rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2022-02-28
rok: 2022
data dokumentu: 2022-02-28
rok: 2022
sygnatury akt.:
KIO 371/22
KIO 371/22
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r.
w Warszawie odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej w dniu 11 lutego 2022 r. przez wykonawcę P. W.
prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe P. W. w
postępowaniu
prowadzonym
przez
Województwo
Kujawsko
–
Pomorskie,
w imieniu którego działa Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy
w Warszawie odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej w dniu 11 lutego 2022 r. przez wykonawcę P. W.
prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe P. W. w
postępowaniu
prowadzonym
przez
Województwo
Kujawsko
–
Pomorskie,
w imieniu którego działa Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy
orzeka:
1.
Oddala odwołanie.
2.
Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i:
.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie:
siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem
wpisu od odwołania,
2.2.
zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie:
trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 z późń. zm.) na niniejszy wyrok -
w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………………..
Sygn. akt: KIO 371/22
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Województwo Kujawsko – Pomorskie, w imieniu którego działa
Za
rząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy [dalej „Zamawiający”] prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym, o którym mowa w art. 275 pkt 1 ustawy Pzp
na
usługi najmu sprzętu do bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich w 2022 r. z podziałem
na części (znak postępowania: ZDW.N4.361.02.2022).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych
w dniu 14 stycznia 2022 r. pod numerem nr 2022/BZP 00019410/01.
W dniu 11 lutego 2022 r. wykonawca P. W.
prowadzący działalność gospodarczą pod
nazwą Usługi Transportowe P. W. [dalej „Odwołujący”] wniósł odwołanie w zakresie części 4
zamówienia zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 226 ust. 1 pkt 3 i 6 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp podczas, gdy oferta
Odwołującego została sporządzona we właściwej formie i zawierała wszystkie załączniki
składające się na ofertę wymagane w SWZ, podpisane profilem zaufanym;
2
. art. 253 w związku z art. 266 ustawy Pzp poprzez przytoczenie uzasadnienia faktycznego
odrzuce
nia oferty Odwołującego w sposób niewyczerpujący, nieadekwatny do przytoczonej
podstawy prawnej
odrzucenia, zmianę uzasadnienia przesłanek odrzucenia po wyborze
najkorzystniejszej oferty o czym nie poinformowano równocześnie wszystkich Wykonawców
składających ofertę na część 4;
3. dokonanie oceny oferty Odwołującego w sposób dowolny, wykraczający poza wymagania
określone w SWZ;
4. art. 16 ust. 1 ustawy Pzp poprze
z wybranie oferty droższej pomimo tego, iż oferta
Odwołującego spełnia wszystkie wymagania SIWZ i jest ofertą ważną.
Wobec w
w. zarzutów Odwołujący wniósł o:
1. unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty z 7.02.2022 r.;
2. ponowną ocenę oferty i wybór oferty Odwołującego.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że złożył ofertę w ten sposób, iż
przygotował 6 plików pdf:
1/ str. 1 oferty
– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną
cenę brutto 295 077,00zł oraz podpis profilem zaufanym,
2/ str. 2 oferty- pierwsza strona formularza ofertowego,
3/ str. 3 oferty -
druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł,
4/ str. 4 oferty - trzecia strona formularza ofertowego podpisana prof
ilem zaufanym, w której
wskazano, iż Odwołujący składa ofertę na 6 kolejno ponumerowanych stronach, na którą
składa się: kosztorys ofertowy, formularz cenowy, oświadczenie o braku podstaw do
wykluczenia i spełnianiu warunków,
5/ str. 5 oferty - pierwsza st
rona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
6/ str. 6 oferty -
druga strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana
profilem zaufanym.
Odwołujący złożył podpis profilem zaufanym pod treścią kosztorysu ofertowego,
treścią formularza ofertowego oraz pod treścią oświadczenia z art. 125 ustawy Pzp
w miejscach do tego wskazanych na formularzach sporządzonych według wzorów
stanowiących załączniki do SWZ. Tak przygotowane pliki zostały spakowane do formatu zip
i wysłane za pośrednictwem platformy zakupowej. Zamawiający odrzucił tak przygotowaną
ofertę na podstawie art. 226 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp powołując się na
treść SWZ rozdział IV pkt 2.
Od
wołujący wskazał, iż trudno zgodzić się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym
odrzucenia jego oferty w szczególności, gdy Zamawiający zarzuca sporządzenie bliżej
nieokreślonego dokumentu w odrębnych plikach pdf, w którym tylko ostatnia oddzielnie
złożona strona nie stanowiąca całości załącznika została opatrzona podpisem
kwalifikowanym. Natomiast oferta Odwołującego składa się ze sformatowanego pliku zip
zawierającego 6 plików pdf obejmujących załącznik nr 1,2,5 do SWZ, w których „ostatnia”
strona każdego załącznika została podpisana w miejscu do tego wskazanym przez
Zamawiającego profilem zaufanym a nie jak wskazał Zamawiający podpisem
kwalifik
owanym. Odnosząc się do wskazanego przez Zamawiającego przykładu załącznika
nr 2
– formularza oferty, Zamawiający nie wskazał konkretnego wymogu SWZ, aby treść
każdego załącznika do SWZ była zawarta w jednym pliku opatrzonym stosownym podpisem
a w przypadk
u, gdy dany dokument zostanie złożony w kilku plikach, aby każda strona
dokumentu była oddzielnie podpisana. Również obowiązujące przepisy nie wymagają, aby
składać podpisy na każdej stronie oświadczenia woli ale wystarczający jest jeden podpis pod
składanym oświadczeniem, który to podpis odnosi się do całości oświadczenia. Odwołujący
przywołał wyrok SN z dnia 8 maja 1997r. sygn. II CKN 153/97.
Odwołujący wskazał, że zgodnie z rozdziałem IX cz. II ust.1 Oferta składana
w postępowaniu zawiera oświadczenie o którym mowa w rozdziale VIII cz. I pkt. 1, formularz
oferty (załącznik nr 1 do SWZ), kosztorys oferty (załącznik nr 2 do SWZ) każda cześć
osobno. Odwołujący przedłożył wymagane dokumenty podpisane profilem zaufanym zgodnie
z wymag
aniem określonym w rozdziale IV ust. 2 SWZ. Oferta została złożona w plikach pdf,
skompresowanych do formatu zip, zgodnie z rekomendacją Zamawiającego wskazaną
w rozdziale IV ust. 7 SWZ. Zamawiający zalecił jedynie w pkt. 4 i 5 w miarę możliwości
przekonwertowanie plików składających się na ofertę na format pdf. i opatrzenie podpisem
kwalifikowanym PAdES. Pliki w innych formatach niż PDF zaleca się opatrzyć zewnętrznym
podpisem XAdES a plik z podpisem dołączyć do dokumentu podpisanego. W pkt. 6
Zamawiający przewidział odrzucenie oferty tylko w przypadku dokonania zmian w plikach po
podpisaniu ich podpisem kwalifikowanym. Na marginesie wskazał, iż Zamawiający dopuścił
również możliwość podpisania oferty podpisem osobistym, profilem zaufanym.
W rozdziale IV ust. 5 SWZ Zamawiający poinformował, iż instrukcja dotycząca
składania ofert przy użyciu Platformy Zakupowej znajduje się w zakładce - Instrukcja dla
Wykonawców: na stronie https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje. Odwołujący
powołał się na z §2 ust. 6-8 pełnej instrukcji tekstowej składania ofert oraz pkt 4 treści
prakt
ycznej części Instrukcji „Przykładowe składanie oferty, wysyłanie wiadomości
w ogłoszeniu o zamówieniu”.
W żadnym miejscu SWZ oraz instrukcji składania ofert nie zawarto informacji co do
ilości plików, w których ma być złożony formularz oferty wraz z załącznikami ani obowiązku
składania podpisu na każdym pliku pdf stanowiącym poszczególne strony danego
dokumentu.
Skoro z dokumentacji postępowania nie wynikał obowiązek podpisania
oddzielnie każdego pliku, stanowiącego poszczególne strony danego dokumentu to złożenie
przez odwołującego podpisu we wskazanym miejscu pod całą treścią danego załącznika nr
1,2,5 do SWZ powodu
je, że należy uznać, że złożona przez niego oferta spełniała
wymagania określone w ustawie pzp bowiem została złożona w postaci elektronicznej
w wymaganym formacie i została podpisana podpisem zaufanym.
Odwołujący uzasadniał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny sporządzenie lub
przekazanie oferty w sposób niezgodny z wymaganiami technicznymi oraz organizacyjnymi
sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej
określonymi przez zamawiającego stanowi podstawę do jej odrzucenia (np. odrzuceniu
pod
lega oferta sporządzona w pliku niezgodnym w wymaganiami SWZ, którego zamawiający
nie jest w stanie odczytać, oferta, która została podpisana prawidłowo, ale wysłana mailem,
a nie za pomocą systemu przeznaczonego do składania ofert). Wykładnia systemowa tego
przepisu prowadzi do wniosku, że nie może on być stosowany w przypadku, kiedy
wykonawca co prawda sporządził lub przekazał ofertę w sposób niezgodny ze wszystkimi
wymaganiami zamawiającego, ale umożliwiający jej otwarcie w terminie otwarcia ofert
i zap
oznanie się z treścią. Literalne stosowanie tego przepisu mogłoby bowiem prowadzić do
nadmiernego formalizmu i elimi
nowania prawidłowych ofert. Jak wielokrotnie stwierdzała
KIO, formalizm postępowania nie jest celem samym w sobie, lecz służy zachowaniu
pod
stawowych zasad prowadzenia postępowania i udzielania zamówień publicznych (tak np.
KIO w wyr. z 25.6.2020 r., KIO 1176/20).
W ocenie Odwołującego przywołana przez Zamawiającego podstawa prawna jest
nieadekwatna do przytoczonego stanu faktycznego. Jak wskazuje wyrok KIO z 18.06.2019 r.
brak właściwego podpisu pod ofertą skutkuje nieważnością oferty z mocy prawa, a złożenie
oferty w innej formie niż wynika to z ustawy, stanowi podstawę do jej odrzucenia na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 PrZamPubl2004
– obecnie art. 226 ust. 1 pkt 3 jako niezgodnej
z ustawą.
W odpowiedzi na pismo Odwołującego z dnia 8.02.2022 r. w którym kwestionuje
odrzucenie jego oferty Zamawiający w piśmie z dnia 9.02.2022 r. podtrzymał swoje
stanowisko jednakże uzasadnienie przesłanek odrzucenia oferty uległo zmianie.
Zamawiający dokonał zmiany prawnej odrzucenia oferty oraz rozszerzył podstawę faktyczną
odrzucenia. Obecnie zdaniem Zamawiającego oferta Odwołującego została złożona bez
opatrzenia właściwym podpisem elektronicznym i w związku z tym podlega odrzuceniu na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp
z uwagi na niezgodność z art. 63 ustawy Pzp.
Niemniej w ocenie Odwołującego również nie ziściły się przesłanki do odrzucenia oferty na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp.
Dodatkowo Zamawiający przedstawił wymagania
co do złożenia oferty, które nie zostały dotąd zamieszczone w SWZ. Zamawiający nie
ograniczył możliwości sporządzanie oferty jako jednego pliku zawierającego formularz
ofertowy, kosztorys, oświadczenia itd. Wykonawca mógł zatem złożyć ofertę w kilku plikach
przy czym każdy ze składanych winien zostać opatrzony podpisem elektronicznym
(formularz ofertowy składający się z 3 stron jako jeden plik opatrzony podpisem,
oświadczenie składające się z 2 stron jako jeden plik opatrzony podpisem itd./ Innymi słowy
Zamawiający dopuszczał możliwość złożenia oferty w kilku plikach ale tylko w taki sposób,
aby każdy załącznik do SWZ (formularz oferty, oświadczenie, kosztorys) składający się
z kilku stron stanowił jeden samodzielny plik podpisany stosowym podpisem. Jednakże
żaden zapis SWZ nie wskazywał na taką intencję Zamawiającego a powoływanie się
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na powszechną praktykę jest
nieporozumieniem. Dodatkowo nie wiadomo czemu Zamawiający w piśmie z 9.02.2022 r.
ciągle odnosi się do podpisu elektronicznego kwalifikowanego, który w niniejszym
postępowaniu nie był wymagany i którego Odwołujący nie używał.
Odwołujący wskazał, że uzasadnienia faktyczne odrzucenia oferty przytoczone
w pismach z dnia 7.02.2022 r. i 9.02.2022 r. różnią się: 1. w piśmie z dnia 7.02.2022 r.
Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie podpisał poszczególnych stron danego dokumentu
złożonego w kilku plikach, zgodnie z wymaganiami SWZ, 2. natomiast w piśmie z dnia
9.02.2022 r. Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie złożył danego dokumentu składającego
się z kilku stron w jednym pliku, który to plik zostałyby podpisany podpisem kwalifikowanym.
Niezależnie od obowiązku podania zarówno uzasadnienia faktycznego, jak
i prawnego podjętych czynności, dokonanie przez zamawiającego błędnej subsumpcji (tj.
błędnego przyporządkowania określonego stanu faktycznego pod odpowiednią normę
prawną), przez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej dokonanej czynności, w sytuacji
gdy stan faktyczny wyczerpuje przesłanki objęte normą innego przepisu przewidującego ten
sam skutek, kwalifikowane jest jedynie jako uchybienie formalne. Uzasadnienie faktyczne
powinno być przy tym na tyle wyczerpujące, by pozwalało wykonawcom na pełne
zidentyfikowanie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjęcia określonych
czynności przez zamawiającego oraz ich ewentualne zakwestionowanie w odwołaniu,
a także przedstawienie stosownych dowodów na etapie postępowania odwoławczego (art.
534 ust. 1 Pzp
). Niedopuszczalne jest rozszerzanie przez zamawiającego okoliczności
faktycznych, uzasadniających podjęcie w postępowaniu określonych czynności, dopiero na
rozprawie przed KIO.
Odwołujący wskazał, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem Zamawiającego, iż
każdy plik pdf stanowiący poszczególne strony danego dokumentu winien być podpisany
w sytuacji, gdy całość znaczeniową stanowią 3 pliki łącznie (formularz oferty) oraz 2 pliki
łącznie (oświadczenie). Plik który stanowił samodzielnie całość znaczeniową (kosztorys)
został podpisany profilem zaufanym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 17.02.2005 r.
o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne( Dz.U. z 2021r. poz.
2070) za dokument elektroniczny należy uznać stanowiący odrębną całość znaczeniową
zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na
informatycznym nośniku danych. W ocenie Odwołującego za dokument elektroniczny należy
uznać łącznie 3 pliki pdf formularza ofertowego stanowiące odrębną całość znaczeniową.
W rezultacie należy uznać, iż Odwołujący przekazał 3 dokumenty elektroniczne (formularz
ofertowy (składający się z 3 stron) oświadczenie (składające się z 2 stron), kosztorys (1
strona) w 6 plikach, które łącznie zostały zapisane w formacie zip, stanowiąc tym samym
nierozerwalną ofertę Odwołującego. Każdy z tych dokumentów został podpisany profilem
zaufanym. Nie mo
żna zgodzić się z twierdzeniem Zamawiającego, aby każdy z dokumentów
-
załączników nr 1,2,5 do SWZ został złożony w odrębnym pliku tj. 1 plik- kosztorys, 1 plik
oświadczenie składające się z 2 stron, 1 plik - formularz oferty składający się z 3 stron, gdyż
Z
amawiający nie zawarł takiego wymagania w SWZ.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie z dnia 22 lutego 2022 r. wniósł
o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kosztów
postępowania odwoławczego.
W zakresie zarzut zawartego w punkcie 1. petitum
odwołania Zamawiający podał, iż
z
apisy w Rozdziale IV pkt. 2 oraz Rozdziale IX cz. III pkt. 1 SWZ wskazują wprost, że ofertę
należy złożyć w formie elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem
zaufanym lub osobi
stym pod rygorem nieważności. Formę elektroniczną należy rozumieć,
zgodnie z treścią art. 781 § 1 ustawy Kodeks Cywilny jako postać elektroniczną opatrzoną
kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W postępowaniach krajowych ustawodawca
przewidział również możliwość składania oferty w postaci elektronicznej opatrzonej
podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Przekazany plik bez podpisu kwalifikowanego,
zaufanego czy osobistego nie wywołuje skutku złożenia ważnej oferty. Zamawiający nigdy
nie ograniczał i nie nakazywał ani sposobu złożenia dokumentów w jednym pliku lub w kilku
plikach oddzielnie, ani również spakowania dokumentów w jeden folder. Ponadto
Zamawiający podniósł, że Odwołujący nie postąpił według zaleceń wskazanych w Instrukcji,
spakował wszystkie podpisane i niepodpisane pliki, skompresował do archiwum .zip i wysłał
ofertę przez Platformę Zakupową. Istotnym jest, że Odwołujący nie kwestionuje zaistniałego
stanu faktycznego. Zamawiający podkreślał, że wymagał złożenia oferty w formie
elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub osobistym.
Wszyscy Wykonawcy składający oferty w postępowaniu – stosując różne sposoby ich
złożenia – zachowali wymaganą formę. Na dowód powyższego Zamawiający załączył oferty
złożone w postępowaniu dla pozostałych części. I tak:
- Wykonawca ECOROAD z/s Sik
orowo na wszystkie składane części wszystkie formularze
oferty złożył w jednym pliku z zachowaniem formy elektronicznej,
-
Wykonawca TAR S.C z/s Golub Dobrzyń, Wykonawca DROBUD Sp. z o.o. z/s Wąbrzeźno
oraz Wykonawca PD-B Sp. z o.o. z/s Brodnica, Wykonawca Firma Handlowo
– Usługowa
S.C. z/s Smólnik złożyli odrębnie formularz oferty cały w jednym pliku (wszystkie trzy strony
formularza łącznie) z zachowaniem postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym
lub osobistym lub formy elektronicznej.
- Wykonawca Sprzen -
Hen z/s Lipno złożył każdą stronę Formularza oferty w oddzielnym
pliku, przy czym każdy plik z osobną stroną został podpisany. Zatem, jedynie Odwołujący nie
dopełnił obowiązku zachowania wymaganej formy złożenia Oferty.
Zamawiający zwrócił uwagę, że w postępowaniu przeprowadzonym w 2021 r. na
tożsame zamówienie Odwołujący złożył formularz oferty w jednym pliku (wszystkie strony
łącznie) z zachowaniem postaci elektronicznej opatrując Ofertę podpisem zaufanym. Oferta
Odwołującego została wybrana jako oferta najkorzystniejsza i zostało mu udzielone
zamówienie publiczne. We wskazanym postępowaniu Zamawiający również powoływał się
na zapisy znajdujące się w Instrukcji i również nie wskazywał, że w przypadku złożenia
formularza oferty w 3 częściach należy podpisać każdy plik.
Zamawiający wskazał, iż przywołanego przez Odwołującego wyroku Sądu
Najwyższego sygn. II CKN 153/97 z dnia 8 maja 1997 r. nie można odnosić do składania
dokumentów w formie wymaganej zapisami art. 63 ust. 2 ustawy Pzp. W niniejszej sprawie
Wykonawca wskazuje, że w przypadku przesłania formularza oferty w 3 plikach PDF
wystarczające dla zachowania wymogów ustawy jest złożenie podpisu na stronie 3 – czyli
w tym przypadku n
a pliku zawierającym stronę 3 formularza oferty. Zamawiający kwestionuje
taką interpretację. Zamawiający podkreślał, że strona 2 Formularza oferty zawiera istotne
informacje dla dokonania oceny Oferty (informacje w przedmiocie
kryteriów oceny ofert) –
skor
o plik nie został podpisany, Zamawiający nie ma możliwości dokonania oceny jakie
oświadczenie woli zostało złożone przez Wykonawcę. Ponadto Zamawiający powołał się na
Komentarz UZP, w którym jednoznacznie nazwano plik dokumentem elektronicznym,
z uwagi na
powyższe każdy plik składający się na formularz oferty stanowi dokument
elektroniczny i powinien być opatrzony podpisem, ponieważ dotyczy danych zawartych
w pliku -
a nie w całości dokumentu. Z tej przyczyny podpisanie „ostatniego pliku” tj. strony 3
nie
wywołuje skutku podpisania innych stron. Zamawiający na poparcie stanowiska przywołał
wyrok KIO sygn. akt: 1451/20.
W końcu Zamawiający wskazał, że nie odnosi się do braku podpisania „Oświadczenia
o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu warunków udziału” ponieważ, gdyby brak
dotyczył wyłącznie wskazanego oświadczenia, Zamawiający wezwałby Wykonawcę do
uzupełnienia dokumentu, co nie mogło mieć miejsca w sprawie, z uwagi na fakt, że oferta
podlegała odrzuceniu bez względu na ewentualne uzupełnienie Oświadczenia.
Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 2. petitum odwołania Zamawiający wskazał,
że na podstawie art. 253 ust. 2 ustawy Pzp dnia 07.02.2022 r. przekazał Odwołującemu za
pośrednictwem Platformy Zakupowej informację o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz
odrzuceniu jego oferty -
podając uzasadnienie czynności odrzucenia. Wskazał, iż
przedstawione uzasadnienie faktyczne zawiadomienia o odrzuceniu oferty wskazuje wprost
jaka była podstawa decyzji Zamawiającego. W związku z powyższym nie można twierdzić,
że Odwołujący został w jakiś sposób wprowadzony w błąd uzasadnieniem faktycznym
i prawnym, skoro sam w odwołaniu ustosunkowuje się wprost do czynu, który powoduje
odrzucenie oferty i merytorycznie dokonuje analizy stanowiska Zamawiającego. Również
w
piśmie z dnia 08.02.2022 r. Wykonawca odniósł się rzeczowo do decyzji Zamawiającego,
zatem podstawa odrzucenia jego oferty była jasna. Zamawiający wskazał, że uchybienie
Zamawiającego polegające na częściowo błędnym przyporządkowaniu normy prawnej do
zaist
niałego stanu faktycznego (prawidłowo wskazano normę art. 63 ust. 2 ustawy Pzp) nie
miało wpływu na skorzystanie ze środków ochrony prawnej i zagwarantowało Odwołującemu
ocenę prawidłowości działań Zamawiającego. Odwołujący w dniu 08.02.2022 r. przesłał
Za
mawiającemu pismo, w którym ustosunkował się do stanu faktycznego przedstawionego
przez Zamawiającego w uzasadnieniu odrzucenia oferty. Zamawiający w udzielonej
odpowiedzi w dniu 09.02.2022 r. posiłkowo jeszcze raz wyjaśnił Odwołującemu swoje
stanowisko, n
ie traktując odpowiedzi jako nowej informacji o wyborze oferty
najkorzystniejszej. Z tej przyczyny brak było podstaw do przekazania odpowiedzi na pismo
drugiemu Wykonawcy składającemu ofertę w wskazanej części.
W zakresie zarzutu zawartego w punkcie 3. petitum
odwołania Zamawiający wskazał,
iż zarzut jest sformułowany w sposób wysoce ogólny co uniemożliwia Zamawiającemu
polemikę z zarzutem. Ponownie należy podkreślić, że Zamawiający wymagał aby formularz
oferty został złożony pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej lub postaci
elektronicznej opatr
zonej podpisem zaufanym lub osobistym (Rozdział IV pkt. 2 SWZ,
Rozdział IX cz. III, pkt. 1 SWZ). Oferta Wykonawcy – złożona z naruszeniem wymaganej
formy została odrzucona jako nieważna. Zatem Zamawiający nie dokonywał jej oceny. Tym
bardziej nie mógł dokonać oceny w sposób dowolny.
W przedmiocie zarzutu, o którym mowa w punkcie 4. petitum odwołania Zamawiający
wskazał,
iż
wszystkie
czynności
Zamawiającego
w
zakresie
przygotowania,
przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz wyboru oferty
najkorzystniejszej były prawidłowe. Nieuprawnione jest twierdzenie, że Zamawiający
naruszył zasady określone we wskazanym przepisie, a Wykonawca nawet nie
uprawdopodobnił, żeby postępowanie Zamawiającego naruszało którykolwiek z punktów
wskazanego przepisu.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron postępowania odwoławczego,
na podstawie zebranego materiału w sprawie oraz oświadczeń i stanowisk Stron,
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Na wstępie Izba ustaliła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek, o których
stanowi art. 528
ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania.
Izba oceniła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość
poniesien
ia szkody w związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów
ustawy Pzp, czy
m wypełnił materialnoprawną przesłankę dopuszczalności odwołania,
o której mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Zamawiający w dniu 14 lutego 2022 r. powiadomił wykonawców o wniesionym
od
wołaniu. Do postępowania odwoławczego nie zgłoszono przystąpień.
P
rzy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Izba uwzględniła dokumentację
postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności
ogłoszenie o zamówieniu, specyfikację warunków zamówienia wraz z załącznikami oraz
wyjaśnieniami i modyfikacjami, informację z otwarcia ofert, oferty złożone w części 4
zamówienia, zawiadomienie o wyborze oferty najkorzystniejszej i odrzuceniu oferty
Odwołującego z dnia 7 lutego 2022 r., pismo Odwołującego z dnia 8 lutego 2022 r. oraz
pismo Zamawiającego z dnia 9 lutego 2022 r.
Skład orzekający Izby wziął pod uwagę również stanowiska i oświadczenia Stron
z
łożone pisemnie oraz ustnie do protokołu posiedzenia i rozprawy w dniu 24 lutego 2022 r.
Izba ustaliła, co następuje:
Zgodnie z rozdziałem IV SWZ:
1. Komunikacja w postępowaniu o udzielenie zamówienia i w konkursie, w tym składanie
ofert, wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, wymiana
inform
acji oraz przekazywanie dokumentów lub oświadczeń między Zamawiającym
a Wykonawcą, z uwzględnieniem wyjątków określonych w ustawie, odbywa się przy użyciu
środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2002 r.
o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 344).
2. W niniejszym postępowaniu ofertę oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1
ustawy Pzp (Załącznik nr 5 do SWZ), składa się, pod rygorem nieważności, w formie
elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem
osobistym w ogólnie dostępnych formatach danych, w szczególności w formatach *.pdf.,
*.doc., *.docx., *.xls., *.xlsx., *.jpg. (*.jpeg) z rekomendacją w formacie *.pdf. Komunikacja
w postępowaniu odbywa się za pośrednictwem platformy zakupowej.
(…)
4
. Regulamin korzystania z Platformy Zakupowej znajduje się pod adresem:
https://platformazakupowa.pl/strona/1-regulamin
5
. Zamawiający informuje, że instrukcje korzystania z Platformy Zakupowej dotyczące
w szczególności logowania, pobrania dokumentacji, składania wniosków o wyjaśnienie treści
SWZ, składania ofert oraz innych czynności podejmowanych w niniejszym postępowaniu
przy użyciu Platformy Zakupowej znajdują się w zakładce „Instrukcje dla Wykonawców” na
stronie https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje
(…)
7. Uwaga! Zalecenia:
Formaty plików wykorzystywanych przez Wykonawców powinny być zgodne
z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram
Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji
w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych
(Dz.U. z 2017 r. poz,.
2247 z późn. zm.).
1) Zamawiający rekomenduje wykorzystanie formatów *.pdf, *.doc, *.docx, *.xls, *.xlsx, *.jpg
(*.jpeg), ze szczególnym wskazaniem na *.pdf.
2) W celu ewentualnej kompresji danych Zamawia
jący rekomenduje wykorzystanie jednego
z formatów: .zip, .7Z.
3) Wśród formatów powszechnych a NIE występujących w Rozporządzeniu występują *.rar,
*.gif, *.bmp. Oferty złożone w takich plikach zostaną uznane za złożone nieskutecznie.
4) Ze względu na niskie ryzyko naruszenia integralności pliku oraz łatwiejszą weryfikację
podpisu, Zamawiający zaleca, w miarę możliwości, przekonwertowanie plików składających
się na ofertę na format.pdf i opatrzenie podpisem kwalifikowanym PAdES.
5) Pliki w innych formatach n
iż PDF zaleca się opatrzyć zewnętrznym podpisem XAdES.
Wykonawca powinien pamiętać, aby plik z podpisem przekazywać łącznie z dokumentem
podpisanym.
6) Nie należy wprowadzać jakichkolwiek zmian w plikach po podpisaniu ich podpisem
kwalifikowanym.
Może
to
skutkować
naruszeniem
integralności
plików
co równoznaczne będzie z koniecznością odrzucenia oferty w postępowaniu.
Zgodnie z treścią Instrukcji dla wykonawców Platformy Zakupowej:
7.
Oferta, wniosek oraz przedmiotowe środki dowodowe (jeżeli były wymagane) składane
elektronicznie muszą zostać podpisane elektronicznym kwalifikowanym podpisem
w przypadku zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne, w przypadku
zamówień o wartości niższej od progów unijnych Oferta, wniosek oraz przedmiotowe środki
dowodowe (jeżeli były wymagane) składane elektronicznie muszą zostać podpisane
elektronicznym kwalifikowanym podpisem lub podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
W procesie składania oferty, wniosku w tym przedmiotowych środków dowodowych na
platfo
rmie, kwalifikowany podpis elektroniczny wykonawca może złożyć bezpośrednio na
dokumencie przesłanym do systemu (opcja rekomendowana przez platformazakupowa.pl)
oraz dodatkowo dla całego pakietu dokumentów w kroku 2 Formularza składania oferty lub
wniosku
(po kliknięciu w przycisk Przejdź do podsumowania).
8. W związku z różnymi opiniami nt. tego, czy podpis złożony na całej paczce dokumentów
(skompresowanym pliku) jest zgodny z obowiązującym prawem, zalecamy stosowanie
ścieżki opisanej w punkcie 9 i podpisanie każdego załączanego pliku osobno,
w szczególności wskazanych w art. 63 ust. 1 oraz ust. 2 Pzp, gdzie zaznaczono, iż oferty,
wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa
w art. 125 ust
.1 sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje
się odpowiednio w odniesieniu do wartości postępowania kwalifikowanym podpisem
elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
9. Ścieżka dla złożenia podpisu kwalifikowanego, osobistego lub zaufanego na każdym
dokumencie osobno:
9.1. Pobierz wszystkie pliki dołączone do postępowania na swój komputer,
9.2. Wypełnij pliki na swoim komputerze, a następnie podpisz pliki, które zamierzasz
dołączyć do oferty lub wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym lub podpisem osobistym.
9.3. Dołącz wszystkie podpisane pliki do Formularza składania oferty lub wniosku na
platformazakupowa.pl,
9.4. Kliknij w przycisk Przejdź do podsumowania,
9.5. Następnie w drugim kroku składania oferty lub wniosku należy sprawdzić poprawność
złożonej oferty, załączonych plików oraz ich ilości,
9.6. Do celów kontrolnych możesz opcjonalnie sprawdzić ważność i poprawność swojego
elektronicznego podpisu kwalifikowanego i w tym c
elu: (…)
Odwołujący złożył ofertę w ten sposób, iż przygotował 6 plików pdf:
1/ str. 1 oferty
– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną
cenę brutto 295 077,00 zł oraz podpis profilem zaufanym,
2/ str. 2 oferty - pierwsza strona formularza ofertowego,
3/ str. 3 oferty -
druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł,
4/ str. 4 oferty -
trzecia strona formularza ofertowego podpisana profilem zaufanym, w której
wskazano, iż Odwołujący składa ofertę na 6 kolejno ponumerowanych stronach, na którą
składa się: kosztorys ofertowy, formularz cenowy, oświadczenie o braku podstaw do
wykluczenia i spełnianiu warunków,
5/ str. 5 oferty -
pierwsza strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
6/ str. 6 oferty -
druga strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana
profilem zaufanym.
Ww. pliki Odw
ołujący spakował do formatu zip i wysłał za pośrednictwem platformy
zakupowej, przy czym spakowana
„paczka” dokumentów nie została opatrzona podpisem.
Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. Zamawiający dokonał wyboru oferty wykonawcy
ECOROAD Sp. z o.o. Sp. k. z si
edzibą w Inowrocławiu w części 4 zamówienia.
Jednocześnie Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6
w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp. W uzasadnieniu faktycznym ww. decyzji Zamawiający
wskazał, że wykonawca dnia 24.01.2022 r. złożył ofertę na powyższe postępowanie
składającą się z 6 osobnych stron w formacie pdf. Przywołał postanowienia rozdziału IV pkt 2
SWZ. Wykonawca przedłożył każdą stronę dokumentu jako osoby plik pdf opatrując
po
dpisem kwalifikowanym tylko ostatnią oddzielnie złożoną stronę niestanowiącą całości
załącznika (np. załącznik nr 1 jakim jest formularz oferty składający się z trzech stron został
opatrzony podpisem tylko w jednym pliku pdf.
– strona trzecia, strona pierwsza oraz druga
ww. załącznika pozostały bez wymaganego zgodnie z zapisami SWZ podpisu). Tym samym
oferta została złożona w sposób niezgodny z wymaganiami SWZ i podlega odrzuceniu.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Odwołujący wystosował do Zamawiającego pismo
o następującej treści: „W uzasadnieniu jako główny powód odrzucenia naszej oferty zostało
nam zarzucone że wysłaliśmy ofertę w pojedynczych plikach nie podpisując każdej ze stron.
W rozdziale IV informacje o środkach komunikacji elektronicznej nie ma informacji
o niemożliwości przesyłania oferty w osobnych plikach. Nasza oferta została sporządzona
zgodnie z rozdziałem IX, zawiera wszystkie elementy i jest kompletna. Każdy załącznik
w miejscu wskazanym przez Państwa do podpisu został opatrzony podpisem
elektronicznym. Załączniki pomimo zapisu każdej strony w osobnym pliku PDF są kompletne
z racji spakowaniu wszystkich stron w jedno skompresowane archiwum. Skompresowany
plik został przesłany na platformę przetargową, dzięki czemu naruszenie integralności jest
praktycznie niemożliwe. W związku z powyższym prosimy o ponowne rozpatrzenie oferty
i pozytywne rozpatrzenie naszego protestu.”
W odpowiedzi na powyższe pismo Zamawiający wyjaśnił, że: „W zakresie procedury
podpisywania oferty prawidłowym jest złożenie oferty w ten sposób, że Wykonawca
pr
zekazuje Zamawiającemu zaszyfrowany plik zawierający ofertę opatrzoną właściwym
podpisem lub plik oferty wraz z plikiem podpisu (w
przypadku podpisu zewnętrznego), przy
czym opatrzenie oferty podpisem powinno nastąpić przed zaszyfrowaniem oferty.
Dopuszcza
lne jest również, aby Wykonawca przekazał Zamawiającemu swoją ofertę w tzw.
„paczce” dokumentów elektronicznych (tj. w skompresowanym archiwum dokumentów
elektronicznych, które najczęściej zapisane jest w formacie ZIP) wraz z właściwym podpisem
dołączonym jako plik podpisu do paczki dokumentów elektronicznych przed jej
zaszyfr
owaniem, o czym wprost stanowi § 8 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
30 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz
wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji
elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie (Dz.U.
z 2020 r., poz. 2452).
Zamawiający nie ograniczył możliwości sporządzenia oferty, jako jednego pliku
zawierającego formularz ofertowy, kosztorys, oświadczenia/a i inne. Wykonawca mógł zatem
złożyć ofertę w kilku plikach, przy czym KAŽDY ze składanych winien zostać opatrzony
podpisem elektronicznym (formularz ofertowy składający się z 3 stron jako jeden plik
opatrzon
y podpisem, oświadczenie składające się z 2 stron jako jeden plik opatrzony
podpisem itd.). Zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką, podpis elektroniczny stosuje się
zarówno do pojedynczych dokumentów elektronicznych, jak i do skompresowanych paczek
dokume
ntów elektronicznych. Złożenie podpisu czy to pod paczką, czy to pod każdym
dokumentem z osobna wywołuje ten sam efekt. Podpis elektroniczny dotyczy danych jako
takich, a nie plików bądź dokumentów. Niezależnie od tego, czy dojdzie do podpisania
każdego pliku z osobna, czy wszystkich plików łącznie poprzez podpisanie pliku
skompresowanego, należy uznać, że podpis złożony pod zestawem plików (w tym ZIP)
obejmuje całość zawartych w nim danych. W złożonej ofercie nie zostały podpisane każde
pliki z osobna ani
nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże
plików, z których na 6 stron - tylko 3 zawierają wymagany podpis, nie stanowi o jej
kompletności jako całości.
Kwalifikowany podpis elektroniczny, co do zasady obejmuje całą treść dokumentu
(w tym wypadku jednego pliku pdf.), niezależnie od tego gdzie znajduje się wizualizacja tego
podpisu lub czy ta wizualizacja w ogóle występuje. W przypadku postaci elektronicznej
wszystkie składane dokumenty mogą być scalone do jednego pliku .pdf. który podpisuje
osoba upoważniona (podpisują osoby upoważnione) do wyrażania woli w imieniu
wykonawcy (podmiotu składającego te dokumenty). Kwalifikowany podpis elektroniczny
może być zatem złożony „na jednym pliku” zawierającym wewnątrz formularz ofertowy,
koszt
orys ofertowy i wymagane oświadczenie/a, obejmując tym samym każdy z nich.
W załączeniu Zamawiający przekazuje potwierdzenie podpisania oferty na 3 plikach pdf.
z 6
złożonych.
Oferta, która została złożona bez opatrzenia właściwym podpisem elektronicznym
podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1
pkt 3 ustawy PZP z uwagi na niezgodność
z art. 63 ustawy Pzp.
”
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 253 w zw. z art. 266 ustawy Pzp, art. 226
ust. 1 pkt 3 i 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 16 pkt 1 ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp,
zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
niezgodna z przepisami ustawy. Ponadto odrzuceniu podlega oferta
, która nie została
sporządzona lub przekazana w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi oraz
organizacyjnymi sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji
elektronicznej określonymi przez zamawiającego (art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp).
Stosownie natomiast do treści art. 63 ust. 2 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie
zamówienia lub konkursie o wartości mniejszej niż progi unijne ofertę, wniosek
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub w konkursie,
oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1, składa się, pod rygorem nieważności,
w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym.
Jednocześnie zgodnie z art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp, niezwłocznie po wyborze
najkorzystniejszej oferty zamawiający informuje równocześnie wykonawców, którzy złożyli
oferty, o wykonawcach, kt
órych oferty zostały odrzucone podając uzasadnienie faktyczne
i prawne.
Stosownie do treści art. 16 ustawy Pzp, zamawiający przygotowuje i przeprowadza
postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i proporcjonalny.
Osią sporu w niniejszej sprawie było to, czy Zamawiający prawidłowo odrzucił ofertę
Odwołującego, w sytuacji gdy Wykonawca sporządził formularz oferty w ten sposób, że
każdą jego stronę sporządził w odrębnym pliku (w formacie .pdf) i opatrzył podpisem
zaufanym jedynie stronę ostatnią (str. 3). Jednocześnie Odwołujący zarzucał, iż
uzasadnienie faktyczne odrzucenia oferty Wykona
wcy było niewyczerpujące, nieadekwatne
do przytoczonej podstawy prawnej odrzucenia oraz że Zamawiający zmienił uzasadnienie
przesłanek odrzucenia oferty Odwołującego po wyborze oferty najkorzystniejszej, o czym nie
poinformował równocześnie wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty w części 4
zamówienia.
Odnosząc się do kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego odrzucenia oferty
Odwołującego wskazać należy, iż co do zasady rację ma Wykonawca, że czynność
odrzucenia oferty wykonawcy powinna być należycie uzasadniona, tak aby wykonawca, gdy
oceny zamawiającego nie podziela, mógł się do wskazanych przez zamawiającego uchybień
ustosunkować. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób jednak podzielić
stanowiska Odwołującego, że w uzasadnieniu faktycznym czynności z dnia 7 lutego 2022 r.
Zamawiający nie podał okoliczności uzasadniających odrzucenie oferty Odwołującego na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp
. Wskazać należy, iż z ww.
pisma jednoznacznie
wynika, że oferta złożona przez Odwołującego nie została podpisana
właściwym podpisem, tj. załącznik nr 1 jakim jest formularz oferty składający się z trzech
stron został opatrzony podpisem tylko w jednym pliku pdf. – strona trzecia, strona pierwsza
oraz druga ww. załącznika pozostały bez wymaganego zgodnie z zapisami SWZ podpisu.
Jednocześnie w ww. decyzji Zamawiający przywołał postanowienie rozdziału IV pkt 2 SWZ
nakładające na wykonawcę obowiązek złożenia oferty, pod rygorem nieważności,
w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym.
W świetle powyższego nie można uznać, że w okolicznościach
rozpoznawanej
sprawy Odwołujący pozbawiony został możliwości poznania okoliczności
faktycznych stanowiących podstawę odrzucenia jego oferty. Powyższemu przeczy także
treść pisma Wykonawcy z dnia 8 lutego 2022 r., w którym Odwołujący polemizował z decyzją
Zamawiającego. Co więcej, analiza wniesionego przez Odwołującego odwołania potwierdza,
że Wykonawca prawidłowo zidentyfikował podstawy faktyczne, które legły u podstaw
odrzucenia jego oferty.
Dalej Izba wskazuje, że nie można również zgodzić się ze stanowiskiem
Odwołującego jakoby pismem z dnia 9 lutego 2022 r. Zamawiający zmienił uzasadnienie
faktyczne odrzucenia oferty Odwołującego zarzucając, że Wykonawca nie złożył danego
dokumen
tu składającego się z kilku stron w jednym pliku, który to plik zostałby podpisany
właściwym podpisem. W ocenie Izby powyższemu stanowisku przeczy całościowa analiza
pisma Zamawiającego stanowiącego wyjaśnienie Wykonawcy w sposób pełniejszy
procedury składania ofert w postępowaniach o zamówienia publiczne, w tym obowiązujących
regulacji oraz
sposobów złożenia oferty i opatrzenia jej właściwym podpisem. Wyjaśnienie
Zamawiającego nie wykraczało jednak poza okoliczności faktyczne odrzucenia oferty
Odwołującego wskazane w piśmie z dnia 7 lutego 2022 r., skoro w przedmiotowym piśmie
Zamawiający podał, że „W złożonej ofercie nie zostały podpisane każde pliki z osobna ani
nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże plików, z których
na 6 stron -
tylko 3 zawierają wymagany podpis, nie stanowi o jej kompletności jako całości.”
Innymi słowy przyczyną odrzucenia oferty Odwołującego nie było to, że Wykonawca
sporządził formularz oferty w trzech odrębnych plikach zamiast w jednym pliku opatrzonym
stosownym podpisem, lecz to, że dwie pierwsze strony formularza oferty stanowiące dwa
odrębne pliki nie zostały podpisane podpisem zaufanym. Z kolei okoliczność, iż w piśmie
z dnia 9 lutego 2022 r. Zamawiający jako podstawę prawną odrzucenia oferty Odwołującego
podał art. 226 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp pozostawało bez wpływu na
c
zynność Zamawiającego z dnia 7 lutego 2022 r., jak również nie uniemożliwiło Wykonawcy
skorzystania
ze środków ochrony prawnej.
Przechodząc następnie do kwestii odrzucenia oferty Odwołującego Izba wskazuje, iż
p
oza sporem w niniejszym postępowaniu było to, że w postanowieniach specyfikacji
Zamawiający nie wskazał w jaki sposób wykonawcy obowiązani są złożyć ofertę,
w szczególności, czy poszczególne dokumenty składające się na ofertę w szerokim
znaczeniu
, tj. formularz oferty, oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu
i braku podstaw wykluczenia oraz kosztorys należało złożyć jednym pliku poprzez ich
scalenie
czy też w odrębnych plikach. Zamawiający wymagał jedynie, aby oferta oraz
oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1 ustawy Pzp (Załącznik nr 5 do SWZ) pod
rygorem nieważności zostały złożone w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej
opatrzonej podpisem zaufanym lub pod
pisem osobistym w ogólnie dostępnych formatach
danych, w szczególności w formatach *.pdf., *.doc., *.docx., *.xls., *.xlsx., *.jpg. (*.jpeg)
z rekomendacją w formacie *.pdf. Bezspornie Odwołujący w części 4 zamówienia złożył
formularz ofertowy składający się z trzech stron, z których każda stanowiła odrębny plik .pdf,
a podpisem zaufanym opatrzono jedynie stronę trzecią. Nie było również sporu co do tego,
że Odwołujący nie opatrzył „paczki” dokumentów elektronicznych składających się na ofertę
właściwym podpisem. Poza sporem było także to, że Odwołujący nie zastosował się do
zaleceń dotyczących sposobu złożenia oferty wynikających z Instrukcji dla wykonawców
platformy zakupowej wskazanej w SWZ
, z których jednoznacznie wynikało, iż właściciel
platformy zaleca podpisanie każdego załączanego pliku osobno, w szczególności
wskazanych w art. 63 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Pzp. Jednocześnie Instrukcja dla
wykonawców w punkcie 9 zawierała ścieżkę dla złożenia podpisu kwalifikowanego,
osobistego lub zaufanego na każdym dokumencie osobno, w tym zawierała komunikat
o treści: „Wypełnij pliki na swoim komputerze, a następnie podpisz pliki, które zamierzasz
dołączyć do oferty lub wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym lub podpisem osobistym.”
W
ocenie Izby czynność Zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty
Odwołującego była prawidłowa. Izba nie podzieliła stanowiska Odwołującego, który twierdził,
że za dokument elektroniczny należy uznać łącznie 3 pliki .pdf formularza ofertowego
stanowiące odrębną całość znaczeniową. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17
lutego 2005 r. o in
formatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.
Dz. U. z 2021 r. poz. 2070)
dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość
znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany
na informatycz
nym nośniku danych. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy
dokumentem elektronicznym będzie każda z trzech stron formularza ofertowego stanowiąca
odrębny plik .pdf. Wskazać należy, iż podpis elektroniczny dotyczy danych jako takich, a nie
plików bądź dokumentów, zatem niezależnie od tego, czy dojdzie do podpisania każdego
pliku z osobna, kilku oświadczeń bądź dokumentów znajdujących się w jednym pliku, czy
wszystkich plików łącznie poprzez podpisanie pliku skompresowanego, należy uznać, że
podpis złożony pod zestawem oświadczeń bądź dokumentów znajdujących się w jednym
pliku lub zestawem plików obejmuje całość zawartych w nim danych. (por. wyrok Izby
z 05.03.2020 r. sygn. akt KIO 296/20, KIO 297/20, wyrok KIO z 6.07.2020 sygn. akt: KIO
603/20). Niemniej jednak istotnym jest to, aby
zbiór danych zawartych w poszczególnych
dokumentach elektronicznych
został przez wykonawcę podpisany właściwym podpisem
elektronicznym.
W przeciwnym wypadku nie można uznać, że podpis zaufany, który
Odwołujący „złożył” wyłącznie na stronie trzeciej formularza ofertowego (jednym z trzech
odrębnych plików .pdf) niejako „rozciąga się” na oświadczenia zawarte na pozostałych
stronach oferty, a w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności na stronę drugą
zawierającą istotne elementy oświadczenia woli Wykonawcy dotyczącego przedmiotu
świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zbiór danych
zawartych na stronie pierwszej i drugiej formularza ofert
owego Wykonawcy, z których każda
stanowiła odrębny plik .pdf nie został opatrzony podpisem elektronicznym, co narusza art. 63
ust. 2 ustawy Pzp, jak również wymogi określone w rozdziale IV pkt 2 SWZ i stanowi
podstawę odrzucenia oferty, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy Pzp. Bez
znaczenia jest przy tym argumentacja Odwołującego, iż poszczególne strony formularza
ofertowego zostały ponumerowane, skoro trzystronicowy formularz ofertowy nie został
opatrzony podpisem zaufanym. Dodatkowo
wskazać należy, iż złożenie oferty z uchybieniem
formy elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem
osobistym
zostało objęte rygorem nieważności, co wyczerpuje dyspozycję art. 226 ust. 1
pkt 4 ustawy Pzp.
W końcu Izba wskazuje, że argumentacja Odwołującego podnoszona w toku
rozprawy dotycząca sposobu podpisania oferty wykonawcy ECOROAD Sp. z o.o.
Sp. k.
z siedzibą w Inowrocławiu nie była przedmiotem oceny jako wykraczająca poza
zarzuty odwołania (arg. z art. 555 ustawy Pzp).
Wobec powyższego w ocenie Izby odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557 i 575
ustawy Pzp w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich
rozliczania oraz
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020
r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437). Wobec po
wyższego Izba zasądziła od Odwołującego na rzecz
Zamawiającego koszty strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Przewodniczący: ……………………………..
1.
Oddala odwołanie.
2.
Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i:
.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie:
siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem
wpisu od odwołania,
2.2.
zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie:
trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 z późń. zm.) na niniejszy wyrok -
w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………………..
Sygn. akt: KIO 371/22
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Województwo Kujawsko – Pomorskie, w imieniu którego działa
Za
rząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy [dalej „Zamawiający”] prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym, o którym mowa w art. 275 pkt 1 ustawy Pzp
na
usługi najmu sprzętu do bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich w 2022 r. z podziałem
na części (znak postępowania: ZDW.N4.361.02.2022).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych
w dniu 14 stycznia 2022 r. pod numerem nr 2022/BZP 00019410/01.
W dniu 11 lutego 2022 r. wykonawca P. W.
prowadzący działalność gospodarczą pod
nazwą Usługi Transportowe P. W. [dalej „Odwołujący”] wniósł odwołanie w zakresie części 4
zamówienia zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 226 ust. 1 pkt 3 i 6 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp podczas, gdy oferta
Odwołującego została sporządzona we właściwej formie i zawierała wszystkie załączniki
składające się na ofertę wymagane w SWZ, podpisane profilem zaufanym;
2
. art. 253 w związku z art. 266 ustawy Pzp poprzez przytoczenie uzasadnienia faktycznego
odrzuce
nia oferty Odwołującego w sposób niewyczerpujący, nieadekwatny do przytoczonej
podstawy prawnej
odrzucenia, zmianę uzasadnienia przesłanek odrzucenia po wyborze
najkorzystniejszej oferty o czym nie poinformowano równocześnie wszystkich Wykonawców
składających ofertę na część 4;
3. dokonanie oceny oferty Odwołującego w sposób dowolny, wykraczający poza wymagania
określone w SWZ;
4. art. 16 ust. 1 ustawy Pzp poprze
z wybranie oferty droższej pomimo tego, iż oferta
Odwołującego spełnia wszystkie wymagania SIWZ i jest ofertą ważną.
Wobec w
w. zarzutów Odwołujący wniósł o:
1. unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty z 7.02.2022 r.;
2. ponowną ocenę oferty i wybór oferty Odwołującego.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że złożył ofertę w ten sposób, iż
przygotował 6 plików pdf:
1/ str. 1 oferty
– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną
cenę brutto 295 077,00zł oraz podpis profilem zaufanym,
2/ str. 2 oferty- pierwsza strona formularza ofertowego,
3/ str. 3 oferty -
druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł,
4/ str. 4 oferty - trzecia strona formularza ofertowego podpisana prof
ilem zaufanym, w której
wskazano, iż Odwołujący składa ofertę na 6 kolejno ponumerowanych stronach, na którą
składa się: kosztorys ofertowy, formularz cenowy, oświadczenie o braku podstaw do
wykluczenia i spełnianiu warunków,
5/ str. 5 oferty - pierwsza st
rona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
6/ str. 6 oferty -
druga strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana
profilem zaufanym.
Odwołujący złożył podpis profilem zaufanym pod treścią kosztorysu ofertowego,
treścią formularza ofertowego oraz pod treścią oświadczenia z art. 125 ustawy Pzp
w miejscach do tego wskazanych na formularzach sporządzonych według wzorów
stanowiących załączniki do SWZ. Tak przygotowane pliki zostały spakowane do formatu zip
i wysłane za pośrednictwem platformy zakupowej. Zamawiający odrzucił tak przygotowaną
ofertę na podstawie art. 226 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp powołując się na
treść SWZ rozdział IV pkt 2.
Od
wołujący wskazał, iż trudno zgodzić się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym
odrzucenia jego oferty w szczególności, gdy Zamawiający zarzuca sporządzenie bliżej
nieokreślonego dokumentu w odrębnych plikach pdf, w którym tylko ostatnia oddzielnie
złożona strona nie stanowiąca całości załącznika została opatrzona podpisem
kwalifikowanym. Natomiast oferta Odwołującego składa się ze sformatowanego pliku zip
zawierającego 6 plików pdf obejmujących załącznik nr 1,2,5 do SWZ, w których „ostatnia”
strona każdego załącznika została podpisana w miejscu do tego wskazanym przez
Zamawiającego profilem zaufanym a nie jak wskazał Zamawiający podpisem
kwalifik
owanym. Odnosząc się do wskazanego przez Zamawiającego przykładu załącznika
nr 2
– formularza oferty, Zamawiający nie wskazał konkretnego wymogu SWZ, aby treść
każdego załącznika do SWZ była zawarta w jednym pliku opatrzonym stosownym podpisem
a w przypadk
u, gdy dany dokument zostanie złożony w kilku plikach, aby każda strona
dokumentu była oddzielnie podpisana. Również obowiązujące przepisy nie wymagają, aby
składać podpisy na każdej stronie oświadczenia woli ale wystarczający jest jeden podpis pod
składanym oświadczeniem, który to podpis odnosi się do całości oświadczenia. Odwołujący
przywołał wyrok SN z dnia 8 maja 1997r. sygn. II CKN 153/97.
Odwołujący wskazał, że zgodnie z rozdziałem IX cz. II ust.1 Oferta składana
w postępowaniu zawiera oświadczenie o którym mowa w rozdziale VIII cz. I pkt. 1, formularz
oferty (załącznik nr 1 do SWZ), kosztorys oferty (załącznik nr 2 do SWZ) każda cześć
osobno. Odwołujący przedłożył wymagane dokumenty podpisane profilem zaufanym zgodnie
z wymag
aniem określonym w rozdziale IV ust. 2 SWZ. Oferta została złożona w plikach pdf,
skompresowanych do formatu zip, zgodnie z rekomendacją Zamawiającego wskazaną
w rozdziale IV ust. 7 SWZ. Zamawiający zalecił jedynie w pkt. 4 i 5 w miarę możliwości
przekonwertowanie plików składających się na ofertę na format pdf. i opatrzenie podpisem
kwalifikowanym PAdES. Pliki w innych formatach niż PDF zaleca się opatrzyć zewnętrznym
podpisem XAdES a plik z podpisem dołączyć do dokumentu podpisanego. W pkt. 6
Zamawiający przewidział odrzucenie oferty tylko w przypadku dokonania zmian w plikach po
podpisaniu ich podpisem kwalifikowanym. Na marginesie wskazał, iż Zamawiający dopuścił
również możliwość podpisania oferty podpisem osobistym, profilem zaufanym.
W rozdziale IV ust. 5 SWZ Zamawiający poinformował, iż instrukcja dotycząca
składania ofert przy użyciu Platformy Zakupowej znajduje się w zakładce - Instrukcja dla
Wykonawców: na stronie https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje. Odwołujący
powołał się na z §2 ust. 6-8 pełnej instrukcji tekstowej składania ofert oraz pkt 4 treści
prakt
ycznej części Instrukcji „Przykładowe składanie oferty, wysyłanie wiadomości
w ogłoszeniu o zamówieniu”.
W żadnym miejscu SWZ oraz instrukcji składania ofert nie zawarto informacji co do
ilości plików, w których ma być złożony formularz oferty wraz z załącznikami ani obowiązku
składania podpisu na każdym pliku pdf stanowiącym poszczególne strony danego
dokumentu.
Skoro z dokumentacji postępowania nie wynikał obowiązek podpisania
oddzielnie każdego pliku, stanowiącego poszczególne strony danego dokumentu to złożenie
przez odwołującego podpisu we wskazanym miejscu pod całą treścią danego załącznika nr
1,2,5 do SWZ powodu
je, że należy uznać, że złożona przez niego oferta spełniała
wymagania określone w ustawie pzp bowiem została złożona w postaci elektronicznej
w wymaganym formacie i została podpisana podpisem zaufanym.
Odwołujący uzasadniał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny sporządzenie lub
przekazanie oferty w sposób niezgodny z wymaganiami technicznymi oraz organizacyjnymi
sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej
określonymi przez zamawiającego stanowi podstawę do jej odrzucenia (np. odrzuceniu
pod
lega oferta sporządzona w pliku niezgodnym w wymaganiami SWZ, którego zamawiający
nie jest w stanie odczytać, oferta, która została podpisana prawidłowo, ale wysłana mailem,
a nie za pomocą systemu przeznaczonego do składania ofert). Wykładnia systemowa tego
przepisu prowadzi do wniosku, że nie może on być stosowany w przypadku, kiedy
wykonawca co prawda sporządził lub przekazał ofertę w sposób niezgodny ze wszystkimi
wymaganiami zamawiającego, ale umożliwiający jej otwarcie w terminie otwarcia ofert
i zap
oznanie się z treścią. Literalne stosowanie tego przepisu mogłoby bowiem prowadzić do
nadmiernego formalizmu i elimi
nowania prawidłowych ofert. Jak wielokrotnie stwierdzała
KIO, formalizm postępowania nie jest celem samym w sobie, lecz służy zachowaniu
pod
stawowych zasad prowadzenia postępowania i udzielania zamówień publicznych (tak np.
KIO w wyr. z 25.6.2020 r., KIO 1176/20).
W ocenie Odwołującego przywołana przez Zamawiającego podstawa prawna jest
nieadekwatna do przytoczonego stanu faktycznego. Jak wskazuje wyrok KIO z 18.06.2019 r.
brak właściwego podpisu pod ofertą skutkuje nieważnością oferty z mocy prawa, a złożenie
oferty w innej formie niż wynika to z ustawy, stanowi podstawę do jej odrzucenia na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 PrZamPubl2004
– obecnie art. 226 ust. 1 pkt 3 jako niezgodnej
z ustawą.
W odpowiedzi na pismo Odwołującego z dnia 8.02.2022 r. w którym kwestionuje
odrzucenie jego oferty Zamawiający w piśmie z dnia 9.02.2022 r. podtrzymał swoje
stanowisko jednakże uzasadnienie przesłanek odrzucenia oferty uległo zmianie.
Zamawiający dokonał zmiany prawnej odrzucenia oferty oraz rozszerzył podstawę faktyczną
odrzucenia. Obecnie zdaniem Zamawiającego oferta Odwołującego została złożona bez
opatrzenia właściwym podpisem elektronicznym i w związku z tym podlega odrzuceniu na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp
z uwagi na niezgodność z art. 63 ustawy Pzp.
Niemniej w ocenie Odwołującego również nie ziściły się przesłanki do odrzucenia oferty na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp.
Dodatkowo Zamawiający przedstawił wymagania
co do złożenia oferty, które nie zostały dotąd zamieszczone w SWZ. Zamawiający nie
ograniczył możliwości sporządzanie oferty jako jednego pliku zawierającego formularz
ofertowy, kosztorys, oświadczenia itd. Wykonawca mógł zatem złożyć ofertę w kilku plikach
przy czym każdy ze składanych winien zostać opatrzony podpisem elektronicznym
(formularz ofertowy składający się z 3 stron jako jeden plik opatrzony podpisem,
oświadczenie składające się z 2 stron jako jeden plik opatrzony podpisem itd./ Innymi słowy
Zamawiający dopuszczał możliwość złożenia oferty w kilku plikach ale tylko w taki sposób,
aby każdy załącznik do SWZ (formularz oferty, oświadczenie, kosztorys) składający się
z kilku stron stanowił jeden samodzielny plik podpisany stosowym podpisem. Jednakże
żaden zapis SWZ nie wskazywał na taką intencję Zamawiającego a powoływanie się
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na powszechną praktykę jest
nieporozumieniem. Dodatkowo nie wiadomo czemu Zamawiający w piśmie z 9.02.2022 r.
ciągle odnosi się do podpisu elektronicznego kwalifikowanego, który w niniejszym
postępowaniu nie był wymagany i którego Odwołujący nie używał.
Odwołujący wskazał, że uzasadnienia faktyczne odrzucenia oferty przytoczone
w pismach z dnia 7.02.2022 r. i 9.02.2022 r. różnią się: 1. w piśmie z dnia 7.02.2022 r.
Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie podpisał poszczególnych stron danego dokumentu
złożonego w kilku plikach, zgodnie z wymaganiami SWZ, 2. natomiast w piśmie z dnia
9.02.2022 r. Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie złożył danego dokumentu składającego
się z kilku stron w jednym pliku, który to plik zostałyby podpisany podpisem kwalifikowanym.
Niezależnie od obowiązku podania zarówno uzasadnienia faktycznego, jak
i prawnego podjętych czynności, dokonanie przez zamawiającego błędnej subsumpcji (tj.
błędnego przyporządkowania określonego stanu faktycznego pod odpowiednią normę
prawną), przez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej dokonanej czynności, w sytuacji
gdy stan faktyczny wyczerpuje przesłanki objęte normą innego przepisu przewidującego ten
sam skutek, kwalifikowane jest jedynie jako uchybienie formalne. Uzasadnienie faktyczne
powinno być przy tym na tyle wyczerpujące, by pozwalało wykonawcom na pełne
zidentyfikowanie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjęcia określonych
czynności przez zamawiającego oraz ich ewentualne zakwestionowanie w odwołaniu,
a także przedstawienie stosownych dowodów na etapie postępowania odwoławczego (art.
534 ust. 1 Pzp
). Niedopuszczalne jest rozszerzanie przez zamawiającego okoliczności
faktycznych, uzasadniających podjęcie w postępowaniu określonych czynności, dopiero na
rozprawie przed KIO.
Odwołujący wskazał, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem Zamawiającego, iż
każdy plik pdf stanowiący poszczególne strony danego dokumentu winien być podpisany
w sytuacji, gdy całość znaczeniową stanowią 3 pliki łącznie (formularz oferty) oraz 2 pliki
łącznie (oświadczenie). Plik który stanowił samodzielnie całość znaczeniową (kosztorys)
został podpisany profilem zaufanym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 17.02.2005 r.
o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne( Dz.U. z 2021r. poz.
2070) za dokument elektroniczny należy uznać stanowiący odrębną całość znaczeniową
zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na
informatycznym nośniku danych. W ocenie Odwołującego za dokument elektroniczny należy
uznać łącznie 3 pliki pdf formularza ofertowego stanowiące odrębną całość znaczeniową.
W rezultacie należy uznać, iż Odwołujący przekazał 3 dokumenty elektroniczne (formularz
ofertowy (składający się z 3 stron) oświadczenie (składające się z 2 stron), kosztorys (1
strona) w 6 plikach, które łącznie zostały zapisane w formacie zip, stanowiąc tym samym
nierozerwalną ofertę Odwołującego. Każdy z tych dokumentów został podpisany profilem
zaufanym. Nie mo
żna zgodzić się z twierdzeniem Zamawiającego, aby każdy z dokumentów
-
załączników nr 1,2,5 do SWZ został złożony w odrębnym pliku tj. 1 plik- kosztorys, 1 plik
oświadczenie składające się z 2 stron, 1 plik - formularz oferty składający się z 3 stron, gdyż
Z
amawiający nie zawarł takiego wymagania w SWZ.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie z dnia 22 lutego 2022 r. wniósł
o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kosztów
postępowania odwoławczego.
W zakresie zarzut zawartego w punkcie 1. petitum
odwołania Zamawiający podał, iż
z
apisy w Rozdziale IV pkt. 2 oraz Rozdziale IX cz. III pkt. 1 SWZ wskazują wprost, że ofertę
należy złożyć w formie elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem
zaufanym lub osobi
stym pod rygorem nieważności. Formę elektroniczną należy rozumieć,
zgodnie z treścią art. 781 § 1 ustawy Kodeks Cywilny jako postać elektroniczną opatrzoną
kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W postępowaniach krajowych ustawodawca
przewidział również możliwość składania oferty w postaci elektronicznej opatrzonej
podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Przekazany plik bez podpisu kwalifikowanego,
zaufanego czy osobistego nie wywołuje skutku złożenia ważnej oferty. Zamawiający nigdy
nie ograniczał i nie nakazywał ani sposobu złożenia dokumentów w jednym pliku lub w kilku
plikach oddzielnie, ani również spakowania dokumentów w jeden folder. Ponadto
Zamawiający podniósł, że Odwołujący nie postąpił według zaleceń wskazanych w Instrukcji,
spakował wszystkie podpisane i niepodpisane pliki, skompresował do archiwum .zip i wysłał
ofertę przez Platformę Zakupową. Istotnym jest, że Odwołujący nie kwestionuje zaistniałego
stanu faktycznego. Zamawiający podkreślał, że wymagał złożenia oferty w formie
elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub osobistym.
Wszyscy Wykonawcy składający oferty w postępowaniu – stosując różne sposoby ich
złożenia – zachowali wymaganą formę. Na dowód powyższego Zamawiający załączył oferty
złożone w postępowaniu dla pozostałych części. I tak:
- Wykonawca ECOROAD z/s Sik
orowo na wszystkie składane części wszystkie formularze
oferty złożył w jednym pliku z zachowaniem formy elektronicznej,
-
Wykonawca TAR S.C z/s Golub Dobrzyń, Wykonawca DROBUD Sp. z o.o. z/s Wąbrzeźno
oraz Wykonawca PD-B Sp. z o.o. z/s Brodnica, Wykonawca Firma Handlowo
– Usługowa
S.C. z/s Smólnik złożyli odrębnie formularz oferty cały w jednym pliku (wszystkie trzy strony
formularza łącznie) z zachowaniem postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym
lub osobistym lub formy elektronicznej.
- Wykonawca Sprzen -
Hen z/s Lipno złożył każdą stronę Formularza oferty w oddzielnym
pliku, przy czym każdy plik z osobną stroną został podpisany. Zatem, jedynie Odwołujący nie
dopełnił obowiązku zachowania wymaganej formy złożenia Oferty.
Zamawiający zwrócił uwagę, że w postępowaniu przeprowadzonym w 2021 r. na
tożsame zamówienie Odwołujący złożył formularz oferty w jednym pliku (wszystkie strony
łącznie) z zachowaniem postaci elektronicznej opatrując Ofertę podpisem zaufanym. Oferta
Odwołującego została wybrana jako oferta najkorzystniejsza i zostało mu udzielone
zamówienie publiczne. We wskazanym postępowaniu Zamawiający również powoływał się
na zapisy znajdujące się w Instrukcji i również nie wskazywał, że w przypadku złożenia
formularza oferty w 3 częściach należy podpisać każdy plik.
Zamawiający wskazał, iż przywołanego przez Odwołującego wyroku Sądu
Najwyższego sygn. II CKN 153/97 z dnia 8 maja 1997 r. nie można odnosić do składania
dokumentów w formie wymaganej zapisami art. 63 ust. 2 ustawy Pzp. W niniejszej sprawie
Wykonawca wskazuje, że w przypadku przesłania formularza oferty w 3 plikach PDF
wystarczające dla zachowania wymogów ustawy jest złożenie podpisu na stronie 3 – czyli
w tym przypadku n
a pliku zawierającym stronę 3 formularza oferty. Zamawiający kwestionuje
taką interpretację. Zamawiający podkreślał, że strona 2 Formularza oferty zawiera istotne
informacje dla dokonania oceny Oferty (informacje w przedmiocie
kryteriów oceny ofert) –
skor
o plik nie został podpisany, Zamawiający nie ma możliwości dokonania oceny jakie
oświadczenie woli zostało złożone przez Wykonawcę. Ponadto Zamawiający powołał się na
Komentarz UZP, w którym jednoznacznie nazwano plik dokumentem elektronicznym,
z uwagi na
powyższe każdy plik składający się na formularz oferty stanowi dokument
elektroniczny i powinien być opatrzony podpisem, ponieważ dotyczy danych zawartych
w pliku -
a nie w całości dokumentu. Z tej przyczyny podpisanie „ostatniego pliku” tj. strony 3
nie
wywołuje skutku podpisania innych stron. Zamawiający na poparcie stanowiska przywołał
wyrok KIO sygn. akt: 1451/20.
W końcu Zamawiający wskazał, że nie odnosi się do braku podpisania „Oświadczenia
o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu warunków udziału” ponieważ, gdyby brak
dotyczył wyłącznie wskazanego oświadczenia, Zamawiający wezwałby Wykonawcę do
uzupełnienia dokumentu, co nie mogło mieć miejsca w sprawie, z uwagi na fakt, że oferta
podlegała odrzuceniu bez względu na ewentualne uzupełnienie Oświadczenia.
Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 2. petitum odwołania Zamawiający wskazał,
że na podstawie art. 253 ust. 2 ustawy Pzp dnia 07.02.2022 r. przekazał Odwołującemu za
pośrednictwem Platformy Zakupowej informację o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz
odrzuceniu jego oferty -
podając uzasadnienie czynności odrzucenia. Wskazał, iż
przedstawione uzasadnienie faktyczne zawiadomienia o odrzuceniu oferty wskazuje wprost
jaka była podstawa decyzji Zamawiającego. W związku z powyższym nie można twierdzić,
że Odwołujący został w jakiś sposób wprowadzony w błąd uzasadnieniem faktycznym
i prawnym, skoro sam w odwołaniu ustosunkowuje się wprost do czynu, który powoduje
odrzucenie oferty i merytorycznie dokonuje analizy stanowiska Zamawiającego. Również
w
piśmie z dnia 08.02.2022 r. Wykonawca odniósł się rzeczowo do decyzji Zamawiającego,
zatem podstawa odrzucenia jego oferty była jasna. Zamawiający wskazał, że uchybienie
Zamawiającego polegające na częściowo błędnym przyporządkowaniu normy prawnej do
zaist
niałego stanu faktycznego (prawidłowo wskazano normę art. 63 ust. 2 ustawy Pzp) nie
miało wpływu na skorzystanie ze środków ochrony prawnej i zagwarantowało Odwołującemu
ocenę prawidłowości działań Zamawiającego. Odwołujący w dniu 08.02.2022 r. przesłał
Za
mawiającemu pismo, w którym ustosunkował się do stanu faktycznego przedstawionego
przez Zamawiającego w uzasadnieniu odrzucenia oferty. Zamawiający w udzielonej
odpowiedzi w dniu 09.02.2022 r. posiłkowo jeszcze raz wyjaśnił Odwołującemu swoje
stanowisko, n
ie traktując odpowiedzi jako nowej informacji o wyborze oferty
najkorzystniejszej. Z tej przyczyny brak było podstaw do przekazania odpowiedzi na pismo
drugiemu Wykonawcy składającemu ofertę w wskazanej części.
W zakresie zarzutu zawartego w punkcie 3. petitum
odwołania Zamawiający wskazał,
iż zarzut jest sformułowany w sposób wysoce ogólny co uniemożliwia Zamawiającemu
polemikę z zarzutem. Ponownie należy podkreślić, że Zamawiający wymagał aby formularz
oferty został złożony pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej lub postaci
elektronicznej opatr
zonej podpisem zaufanym lub osobistym (Rozdział IV pkt. 2 SWZ,
Rozdział IX cz. III, pkt. 1 SWZ). Oferta Wykonawcy – złożona z naruszeniem wymaganej
formy została odrzucona jako nieważna. Zatem Zamawiający nie dokonywał jej oceny. Tym
bardziej nie mógł dokonać oceny w sposób dowolny.
W przedmiocie zarzutu, o którym mowa w punkcie 4. petitum odwołania Zamawiający
wskazał,
iż
wszystkie
czynności
Zamawiającego
w
zakresie
przygotowania,
przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz wyboru oferty
najkorzystniejszej były prawidłowe. Nieuprawnione jest twierdzenie, że Zamawiający
naruszył zasady określone we wskazanym przepisie, a Wykonawca nawet nie
uprawdopodobnił, żeby postępowanie Zamawiającego naruszało którykolwiek z punktów
wskazanego przepisu.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron postępowania odwoławczego,
na podstawie zebranego materiału w sprawie oraz oświadczeń i stanowisk Stron,
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Na wstępie Izba ustaliła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek, o których
stanowi art. 528
ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania.
Izba oceniła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość
poniesien
ia szkody w związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów
ustawy Pzp, czy
m wypełnił materialnoprawną przesłankę dopuszczalności odwołania,
o której mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Zamawiający w dniu 14 lutego 2022 r. powiadomił wykonawców o wniesionym
od
wołaniu. Do postępowania odwoławczego nie zgłoszono przystąpień.
P
rzy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Izba uwzględniła dokumentację
postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności
ogłoszenie o zamówieniu, specyfikację warunków zamówienia wraz z załącznikami oraz
wyjaśnieniami i modyfikacjami, informację z otwarcia ofert, oferty złożone w części 4
zamówienia, zawiadomienie o wyborze oferty najkorzystniejszej i odrzuceniu oferty
Odwołującego z dnia 7 lutego 2022 r., pismo Odwołującego z dnia 8 lutego 2022 r. oraz
pismo Zamawiającego z dnia 9 lutego 2022 r.
Skład orzekający Izby wziął pod uwagę również stanowiska i oświadczenia Stron
z
łożone pisemnie oraz ustnie do protokołu posiedzenia i rozprawy w dniu 24 lutego 2022 r.
Izba ustaliła, co następuje:
Zgodnie z rozdziałem IV SWZ:
1. Komunikacja w postępowaniu o udzielenie zamówienia i w konkursie, w tym składanie
ofert, wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, wymiana
inform
acji oraz przekazywanie dokumentów lub oświadczeń między Zamawiającym
a Wykonawcą, z uwzględnieniem wyjątków określonych w ustawie, odbywa się przy użyciu
środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2002 r.
o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 344).
2. W niniejszym postępowaniu ofertę oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1
ustawy Pzp (Załącznik nr 5 do SWZ), składa się, pod rygorem nieważności, w formie
elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem
osobistym w ogólnie dostępnych formatach danych, w szczególności w formatach *.pdf.,
*.doc., *.docx., *.xls., *.xlsx., *.jpg. (*.jpeg) z rekomendacją w formacie *.pdf. Komunikacja
w postępowaniu odbywa się za pośrednictwem platformy zakupowej.
(…)
4
. Regulamin korzystania z Platformy Zakupowej znajduje się pod adresem:
https://platformazakupowa.pl/strona/1-regulamin
5
. Zamawiający informuje, że instrukcje korzystania z Platformy Zakupowej dotyczące
w szczególności logowania, pobrania dokumentacji, składania wniosków o wyjaśnienie treści
SWZ, składania ofert oraz innych czynności podejmowanych w niniejszym postępowaniu
przy użyciu Platformy Zakupowej znajdują się w zakładce „Instrukcje dla Wykonawców” na
stronie https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje
(…)
7. Uwaga! Zalecenia:
Formaty plików wykorzystywanych przez Wykonawców powinny być zgodne
z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram
Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji
w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych
(Dz.U. z 2017 r. poz,.
2247 z późn. zm.).
1) Zamawiający rekomenduje wykorzystanie formatów *.pdf, *.doc, *.docx, *.xls, *.xlsx, *.jpg
(*.jpeg), ze szczególnym wskazaniem na *.pdf.
2) W celu ewentualnej kompresji danych Zamawia
jący rekomenduje wykorzystanie jednego
z formatów: .zip, .7Z.
3) Wśród formatów powszechnych a NIE występujących w Rozporządzeniu występują *.rar,
*.gif, *.bmp. Oferty złożone w takich plikach zostaną uznane za złożone nieskutecznie.
4) Ze względu na niskie ryzyko naruszenia integralności pliku oraz łatwiejszą weryfikację
podpisu, Zamawiający zaleca, w miarę możliwości, przekonwertowanie plików składających
się na ofertę na format.pdf i opatrzenie podpisem kwalifikowanym PAdES.
5) Pliki w innych formatach n
iż PDF zaleca się opatrzyć zewnętrznym podpisem XAdES.
Wykonawca powinien pamiętać, aby plik z podpisem przekazywać łącznie z dokumentem
podpisanym.
6) Nie należy wprowadzać jakichkolwiek zmian w plikach po podpisaniu ich podpisem
kwalifikowanym.
Może
to
skutkować
naruszeniem
integralności
plików
co równoznaczne będzie z koniecznością odrzucenia oferty w postępowaniu.
Zgodnie z treścią Instrukcji dla wykonawców Platformy Zakupowej:
7.
Oferta, wniosek oraz przedmiotowe środki dowodowe (jeżeli były wymagane) składane
elektronicznie muszą zostać podpisane elektronicznym kwalifikowanym podpisem
w przypadku zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne, w przypadku
zamówień o wartości niższej od progów unijnych Oferta, wniosek oraz przedmiotowe środki
dowodowe (jeżeli były wymagane) składane elektronicznie muszą zostać podpisane
elektronicznym kwalifikowanym podpisem lub podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
W procesie składania oferty, wniosku w tym przedmiotowych środków dowodowych na
platfo
rmie, kwalifikowany podpis elektroniczny wykonawca może złożyć bezpośrednio na
dokumencie przesłanym do systemu (opcja rekomendowana przez platformazakupowa.pl)
oraz dodatkowo dla całego pakietu dokumentów w kroku 2 Formularza składania oferty lub
wniosku
(po kliknięciu w przycisk Przejdź do podsumowania).
8. W związku z różnymi opiniami nt. tego, czy podpis złożony na całej paczce dokumentów
(skompresowanym pliku) jest zgodny z obowiązującym prawem, zalecamy stosowanie
ścieżki opisanej w punkcie 9 i podpisanie każdego załączanego pliku osobno,
w szczególności wskazanych w art. 63 ust. 1 oraz ust. 2 Pzp, gdzie zaznaczono, iż oferty,
wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa
w art. 125 ust
.1 sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje
się odpowiednio w odniesieniu do wartości postępowania kwalifikowanym podpisem
elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
9. Ścieżka dla złożenia podpisu kwalifikowanego, osobistego lub zaufanego na każdym
dokumencie osobno:
9.1. Pobierz wszystkie pliki dołączone do postępowania na swój komputer,
9.2. Wypełnij pliki na swoim komputerze, a następnie podpisz pliki, które zamierzasz
dołączyć do oferty lub wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym lub podpisem osobistym.
9.3. Dołącz wszystkie podpisane pliki do Formularza składania oferty lub wniosku na
platformazakupowa.pl,
9.4. Kliknij w przycisk Przejdź do podsumowania,
9.5. Następnie w drugim kroku składania oferty lub wniosku należy sprawdzić poprawność
złożonej oferty, załączonych plików oraz ich ilości,
9.6. Do celów kontrolnych możesz opcjonalnie sprawdzić ważność i poprawność swojego
elektronicznego podpisu kwalifikowanego i w tym c
elu: (…)
Odwołujący złożył ofertę w ten sposób, iż przygotował 6 plików pdf:
1/ str. 1 oferty
– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną
cenę brutto 295 077,00 zł oraz podpis profilem zaufanym,
2/ str. 2 oferty - pierwsza strona formularza ofertowego,
3/ str. 3 oferty -
druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł,
4/ str. 4 oferty -
trzecia strona formularza ofertowego podpisana profilem zaufanym, w której
wskazano, iż Odwołujący składa ofertę na 6 kolejno ponumerowanych stronach, na którą
składa się: kosztorys ofertowy, formularz cenowy, oświadczenie o braku podstaw do
wykluczenia i spełnianiu warunków,
5/ str. 5 oferty -
pierwsza strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
6/ str. 6 oferty -
druga strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu
warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana
profilem zaufanym.
Ww. pliki Odw
ołujący spakował do formatu zip i wysłał za pośrednictwem platformy
zakupowej, przy czym spakowana
„paczka” dokumentów nie została opatrzona podpisem.
Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. Zamawiający dokonał wyboru oferty wykonawcy
ECOROAD Sp. z o.o. Sp. k. z si
edzibą w Inowrocławiu w części 4 zamówienia.
Jednocześnie Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6
w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp. W uzasadnieniu faktycznym ww. decyzji Zamawiający
wskazał, że wykonawca dnia 24.01.2022 r. złożył ofertę na powyższe postępowanie
składającą się z 6 osobnych stron w formacie pdf. Przywołał postanowienia rozdziału IV pkt 2
SWZ. Wykonawca przedłożył każdą stronę dokumentu jako osoby plik pdf opatrując
po
dpisem kwalifikowanym tylko ostatnią oddzielnie złożoną stronę niestanowiącą całości
załącznika (np. załącznik nr 1 jakim jest formularz oferty składający się z trzech stron został
opatrzony podpisem tylko w jednym pliku pdf.
– strona trzecia, strona pierwsza oraz druga
ww. załącznika pozostały bez wymaganego zgodnie z zapisami SWZ podpisu). Tym samym
oferta została złożona w sposób niezgodny z wymaganiami SWZ i podlega odrzuceniu.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Odwołujący wystosował do Zamawiającego pismo
o następującej treści: „W uzasadnieniu jako główny powód odrzucenia naszej oferty zostało
nam zarzucone że wysłaliśmy ofertę w pojedynczych plikach nie podpisując każdej ze stron.
W rozdziale IV informacje o środkach komunikacji elektronicznej nie ma informacji
o niemożliwości przesyłania oferty w osobnych plikach. Nasza oferta została sporządzona
zgodnie z rozdziałem IX, zawiera wszystkie elementy i jest kompletna. Każdy załącznik
w miejscu wskazanym przez Państwa do podpisu został opatrzony podpisem
elektronicznym. Załączniki pomimo zapisu każdej strony w osobnym pliku PDF są kompletne
z racji spakowaniu wszystkich stron w jedno skompresowane archiwum. Skompresowany
plik został przesłany na platformę przetargową, dzięki czemu naruszenie integralności jest
praktycznie niemożliwe. W związku z powyższym prosimy o ponowne rozpatrzenie oferty
i pozytywne rozpatrzenie naszego protestu.”
W odpowiedzi na powyższe pismo Zamawiający wyjaśnił, że: „W zakresie procedury
podpisywania oferty prawidłowym jest złożenie oferty w ten sposób, że Wykonawca
pr
zekazuje Zamawiającemu zaszyfrowany plik zawierający ofertę opatrzoną właściwym
podpisem lub plik oferty wraz z plikiem podpisu (w
przypadku podpisu zewnętrznego), przy
czym opatrzenie oferty podpisem powinno nastąpić przed zaszyfrowaniem oferty.
Dopuszcza
lne jest również, aby Wykonawca przekazał Zamawiającemu swoją ofertę w tzw.
„paczce” dokumentów elektronicznych (tj. w skompresowanym archiwum dokumentów
elektronicznych, które najczęściej zapisane jest w formacie ZIP) wraz z właściwym podpisem
dołączonym jako plik podpisu do paczki dokumentów elektronicznych przed jej
zaszyfr
owaniem, o czym wprost stanowi § 8 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
30 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz
wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji
elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie (Dz.U.
z 2020 r., poz. 2452).
Zamawiający nie ograniczył możliwości sporządzenia oferty, jako jednego pliku
zawierającego formularz ofertowy, kosztorys, oświadczenia/a i inne. Wykonawca mógł zatem
złożyć ofertę w kilku plikach, przy czym KAŽDY ze składanych winien zostać opatrzony
podpisem elektronicznym (formularz ofertowy składający się z 3 stron jako jeden plik
opatrzon
y podpisem, oświadczenie składające się z 2 stron jako jeden plik opatrzony
podpisem itd.). Zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką, podpis elektroniczny stosuje się
zarówno do pojedynczych dokumentów elektronicznych, jak i do skompresowanych paczek
dokume
ntów elektronicznych. Złożenie podpisu czy to pod paczką, czy to pod każdym
dokumentem z osobna wywołuje ten sam efekt. Podpis elektroniczny dotyczy danych jako
takich, a nie plików bądź dokumentów. Niezależnie od tego, czy dojdzie do podpisania
każdego pliku z osobna, czy wszystkich plików łącznie poprzez podpisanie pliku
skompresowanego, należy uznać, że podpis złożony pod zestawem plików (w tym ZIP)
obejmuje całość zawartych w nim danych. W złożonej ofercie nie zostały podpisane każde
pliki z osobna ani
nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże
plików, z których na 6 stron - tylko 3 zawierają wymagany podpis, nie stanowi o jej
kompletności jako całości.
Kwalifikowany podpis elektroniczny, co do zasady obejmuje całą treść dokumentu
(w tym wypadku jednego pliku pdf.), niezależnie od tego gdzie znajduje się wizualizacja tego
podpisu lub czy ta wizualizacja w ogóle występuje. W przypadku postaci elektronicznej
wszystkie składane dokumenty mogą być scalone do jednego pliku .pdf. który podpisuje
osoba upoważniona (podpisują osoby upoważnione) do wyrażania woli w imieniu
wykonawcy (podmiotu składającego te dokumenty). Kwalifikowany podpis elektroniczny
może być zatem złożony „na jednym pliku” zawierającym wewnątrz formularz ofertowy,
koszt
orys ofertowy i wymagane oświadczenie/a, obejmując tym samym każdy z nich.
W załączeniu Zamawiający przekazuje potwierdzenie podpisania oferty na 3 plikach pdf.
z 6
złożonych.
Oferta, która została złożona bez opatrzenia właściwym podpisem elektronicznym
podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1
pkt 3 ustawy PZP z uwagi na niezgodność
z art. 63 ustawy Pzp.
”
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 253 w zw. z art. 266 ustawy Pzp, art. 226
ust. 1 pkt 3 i 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 16 pkt 1 ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp,
zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
niezgodna z przepisami ustawy. Ponadto odrzuceniu podlega oferta
, która nie została
sporządzona lub przekazana w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi oraz
organizacyjnymi sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji
elektronicznej określonymi przez zamawiającego (art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp).
Stosownie natomiast do treści art. 63 ust. 2 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie
zamówienia lub konkursie o wartości mniejszej niż progi unijne ofertę, wniosek
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub w konkursie,
oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1, składa się, pod rygorem nieważności,
w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym.
Jednocześnie zgodnie z art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp, niezwłocznie po wyborze
najkorzystniejszej oferty zamawiający informuje równocześnie wykonawców, którzy złożyli
oferty, o wykonawcach, kt
órych oferty zostały odrzucone podając uzasadnienie faktyczne
i prawne.
Stosownie do treści art. 16 ustawy Pzp, zamawiający przygotowuje i przeprowadza
postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i proporcjonalny.
Osią sporu w niniejszej sprawie było to, czy Zamawiający prawidłowo odrzucił ofertę
Odwołującego, w sytuacji gdy Wykonawca sporządził formularz oferty w ten sposób, że
każdą jego stronę sporządził w odrębnym pliku (w formacie .pdf) i opatrzył podpisem
zaufanym jedynie stronę ostatnią (str. 3). Jednocześnie Odwołujący zarzucał, iż
uzasadnienie faktyczne odrzucenia oferty Wykona
wcy było niewyczerpujące, nieadekwatne
do przytoczonej podstawy prawnej odrzucenia oraz że Zamawiający zmienił uzasadnienie
przesłanek odrzucenia oferty Odwołującego po wyborze oferty najkorzystniejszej, o czym nie
poinformował równocześnie wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty w części 4
zamówienia.
Odnosząc się do kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego odrzucenia oferty
Odwołującego wskazać należy, iż co do zasady rację ma Wykonawca, że czynność
odrzucenia oferty wykonawcy powinna być należycie uzasadniona, tak aby wykonawca, gdy
oceny zamawiającego nie podziela, mógł się do wskazanych przez zamawiającego uchybień
ustosunkować. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób jednak podzielić
stanowiska Odwołującego, że w uzasadnieniu faktycznym czynności z dnia 7 lutego 2022 r.
Zamawiający nie podał okoliczności uzasadniających odrzucenie oferty Odwołującego na
podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp
. Wskazać należy, iż z ww.
pisma jednoznacznie
wynika, że oferta złożona przez Odwołującego nie została podpisana
właściwym podpisem, tj. załącznik nr 1 jakim jest formularz oferty składający się z trzech
stron został opatrzony podpisem tylko w jednym pliku pdf. – strona trzecia, strona pierwsza
oraz druga ww. załącznika pozostały bez wymaganego zgodnie z zapisami SWZ podpisu.
Jednocześnie w ww. decyzji Zamawiający przywołał postanowienie rozdziału IV pkt 2 SWZ
nakładające na wykonawcę obowiązek złożenia oferty, pod rygorem nieważności,
w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym.
W świetle powyższego nie można uznać, że w okolicznościach
rozpoznawanej
sprawy Odwołujący pozbawiony został możliwości poznania okoliczności
faktycznych stanowiących podstawę odrzucenia jego oferty. Powyższemu przeczy także
treść pisma Wykonawcy z dnia 8 lutego 2022 r., w którym Odwołujący polemizował z decyzją
Zamawiającego. Co więcej, analiza wniesionego przez Odwołującego odwołania potwierdza,
że Wykonawca prawidłowo zidentyfikował podstawy faktyczne, które legły u podstaw
odrzucenia jego oferty.
Dalej Izba wskazuje, że nie można również zgodzić się ze stanowiskiem
Odwołującego jakoby pismem z dnia 9 lutego 2022 r. Zamawiający zmienił uzasadnienie
faktyczne odrzucenia oferty Odwołującego zarzucając, że Wykonawca nie złożył danego
dokumen
tu składającego się z kilku stron w jednym pliku, który to plik zostałby podpisany
właściwym podpisem. W ocenie Izby powyższemu stanowisku przeczy całościowa analiza
pisma Zamawiającego stanowiącego wyjaśnienie Wykonawcy w sposób pełniejszy
procedury składania ofert w postępowaniach o zamówienia publiczne, w tym obowiązujących
regulacji oraz
sposobów złożenia oferty i opatrzenia jej właściwym podpisem. Wyjaśnienie
Zamawiającego nie wykraczało jednak poza okoliczności faktyczne odrzucenia oferty
Odwołującego wskazane w piśmie z dnia 7 lutego 2022 r., skoro w przedmiotowym piśmie
Zamawiający podał, że „W złożonej ofercie nie zostały podpisane każde pliki z osobna ani
nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże plików, z których
na 6 stron -
tylko 3 zawierają wymagany podpis, nie stanowi o jej kompletności jako całości.”
Innymi słowy przyczyną odrzucenia oferty Odwołującego nie było to, że Wykonawca
sporządził formularz oferty w trzech odrębnych plikach zamiast w jednym pliku opatrzonym
stosownym podpisem, lecz to, że dwie pierwsze strony formularza oferty stanowiące dwa
odrębne pliki nie zostały podpisane podpisem zaufanym. Z kolei okoliczność, iż w piśmie
z dnia 9 lutego 2022 r. Zamawiający jako podstawę prawną odrzucenia oferty Odwołującego
podał art. 226 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp pozostawało bez wpływu na
c
zynność Zamawiającego z dnia 7 lutego 2022 r., jak również nie uniemożliwiło Wykonawcy
skorzystania
ze środków ochrony prawnej.
Przechodząc następnie do kwestii odrzucenia oferty Odwołującego Izba wskazuje, iż
p
oza sporem w niniejszym postępowaniu było to, że w postanowieniach specyfikacji
Zamawiający nie wskazał w jaki sposób wykonawcy obowiązani są złożyć ofertę,
w szczególności, czy poszczególne dokumenty składające się na ofertę w szerokim
znaczeniu
, tj. formularz oferty, oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu
i braku podstaw wykluczenia oraz kosztorys należało złożyć jednym pliku poprzez ich
scalenie
czy też w odrębnych plikach. Zamawiający wymagał jedynie, aby oferta oraz
oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1 ustawy Pzp (Załącznik nr 5 do SWZ) pod
rygorem nieważności zostały złożone w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej
opatrzonej podpisem zaufanym lub pod
pisem osobistym w ogólnie dostępnych formatach
danych, w szczególności w formatach *.pdf., *.doc., *.docx., *.xls., *.xlsx., *.jpg. (*.jpeg)
z rekomendacją w formacie *.pdf. Bezspornie Odwołujący w części 4 zamówienia złożył
formularz ofertowy składający się z trzech stron, z których każda stanowiła odrębny plik .pdf,
a podpisem zaufanym opatrzono jedynie stronę trzecią. Nie było również sporu co do tego,
że Odwołujący nie opatrzył „paczki” dokumentów elektronicznych składających się na ofertę
właściwym podpisem. Poza sporem było także to, że Odwołujący nie zastosował się do
zaleceń dotyczących sposobu złożenia oferty wynikających z Instrukcji dla wykonawców
platformy zakupowej wskazanej w SWZ
, z których jednoznacznie wynikało, iż właściciel
platformy zaleca podpisanie każdego załączanego pliku osobno, w szczególności
wskazanych w art. 63 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Pzp. Jednocześnie Instrukcja dla
wykonawców w punkcie 9 zawierała ścieżkę dla złożenia podpisu kwalifikowanego,
osobistego lub zaufanego na każdym dokumencie osobno, w tym zawierała komunikat
o treści: „Wypełnij pliki na swoim komputerze, a następnie podpisz pliki, które zamierzasz
dołączyć do oferty lub wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym lub podpisem osobistym.”
W
ocenie Izby czynność Zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty
Odwołującego była prawidłowa. Izba nie podzieliła stanowiska Odwołującego, który twierdził,
że za dokument elektroniczny należy uznać łącznie 3 pliki .pdf formularza ofertowego
stanowiące odrębną całość znaczeniową. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17
lutego 2005 r. o in
formatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.
Dz. U. z 2021 r. poz. 2070)
dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość
znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany
na informatycz
nym nośniku danych. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy
dokumentem elektronicznym będzie każda z trzech stron formularza ofertowego stanowiąca
odrębny plik .pdf. Wskazać należy, iż podpis elektroniczny dotyczy danych jako takich, a nie
plików bądź dokumentów, zatem niezależnie od tego, czy dojdzie do podpisania każdego
pliku z osobna, kilku oświadczeń bądź dokumentów znajdujących się w jednym pliku, czy
wszystkich plików łącznie poprzez podpisanie pliku skompresowanego, należy uznać, że
podpis złożony pod zestawem oświadczeń bądź dokumentów znajdujących się w jednym
pliku lub zestawem plików obejmuje całość zawartych w nim danych. (por. wyrok Izby
z 05.03.2020 r. sygn. akt KIO 296/20, KIO 297/20, wyrok KIO z 6.07.2020 sygn. akt: KIO
603/20). Niemniej jednak istotnym jest to, aby
zbiór danych zawartych w poszczególnych
dokumentach elektronicznych
został przez wykonawcę podpisany właściwym podpisem
elektronicznym.
W przeciwnym wypadku nie można uznać, że podpis zaufany, który
Odwołujący „złożył” wyłącznie na stronie trzeciej formularza ofertowego (jednym z trzech
odrębnych plików .pdf) niejako „rozciąga się” na oświadczenia zawarte na pozostałych
stronach oferty, a w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności na stronę drugą
zawierającą istotne elementy oświadczenia woli Wykonawcy dotyczącego przedmiotu
świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zbiór danych
zawartych na stronie pierwszej i drugiej formularza ofert
owego Wykonawcy, z których każda
stanowiła odrębny plik .pdf nie został opatrzony podpisem elektronicznym, co narusza art. 63
ust. 2 ustawy Pzp, jak również wymogi określone w rozdziale IV pkt 2 SWZ i stanowi
podstawę odrzucenia oferty, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy Pzp. Bez
znaczenia jest przy tym argumentacja Odwołującego, iż poszczególne strony formularza
ofertowego zostały ponumerowane, skoro trzystronicowy formularz ofertowy nie został
opatrzony podpisem zaufanym. Dodatkowo
wskazać należy, iż złożenie oferty z uchybieniem
formy elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem
osobistym
zostało objęte rygorem nieważności, co wyczerpuje dyspozycję art. 226 ust. 1
pkt 4 ustawy Pzp.
W końcu Izba wskazuje, że argumentacja Odwołującego podnoszona w toku
rozprawy dotycząca sposobu podpisania oferty wykonawcy ECOROAD Sp. z o.o.
Sp. k.
z siedzibą w Inowrocławiu nie była przedmiotem oceny jako wykraczająca poza
zarzuty odwołania (arg. z art. 555 ustawy Pzp).
Wobec powyższego w ocenie Izby odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557 i 575
ustawy Pzp w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich
rozliczania oraz
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020
r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437). Wobec po
wyższego Izba zasądziła od Odwołującego na rzecz
Zamawiającego koszty strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Przewodniczący: ……………………………..
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1575/22 z dnia 2022-06-30
- Sygn. akt KIO 1543/22 z dnia 2022-06-29
- Sygn. akt KIO 1530/22 z dnia 2022-06-27
- Sygn. akt KIO 1457/22 z dnia 2022-06-23
- Sygn. akt KIO 1292/22 z dnia 2022-06-02
