rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2017-06-08
rok: 2017
data dokumentu: 2017-06-08
rok: 2017
sygnatury akt.:
KIO 1018/17
KIO 1018/17
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2017 r. w Warszawie odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 22 maja 2017 r. przez
Polski Związek
Pracodawców Budownictwa z siedzibą w Warszawie przy ul. Kaliskiej 23 lok. U4 (02-316
Warszawa) w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Gminę Miasto Szczecin
pl. Armii Krajowej 1 (70-456 Szczecin)
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 22 maja 2017 r. przez
Polski Związek
Pracodawców Budownictwa z siedzibą w Warszawie przy ul. Kaliskiej 23 lok. U4 (02-316
Warszawa) w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Gminę Miasto Szczecin
pl. Armii Krajowej 1 (70-456 Szczecin)
orzeka:
1 Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu modyfikację ogłoszenia o
zamówieniu przez usunięcie zapisów sekcji III.1.3 pkt 2 lit. a) dotyczących
weryfikacji rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawcy (art. 22d ust. 3
ustawy), oraz dokonanie analogicznej zmiany zapisów specyfikacji istotnych
warunków zamówienia.
2.1 Kosztami postępowania obciąża Zamawiającego – Gminę Miasto Szczecin
i
2.2 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
20.000 zł 00 gr. (słownie:
dwadzieścia tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Polski Związek Pracodawców
Budownictwa z siedzibą w Warszawie, tytułem wpisu od odwołania;
2.3 zasądza od Zamawiającego – Gminy Miasta Szczecin na rzecz Polskiego Związku
Pracodawców Budownictwa kwotę
23.600 zł 00 gr. (słownie: dwadzieścia trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w związku z
wpisem od odwołania oraz wynagrodzeniem pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Szczecinie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. Akt: KIO 1018/17
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Miasto Szczecin w trybie
przetargu nieograniczonego na kompleksową realizację robót budowlano-montażowych wraz
ze spełnieniem warunków niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie na zdania
inwestycyjnym: Przebudowa ulic: Niemierzyńskiej, Arkońskiej, Spacerowej do al. Wojska
Polskiego etap III – przebudowa ul. Arkońskiej (od pętli tramwajowej „Las Arkoński” do al.
Wojska Polskiego) (nr referencyjny BZP/13/17), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej w dniu 11 maja 2017 r., 2017/S 090-176038, podmiot wpisany na listę
uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej – Polski Związek Pracodawców
Budownictwa z siedzibą w Warszawie (dalej zwany Odwołującym), wniósł w dniu 22 maja
2017 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO 1018/17).
Zamawiający opublikował treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia na swojej
stronie internetowej.
Odwołanie wniesione zostało wobec opisania w siwz i ogłoszeniu o zamówieniu warunku
udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej lub zawodowej w zakresie
rzetelności wykonawcy w sposób utrudniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz
naruszający zasadę równego traktowania wykonawców, w sposób nieproporcjonalny, w
sposób niejednoznaczny, jak również sprzeczny z przesłankami odnoszącymi się do
wykluczenia wykonawcy, tj. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp oraz sprzeczny z przepisami
rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzaju dokumentów,
jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia
(Dz. U. z 2016 r. poz. 1126), tj. § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s dokumentów, poprzez
opisanie tego warunku w następujący sposób:
„-zamawiający uzna, że wykonawca posiada wymagane zdolności techniczne lub
zawodowe zapewniające należyte wykonanie zamówienia, jeżeli wykonawca wykaże, że:
a) Jest zdolny do należytego wykonania zamówienia poprzez wykazanie swojej
rzetelności, efektywności i doświadczenia (art. 22d ust. 3 ustawy).
W celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawca
przedstawi w wykazie robót budowlanych, o którym mowa w pkt 5 ppkt 2 lit. b)
wszystkie realizowane w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu
składania ofert roboty budowlane o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł.
brutto. W wykazie należy wskazać informację, które z tych robót nie zostały
wykonane lub zostały wykonane należycie.
Za roboty niewykonane lub nienależycie wykonane uznaje się w szczególności te
roboty, przy których zamawiający rozwiązał umowę albo wypowiedział umowę albo
odstąpił od umowy z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi
odpowiedzialność, a także gdy wykonawca został zobowiązany do zapłaty kary
umownej lub innej formy odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego
wykonania umowy w łącznej wysokości co najmniej 10% wartości umowy brutto.
Warunek dotyczy również umów zawartych w trybie „zaprojektuj i wybuduj”.
W przypadku składania oferty wspólnej w/w informacje przedstawia każdy z
wykonawców składających ofertę wspólną.
W sytuacji gdy wykonawca polega na zdolnościach technicznych i zawodowych ) o
których mowa w ppkt 2 lit. b2 i b3) podmiotów trzecich na zasadach określonych w
art. 22a ustawy, w celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia
zobowiązany jest wskazać także wszystkie roboty budowlane realizowane przez
podmioty trzecie, których zakres zgodny jest z ppkt 2 lit. a.”
Powyższe stanowi podstawę zarzutów naruszenia:
1. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp – poprzez opisanie warunku udziału w postępowaniu dot.
Zdolności technicznych i zawodowych (w zakresie zweryfikowania rzetelności
wykonawcy, opisanego w rozdziale V pkt 2 ppkt 2 lit. a siwz oraz sekcji III.1.3 pkt 2 lit. a
ogłoszenia) w sposób, który jedną z podstaw wykluczenia wykonawcy czyni okoliczność
w postaci zobowiązania wykonawcy do zapłaty kary umownej lub innej formy
odszkodowania z tytułu nienależytego wykonania umowy bez uprzedniego stwierdzenia
przez niezawisły organ (sąd powszechny lub sąd polubowny) obowiązku zapłaty tej kary
– a zatem w sposób sprzeczny z brzmieniem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, w którym
ustawodawca wskazał w sposób wyraźny na zasądzenie odszkodowania, poza tym w
przepisie tym ustawodawca wskazał na zamknięty katalog okoliczności, które mogą
skutkować wykluczeniem z postępowania, jak również z uwagi na to, że ustawodawca
wskazał w tym przepisie na zawinione działanie wykonawcy, a takie zatem zachowanie
Zamawiającego należy traktować w kategoriach obejścia przepisów Pzp odnoszących
się do wykluczenia wykonawcy poprzez dodanie nowej nieprzewidzianej przez Pzp
przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania;
2. § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s dokumentów – poprzez żądanie od wykonawców w
wykazie robót budowlanych wszystkich robót budowlanych w okresie ostatnich trzech lat
przed upływem terminu składania ofert o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł.
brutto, jak również poprzez obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie
zostały wykonane lub zostały wykonane należycie – w sytuacji, gdy przepis ten wymaga
wskazania tylko i wyłącznie robót, które mają potwierdzać spełnienie warunku udziału w
postępowaniu, a ponadto przepis ten nie pozwala Zamawiającemu na żądanie
wskazywania robót, które nie zostały wykonane lub zostały wykonane nienależycie;
3. Art. 25 ust. 1 zdanie pierwsze Pzp w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s
dokumentów – poprzez żądanie od wykonawców w wykazie robót budowlanych
wszystkich robót budowlanych w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu
składania ofert o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł. brutto, jak również
poprzez obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie zostały wykonane lub
zostały wykonane należycie – w sytuacji, gdy przepis § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s
dokumentów wymaga wskazania tylko i wyłącznie robót, które mają potwierdzać
spełnienie warunku udziału w postępowaniu, a ponadto przepis ten nie pozwala
Zamawiającemu na żądanie wskazywania robót, które nie zostały wykonane lub zostały
wykonane nienależycie – co oznacza, że Zamawiający żąda dokumentu, który nie jest
niezbędny do przeprowadzenia postępowania;
4. Art. 22 ust. 3 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp – poprzez opisanie warunku udziału w
postępowaniu dot. zdolności technicznych i zawodowych w sposób, który jedną z
podstaw wykluczenia wykonawcy czyni okoliczność w postaci zobowiązania wykonawcy
do zapłaty kary umownej lub innej formy odszkodowania z tytułu nienależytego
wykonania umowy bez uprzedniego stwierdzenia przez niezawisły organ (sąd
powszechny lub sąd polubowny) obowiązku zapłaty tej kary, jak również niezależnie od
faktu, czy kara ta została uiszczona w związku z odpowiedzialnością odszkodowawczą
ponoszoną przez wykonawcę na zasadzie winy czy też odpowiedzialnością
odszkodowawczą ponoszoną na zasadzie ryzyka;
5. Art. 22 ust. 1 b pkt 3 Pzp w zw. z art. 22 ust. 1a Pzp, art. 7 ust. 1 Pzp – poprzez opisanie
warunku udziału w postępowaniu dot. Zdolności technicznych i zawodowych w sposób
niejednoznaczny, tj. poprzez sformułowanie otwartego katalogu okoliczności
traktowanych jako usługi niewykonane lub nienależycie wykonane, ponadto w sposób
nieproporcjonalny z uwagi na opisany warunek sprzeczny z bezwzględnie
obowiązującymi przepisami Pzp, tj. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, jak również w sposób
utrudniający zachowanie uczciwej konkurencji z uwagi na to, że Zamawiający może
wykluczyć wykonawcę z postępowania w sytuacji, gdy kara umowna, która jest
zazwyczaj sporna nie będzie zasądzona przez sąd, tylko wystarczające będzie jej
naliczenie przez poprzedniego zleceniodawcę ( w tym przez Zamawiającego).
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania
modyfikacji siwz poprzez usunięcie cytowanego fragmentu.
W uzasadnieniu wskazał, iż opis warunku stoi w sprzeczności z treścią bezwzględnie
obowiązujących przepisów w postaci art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, stanowiąc jednocześnie próbę
jego obejścia. Ustawodawca wskazując na przesłankę wykluczenia z postępowania,
odnośnie kar umownych lub innej formy odszkodowania odnosi się wyłącznie do sytuacji, w
których kara umowna lub inna forma odszkodowania zostały zasądzone. A zatem obowiązek
ich zapłaty musi wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu
polubownego. Nie było celem ustawodawcy to, aby poprzez pryzmat naliczonych kar
umownych nie uznawać danej roboty za należycie wykonaną i w konsekwencji uznawać
także sytuację za brak wykazania się rzetelnością przez wykonawcę, która z kolei daje
podstawę zamawiającemu do wykluczenia wykonawcy z postępowania. A zatem podjęcie
decyzji o wykluczeniu wykonawcy z postępowania nie może się opierać na jednostronnej
decyzji zamawiającego z uwagi na to, że kary umowne, czy inne formy odszkodowania są
zazwyczaj sporne między stronami. Ustawodawca w art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy nie stworzył
katalogu otwartego okoliczności, których zaistnienie może skutkować ewentualnym
wykluczeniem z postępowania, a także zaakcentował, że w tym przepisie chodzi wyłącznie o
odpowiedzialność na zasadzie winy. Zamawiający odniósł zaś odpowiedzialność wykonawcy
tylko do sytuacji rozwiązania albo wypowiedzenia albo odstąpienia od umowy. Sposób
weryfikacji w zakresie zdolności technicznej i zawodowej w kontekście ich rzetelności
oznacza de facto dodanie przez Zamawiającego kolejnej nowej przesłanki na podstawie,
której będzie on mógł wykluczyć wykonawcę. Tymczasem katalog przesłanek na podstawie
których można wykluczyć wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia, jest
katalogiem zamkniętym i opisanym szczegółowo w art. 24 Pzp.
Opisany w ogłoszeniu oraz siwz wymóg przedstawienia w wykazie robót budowlanych
wszystkich realizowanych w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania
ofert robót budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10.000.000 zł. brutto, jak również
obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie zostały wykonane lub zostały
wykonane nienależycie stoi także w sprzeczności z przepisem § 2 ust. 4 pkt 1
rozporządzenia w/s dokumentów. Rozporządzenie nie uprawnia do żądania wskazania
wszystkich wykonanych przez wykonawcę robót budowlanych, ale tylko tych, które mają
potwierdzić spełnienie przez wykonawcę warunku udziału w postępowaniu. Celem
składanych dokumentów jest wykazanie doświadczenia w wykonaniu określonych przez
zamawiającego robót. Zamawiający może zatem żądać wskazania tylko tych robót, które
mają na celu potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Zamawiający nie
był uprawniony do żądania od wykonawców wskazania, czy roboty budowlane nie zostały
wykonanie nienależycie lub nie zostały wykonane. Konstrukcja przepisu wymaga tylko
wykazania się robotami należycie wykonanymi, potwierdzającymi spełnienie warunku udziału
w postępowaniu. Ustawodawca nie zdecydował się na utrzymanie zapisu obowiązującego w
poprzednim stanie prawnym, tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego
2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów (…), gdzie w § 1 ust. 4 wskazano na uprawnienie
do żądania wskazania przez wykonawcę w wykazie informacji o robotach budowlanych,
dostawach lub usługach niewykonanych lub nienależycie wykonanych w celu zweryfikowania
rzetelności, kwalifikacji, efektywności i doświadczenia wykonawcy.
W ocenie Odwołującego żądanie złożenia dodatkowych informacji w zakresie wskazanym
powyżej wykracza poza zakres oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do
przeprowadzenia postępowania (art. 25 ust. 1 zd. pierwsze Pzp).
Badanie rzetelności wykonawcy musi odbywać się w ramach przyznanych zamawiającemu
w ustawie narzędzi. Sposób, w jaki uczyni to Zamawiający jest sprzeczny z przepisami
Ustawy (art. 22d ust. 3 Pzp) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy. Wymagany od
wykonawcy podwyższony miernik należytej staranności jest związany zazwyczaj z
profesjonalnym charakterem prowadzonej działalności i obejmuje wywiązywanie się z
zaciągniętego zobowiązania zgodnie z jego treścią i zasadami związanymi z solidarnością
działań w ramach wykonywanej profesji. Z uwagi na konsekwencje, jakie dla wykonawcy
może mieć ustalenie faktu naliczenia kar umownych, niezależne od faktu, czy roszczenie
(materialnoprawne) o zapłatę kar umownych w świetle prawa w ogóle powstało, jedynie
samo subiektywne przekonanie danego zamawiającego o zasadności kary umownej, będzie
decydować o wykluczeniu wykonawców. Takiego działania nie da się pogodzić ani z zasadą
równości stron stosunku cywilnoprawnego, ani z zasadą prowadzenia postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej
konkurencji (art. 7 ust. 1 Pzp). W związku z powyższym, jedynie zobiektywizowane (tj.
niezależne
od
którejkolwiek
stron
stosunku
cywilnoprawnego)
stwierdzenie
odpowiedzialności odszkodowawczej wykonawcy może stanowić podstawę oceny
rzetelności wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego. Z tego też
powodu warunek udziału w postępowaniu dot. Zdolności technicznych i zawodowych (w
zakresie weryfikacji rzetelności wykonawcy) powinien odnosić się do odszkodowań
zasądzonych od wykonawców prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego lub sądu
polubownego. Sama kara umowna, z uwagi na możliwość umownego rozszerzenia
odpowiedzialności za następstwa działań nie zawinione przez stronę umowy, nie może być
znamieniem nierzetelności wykonawcy. Podstawą wykluczenia z postępowania może być na
gruncie art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp zawinione działanie wykonawcy, na co wskazuje treść który z
przyczyn leżących po jego stronie.
Zamawiający powinien określić warunki udziału w postępowaniu w sposób jednoznaczny,
obiektywny i niebudzący wątpliwości, a ocena kwalifikacji wykonawców powinna być oparta
na jasnych i przejrzystych przesłankach, jakimi kierował się będzie zamawiający. Określenie
„inne formy odszkodowania” jest użyte na tyle nieprecyzyjnie, iż nie ma możliwości ustalić o
jaką dokładnie odpowiedzialność chodzi. Przyjęcie w tym względzie definicji z KC
powodowałoby znaczne rozszerzenie katalogu form odszkodowania powołanych w siwz i
ogłoszeniu, a tym samym katalog podstaw do wykluczenia wykonawcy w sposób
pozostający w sprzeczności z przepisami Pzp. Użycie w opisie zwrotu „w szczególności’
powoduje niepewność, jakie jeszcze zdarzenia Zamawiający uzna za tego rodzaju przypadki,
co godzi w prawa wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia.
O braku proporcjonalności w stworzonym przez Zamawiającego warunku udziału w
postępowaniu świadczy zaś to, że jego weryfikacja ma nastąpić w oparciu o narzędzia, w
które ustawodawca nie wyposażył Zamawiającego, a które to narzędzia zostały stworzone w
tym postępowaniu w sposób sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa
Pzp oraz aktu wykonawczego do tej ustawy.
Zamawiający wniósł odpowiedź na odwołanie, w której częściowo uwzględnił zarzuty,
uznając za zasadne usunięcie z opisu spornego fragmentu ogłoszenia oraz siwz zwrotu „w
szczególności” użytego do zdefiniowania pojęcia robót za niewykonanych lub nienależycie
wykonanych.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z
dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Izba rozpoznała odwołanie w zakresie zarzutów, w całości podtrzymanych przez
Odwołującego.
Odwołujący korzysta z środka ochrony prawnej, jako podmiot wpisany na listę prowadzoną
przez Prezesa UZP organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej (art.
154 pkt 5 Ustawy) i na podstawie art. 179 ust. 2 Ustawy jego działanie znajduje umocowanie
w przepisach Ustawy.
Na podstawie dokumentacji postępowania, w tym ogłoszenia i treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia (siwz) oraz stanowisk stron prezentowanych na rozprawie Izba
dokonała ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia w
przedmiocie podniesionych zarzutów.
Zamawiający w sekcji III.1.3 Wykaz i krótki opis kryteriów kwalifikacji wskazał w pkt 2, iż
uzna, że wykonawca posiada wymagane zdolności techniczne lub zawodowe zapewniające
należyte wykonanie zamówienia, jeżeli wykonawca wykaże, że:
a) Jest zdolny do należytego wykonania zamówienia poprzez wykazanie swojej
rzetelności, efektywności i doświadczenia (art. 22d ust. 3 ustawy). W celu
zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawca przedstawi w
wykazie robót budowlanych, o którym mowa w III.1.3) 1lit. a) wszystkie realizowane w
okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert roboty budowlane
o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł. brutto. W wykazie należy wskazać
informację, które z tych robót nie zostały wykonane lub zostały wykonane
nienależycie.
Za roboty niewykonane lub nienależycie wykonane uznaje się w szczególności te roboty,
przy których zamawiający rozwiązał umowę albo wypowiedział umowę albo odstąpił od
umowy z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, a także
gdy wykonawca został zobowiązany do zapłaty kary umownej lub innej formy
odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w łącznej
wysokości co najmniej 10% wartości umowy brutto.
Warunek dotyczy również umów zawartych w trybie „zaprojektuj i wybuduj”.
W przypadku składania oferty wspólnej w/w informacje przedstawia każdy z
wykonawców składających ofertę wspólną.
W sytuacji gdy wykonawca polega na zdolnościach technicznych i zawodowych ) o
których mowa w ppkt 2 lit. b2 i b3) podmiotów trzecich na zasadach określonych w art.
22a ustawy, w celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia
zobowiązany jest wskazać także wszystkie roboty budowlane realizowane przez
podmioty trzecie, których zakres zgodny jest z ppkt 2 lit. a.”
b) Wykonał należycie w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania
ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie minimum:
b1) dwie prace polegające na: budowie lub przebudowie drogi, co najmniej klasy „Z” o
długości minimum 1000 m; oraz
b2) jedną pracę polegającą na budowie lub przebudowie torowiska tramwajowego wraz z
trakcją tramwajową o długości minimum 1000 m; oraz
b3) jedną pracę polegająca na budowie lub przebudowie drogowego obiektu
inżynierskiego w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z
dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. Zm.) tj.
obiekt mostowy, tunel, przepust, konstrukcja oporowa o wartości robót nie mniejszej niż
2.000.000 zł. brutto.
Wykaz robót budowlanych opisany w sekcji III.1.3.1 lit. a) żądany jest na potwierdzenie
spełnienia warunków udziału w postępowaniu, a do jego złożenia wezwany zostanie
wykonawca najwyżej oceniony. W wykazie należy wskazać rodzaj, wartość, daty, miejsca
wykonania i podmioty, na rzecz których roboty zostały wykonane, z załączeniem dowodów
określających, czy roboty zostały wykonane należycie, w szczególności czy zostały
wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i prawidłowo ukończone.
Analogiczne zapisy wprowadzone zostały w treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (siwz) – rozdział V pkt 2 ppkt 2 lit. a.
Izba zważyła
Rozstrzygając o zarzutach Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony na podstawie
ogłoszenia i siwz (w kształcie istniejącym w momencie wnoszenia odwołania), a także
wyjaśnienia samego Zamawiającego dotyczące sposobu rozumienia spornych wymagań
wskazanych na potrzeby weryfikacji rzetelności wykonawców.
Zamawiający ustalając dodatkowe zasady weryfikacji zdolności wykonawcy do należytego
wykonania zamówienia odnosił się do doświadczenia wynikającego z realizacji robót
budowlanych o wartości ustalonej na kwotę równą lub większą niż 10 mln zł., tj.
przekraczającą wartość robót opisanych, jako warunek udziału w postępowaniu w sekcji
III.1.3. pkt 2 lit. b) ogłoszenia o zamówieniu, gdzie wskazał na jedną pracę polegająca na
budowie lub przebudowie drogowego obiektu inżynierskiego w rozumieniu Rozporządzenia
Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie
(Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. Zm.) tj. obiekt mostowy, tunel, przepust, konstrukcja oporowa
o wartości robót nie mniejszej niż 2.000.000 zł. brutto.
Zamawiający uznał, iż art. 22d ust. 3
Ustawy umożliwia wprowadzenie dodatkowej podstawy weryfikacji rzetelności wykonawcy,
niezależnej od wymaganego, jako warunek udziału w postępowaniu, minimalnego poziomu
zdolności (art. 22 ust. 1a i art. 22 ust. 1b ustawy). Wyjaśnienia jakie Zamawiający złożył na
rozprawie wskazują, iż zamierzał dodatkowo weryfikować doświadczenie wykonawców,
którzy realizowali zamówienia o większym wolumenie, niż wymagany dla wykazania
spełnienia warunku udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej lub
zawodowej (art. 22 ust. 1b pkt 3 Ustawy). Zdolność wykonawców do realizacji zamówienia,
którzy w okresie ostatnich trzech lat nie realizowaliby robót budowlanych o wartości równej
lub przekraczającej 10.000.000 zł. oceniana byłaby wyłącznie w oparciu o ustalone warunki
dotyczące minimalnego doświadczenia z okresu ostatnich pięciu lat. Zamawiający założył
bowiem, iż ocena zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia może
odbywać się w sposób rozbudowany o ocenę rzetelności odbiegającą od ustalonego
minimalnego warunku udziału w postępowaniu dotyczącego doświadczenia wykonawcy.
Zamawiający uznał, iż progiem istotności, jaki pozwoli na ustalenie, czy wykonawca daje
rękojmię należytego wykonania zamówienia, będzie wolumen robót budowlanych równy lub
przekraczający 10 mln zł., który uznał za adekwatny do wartości szacunkowej zamówienia
ustalonej łącznie z robotami uzupełniającymi na kwotę ok. 75 mln zł. Zamawiający oczekiwał
podania w wykazie wykonanych robót informacji o braku wykonania lub nienależytym
wykonaniu tych robót budowlanych, wskazując jako podstawę dla takiej oceny stanu
realizacji prac, między innymi okoliczność naliczenia kar umownych.
W ocenie
Zamawiającego, ustawodawca dopuścił dwustopniową weryfikację wykonawców, polegającą
na badaniu, czy wykonawca nie podlega wykluczeniu, a następnie czy spełnia kryteria
kwalifikacji/selekcji, w tym m.in. odnoszące się do rzetelności wykonawcy. Zastosowanie
zatem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy nie wyklucza zastosowania drugiego, tj. art. 22d
ust. 3 Ustawy, jako dwóch odmiennych mechanizmów weryfikacji podmiotowej wykonawców.
W ocenie Zamawiającego, przepis art. 22d ust. 3 Ustawy daje fakultatywną, dodatkową
(niezależną od art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy) możliwość zweryfikowania zdolności wykonawcy
do należytego wykonania zamówienia, tj. weryfikacji wykonawcy w zakresie wszystkich
wykonywanych przez niego w określonym czasie zamówień określonego rodzaju, w tym
także wykonywanych nierzetelnie.
Modyfikacja siwz i ogłoszenia, jakiej dokonał Zamawiający po wniesieniu odwołania nie
wpływała na podstawę zarzutów, gdyż zmiana nie objęła żądania wskazania robót
budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10 mln zł wraz z informacją o braku ich
wykonania lub nienależytym wykonaniu i naliczeniu kar umownych.
Tak opisana podstawa zarzutu sprowadzała rozstrzygnięcie Izby do odpowiedzi na pytanie,
czy Zamawiający na podstawie art. 22d ust. 3 Ustawy mógł wprowadzić dodatkowe kryterium
weryfikacji zdolności wykonawców do wykonania zamówienia, w którym próg istotności
został ustalony wartością robót budowlanych znacznie przekraczającą minimalną wartość
opisaną w ramach warunku udziału w postępowaniu dla rodzajowo zidentyfikowanych robót
(sekcja III.1.3 pkt 2 lit b ogłoszenia). Po drugie, czy żądanie od wykonawców wskazania
informacji o nienależytym wykonaniu robót lub ich braku wykonania, stanowiło wykroczenie
poza zakres dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców w celu
ustalenia, czy są zdolni do należytego wykonania zamówienia.
Udzielając odpowiedzi na pierwsze z pytań należało przede wszystkim ustalić, czy ocena
rzetelności wykonawcy prowadzona w oparciu o art. 22d ust. 3 Ustawy stanowić może
niezależną podstawę do uznania wykonawcy za niezdolnego do wykonania zamówienia, a
także jakie skutki taka ocena mogą powodować dla wykonawcy w postępowaniu. W ocenie
Izby Zamawiający dokonał nadinterpretacji art. 22d ust. 3 Ustawy, wywodząc z niego
podstawę do stawiania dodatkowych kryteriów weryfikacji podmiotowej wykonawcy w
odniesieniu do doświadczenia w realizacji robót budowlanych, których celem miało być
potwierdzenie rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawcy spełniającego
minimalne warunki udziału w postępowaniu. Efektem badania miało być bowiem ustalenie,
czy wykonawca, który realizował zamówienia o wyższej wartości, niż wskazana dla
referencyjnej roboty budowlanej, nie miał kłopotów z ich należytym wykonaniem, a zatem,
czy wobec takiego wykonawcy nie zachodzą „negatywne” okoliczności wskazujące na brak
możliwości uznania za wykonawcę rzetelnego. Zamawiający uznał procedurę weryfikacji
wprowadzoną na podstawie art. 22d ust. 3 Ustawy za odrębny, od oceny spełniania warunku
udziału w postępowaniu, mechanizm oceny podmiotowej wykonawców, a jej wyniki oddzielał
również od przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania opisanej w art. 24 ust. 5 pkt 2
Ustawy. Zamawiający wyjaśnił, iż oceny rzetelności nie prowadziłby wobec tych
wykonawców, którzy nie wykonywali robót budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10
mln zł., a z tytułu posiadania minimalnego doświadczenia mogliby ubiegać się o zamówienie
(spełnią warunek udziału w postępowaniu dotyczący doświadczenia w realizacji robót
budowlanych).
Ustalone w lit. a) zasady weryfikacji podmiotowej wykonawców zostały
skierowane wyłącznie do tych wykonawców, którzy mogliby wykazać się większym
doświadczeniem przy realizacji „dużych zamówień”, niż wymagane dla opisanych rodzajowo
i wartościowo robót budowlanych potwierdzających spełnianie warunku udziału w
postępowaniu. Zamawiający powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9
kwietnia 2014 r., sygn. akt V Ca 3618/13, który w ocenie Izby nie dotyczy omawianego
zagadnienia. W powołanym wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie zmienił stanowisko Izby
w zakresie w jakim odnosiło się ono do braku możliwości weryfikowania rzetelności,
kwalifikacji, efektywności i doświadczenia podmiotów trzecich, na potencjał których
wykonawca się powołuje, podwykonawców wskazanych w ofercie do realizacji całości lub
części zamówienia lub innych podmiotów powiązanych z wykonawcą (np. w ramach grupy
kapitałowej).
Sąd w tym kontekście wskazał, iż decyzji zamawiającego pozostawione jest,
czy kryteria wskazane wówczas w art. 22 ust. 5 Ustawy (rzetelności, kwalifikacji,
efektywności, doświadczenia) odniesie wyłącznie do wykonawcy, czy też do osób trzecich.
Równocześnie wskazał, że zawężająca wykładania art. 22 ust. 5 Ustawy prowadziłaby do
nierównego traktowania podmiotów i zróżnicowania ich pozycji podmiotowej, w sytuacji gdy
surowszej ocenie podlegaliby jedynie ci wykonawcy, którzy samodzielnie spełniają warunki
udziału w przetargu, posiadając własną wiedzę i doświadczenie w porównaniu do
wykonawców, którzy polegają na zasobach podmiotów trzecich.
Z uwagi na zmianę, jaka
nastąpiła w wyniku nowelizacji przepisów Ustawy, w tym nowe brzmienie art. 22d ust. 3
Ustawy,
powołany wyrok Sądu może mieć znaczenie dla rozstrzyganej podniesionej kwestii
prawnej jedynie w części, w jakiej Sąd odniósł się do konieczności przestrzegania zasad
równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji przy ustalaniu kryteriów oceny
zdolności wykonawcy do należytego wykonania przedmiotu zamówienia.
Uwzględniając odwołanie Izba uznała, iż wykładnia art. 22d ust. 3 Ustawy prezentowana
przez Zamawiającego odbiegała od literalnego brzmienia obecnego zapisu Ustawy, w tym
dodanego zdania W takim przypadku zamawiający może wymagać od wykonawców
wskazania w ofercie lub we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu imion i
nazwisk osób wykonujących czynności przy realizacji zamówienia wraz z informacją o
kwalifikacjach zawodowych lub doświadczeniu tych osób. Zamawiający całkowicie pominął
okoliczność, iż ustawodawca obecnie wskazał, w jaki sposób zamawiający może prowadzić
weryfikację wykonawcy pod kątem jego rzetelności. Jeżeli w poprzednim stanie prawnym
zamawiający miał swobodę w ustaleniu kryteriów oceny, pod warunkiem zachowania zasad
proporcjonalności, uczciwej konkurencji i zgodności z prawem, to obecnie sytuacja ta uległa
zmianie. Ustawodawca bowiem wskazał w art. 22d ust. 3 Ustawy w sposób jednoznaczny, iż
zamawiający może wymagać informacji o osobach wykonujących czynności przy realizacji
zamówienia. Zamawiający natomiast zażądał informacji o robotach budowlanych
wykonanych nienależycie lub w ogóle nie wykonanych. Jednocześnie Zamawiający
wskazywał, iż weryfikacja prowadzona w oparciu o art. 22d ust. 3 Ustawy dotyczy odrębnej
instytucji, niż wskazana w art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy przesłanka do wykluczenia wykonawcy
z postępowania. Zamawiający faktycznie upatrywał w art. 22d ust. 3 Ustawy samodzielnej
podstawy do dokonania oceny, czy wykonawca spełniający warunki udziału w postępowaniu
(tu dotyczące doświadczenia), tj. daje rękojmię należytego wykonania przyszłego
zamówienia.
Powyższe dotyka istoty zagadnienia prawnego, które wyłania się na kanwie niniejszej
sprawy. Zagadnienie to prezentuje pytanie, czy weryfikacja oceny rzetelności, efektywności i
doświadczenia wykonawcy może być prowadzona w oderwaniu od ustalonych warunków
udziału w postępowaniu. W niniejszym stanie faktycznym Zamawiający zamierzał badać
rzetelność wykonawcy na tle robót budowlanych, których wartość znacząco (pięciokrotnie)
odbiegała od wartości wskazanej dla budowy lub przebudowy drogowego obiektu
inżynierskiego tj. obiektu mostowego, tunelu, przepustu, konstrukcji oporowej o wartości
robót nie mniejszej niż 2.000.000 zł. brutto. Ponadto, weryfikacji poddane miały być
wszystkie roboty budowlane z okresu ostatnich trzech lat o wartości równej lub większej niż
10 mln. zł. brutto, a na potrzeby oceny spełnienia warunku udziału w postępowaniu
wykonawca mógł wykazać się robotami rodzajowo i wartościowo odpowiadającymi opisanym
w sekcji III 3.1 pkt 2 lit b) ogłoszenia pracom, jakie realizował w okresie ostatnich pięciu lat.
W ocenie Izby systematyka Ustawy, w obecnym kształcie skłania do wniosku, iż art. 22d ust.
3 Ustawy stanowi rozwinięcie wytycznych związanych z oceną spełniania warunków udziału
w postępowaniu, które prezentowane są w następujących po sobie jednostkach
redakcyjnych. Art. 22a Ustawy dotyczy kwestii korzystania z potencjału podmiotów trzecich.
Artykuły 22 z literkami od b) do d) poświęcone są poszczególnym warunkom udziału w
postępowaniu wskazanym w art. 22 ust. 1b pkt 1-3 Ustawy. Odpowiednio, do oceny
zdolności technicznej lub zawodowej odnosi się przepis art. 22d Ustawy. Tym samym należy
uznać, iż ocena rzetelności wykonawcy nie może być oderwana od ustalonych warunków
udziału w postępowaniu, gdyż tylko w takiej sytuacji Zamawiający będzie mógł ustalić, czy
nie zachodzą podstawy do wykluczenia wykonawcy z postępowania, a z takim skutkiem
należy wiązać negatywny wynik oceny rzetelności wykonawcy. Faktycznie Zamawiający
ustalając sporne zasady oceny zdolności wykonawcy do wykonania zamówienia wprowadził
szczególne, kierowane do części podmiotów, które będą ubiegać się o zamówienie, zasady
badania ich rzetelności. Sytuacji tej nie można zatem uznać za prawidłową w świetle
potrzeby przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego
traktowania wykonawców. Sam Zamawiający przyznał, iż ustalony sposób weryfikacji
stwarza warunki, w których nie każdy wykonawca będzie weryfikowany na potrzeby
wykazania swojej rzetelności. Zamawiający wprowadził swego rodzaju dualizm oceny
zdolności wykonawców, których wynikiem może być wykluczenie z postępowania
wykonawcy realizującego wcześniej większe zamówienia, niż potrzebne do wykazania
spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Abstrahując zatem od zakresu informacji, do
złożenia których zamawiający może wezwać wykonawcę (danych dotyczących osób, które
mają wykonywać zamówienie), ustalone zasady weryfikacji nie dają się pogodzić z
zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.
Zamawiający ustalając dodatkowe kryteria weryfikacji wykonawców nie miał na celu zmiany
warunku udziału w postępowaniu dotyczącego doświadczenia, a zatem wymaganie
wykraczające poza zakres warunku udziału w postępowaniu nie mogło być uznane za
prawidłowe.
Konkludując tą cześć Izba uznała, iż ocena czy wykonawca jest zdolny do wykonania
zamówienia, której podstawy Zamawiający upatrywał w art. 22d ust. 3 Ustawy nie może być
ustalona w oderwaniu o warunku udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej
lub zawodowej wykonawcy w kontekście ustalonego warunku dotyczącego osób
skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia, umożliwiające realizację
zamówienia na odpowiednim poziomie jakości. Tylko wówczas żądanie podania informacji o
osobach skierowanych do realizacji zamówienia będzie miało rację, a zamawiający będzie
mógł ocenić, czy wykonawca spełnia warunek udziału w postępowaniu. Przyjęta zatem
podstawa weryfikacji doświadczenia w realizacji robót budowlanych nie mieści się w zakresie
normy ujętej w art. 22d ust. 3 Ustawy.
Odnośnie drugiego pytania należy zauważyć, iż zgodnie z poprzednim brzmieniem
rozporządzenia w sprawie dokumentów (§ 1 ust. 4) zamawiający mógł, „w sposób
obiektywny i niedyskryminacyjny, określić roboty budowlane, dostawy lub usługi, których
dotyczy obowiązek wskazania przez wykonawcę w wykazie lub złożenia poświadczeń, lubżądać wskazania w wykazie informacji o robotach budowlanych, dostawach lub usługach
niewykonanych lub wykonanych nienależycie, w celu zweryfikowania rzetelności, kwalifikacji,
efektywności i doświadczenia wykonawcy”. Obecne zapisy rozporządzenia w § 2 ust 4 pkt 1
nie zawierają odniesienia do możliwości żądania wskazania w wykazie informacji o robotach
budowlanych, dostawach i usługach niewykonanych lub wykonanych nienależycie. W świetle
obecnych zapisów rozporządzenia, żądanie podanie informacji o robotach niewykonanych
lub nienależycie wykonanych wykracza poza zakres merytoryczną zawartość dokumentów i
oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawców, niezbędnych do
przeprowadzenia postępowania. Zmiana przepisów rozporządzenia w zakresie, jakim
dotyczy spór, wynika ze zmiany Ustawy, która obecnie wskazuje na możliwość żądania
informacji o osobach, co mieści się w zakresie dokumentu wskazanego w § 2 ust. 4 pkt 10
rozporządzenia, tj. wykazu osób. W świetle powyższego Zamawiający obecnie nie możeżądać wskazania informacji o robotach nienależycie wykonanych lub w ogóle nie
wykonanych w celu oceny, czy wykonawca jest zdolny do wykonania zamówienia.
Podsumowując, Izba uwzględniła odwołanie, gdyż sporne zapisy ogłoszenia o zamówieniu
oraz siwz naruszały przepisy Ustawy, w tym art. 22d ust. 3 oraz przepisy wykonawcze
rozporządzenia w/s dokumentów i nakazała Zamawiającemu ich usunięcie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238 ze zm.). Izba zaliczyła do
kosztów postępowania wpis oraz wykazane rachunkiem złożonym przed zamknięciem
rozprawy koszty Odwołującego obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika i obciążyła nimi
Zamawiającego.
Przewodniczący: ……………………….
1 Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu modyfikację ogłoszenia o
zamówieniu przez usunięcie zapisów sekcji III.1.3 pkt 2 lit. a) dotyczących
weryfikacji rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawcy (art. 22d ust. 3
ustawy), oraz dokonanie analogicznej zmiany zapisów specyfikacji istotnych
warunków zamówienia.
2.1 Kosztami postępowania obciąża Zamawiającego – Gminę Miasto Szczecin
i
2.2 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
20.000 zł 00 gr. (słownie:
dwadzieścia tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Polski Związek Pracodawców
Budownictwa z siedzibą w Warszawie, tytułem wpisu od odwołania;
2.3 zasądza od Zamawiającego – Gminy Miasta Szczecin na rzecz Polskiego Związku
Pracodawców Budownictwa kwotę
23.600 zł 00 gr. (słownie: dwadzieścia trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w związku z
wpisem od odwołania oraz wynagrodzeniem pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Szczecinie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. Akt: KIO 1018/17
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Miasto Szczecin w trybie
przetargu nieograniczonego na kompleksową realizację robót budowlano-montażowych wraz
ze spełnieniem warunków niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie na zdania
inwestycyjnym: Przebudowa ulic: Niemierzyńskiej, Arkońskiej, Spacerowej do al. Wojska
Polskiego etap III – przebudowa ul. Arkońskiej (od pętli tramwajowej „Las Arkoński” do al.
Wojska Polskiego) (nr referencyjny BZP/13/17), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej w dniu 11 maja 2017 r., 2017/S 090-176038, podmiot wpisany na listę
uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej – Polski Związek Pracodawców
Budownictwa z siedzibą w Warszawie (dalej zwany Odwołującym), wniósł w dniu 22 maja
2017 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO 1018/17).
Zamawiający opublikował treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia na swojej
stronie internetowej.
Odwołanie wniesione zostało wobec opisania w siwz i ogłoszeniu o zamówieniu warunku
udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej lub zawodowej w zakresie
rzetelności wykonawcy w sposób utrudniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz
naruszający zasadę równego traktowania wykonawców, w sposób nieproporcjonalny, w
sposób niejednoznaczny, jak również sprzeczny z przesłankami odnoszącymi się do
wykluczenia wykonawcy, tj. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp oraz sprzeczny z przepisami
rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzaju dokumentów,
jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia
(Dz. U. z 2016 r. poz. 1126), tj. § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s dokumentów, poprzez
opisanie tego warunku w następujący sposób:
„-zamawiający uzna, że wykonawca posiada wymagane zdolności techniczne lub
zawodowe zapewniające należyte wykonanie zamówienia, jeżeli wykonawca wykaże, że:
a) Jest zdolny do należytego wykonania zamówienia poprzez wykazanie swojej
rzetelności, efektywności i doświadczenia (art. 22d ust. 3 ustawy).
W celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawca
przedstawi w wykazie robót budowlanych, o którym mowa w pkt 5 ppkt 2 lit. b)
wszystkie realizowane w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu
składania ofert roboty budowlane o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł.
brutto. W wykazie należy wskazać informację, które z tych robót nie zostały
wykonane lub zostały wykonane należycie.
Za roboty niewykonane lub nienależycie wykonane uznaje się w szczególności te
roboty, przy których zamawiający rozwiązał umowę albo wypowiedział umowę albo
odstąpił od umowy z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi
odpowiedzialność, a także gdy wykonawca został zobowiązany do zapłaty kary
umownej lub innej formy odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego
wykonania umowy w łącznej wysokości co najmniej 10% wartości umowy brutto.
Warunek dotyczy również umów zawartych w trybie „zaprojektuj i wybuduj”.
W przypadku składania oferty wspólnej w/w informacje przedstawia każdy z
wykonawców składających ofertę wspólną.
W sytuacji gdy wykonawca polega na zdolnościach technicznych i zawodowych ) o
których mowa w ppkt 2 lit. b2 i b3) podmiotów trzecich na zasadach określonych w
art. 22a ustawy, w celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia
zobowiązany jest wskazać także wszystkie roboty budowlane realizowane przez
podmioty trzecie, których zakres zgodny jest z ppkt 2 lit. a.”
Powyższe stanowi podstawę zarzutów naruszenia:
1. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp – poprzez opisanie warunku udziału w postępowaniu dot.
Zdolności technicznych i zawodowych (w zakresie zweryfikowania rzetelności
wykonawcy, opisanego w rozdziale V pkt 2 ppkt 2 lit. a siwz oraz sekcji III.1.3 pkt 2 lit. a
ogłoszenia) w sposób, który jedną z podstaw wykluczenia wykonawcy czyni okoliczność
w postaci zobowiązania wykonawcy do zapłaty kary umownej lub innej formy
odszkodowania z tytułu nienależytego wykonania umowy bez uprzedniego stwierdzenia
przez niezawisły organ (sąd powszechny lub sąd polubowny) obowiązku zapłaty tej kary
– a zatem w sposób sprzeczny z brzmieniem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, w którym
ustawodawca wskazał w sposób wyraźny na zasądzenie odszkodowania, poza tym w
przepisie tym ustawodawca wskazał na zamknięty katalog okoliczności, które mogą
skutkować wykluczeniem z postępowania, jak również z uwagi na to, że ustawodawca
wskazał w tym przepisie na zawinione działanie wykonawcy, a takie zatem zachowanie
Zamawiającego należy traktować w kategoriach obejścia przepisów Pzp odnoszących
się do wykluczenia wykonawcy poprzez dodanie nowej nieprzewidzianej przez Pzp
przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania;
2. § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s dokumentów – poprzez żądanie od wykonawców w
wykazie robót budowlanych wszystkich robót budowlanych w okresie ostatnich trzech lat
przed upływem terminu składania ofert o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł.
brutto, jak również poprzez obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie
zostały wykonane lub zostały wykonane należycie – w sytuacji, gdy przepis ten wymaga
wskazania tylko i wyłącznie robót, które mają potwierdzać spełnienie warunku udziału w
postępowaniu, a ponadto przepis ten nie pozwala Zamawiającemu na żądanie
wskazywania robót, które nie zostały wykonane lub zostały wykonane nienależycie;
3. Art. 25 ust. 1 zdanie pierwsze Pzp w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s
dokumentów – poprzez żądanie od wykonawców w wykazie robót budowlanych
wszystkich robót budowlanych w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu
składania ofert o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł. brutto, jak również
poprzez obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie zostały wykonane lub
zostały wykonane należycie – w sytuacji, gdy przepis § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w/s
dokumentów wymaga wskazania tylko i wyłącznie robót, które mają potwierdzać
spełnienie warunku udziału w postępowaniu, a ponadto przepis ten nie pozwala
Zamawiającemu na żądanie wskazywania robót, które nie zostały wykonane lub zostały
wykonane nienależycie – co oznacza, że Zamawiający żąda dokumentu, który nie jest
niezbędny do przeprowadzenia postępowania;
4. Art. 22 ust. 3 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp – poprzez opisanie warunku udziału w
postępowaniu dot. zdolności technicznych i zawodowych w sposób, który jedną z
podstaw wykluczenia wykonawcy czyni okoliczność w postaci zobowiązania wykonawcy
do zapłaty kary umownej lub innej formy odszkodowania z tytułu nienależytego
wykonania umowy bez uprzedniego stwierdzenia przez niezawisły organ (sąd
powszechny lub sąd polubowny) obowiązku zapłaty tej kary, jak również niezależnie od
faktu, czy kara ta została uiszczona w związku z odpowiedzialnością odszkodowawczą
ponoszoną przez wykonawcę na zasadzie winy czy też odpowiedzialnością
odszkodowawczą ponoszoną na zasadzie ryzyka;
5. Art. 22 ust. 1 b pkt 3 Pzp w zw. z art. 22 ust. 1a Pzp, art. 7 ust. 1 Pzp – poprzez opisanie
warunku udziału w postępowaniu dot. Zdolności technicznych i zawodowych w sposób
niejednoznaczny, tj. poprzez sformułowanie otwartego katalogu okoliczności
traktowanych jako usługi niewykonane lub nienależycie wykonane, ponadto w sposób
nieproporcjonalny z uwagi na opisany warunek sprzeczny z bezwzględnie
obowiązującymi przepisami Pzp, tj. art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, jak również w sposób
utrudniający zachowanie uczciwej konkurencji z uwagi na to, że Zamawiający może
wykluczyć wykonawcę z postępowania w sytuacji, gdy kara umowna, która jest
zazwyczaj sporna nie będzie zasądzona przez sąd, tylko wystarczające będzie jej
naliczenie przez poprzedniego zleceniodawcę ( w tym przez Zamawiającego).
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania
modyfikacji siwz poprzez usunięcie cytowanego fragmentu.
W uzasadnieniu wskazał, iż opis warunku stoi w sprzeczności z treścią bezwzględnie
obowiązujących przepisów w postaci art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, stanowiąc jednocześnie próbę
jego obejścia. Ustawodawca wskazując na przesłankę wykluczenia z postępowania,
odnośnie kar umownych lub innej formy odszkodowania odnosi się wyłącznie do sytuacji, w
których kara umowna lub inna forma odszkodowania zostały zasądzone. A zatem obowiązek
ich zapłaty musi wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu
polubownego. Nie było celem ustawodawcy to, aby poprzez pryzmat naliczonych kar
umownych nie uznawać danej roboty za należycie wykonaną i w konsekwencji uznawać
także sytuację za brak wykazania się rzetelnością przez wykonawcę, która z kolei daje
podstawę zamawiającemu do wykluczenia wykonawcy z postępowania. A zatem podjęcie
decyzji o wykluczeniu wykonawcy z postępowania nie może się opierać na jednostronnej
decyzji zamawiającego z uwagi na to, że kary umowne, czy inne formy odszkodowania są
zazwyczaj sporne między stronami. Ustawodawca w art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy nie stworzył
katalogu otwartego okoliczności, których zaistnienie może skutkować ewentualnym
wykluczeniem z postępowania, a także zaakcentował, że w tym przepisie chodzi wyłącznie o
odpowiedzialność na zasadzie winy. Zamawiający odniósł zaś odpowiedzialność wykonawcy
tylko do sytuacji rozwiązania albo wypowiedzenia albo odstąpienia od umowy. Sposób
weryfikacji w zakresie zdolności technicznej i zawodowej w kontekście ich rzetelności
oznacza de facto dodanie przez Zamawiającego kolejnej nowej przesłanki na podstawie,
której będzie on mógł wykluczyć wykonawcę. Tymczasem katalog przesłanek na podstawie
których można wykluczyć wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia, jest
katalogiem zamkniętym i opisanym szczegółowo w art. 24 Pzp.
Opisany w ogłoszeniu oraz siwz wymóg przedstawienia w wykazie robót budowlanych
wszystkich realizowanych w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania
ofert robót budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10.000.000 zł. brutto, jak również
obowiązek wskazania informacji, które z tych robót nie zostały wykonane lub zostały
wykonane nienależycie stoi także w sprzeczności z przepisem § 2 ust. 4 pkt 1
rozporządzenia w/s dokumentów. Rozporządzenie nie uprawnia do żądania wskazania
wszystkich wykonanych przez wykonawcę robót budowlanych, ale tylko tych, które mają
potwierdzić spełnienie przez wykonawcę warunku udziału w postępowaniu. Celem
składanych dokumentów jest wykazanie doświadczenia w wykonaniu określonych przez
zamawiającego robót. Zamawiający może zatem żądać wskazania tylko tych robót, które
mają na celu potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Zamawiający nie
był uprawniony do żądania od wykonawców wskazania, czy roboty budowlane nie zostały
wykonanie nienależycie lub nie zostały wykonane. Konstrukcja przepisu wymaga tylko
wykazania się robotami należycie wykonanymi, potwierdzającymi spełnienie warunku udziału
w postępowaniu. Ustawodawca nie zdecydował się na utrzymanie zapisu obowiązującego w
poprzednim stanie prawnym, tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego
2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów (…), gdzie w § 1 ust. 4 wskazano na uprawnienie
do żądania wskazania przez wykonawcę w wykazie informacji o robotach budowlanych,
dostawach lub usługach niewykonanych lub nienależycie wykonanych w celu zweryfikowania
rzetelności, kwalifikacji, efektywności i doświadczenia wykonawcy.
W ocenie Odwołującego żądanie złożenia dodatkowych informacji w zakresie wskazanym
powyżej wykracza poza zakres oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do
przeprowadzenia postępowania (art. 25 ust. 1 zd. pierwsze Pzp).
Badanie rzetelności wykonawcy musi odbywać się w ramach przyznanych zamawiającemu
w ustawie narzędzi. Sposób, w jaki uczyni to Zamawiający jest sprzeczny z przepisami
Ustawy (art. 22d ust. 3 Pzp) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy. Wymagany od
wykonawcy podwyższony miernik należytej staranności jest związany zazwyczaj z
profesjonalnym charakterem prowadzonej działalności i obejmuje wywiązywanie się z
zaciągniętego zobowiązania zgodnie z jego treścią i zasadami związanymi z solidarnością
działań w ramach wykonywanej profesji. Z uwagi na konsekwencje, jakie dla wykonawcy
może mieć ustalenie faktu naliczenia kar umownych, niezależne od faktu, czy roszczenie
(materialnoprawne) o zapłatę kar umownych w świetle prawa w ogóle powstało, jedynie
samo subiektywne przekonanie danego zamawiającego o zasadności kary umownej, będzie
decydować o wykluczeniu wykonawców. Takiego działania nie da się pogodzić ani z zasadą
równości stron stosunku cywilnoprawnego, ani z zasadą prowadzenia postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej
konkurencji (art. 7 ust. 1 Pzp). W związku z powyższym, jedynie zobiektywizowane (tj.
niezależne
od
którejkolwiek
stron
stosunku
cywilnoprawnego)
stwierdzenie
odpowiedzialności odszkodowawczej wykonawcy może stanowić podstawę oceny
rzetelności wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego. Z tego też
powodu warunek udziału w postępowaniu dot. Zdolności technicznych i zawodowych (w
zakresie weryfikacji rzetelności wykonawcy) powinien odnosić się do odszkodowań
zasądzonych od wykonawców prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego lub sądu
polubownego. Sama kara umowna, z uwagi na możliwość umownego rozszerzenia
odpowiedzialności za następstwa działań nie zawinione przez stronę umowy, nie może być
znamieniem nierzetelności wykonawcy. Podstawą wykluczenia z postępowania może być na
gruncie art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp zawinione działanie wykonawcy, na co wskazuje treść który z
przyczyn leżących po jego stronie.
Zamawiający powinien określić warunki udziału w postępowaniu w sposób jednoznaczny,
obiektywny i niebudzący wątpliwości, a ocena kwalifikacji wykonawców powinna być oparta
na jasnych i przejrzystych przesłankach, jakimi kierował się będzie zamawiający. Określenie
„inne formy odszkodowania” jest użyte na tyle nieprecyzyjnie, iż nie ma możliwości ustalić o
jaką dokładnie odpowiedzialność chodzi. Przyjęcie w tym względzie definicji z KC
powodowałoby znaczne rozszerzenie katalogu form odszkodowania powołanych w siwz i
ogłoszeniu, a tym samym katalog podstaw do wykluczenia wykonawcy w sposób
pozostający w sprzeczności z przepisami Pzp. Użycie w opisie zwrotu „w szczególności’
powoduje niepewność, jakie jeszcze zdarzenia Zamawiający uzna za tego rodzaju przypadki,
co godzi w prawa wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia.
O braku proporcjonalności w stworzonym przez Zamawiającego warunku udziału w
postępowaniu świadczy zaś to, że jego weryfikacja ma nastąpić w oparciu o narzędzia, w
które ustawodawca nie wyposażył Zamawiającego, a które to narzędzia zostały stworzone w
tym postępowaniu w sposób sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa
Pzp oraz aktu wykonawczego do tej ustawy.
Zamawiający wniósł odpowiedź na odwołanie, w której częściowo uwzględnił zarzuty,
uznając za zasadne usunięcie z opisu spornego fragmentu ogłoszenia oraz siwz zwrotu „w
szczególności” użytego do zdefiniowania pojęcia robót za niewykonanych lub nienależycie
wykonanych.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z
dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Izba rozpoznała odwołanie w zakresie zarzutów, w całości podtrzymanych przez
Odwołującego.
Odwołujący korzysta z środka ochrony prawnej, jako podmiot wpisany na listę prowadzoną
przez Prezesa UZP organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej (art.
154 pkt 5 Ustawy) i na podstawie art. 179 ust. 2 Ustawy jego działanie znajduje umocowanie
w przepisach Ustawy.
Na podstawie dokumentacji postępowania, w tym ogłoszenia i treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia (siwz) oraz stanowisk stron prezentowanych na rozprawie Izba
dokonała ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia w
przedmiocie podniesionych zarzutów.
Zamawiający w sekcji III.1.3 Wykaz i krótki opis kryteriów kwalifikacji wskazał w pkt 2, iż
uzna, że wykonawca posiada wymagane zdolności techniczne lub zawodowe zapewniające
należyte wykonanie zamówienia, jeżeli wykonawca wykaże, że:
a) Jest zdolny do należytego wykonania zamówienia poprzez wykazanie swojej
rzetelności, efektywności i doświadczenia (art. 22d ust. 3 ustawy). W celu
zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawca przedstawi w
wykazie robót budowlanych, o którym mowa w III.1.3) 1lit. a) wszystkie realizowane w
okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert roboty budowlane
o wartości równej lub większej niż 10.000.000 zł. brutto. W wykazie należy wskazać
informację, które z tych robót nie zostały wykonane lub zostały wykonane
nienależycie.
Za roboty niewykonane lub nienależycie wykonane uznaje się w szczególności te roboty,
przy których zamawiający rozwiązał umowę albo wypowiedział umowę albo odstąpił od
umowy z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, a także
gdy wykonawca został zobowiązany do zapłaty kary umownej lub innej formy
odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w łącznej
wysokości co najmniej 10% wartości umowy brutto.
Warunek dotyczy również umów zawartych w trybie „zaprojektuj i wybuduj”.
W przypadku składania oferty wspólnej w/w informacje przedstawia każdy z
wykonawców składających ofertę wspólną.
W sytuacji gdy wykonawca polega na zdolnościach technicznych i zawodowych ) o
których mowa w ppkt 2 lit. b2 i b3) podmiotów trzecich na zasadach określonych w art.
22a ustawy, w celu zweryfikowania rzetelności, efektywności i doświadczenia
zobowiązany jest wskazać także wszystkie roboty budowlane realizowane przez
podmioty trzecie, których zakres zgodny jest z ppkt 2 lit. a.”
b) Wykonał należycie w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania
ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie minimum:
b1) dwie prace polegające na: budowie lub przebudowie drogi, co najmniej klasy „Z” o
długości minimum 1000 m; oraz
b2) jedną pracę polegającą na budowie lub przebudowie torowiska tramwajowego wraz z
trakcją tramwajową o długości minimum 1000 m; oraz
b3) jedną pracę polegająca na budowie lub przebudowie drogowego obiektu
inżynierskiego w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z
dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. Zm.) tj.
obiekt mostowy, tunel, przepust, konstrukcja oporowa o wartości robót nie mniejszej niż
2.000.000 zł. brutto.
Wykaz robót budowlanych opisany w sekcji III.1.3.1 lit. a) żądany jest na potwierdzenie
spełnienia warunków udziału w postępowaniu, a do jego złożenia wezwany zostanie
wykonawca najwyżej oceniony. W wykazie należy wskazać rodzaj, wartość, daty, miejsca
wykonania i podmioty, na rzecz których roboty zostały wykonane, z załączeniem dowodów
określających, czy roboty zostały wykonane należycie, w szczególności czy zostały
wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i prawidłowo ukończone.
Analogiczne zapisy wprowadzone zostały w treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (siwz) – rozdział V pkt 2 ppkt 2 lit. a.
Izba zważyła
Rozstrzygając o zarzutach Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony na podstawie
ogłoszenia i siwz (w kształcie istniejącym w momencie wnoszenia odwołania), a także
wyjaśnienia samego Zamawiającego dotyczące sposobu rozumienia spornych wymagań
wskazanych na potrzeby weryfikacji rzetelności wykonawców.
Zamawiający ustalając dodatkowe zasady weryfikacji zdolności wykonawcy do należytego
wykonania zamówienia odnosił się do doświadczenia wynikającego z realizacji robót
budowlanych o wartości ustalonej na kwotę równą lub większą niż 10 mln zł., tj.
przekraczającą wartość robót opisanych, jako warunek udziału w postępowaniu w sekcji
III.1.3. pkt 2 lit. b) ogłoszenia o zamówieniu, gdzie wskazał na jedną pracę polegająca na
budowie lub przebudowie drogowego obiektu inżynierskiego w rozumieniu Rozporządzenia
Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie
(Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. Zm.) tj. obiekt mostowy, tunel, przepust, konstrukcja oporowa
o wartości robót nie mniejszej niż 2.000.000 zł. brutto.
Zamawiający uznał, iż art. 22d ust. 3
Ustawy umożliwia wprowadzenie dodatkowej podstawy weryfikacji rzetelności wykonawcy,
niezależnej od wymaganego, jako warunek udziału w postępowaniu, minimalnego poziomu
zdolności (art. 22 ust. 1a i art. 22 ust. 1b ustawy). Wyjaśnienia jakie Zamawiający złożył na
rozprawie wskazują, iż zamierzał dodatkowo weryfikować doświadczenie wykonawców,
którzy realizowali zamówienia o większym wolumenie, niż wymagany dla wykazania
spełnienia warunku udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej lub
zawodowej (art. 22 ust. 1b pkt 3 Ustawy). Zdolność wykonawców do realizacji zamówienia,
którzy w okresie ostatnich trzech lat nie realizowaliby robót budowlanych o wartości równej
lub przekraczającej 10.000.000 zł. oceniana byłaby wyłącznie w oparciu o ustalone warunki
dotyczące minimalnego doświadczenia z okresu ostatnich pięciu lat. Zamawiający założył
bowiem, iż ocena zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia może
odbywać się w sposób rozbudowany o ocenę rzetelności odbiegającą od ustalonego
minimalnego warunku udziału w postępowaniu dotyczącego doświadczenia wykonawcy.
Zamawiający uznał, iż progiem istotności, jaki pozwoli na ustalenie, czy wykonawca daje
rękojmię należytego wykonania zamówienia, będzie wolumen robót budowlanych równy lub
przekraczający 10 mln zł., który uznał za adekwatny do wartości szacunkowej zamówienia
ustalonej łącznie z robotami uzupełniającymi na kwotę ok. 75 mln zł. Zamawiający oczekiwał
podania w wykazie wykonanych robót informacji o braku wykonania lub nienależytym
wykonaniu tych robót budowlanych, wskazując jako podstawę dla takiej oceny stanu
realizacji prac, między innymi okoliczność naliczenia kar umownych.
W ocenie
Zamawiającego, ustawodawca dopuścił dwustopniową weryfikację wykonawców, polegającą
na badaniu, czy wykonawca nie podlega wykluczeniu, a następnie czy spełnia kryteria
kwalifikacji/selekcji, w tym m.in. odnoszące się do rzetelności wykonawcy. Zastosowanie
zatem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy nie wyklucza zastosowania drugiego, tj. art. 22d
ust. 3 Ustawy, jako dwóch odmiennych mechanizmów weryfikacji podmiotowej wykonawców.
W ocenie Zamawiającego, przepis art. 22d ust. 3 Ustawy daje fakultatywną, dodatkową
(niezależną od art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy) możliwość zweryfikowania zdolności wykonawcy
do należytego wykonania zamówienia, tj. weryfikacji wykonawcy w zakresie wszystkich
wykonywanych przez niego w określonym czasie zamówień określonego rodzaju, w tym
także wykonywanych nierzetelnie.
Modyfikacja siwz i ogłoszenia, jakiej dokonał Zamawiający po wniesieniu odwołania nie
wpływała na podstawę zarzutów, gdyż zmiana nie objęła żądania wskazania robót
budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10 mln zł wraz z informacją o braku ich
wykonania lub nienależytym wykonaniu i naliczeniu kar umownych.
Tak opisana podstawa zarzutu sprowadzała rozstrzygnięcie Izby do odpowiedzi na pytanie,
czy Zamawiający na podstawie art. 22d ust. 3 Ustawy mógł wprowadzić dodatkowe kryterium
weryfikacji zdolności wykonawców do wykonania zamówienia, w którym próg istotności
został ustalony wartością robót budowlanych znacznie przekraczającą minimalną wartość
opisaną w ramach warunku udziału w postępowaniu dla rodzajowo zidentyfikowanych robót
(sekcja III.1.3 pkt 2 lit b ogłoszenia). Po drugie, czy żądanie od wykonawców wskazania
informacji o nienależytym wykonaniu robót lub ich braku wykonania, stanowiło wykroczenie
poza zakres dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców w celu
ustalenia, czy są zdolni do należytego wykonania zamówienia.
Udzielając odpowiedzi na pierwsze z pytań należało przede wszystkim ustalić, czy ocena
rzetelności wykonawcy prowadzona w oparciu o art. 22d ust. 3 Ustawy stanowić może
niezależną podstawę do uznania wykonawcy za niezdolnego do wykonania zamówienia, a
także jakie skutki taka ocena mogą powodować dla wykonawcy w postępowaniu. W ocenie
Izby Zamawiający dokonał nadinterpretacji art. 22d ust. 3 Ustawy, wywodząc z niego
podstawę do stawiania dodatkowych kryteriów weryfikacji podmiotowej wykonawcy w
odniesieniu do doświadczenia w realizacji robót budowlanych, których celem miało być
potwierdzenie rzetelności, efektywności i doświadczenia wykonawcy spełniającego
minimalne warunki udziału w postępowaniu. Efektem badania miało być bowiem ustalenie,
czy wykonawca, który realizował zamówienia o wyższej wartości, niż wskazana dla
referencyjnej roboty budowlanej, nie miał kłopotów z ich należytym wykonaniem, a zatem,
czy wobec takiego wykonawcy nie zachodzą „negatywne” okoliczności wskazujące na brak
możliwości uznania za wykonawcę rzetelnego. Zamawiający uznał procedurę weryfikacji
wprowadzoną na podstawie art. 22d ust. 3 Ustawy za odrębny, od oceny spełniania warunku
udziału w postępowaniu, mechanizm oceny podmiotowej wykonawców, a jej wyniki oddzielał
również od przesłanki wykluczenia wykonawcy z postępowania opisanej w art. 24 ust. 5 pkt 2
Ustawy. Zamawiający wyjaśnił, iż oceny rzetelności nie prowadziłby wobec tych
wykonawców, którzy nie wykonywali robót budowlanych o wartości równej lub wyższej niż 10
mln zł., a z tytułu posiadania minimalnego doświadczenia mogliby ubiegać się o zamówienie
(spełnią warunek udziału w postępowaniu dotyczący doświadczenia w realizacji robót
budowlanych).
Ustalone w lit. a) zasady weryfikacji podmiotowej wykonawców zostały
skierowane wyłącznie do tych wykonawców, którzy mogliby wykazać się większym
doświadczeniem przy realizacji „dużych zamówień”, niż wymagane dla opisanych rodzajowo
i wartościowo robót budowlanych potwierdzających spełnianie warunku udziału w
postępowaniu. Zamawiający powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9
kwietnia 2014 r., sygn. akt V Ca 3618/13, który w ocenie Izby nie dotyczy omawianego
zagadnienia. W powołanym wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie zmienił stanowisko Izby
w zakresie w jakim odnosiło się ono do braku możliwości weryfikowania rzetelności,
kwalifikacji, efektywności i doświadczenia podmiotów trzecich, na potencjał których
wykonawca się powołuje, podwykonawców wskazanych w ofercie do realizacji całości lub
części zamówienia lub innych podmiotów powiązanych z wykonawcą (np. w ramach grupy
kapitałowej).
Sąd w tym kontekście wskazał, iż decyzji zamawiającego pozostawione jest,
czy kryteria wskazane wówczas w art. 22 ust. 5 Ustawy (rzetelności, kwalifikacji,
efektywności, doświadczenia) odniesie wyłącznie do wykonawcy, czy też do osób trzecich.
Równocześnie wskazał, że zawężająca wykładania art. 22 ust. 5 Ustawy prowadziłaby do
nierównego traktowania podmiotów i zróżnicowania ich pozycji podmiotowej, w sytuacji gdy
surowszej ocenie podlegaliby jedynie ci wykonawcy, którzy samodzielnie spełniają warunki
udziału w przetargu, posiadając własną wiedzę i doświadczenie w porównaniu do
wykonawców, którzy polegają na zasobach podmiotów trzecich.
Z uwagi na zmianę, jaka
nastąpiła w wyniku nowelizacji przepisów Ustawy, w tym nowe brzmienie art. 22d ust. 3
Ustawy,
powołany wyrok Sądu może mieć znaczenie dla rozstrzyganej podniesionej kwestii
prawnej jedynie w części, w jakiej Sąd odniósł się do konieczności przestrzegania zasad
równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji przy ustalaniu kryteriów oceny
zdolności wykonawcy do należytego wykonania przedmiotu zamówienia.
Uwzględniając odwołanie Izba uznała, iż wykładnia art. 22d ust. 3 Ustawy prezentowana
przez Zamawiającego odbiegała od literalnego brzmienia obecnego zapisu Ustawy, w tym
dodanego zdania W takim przypadku zamawiający może wymagać od wykonawców
wskazania w ofercie lub we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu imion i
nazwisk osób wykonujących czynności przy realizacji zamówienia wraz z informacją o
kwalifikacjach zawodowych lub doświadczeniu tych osób. Zamawiający całkowicie pominął
okoliczność, iż ustawodawca obecnie wskazał, w jaki sposób zamawiający może prowadzić
weryfikację wykonawcy pod kątem jego rzetelności. Jeżeli w poprzednim stanie prawnym
zamawiający miał swobodę w ustaleniu kryteriów oceny, pod warunkiem zachowania zasad
proporcjonalności, uczciwej konkurencji i zgodności z prawem, to obecnie sytuacja ta uległa
zmianie. Ustawodawca bowiem wskazał w art. 22d ust. 3 Ustawy w sposób jednoznaczny, iż
zamawiający może wymagać informacji o osobach wykonujących czynności przy realizacji
zamówienia. Zamawiający natomiast zażądał informacji o robotach budowlanych
wykonanych nienależycie lub w ogóle nie wykonanych. Jednocześnie Zamawiający
wskazywał, iż weryfikacja prowadzona w oparciu o art. 22d ust. 3 Ustawy dotyczy odrębnej
instytucji, niż wskazana w art. 24 ust. 5 pkt 4 Ustawy przesłanka do wykluczenia wykonawcy
z postępowania. Zamawiający faktycznie upatrywał w art. 22d ust. 3 Ustawy samodzielnej
podstawy do dokonania oceny, czy wykonawca spełniający warunki udziału w postępowaniu
(tu dotyczące doświadczenia), tj. daje rękojmię należytego wykonania przyszłego
zamówienia.
Powyższe dotyka istoty zagadnienia prawnego, które wyłania się na kanwie niniejszej
sprawy. Zagadnienie to prezentuje pytanie, czy weryfikacja oceny rzetelności, efektywności i
doświadczenia wykonawcy może być prowadzona w oderwaniu od ustalonych warunków
udziału w postępowaniu. W niniejszym stanie faktycznym Zamawiający zamierzał badać
rzetelność wykonawcy na tle robót budowlanych, których wartość znacząco (pięciokrotnie)
odbiegała od wartości wskazanej dla budowy lub przebudowy drogowego obiektu
inżynierskiego tj. obiektu mostowego, tunelu, przepustu, konstrukcji oporowej o wartości
robót nie mniejszej niż 2.000.000 zł. brutto. Ponadto, weryfikacji poddane miały być
wszystkie roboty budowlane z okresu ostatnich trzech lat o wartości równej lub większej niż
10 mln. zł. brutto, a na potrzeby oceny spełnienia warunku udziału w postępowaniu
wykonawca mógł wykazać się robotami rodzajowo i wartościowo odpowiadającymi opisanym
w sekcji III 3.1 pkt 2 lit b) ogłoszenia pracom, jakie realizował w okresie ostatnich pięciu lat.
W ocenie Izby systematyka Ustawy, w obecnym kształcie skłania do wniosku, iż art. 22d ust.
3 Ustawy stanowi rozwinięcie wytycznych związanych z oceną spełniania warunków udziału
w postępowaniu, które prezentowane są w następujących po sobie jednostkach
redakcyjnych. Art. 22a Ustawy dotyczy kwestii korzystania z potencjału podmiotów trzecich.
Artykuły 22 z literkami od b) do d) poświęcone są poszczególnym warunkom udziału w
postępowaniu wskazanym w art. 22 ust. 1b pkt 1-3 Ustawy. Odpowiednio, do oceny
zdolności technicznej lub zawodowej odnosi się przepis art. 22d Ustawy. Tym samym należy
uznać, iż ocena rzetelności wykonawcy nie może być oderwana od ustalonych warunków
udziału w postępowaniu, gdyż tylko w takiej sytuacji Zamawiający będzie mógł ustalić, czy
nie zachodzą podstawy do wykluczenia wykonawcy z postępowania, a z takim skutkiem
należy wiązać negatywny wynik oceny rzetelności wykonawcy. Faktycznie Zamawiający
ustalając sporne zasady oceny zdolności wykonawcy do wykonania zamówienia wprowadził
szczególne, kierowane do części podmiotów, które będą ubiegać się o zamówienie, zasady
badania ich rzetelności. Sytuacji tej nie można zatem uznać za prawidłową w świetle
potrzeby przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego
traktowania wykonawców. Sam Zamawiający przyznał, iż ustalony sposób weryfikacji
stwarza warunki, w których nie każdy wykonawca będzie weryfikowany na potrzeby
wykazania swojej rzetelności. Zamawiający wprowadził swego rodzaju dualizm oceny
zdolności wykonawców, których wynikiem może być wykluczenie z postępowania
wykonawcy realizującego wcześniej większe zamówienia, niż potrzebne do wykazania
spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Abstrahując zatem od zakresu informacji, do
złożenia których zamawiający może wezwać wykonawcę (danych dotyczących osób, które
mają wykonywać zamówienie), ustalone zasady weryfikacji nie dają się pogodzić z
zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.
Zamawiający ustalając dodatkowe kryteria weryfikacji wykonawców nie miał na celu zmiany
warunku udziału w postępowaniu dotyczącego doświadczenia, a zatem wymaganie
wykraczające poza zakres warunku udziału w postępowaniu nie mogło być uznane za
prawidłowe.
Konkludując tą cześć Izba uznała, iż ocena czy wykonawca jest zdolny do wykonania
zamówienia, której podstawy Zamawiający upatrywał w art. 22d ust. 3 Ustawy nie może być
ustalona w oderwaniu o warunku udziału w postępowaniu dotyczącego zdolności technicznej
lub zawodowej wykonawcy w kontekście ustalonego warunku dotyczącego osób
skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia, umożliwiające realizację
zamówienia na odpowiednim poziomie jakości. Tylko wówczas żądanie podania informacji o
osobach skierowanych do realizacji zamówienia będzie miało rację, a zamawiający będzie
mógł ocenić, czy wykonawca spełnia warunek udziału w postępowaniu. Przyjęta zatem
podstawa weryfikacji doświadczenia w realizacji robót budowlanych nie mieści się w zakresie
normy ujętej w art. 22d ust. 3 Ustawy.
Odnośnie drugiego pytania należy zauważyć, iż zgodnie z poprzednim brzmieniem
rozporządzenia w sprawie dokumentów (§ 1 ust. 4) zamawiający mógł, „w sposób
obiektywny i niedyskryminacyjny, określić roboty budowlane, dostawy lub usługi, których
dotyczy obowiązek wskazania przez wykonawcę w wykazie lub złożenia poświadczeń, lubżądać wskazania w wykazie informacji o robotach budowlanych, dostawach lub usługach
niewykonanych lub wykonanych nienależycie, w celu zweryfikowania rzetelności, kwalifikacji,
efektywności i doświadczenia wykonawcy”. Obecne zapisy rozporządzenia w § 2 ust 4 pkt 1
nie zawierają odniesienia do możliwości żądania wskazania w wykazie informacji o robotach
budowlanych, dostawach i usługach niewykonanych lub wykonanych nienależycie. W świetle
obecnych zapisów rozporządzenia, żądanie podanie informacji o robotach niewykonanych
lub nienależycie wykonanych wykracza poza zakres merytoryczną zawartość dokumentów i
oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawców, niezbędnych do
przeprowadzenia postępowania. Zmiana przepisów rozporządzenia w zakresie, jakim
dotyczy spór, wynika ze zmiany Ustawy, która obecnie wskazuje na możliwość żądania
informacji o osobach, co mieści się w zakresie dokumentu wskazanego w § 2 ust. 4 pkt 10
rozporządzenia, tj. wykazu osób. W świetle powyższego Zamawiający obecnie nie możeżądać wskazania informacji o robotach nienależycie wykonanych lub w ogóle nie
wykonanych w celu oceny, czy wykonawca jest zdolny do wykonania zamówienia.
Podsumowując, Izba uwzględniła odwołanie, gdyż sporne zapisy ogłoszenia o zamówieniu
oraz siwz naruszały przepisy Ustawy, w tym art. 22d ust. 3 oraz przepisy wykonawcze
rozporządzenia w/s dokumentów i nakazała Zamawiającemu ich usunięcie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238 ze zm.). Izba zaliczyła do
kosztów postępowania wpis oraz wykazane rachunkiem złożonym przed zamknięciem
rozprawy koszty Odwołującego obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika i obciążyła nimi
Zamawiającego.
Przewodniczący: ……………………….
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 86/17 z dnia 2017-12-01
- Sygn. akt KIO 1077/17 z dnia 2017-06-13
- Sygn. akt KIO 1015/17 z dnia 2017-06-12
- Sygn. akt KIO 1007/17 z dnia 2017-06-12
- Sygn. akt KIO 1009/17 z dnia 2017-06-09
