pkt],
„szczegółowy” [4 pkt] czy „pogłębiony” [8 pkt], co stanowić będzie
podstawę do przyznania określonej liczy punktów cząstkowych.
2. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego Główny Urząd Geodezji i
Kartografii, ul. Wspólna 2, 00-926 Warszawa
i nakazuje:
1) zaliczyćna rzecz Urzędu ZamówieńPublicznych koszty w wysokości 15 000
zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczone przez
wykonawcęGIS Partner Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, Rynek
Ratusz 10, 50-106 Wrocław, tytułem kosztów postępowania odwoławczego;
2) dokonaćwpłaty kwoty 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) przez zamawiającego Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul.
Wspólna 2, 00-926 Warszawa na rzecz wykonawcy GIS Partner Sp. z o.o. z
siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10, 50-106 Wrocław stanowiącej
uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078 i Nr 182,
poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143 i Nr 87, poz. 484) na niniejszy
wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga
za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w
Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 1133/12
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający Główny Urząd Geodezji i Kartografii, ul. Wspólna 2, 00-926
Warszawa wszczął postępowanie w trybie przetargu ograniczonego pod nazwą
»Prace analityczne, projektowe, dokumentacyjne oraz wdrożeniowo-implementacyjne
związane z budowąkrajowej bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia
terenu (bazy danych K-GESUT) wraz z systemem zarządzania«.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej 02.11.2011 r. pod nrem 2011/S 210-342849. Postępowanie jest
prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078 i Nr 182,
poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143 i Nr 87, poz. 484) zwanej
dalej w skrócie Pzp lub ustawąbez bliższego określenia.
Zamawiający zaprosił odwołującego do złożenia oferty i 22.05.2012 r. przekazał
specyfikacjęistotnych warunków zamówienia (zwanej dalej specyfikacjąbez bliższego
określenia).
Wykonawca GISPartner sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, Rynek Ratusz 10,
50-106 Wrocław, zgodnie z art. 182 ust. 2 pkt 1 Pzp, wniósł 1 czerwca 2012 r. do
Prezesa KIO odwołanie na specyfikacjęzarzucając zamawiającemu naruszenie
przepisów art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 13, oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91
ust. 2 Pzp, przez nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich
oceny, tj. bez sprecyzowania, co powinien zawieraćopis koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia oraz jakie okoliczności będąbrane pod uwagęprzy ocenie
oferty w zakresie kryterium „koncepcji realizacji”, a tym samym przez określenie
powyższego kryterium i sposobu oceny ofert:
1) w sposób ogólny, nieobiektywny, dający możliwośćuznaniowej i dowolnej oceny
oferty odwołującego;
2) w sposób uniemożliwiający odwołującemu stwierdzenie, jak powinna być
przygotowana załączona do jego oferty koncepcja realizacji przedmiotu
zamówienia, aby otrzymał on jak największąliczbępunktów.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu zmiany treści specyfikacji przez
doprowadzenie jej postanowieńdo zgodności z ustawąz dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówieńpublicznych, w szczególności przez wskazanie, jakie elementy
powinien
zawierać
opis
koncepcji
realizacji
przedmiotu
zamówienia
oraz
sprecyzowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, w tym:
1) określenie elementów, które powinien zawieraćopisu koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia;
2) określenie listy zagadnień, które powinny byćujęte w poszczególnych
elementach opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia;
3) określenie listy zagadnień, które zamawiający uważa za „kluczowe” dla każdego
z podkryteriów;
4) wskazanie wartości punktowych przypisanych do poszczególnych zagadnień;
5) wskazanie, według jakich kryteriów zamawiający będzie oceniał, czy opis zawarty
w ramach opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia uznany będzie za
opis „ogólny, szczegółowy czy pogłębiony”, co stanowićbędzie podstawędo
przyznania określonej liczy punktów cząstkowych.
Argumentacja odwołującego
Zgodnie z rozdz. X ust. 2 pkt 3 specyfikacji, wykonawca wraz z ofertąma
obowiązek złożyćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia.
W rozdz. XIII specyfikacji zamawiający określił,że przy wyborze oferty będzie
kierował siękryteriami: cena – 50% oraz koncepcja realizacji – 50%. Ocena kryterium
koncepcji realizacji ma byćzgodnie z treściąrozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. a specyfikacji
dokonywana przez członków Komisji przetargowej na podstawie przedstawionego
przez Wykonawcęw ofercie opisu koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia, pod
kątem przedstawienia w nim informacji w podkryteriach (lit. b):
– opis proponowanego podejścia do opracowania projektu funkcjonalnego
systemu zarządzania baządanych K-GESUT,
– opis proponowanego podejścia do opracowania projektu technicznego systemu
zarządzania baządanych K-GESUT,
– opis sposobu zapewnienia jakości produktów wytwarzanych w czasie trwania
realizacji przedmiotu zamówienia,
– opis proponowanego sposobu współpracy wykonawcy z zamawiającym (w tym
zastosowania metod i technik niezbędnych podczas uzgadniania i
opracowywania produktów) w kontekście wytwarzania poszczególnych
produktów.
Zamawiający określił w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c specyfikacji, zasady punktacji
kryterium koncepcji realizacji wskazując,że za opis dotyczący każdego z wyżej
wymienionych podkryteriów zostanąprzyznane punkty cząstkowe (maks. 8 pkt) przez
poszczególnych członków Komisji Przetargowej, w następujący sposób:
„– 0 punktów – brak opisu lub opis ogólny, niekompletny,świadczący o braku
znajomości danego tematu,
– 2 punkty – opis ogólny, ale poruszający kluczowe zagadnienia dla danego
tematu,
– 4 punkty – opis szczegółowy, poruszający wszystkie zagadnienia dla danego
tematu,
– 8 punktów – opis pogłębiony, poruszający wszystkie zagadnienia,świadczący o
dociekliwości i dogłębnej merytorycznej i analitycznej znajomości danego
tematu”.
29 maja 2012 r. zamawiający udzielił wyjaśnieńdotyczących treści specyfikacji,
odpowiadając na pytanie, czy podkryteria wskazane w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b
specyfikacji odnosząsiędo zaproponowanej koncepcji metodyki („podejścia do”)
wykonywania odpowiednio projektu funkcjonalnego i technicznego, czy też
zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych. Zgodnie z
wyjaśnieniem udzielonym przez zamawiającego, podkryteria odnosząsiędo
zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych.
Zasady obowiązujące przy formułowaniu kryteriów oceny ofert i sposobu ich
oceny
Zgodnie z treściąart. 91 ust. 2 Pzp, zamawiający może obok kryterium cenowego
określićtakże tzw. pozacenowe kryteria oceny ofert, o ile odnosząsięone do
przedmiotu zamówienia, zaśzgodnie z treściąart. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp w specyfikacji
należy obowiązkowo zamieścićopis kryteriów, którymi zamawiający będzie się
kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem znaczenia tych kryteriów oraz sposobu
oceny ofert.
Obowiązek opisu kryteriów oceny ofert oraz sposobu oceny ofert winien być
wypełniony w ten sposób,że zamawiający „ma obowiązek wymienićwszystkie kryteria,
szczegółowo opisaćdo czego sięodnosząoraz w jaki sposób nastąpi ocena treści
oferty przy ich zastosowaniu” (tak w opinii prawnej Urzędu ZamówieńPublicznych,
„Niedopuszczalnośćsubiektywnej oceny ofert”, Informator UZP 4/2009, s. 8-10).
Dokonując opisu, zamawiający powinien miećna względzie konieczność
zapewnienia równego traktowania wykonawców, z czym wiąże siękonieczność
skonstruowania kryteriów i sposobu ich oceny tak, aby wyłączona była możliwość
dokonania subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny.
Ponadto, aby kryteria umożliwiały wybór najkorzystniejszej ekonomicznie oferty,
oceny przyznane poszczególnym ofertom na ich podstawie musząbyćporównywalne,
co także wymaga precyzyjnego skonstruowania kryteriów. Sposób oceny ofert
powinien byćopisany równie precyzyjnie jak same kryteria, szczególnie kiedy
określone kryterium podzielono na mniejsze elementy, a liczba punktów w danym
kryterium zależy od liczby punktów przyznanych za poszczególne elementy (zob.
wyrok Zespołu Arbitrów z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt UZP/ZO/0-1855/06).
Ponadto, kryteria oceny ofert i opis sposobu ich oceny powinny byćokreślone z
zachowaniem zasady transparentności. Z jednej strony, oznacza to konieczność
umożliwiania weryfikacji prawidłowości oceny ofert, tak przez wykonawców, jak i
organy uprawnione do orzekania o zgodności z prawem przeprowadzonego
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (tak Sąd Okręgowy w Warszawie
w wyroku z dnia 18 marca 2004 r., V Ca 264/04, niepubl.; W. Dzierżanowski, „Prawo
zamówieńpublicznych. Komentarz”, LEX 2010, Komentarz do art. 91 PZP, Nb. 7 oraz
UZP w cytowanej wyżej opinii). Z drugiej strony, wykonawca jeszcze na etapie
przygotowywania oferty musi z treści specyfikacji uzyskaćinformacje pozwalające mu
przygotowaćofertęw taki sposób, aby uzyskaćjak największąliczbępunktów.
Powyższe
wymagania
są
szczególnie
istotne
w
przypadku
kryteriów
pozacenowych, które nie sąłatwo mierzalne, lecz wymagająprzyznania punktów w
oparciu o ocenędokonywanąprzez członków komisji przetargowej.
Aktualna treśćspecyfikacji, z uwzględnieniem wyjaśnieńzłożonych 29 maja 2012
r., w ocenie odwołującego nie została przygotowana w sposób uwzględniający
powyższe zasady, a przez to została sporządzona w sposób sprzeczny z przepisami
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieńpublicznych, a to w
szczególności z art. 7 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 13 i art. 91 ust. 2 Pzp.
Brak możliwości stwierdzenia oczekiwań zamawiającego co do treści
ocenianej koncepcji
Na podstawie specyfikacji nie można stwierdzić, jakie elementy powinien zawierać
i jakie zagadnienia powinien poruszaćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia.
Zamawiający nie zdefiniował ich w rozdz. X specyfikacji, dotyczącym opisu sposobu
przygotowania oferty, ani wżadnym innym miejscu.
Wystarczającąpodpowiedziąnie jest także treśćpodkryteriów, określonych w
rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b specyfikacji. Dotyczy to w szczególności pierwszych dwóch
podkryteriów, a mianowicie „opisu proponowanego podejścia do opracowania” projektu
funkcjonalnego oraz projektu technicznego systemu. Z dosłownego brzmienia tych
podkryteriów można wywnioskować,że skoro zamawiający oczekuje opisu „podejścia
do” opracowania, to chodzi tu o opis metod, jakie wykonawca zamierza zastosowaćw
celu wykonania projektu odpowiednio technicznego i funkcjonalnego (opis sposobu
potraktowania przez wykonawcętych zadań).
Tymczasem z treści wyjaśnieńudzielonych 29 maja 2012 r. wynika,że intencją
zamawiającego jest ocena „zaproponowanych w koncepcji funkcjonalności i rozwiązań
technicznych” a zatem w istocie nie „podejścia”, lecz konkretnych rozwiązań.
Wyjaśnienia te nie tylko odbiegająod dosłownego brzmienia podkryterium, ale w
praktyce powodująkolejne wątpliwości. Skoro intencjązamawiającego jest w tym
zakresie ocena konkretnych funkcjonalności i rozwiązańtechnicznych, to w istocie
oczekuje on,że składając ofertęwykonawca zrealizuje prace, które stanowiączęść
przedmiotu
zamówienia
(przygotowanie
projektu
funkcjonalnego
i
projektu
technicznego stanowiąodpowiednio Zadania nr 3 i nr 4, przypisane do Etapu II
realizacji Umowy, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do specyfikacji, s. 23). Z kolei ich
przygotowanie ma byćpoprzedzone pracami analitycznymi, które także sączęścią
przedmiotu zamówienia, przypisanądo Etapu I (Załącznik nr 1 do specyfikacji, s. 23).
Prace analityczne sąnieodzowne dla prawidłowego wykonania projektu technicznego i
projektu funkcjonalnego i nie sąrealizowane na etapie składania ofert. Nie sposób
zatem stwierdzić, jakiego rodzaju treści Zamawiający oczekuje od przedstawianych
koncepcji.
Treśćwyjaśnieńz 29 maja 2012 r. dobitnie pokazuje,że faktyczne oczekiwania
zamawiającego co do treści koncepcji mogądiametralnie odbiegaćod dosłownego
brzmienia podkryteriów. Pozostałe dwa podkryteria (opis sposobu zapewnienia jakości
i opis sposobu współpracy Wykonawcy z Zamawiającym) zostały sformułowane równie
ogólnie, co dwa poprzednie, a zatem także w tym przypadku istnieje ryzyko zaistnienia
niedopuszczalnego na gruncie art. 7 ust. 1 Pzp zjawiska, w którym interpretacja
kryteriów przez zamawiającego na etapie oceny ofert okaże sięznacznie odmienna od
dosłownego ich brzmienia w treści specyfikacji.
W konsekwencji, odwołujący w oparciu o obecnątreśćspecyfikacji nie jest w
stanie stwierdzić, jakie sąoczekiwania zamawiającego, co do opisu koncepcji realizacji
przedmiotu zamówienia. Narusza to zasadę, zgodnie z którąkryteria oceny ofert i opis
sposobu ich oceny powinny byćtransparentne i czytelne dla wykonawców przed
terminem składania ofert, tak aby mogliświadomie podjąćdecyzjęco do jej elementów
i, znając oczekiwania zamawiającego, przygotowaćofertęw taki sposób, aby uzyskać
jak najwięcej punktów. Brak odpowiedniej informacji powoduje istotne ryzyko,że każdy
z wykonawców ubiegających sięo zamówienie w inny sposób odczyta oczekiwania
zamawiającego, a w konsekwencji koncepcje złożone wraz z ofertami będą
nieporównywalne, co zaburzy wyniki ich oceny.
Nieprecyzyjny opis sposobu oceny ofert
Z kolei dokonany przez zamawiającego opis sposobu oceny ofert jest
nieprecyzyjny na kilku płaszczyznach. Zamawiający posługuje sięszeregiem
nieostrych pojęć. W braku sprecyzowania, jakie elementy powinien zawieraćopis
koncepcji załączony do oferty, nie sposób rozgraniczyćopisu „ogólnego” i
„niekompletnego” (0 punktów) od opisu „ogólnego”, ale „poruszającego kluczowe
zagadnienia” (2 punkty). Podobnie niemożliwe jest rozróżnienie „opisu szczegółowego”
(4 punkty) od „opisu pogłębionego” (8 punktów). Wżadnym miejscu w specyfikacji,
zamawiający nie sprecyzował, czym są„wszystkie zagadnienia” dla danego tematu
albo „kluczowe zagadnienia” dla danego tematu, o których mowa w opisie sposobu
dokonywania oceny. Jest to tym bardziej nieprecyzyjne,że zamawiający przyjął
identyczne zasady dla wszystkich czterech podkryteriów, które różniąsięod siebie
zakresem tematycznym.
Po pierwsze, obecnie sformułowany ogólnie zakres podkryteriów i sposób ich
oceny powoduje powstanie ryzyka subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny opisu
koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia przez członków Komisji Przetargowej, a nie
jak byćpowinno w takim przypadku, jak najbardziej obiektywnej oceny poszczególnych
elementów każdego podkryterium, które powinny byćokreślone w specyfikacji i znane
wszystkim wykonawcom. Ma to istotne znaczenie dla wyników postępowania, biorąc
pod uwagęwysokąwagęprzypisanąkryterium pozacenowemu (50%).
Po drugie, skoro zamawiający zamierza weryfikować„kompletność” koncepcji oraz
badać, czy obejmująone „wszystkie” lub „kluczowe” zagadnienia, to dla zapewnienia
równego traktowania wykonawców konieczne jest wypracowanie wzorca, jednolitego
dla wszystkich ofert. Brak zdefiniowania tego wzorca przed upływem terminu ich
składania uniemożliwia wykonawcom stwierdzenie, co powinna zawieraćkoncepcja
realizacji przedmiotu zamówienia, aby uzyskaćjak największąliczbępunktów.
Mając na uwadze powyższe, konieczne jest określenie elementów, które powinien
zawieraćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia. Konieczne jest także
uszczegółowienie zakresu poszczególnych czterech „podkryteriów”, które posłużą
zamawiającemu do przyznawania punktacji za złożonąw ofercie koncepcję
wykonawcy tak, aby szczegółowość, kompletnośći jednoznacznośćopisu kryteriów
oceny ofert umożliwiała dokonanie ich właściwej, obiektywnie uzasadnionej i możliwej
do zweryfikowania oceny i hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych.
Sposób oceny ofert powinien byćopisany tak, aby wykonawca biorący udział w
postępowaniu jużprzed upływem terminu składania ofert wiedział za co konkretnie
będąprzyznawane punkty w ramach poszczególnych kryteriów – a zatem powinny
zostaćzdefiniowane zagadnienia, które powinny byćporuszone, ze wskazaniem tych,
które zamawiający uważa za kluczowe, a konkretnym zagadnieniom powinny być
przypisane konkretne wartości punktowe.
Odwołujący przesłał w terminie kopięodwołania zamawiającemu 1 czerwca 2012
r. (art. 180 ust. 5 i art. 182 ust. 1-4 Pzp).
Zamawiający przesłał w terminie 2 dni kopięodwołania innym wykonawcom 1
czerwca 2012 r. (art. 185 ust. 1 in initio Pzp).
Wykonawca Intergraph Polska sp. z o.o. z siedzibąw Warszawie, ul.
Domaniewska 52, 02-672 Warszawa złożył: 1) Prezesowi KIO, 2) zamawiającemu i 3)
odwołującemu – zgłoszenie przystąpienia do postępowania toczącego sięw wyniku
wniesienia odwołania po stronie zamawiającego 4 czerwca 2012 r. (art. 185 ust. 2
Pzp).
Wykonawcy wspólnie ubiegający sięo udzielenie zamówienia (1) Sygnity SA z
siedzibą w Warszawie (pełnomocnik) i (2) Geomar SA z siedzibąw Szczecinie złożyli:
1) Prezesowi KIO, 2) zamawiającemu i 3) odwołującemu – zgłoszenie przystąpienia do
postępowania toczącego sięw wyniku wniesienia odwołania 4 czerwca 2012 r. (art.
185 ust. 2 Pzp).
Zamawiający udzielił wyjaśnienia treści specyfikacji 14 czerwca 2012 r.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron, na podstawie dokumentacji
postępowania, wyjaśnień oraz stanowisk stron i uczestnika postępowania
zaprezentowanych podczas rozprawy – Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i
zważyła, co następuje:
Skład orzekający Izby stwierdził,że odwołanie jest zasadne.
W ocenie Izby zostały wypełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 179 ust. 1 Pzp,
to jest posiadania interesu w uzyskaniu danego zamówienia oraz wystąpienia
możliwości poniesienia szkody przez odwołującego.
Izba postanowiła dopuścić, jako dowód, dokumentacjępostępowania o udzielenie
zamówienia publicznego przekazanąprzez zamawiającego, potwierdzonąza zgodność
z oryginałem.
Izba ustaliła,że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz
informacje zawarte w ogłoszeniu o zamówieniu) nie jest sporny.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 w
zw. z art. 36 ust. 1 pkt 13, oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Pzp – przez
nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, tj. bez
sprecyzowania, co powinien zawieraćopis koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia
oraz jakie okoliczności będąbrane pod uwagęprzy ocenie oferty w zakresie kryterium
„koncepcji realizacji”, a tym samym przez określenie tego kryterium i sposobu oceny
ofert: (1) w sposób ogólny, nieobiektywny, dający możliwośćuznaniowej i dowolnej
oceny oferty oraz (2) w sposób uniemożliwiający odwołującemu stwierdzenie, jak
powinna byćprzygotowana załączona do oferty koncepcja realizacji przedmiotu
zamówienia, aby wykonawca otrzymał jak największąliczbępunktów – zasługuje na
uwzględnienie.
Zamawiający określił w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. c specyfikacji, zasady punktacji
kryterium koncepcji realizacji wskazując,że za opis dotyczący każdego z podkryteriów
wymienionych w rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. b specyfikacji zostanąprzyznane punkty
cząstkowe (maks. 8 pkt) przez poszczególnych członków Komisji Przetargowej, w
następujący sposób:
„– 0 punktów – brak opisu lub opis ogólny, niekompletny,świadczący o braku
znajomości danego tematu,
– 2 punkty – opis ogólny, ale poruszający kluczowe zagadnienia dla danego
tematu,
– 4 punkty – opis szczegółowy, poruszający wszystkie zagadnienia dla danego
tematu,
– 8 punktów – opis pogłębiony, poruszający wszystkie zagadnienia,świadczący o
dociekliwości i dogłębnej merytorycznej i analitycznej znajomości danego
tematu”.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny
ofert i sposobu ich oceny, tj. bez skonkretyzowania, co powinien zawieraćopis
koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia oraz jakie okoliczności będąbrane pod
uwagęprzy ocenie oferty w zakresie kryterium „koncepcji realizacji”.
Skład orzekający Izby stwierdza,że zamawiający przekazując specyfikacjęmusi
m.in. dysponowaćkonkretnymi kryteriami, którymi będzie siękierowaćw trakcie oceny
ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty oraz miećokreślony sposób oceny ofert.
Zamawiający musi równieżmiećna uwadze,że wykonawca sporządzając ofertęma
główny cel, którym jest takie dostosowanie treści oferty do specyfikacji, aby oferta
spełniała w sposób najpełniejszy warunki i kryteria zawarte w specyfikacji, aby w
efekcie oferta została wybrana jako najkorzystniejsza przez zamawiającego.
Zamawiający posiadając te dane musi je przekazaćwykonawcom, tak aby w takich
samych warunkach mogli sformułowaćswoje oferty. Dlatego zamawiający musi dzielić
sięswoimi założeniami z wykonawcami w specyfikacji, a nie zachowywaćtej wiedzy
tylko dla siebie. Jest to zwłaszcza unormowane w art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp.
W rozpoznawanym przypadku zamawiający zamierza oceniaćspełnienie kryteriów
pod kątem poruszenia wszystkich czy kluczowych zagadnieńdla danego tematu.
Jednak zamawiający nie przedstawił list zagadnieńkluczowych ani wszystkich
zagadnień, które wykonawcy powinni uwzględnićw ofercie. Zdaniem składu
orzekającego Izby takie zaniechanie narusza przytaczany przepis art. 36 ust. 1 pkt 13
Pzp i z tego względu odwołanie jest zasadne.
Zamawiający ma dążyćdo precyzyjnego sformułowania specyfikacji, a zwłaszcza
kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, aby wykonawcy mogli sformułowaćswoje
oferty w sposób możliwie zbieżny, jeżeli chodzi o poruszane zagadnienia. Jeżeli
zamawiający zamierza jeszcze oceniaćjakieśrozwiązania korzystniejsze, lepsze itp.,
które mającharakter określeńpozwalających na pewien subiektywizm, jak to określono
w wyroku KIO z 6 stycznia 2010 r. sygn. akt: KIO/UZP 1804/09. Jednak zamawiający
musi wskazaćpodstawowy zakres, czego w rozpoznawanej specyfikacji zamawiający
nie uczynił, a w każdym razie za podstawowy zakres nie można uznać100
stronicowego opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji, na którego
podstawie wykonawca musi opracowaćco najwyżej 20 stronicowe opracowanie
ofertowe (rozdz. XIII ust. 2 pkt 2 lit. d specyfikacji).
Zdaniem zamawiającego zarzuty wysnute przez odwołującego mającharakter
przedwczesny i mogązostaćskonkretyzowane dopiero po przedstawieniu wyników
postępowania przez zamawiającego.
Jednak doprecyzowanie specyfikacji (zgodne z art. 38 ust. 4 Pzp) służy właśnie
wyeliminowaniu takich sytuacji, aby dopiero po upływie terminu składania ofert
wykonawcy dowiadywali sięo niektórych założeniach zamawiającego i mogązwracać
sięo wyjaśnienia treści specyfikacji (zgodne z art. 38 ust. 1 Pzp) właśnie przed
upływem terminu składania ofert, aby móc najlepiej, jak umiejąsporządzićswoje oferty.
Samo pokazanie
wszystkich kryteriów (zwanych przez
zamawiającego
podkryteriami) i ich znaczenia nie jest jeszcze pełnym zastosowaniem się
zamawiającego do uregulowania art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp, gdyżzamawiający musi w
specyfikacji jeszcze wykazaćjakim sposobem będzie oceniał oferty, a tego w
wystarczający sposób nie uczynił zamawiający w specyfikacji.
Zamawiający podkreślił,że przedmiotem zamówienia nie jest standardowa
dostawa, ale usługa mająca charakter twórczy. Zdaniem składu orzekającego Izby taki
przedmiot zamówienia wymaga właśnie szczególnie starannego wyjaśnienia
wszystkich wątpliwości zasygnalizowanych przez wykonawców np. w zwróceniu sięo
wyjaśnienia na podstawie art. 38 ust. 1 Pzp. Zamawiający tużprzed rozprawąwyjaśnił
określenia specyfikacji (pismo z 14 czerwca 2012 r.), jednak pismo to nie spowodowało
zmiany zarzutów odwołującego.
Zamawiający stwierdził na rozprawie,że zamawiający nie dąży do tego aby
wykonawcy z góry znali za jakie elementy otrzymająile punktów, gdyżmogłoby to
naruszyćkreatywnośćwykonawców. Jednak skład orzekający Izby stwierdza,że w
przypadku, gdy opis przedmiotu zamówienia jest tak obszerny i gdy zamawiający
narzuca nieznacznąobjętośćoferty w stosunku do tego opisu, to musi wskazać, które
elementy będzie braćpod uwagę[w rozpoznawanym postępowaniu ponad 100 stron
opisu przedmiotu zamówienia w stosunku do 20 stron oferty].
Równieżzdaniem składu orzekającego Izby nie jest wystarczające samo
sformułowanie kryteriów wyłącznie związanych z opisem przedmiotu zamówienia,
zgodnie z art. 91 ust. 2 Pzp, ale zamawiający musi jeszcze uwzględnićunormowanie
art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp, gdzie ustawodawca wymaga jeszcze dwóch elementów, a
mianowicie – aby kryteria były uzupełnione podaniem ich znaczenia i sposobu oceny
ofert, a tego sposobu zamawiający nie wyartykułował i jest to przedmiotem
rozpoznawanego odwołania.
W związku z powyższym skład orzekający Izby stwierdza,że zamawiający nie
wypełnił dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp i nie zawarł w specyfikacji opisu sposobu
oceny ofert i dlatego zarzut odwołującego w tym zakresie jest zasadny.
Zdaniem składu orzekającego Izby odwołujący nie wykazał naruszenia przez
zamawiającego art. 91 ust. 2 Pzp, gdyżzamawiający sformułował kryteria związane
wyłącznie z przedmiotem zamówienia i dlatego zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 Pzp nie
może zasługiwaćna uwzględnieie.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp – przez
prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady zachowania uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców – nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp – zasady zachowania uczciwej konkurencji i
równego traktowania wykonawców nie zasługuje na uwzględnienie, jako zbyt ogólny i
niedowiedziony przez odwołującego.
Od dnia wejścia wżycie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych, które nastąpiło 2 marca 2004 r. nie obowiązuje przepis art. 79 ust. 1
ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (ostatnie miejsce
publikacji Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664, Nr 113, poz. 984 i Nr 197, poz. 1661 oraz z
2003 r. Nr 2, poz. 16, Nr 130, poz. 1188 i Nr 165, poz. 1591). Przepis ten brzmiał:
»Dostawcom lub wykonawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku
naruszenia przez zamawiającego określonych w ustawie zasad udzielania zamówień,
przysługująśrodki odwoławcze przewidziane w niniejszym rozdziale«. Pod rządami tej
ustawy odwołujący [i protestujący] mieli obowiązek wskazaćnaruszenie którejśz zasad
udzielania zamówień. Jednak wobec obecnie obowiązującego art. 179 ust. 1 Pzp o
brzmieniu »Środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują
wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał
interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieśćszkodęw
wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy«, odwołujący nie
musi wykazywaćnaruszenia zasad zamówieńpublicznych, aby odwołanie podlegało
rozpoznaniu przez KrajowąIzbęOdwoławczą. W związku z powyższym zarzut
naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem składu orzekającego Izby orzecznictwo przedstawione przez strony i
uczestników postępowania nie odnosiło siędo stanów faktycznych jaki ma miejsce w
rozpoznawanej sprawie.
Zamawiający naruszył art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp.
Z powyższych względów uwzględniono odwołanie, jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9
i 10 Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania.
Przewodniczący:
………………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
