rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2016-11-10
rok: 2016
data dokumentu: 2016-11-10
rok: 2016
sygnatury akt.:
KIO 1919/16
KIO 1919/16
po rozpoznaniu na rozprawach w dniu 21 października 2016 r. i 7 listopada 2016 r. w
Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 10
października 2016 r. przez Odwołującego –
CA Consulting Spółka Akcyjna z siedzibą w
Warszawie przy Al. Jerozolimskich 81 (02-001 Warszawa) w postępowaniu prowadzonym
przez Zamawiającego
Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Siedlcach, ul.
Kilińskiego 29 (08-110 Siedlce),
przy udziale
wykonawcy
Asseco Poland Spółka Akcyjna, ul. Olchowa 14, 35-322 Rzeszów
zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.
Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 10
października 2016 r. przez Odwołującego –
CA Consulting Spółka Akcyjna z siedzibą w
Warszawie przy Al. Jerozolimskich 81 (02-001 Warszawa) w postępowaniu prowadzonym
przez Zamawiającego
Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Siedlcach, ul.
Kilińskiego 29 (08-110 Siedlce),
przy udziale
wykonawcy
Asseco Poland Spółka Akcyjna, ul. Olchowa 14, 35-322 Rzeszów
zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.
orzeka:
1 Oddala odwołanie.
2.1 Kosztami postępowania obciąża Odwołującego – CA Consulting S.A. z siedzibą w
Warszawie
i:
2.2 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego – CA Consulting
S.A, tytułem wpisu od odwołania;
2.3 Zasądza Odwołującego – CA Consulting S.A. na rzecz Zamawiającego – Samodzielnego
Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Siedlcach,
kwotę 3.600 zł. 00 gr. (słownie: trzy
tysiące sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w
związku z wynagrodzeniem pełnomocnika
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Siedlcach
.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. Akt: KIO 1919/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w Siedlcach w trybie przetargu nieograniczonego na zakup i dostawę
programowego
rozwiązania
informatycznego
budującego
usługi
elektroniczne
z
zainstalowaniem i wdrożeniem oraz dostawę i zakupu składników doposażenia środowiska
informatycznego Zamawiającego z rozmieszczeniem, zainstalowaniem i wdrożeniem tego
doposażenia niezbędnym dla wytwarzania i udostępniania tych usług w projekcie Zdrowie
SPZPOZ w Siedlcach na miarę XXI wieku, realizowanym przez SPZOZ w Siedlcach (nr
sprawy Zdrowie/148/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w
dniu 28 września 2016 r., 2016/S 187-335328, wobec treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, opisu przedmiotu zamówienia, wykonawca – CA Consulting S.A wniósł w dniu
10 października 2016 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO
1919/16).
Zamawiający opublikował treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia w dniu 28
września 2016 r.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie czynności opisu przedmiotu zamówienia w
zakresie wymagań dotyczących integracji, migracji oraz wymagania w zakresie doposażenia
i wdrożenia części medycznej 2.2 – Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej
naruszeniem art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy, w sposób niejednoznaczny i
niewyczerpujący oraz utrudniający uczciwą konkurencję.
Odwołujący wnosi o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu modyfikację
treści siwz w sposób określony w uzasadnieniu odwołania.
1. Zarzut 1 – opis przedmiotu zamówienia w zakresie integracji, brak podziału
zamówienia na części (utrudnienie konkurencji).
Odwołujący kwestionuje ujęcie jednym zamówieniem dostawę i wdrożenie nowego
systemu/systemów, realizujących funkcje dotychczas u niego istniejące (E-Usługi i EDM)
oraz rozbudowę systemów już istniejących (np. HIS) o nieliczne, nowe funkcjonalności.
Powoduje to niemożliwym złożenie oferty i wykonanie zamówienia, z tej przyczyny, że
wszędzie tam gdzie Zamawiający jedynie „domawia” nowe funkcjonalności do systemów już
istniejących, wymagana jest integracja z istniejącymi systemami. Tymczasem każdy z nich
jest systemem innego producenta, a siwz nie zapewnia informacji i danych umożliwiających
złożenie oferty w tym zakresie.
Wykonawca, który już posiada wdrożony u Zamawiającego system będzie w
uprzywilejowanej sytuacji, co nie występowałoby gdyby musiał konkurować tylko w zakresie
nowego systemu. Przy ujęciu jednym zamówieniem dokupienia kilku funkcjonalności nowych
do systemów już istniejących konieczna jest integracja funkcji/modułów z systemami, która
najłatwiej i najtaniej jest wykonać producentowi systemu już istniejącego, a siwz nie
zapewnia wszystkich informacji w zakresie tej integracji.
Zakres zamówienia obejmuje:
- usługi elektroniczne – dostawę programowego usługowego rozwiązania informatycznego
(specjalizowane oprogramowanie aplikacyjne) budującego 8 usług elektronicznych
(Elektroniczna Dokumentacja Medyczna; Identyfikacja Pacjenta; Rejestr Zdarzeń
Medycznych;
Zdrowie.Opieka@Szkoła
;
Zdrowie.Opieka@Dom
; eAnkieta; Logika Biznesowa;
Uwierzytelnianie) (III.2.1 siwz);
- doposażenie środowiska informatycznego – zakup i dostawę m.in.: doposażenia części
medycznej (HIS: ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej; PACS; Pracownia
diagnostyczna), doposażenie części administracyjnej (ERP: kalkulacja kosztów leczenia;
budżetowanie), uwierzytelnianie (system zarządzania i uwierzytelnianiem i autoryzacją),
baza danych (III.2.2 siwz);
- zainstalowanie i wdrożenie usług informatycznych, które obejmują integrację
zainstalowanego oprogramowania wytwarzającego funkcjonalności usług elektronicznych ze
składnikami środowiska informatycznego Zamawiającego stanowiącymi źródła danych
zasilające wytwarzanie tych usług (III.2.3 siwz);
- zainstalowanie i wdrożenie doposażenia, które w zakresie systemów RIS i PACS obejmują
integrację zainstalowanego specjalizowanego oprogramowania aplikacyjnego ze składnikamiśrodowiska informatycznego (III.2.4 siwz);
Odwołujący kwestionuje zapisy zamieszczone w załączniku 6A, 1.2, pkt b) Wymagania
dotyczące wdrożenia, w których między innymi Zamawiający zapewnić ma współpracę z
Producentem ZSI wskazanego w tabeli 2 przy uzyskaniu przez wykonawcę opisów
interfejsów do integracji, natomiast wykonanie integracji jest obowiązkiem wykonawcy.
Zamawiający nie przewiduje pośredniczenia w rozmowach z firmami trzecimi dotyczących
integracji z ich systemami.
Z doświadczenia Odwołujący wskazuje, że system PACS powinien integrować się z
urządzeniami diagnostycznymi, które wykorzystuje podmiot medyczny, jednak do siwz nie
załączono listy takich urządzeń.
Z zapisów załącznika 6A wynika konieczność przeprowadzenia głębokiej integracji pomiędzy
oprogramowaniem eksploatowanym obecnie przez Zamawiającego (HIS, ERP, RIS), a
elementami wskazanymi w treści odwołania, wchodzącymi w skład zakresu Doposażeniaśrodowiska Informatycznego. Również w załączniku 6B znajdują się przywołane w odwołaniu
wymagania, które wskazują na konieczność przeprowadzenia zaawansowanej integracji z
systemem HIS.
W zakresie wymaganego tzw. uwierzytelniania i modułu Administrator Odwołujący wskazuje,
iż Zamawiający nie podał żadnych informacji nt. możliwości jednolitego zarządzania
użytkownikami przez eksploatowane systemy. Jeżeli oczekuje tego, co wynika z siwz, to
zabrakło informacji o sposobie integracji w tym zakresie.
Przedmiot zamówienia został opisany w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący
ponieważ nie wiadomo, jakie dane mają być wymieniane między systemami. Zamawiający
posługuje się ogólnymi stwierdzeniami, które nie mają żadnej wartości merytorycznej i nie
pozwalają Odwołującemu na przygotowanie i wycenę oferty. Nie wiadomo również co będzie
podlegało odbiorowi w zakresie testów poprawności przedmiotu zamówienia w zakresie
współdziałania ze środowiskiem informatycznym Zamawiającego. Wykonawcy nie mają
technicznej wiedzy na temat systemów i urządzeń wdrożonych u Zamawiającego, z którymi
ma dokonać integracji. Jedynym wykonawcą mającym pełną wiedzę na ten temat jest
producent systemów istniejących u Zamawiającego, z którymi ma zostać dokonana
integracja – co stawia go w pozycji uprzywilejowanej wobec reszty wykonawców.
Zamawiający nie przedstawił szczegółowych i technicznych danych ani informacji
opisujących systemy u niego wdrożone i eksploatowane, w szczególności w zakresie
interfejsów danych za pomocą których systemy te dokonują wymiany danych. Zamawiający
powinien udostępnić specyfikację techniczną posiadanych systemów i urządzeń wraz ze
szczegółowym opisem interfejsów wymiany danych oraz zapewnić integrację po stronie
systemów. Samo podanie, że system/urządzenia wymieniają dane w oparciu protokół HL7
jest niewystarczające. Aby móc skorzystać z tego protokołu konieczne jest udostępnienie
dokumentacji danego systemu/urządzenia, ponieważ każdy z systemów i urządzeń może ten
protokół wykorzystywać na własny sposób i we własnym zakresie. Uzyskanie istotnej
informacji na temat opisu przedmiotu zamówienia zostało natomiast przesunięte na bliżej
nieokreślony czas w przyszłości i nie jest elementem siwz. Przy braku wsparcia ze strony
Zamawiającego rozumianego jako zapewnienie wykonawcom interfejsów do integracji
istnieje zatem ryzyko, że przedmiot zamówienia nie będzie mógł być przez wybranego
wykonawcę zrealizowany, bo nie uzyska on żadnych informacji ani danych od producentów
systemów. Podmioty te bowiem nie mają względem Odwołującego żadnych zobowiązań, w
tym nie mają obowiązku udostępnienia mu danych odnośnie własnych systemów. Ponadto,
w przypadku gdy producent dokona zmiany wersji systemu lub interfejsu wymiany danych w
trakcie świadczenia gwarancji i utrzymania nowego systemu, może to prowadzić do sytuacji,
w której wykonawca będzie musiał ponosić koszty kolejnej integracji, co czyni niemożliwą
wycenę przedmiotu zamówienia. Zamawiający nie zapewnił możliwości o ewentualnym
finansowaniu z własnych środków niezbędnej współpracy z autorami/producentami
eksploatowanych systemów informatycznych/ baz danych.
Odwołujący żąda modyfikacji siwz poprzez:
- wprowadzenie pełnej listy systemów i urządzeń z którymi ma nastąpić integracja (ze strony
e-usługi oraz wskazanych elementów doposażenia środowiska informatycznego) wraz z
kompletną dokumentacją ich interfejsów, mechanizmów i opisu protokołów wymiany danych,
oraz ze wskazaniem wszystkich technicznych informacji niezbędnych do wykonania
integracji;
- udostępnienie wykonawcom pełnej dokumentacji technicznej systemów i urządzeń, które
mają być w ramach zamówienia integrowane z dostarczanym rozwiązaniem, umożliwiającą
wykonanie integracji w takim zakresie, w jakim jest to wymagane, ze wskazaniem w siwz
zakresu tej integracji, obecnie opisanej na wysokim poziomie ogólności;
- zapewnienie, że po stronie eksploatowanych systemów istnieją interfejsy integracyjne
umożliwiające pobieranie danych oraz zasilanie danymi, w zakresie jaki ma zostać opisany w
siwz z uwzględnieniem technologicznych uwarunkowań uwzględnionych powyżej;
- wprowadzenie zobowiązania Zamawiającego, że w przypadku gdy w trakcie realizacji
zamówienia oraz już na etapie jego eksploatacji po odbiorze, w tym na etapie gwarancji
zostaną przez producentów systemów z którymi został zintegrowany przedmiot zamówienia
zmienią te systemy w sposób mający wpływ na integrację – Zamawiający we własnym
zakresie i na własny koszt pozyska wszelkie niezbędne do przeprowadzenia ponownej
integracji informacje i dane od producentów lub autorów eksploatowanych systemów i
urządzeń oraz że wykonawca nie będzie ponosił odpowiedzialności za brak integracji
wynikający z działań Zamawiającego i producentów systemów;
- dokonanie podziału zamówienia na części w ten sposób, by jedna część obejmowała
system/systemy nowo zamawiane (EDM, Usługi), a druga obejmowała jedynie elementy
stanowiące rozbudowę istniejących już u Zamawiającego systemów (ERP, HIS).
2. Opis przedmiotu zamówienia w zakresie migracji.
W ramach doposażenia środowiska informatycznego (III.2.2 siwz) w załączniku nr 6B w
rozdziale 2.2.2 system RIS i PACS wskazano, iż zakres tego elementu doposażenia polega
na rozbudowie działającego u Zamawiającego systemu RIS/PACS lub na dostawie nowego
rozwiązania z przeniesieniem wszystkich archiwalnych danych z wymienianego systemu.
Zamawiający nie wskazał nawet producentów i nazwy eksploatowanych systemów
informatycznych – takie informacje nawet w minimalnym stopniu nie pozwalają stwierdzić,
jakie dane się znajdują i w jakim formacie, w jakiego rodzaju bazach danych, znajdują się w
tychże systemach. Rażącym naruszeniem sposobu opisu przedmiotu zamówienia jest fakt,że Zamawiający zakłada, że to na wykonawcy ciąży obowiązek ustalenia wymagań i
warunków technicznych migracji danych oraz ich optymalnej integracji, do których należą
m.in.: struktura tabel baz danych, prawa autorskie, dostęp do baz danych, itp. Zamawiający
nie przedstawił niezbędnych do wyceny przedmiotu zamówienia informacji dotyczących
posiadanych baz danych, z których ma nastąpić migracja tj. m.in. ilości i rodzaju baz danych
(proste czy złożone, relacyjne czy obiektowe, itp.), struktury baz danych (rodzaje i ilości
encji, zakres i opis atrybutów, rodzaje i typy danych atrybutów, relacje pomiędzy encjami,
zainstalowane procedury po stronie serwera baz danych, itp.), rozmiar baz danych, sposób
migracji ze wskazaniem na dane, które mają pierwszeństwo, informacji na temat spójności
danych, zakres danych podlegających migracji (jaki dane za jakie lata, dane z jakich
obszarów). Niezależnie od tego, Zamawiający nie zapewnia wykonawcy o możliwości oraz
finansowaniu z własnych środków niezbędnej współpracy z autorami/producentami
eksploatowanych
systemów
informatycznych/baz
danych.
Powyższe
stawia
w
uprzywilejowanej
pozycji
autorów/producentów
eksploatowanego
systemu
informatycznego/bazy danych, gdyż wie jakie dane mają podlegać migracji, a także zna
wszystkie szczegóły techniczne danych i środowiska w jakim funkcjonują dane, które mają
zostać migrowane. Odwołujący odwołał się do rekomendacji Prezesa UZP R.7.2, R.7.5,
których Zamawiający nie uwzględnił.
Odwołujący żąda dokonania modyfikacji poprzez:
- wprowadzenie pełnej listy baz danych, z których ma nastąpić migracja danych, wraz ze
wskazaniem wszystkich technicznych informacji, dzięki którym możliwa będzie ta migracja, w
szczególności m.in. ilości i rodzaju baz danych (proste czy złożone, relacyjne czy obiektowe,
itp.), struktury baz danych (rodzaje i ilości encji, zakres i opis atrybutów, rodzaje i typy
danych atrybutów, relacje pomiędzy encjami, zainstalowane procedury po stronie serwera
baz danych, itp.), rozmiar baz danych, sposób migracji ze wskazaniem na dane, które mają
pierwszeństwo, informacji na temat spójności danych, zakres danych podlegających migracji
(jaki dane za jakie lata, dane z jakich obszarów) lub – zapewnienie danych do migracji w
postaci plików CSV lub XLS zawierających dane do migracji wraz z dokumentacją
umożliwiającą pełną identyfikację zawartości tych plików;
- wprowadzenie zobowiązania Zamawiającego, że w przypadku gdy w trakcie realizacji
zamówienia oraz już na etapie jego eksploatacji po odbiorze, w tym na etapie gwarancji
zostaną przez producentów systemów z którymi został zintegrowany przedmiot zamówienia
zmienią te systemy w sposób mający wpływ na integrację – Zamawiający we własnym
zakresie i na własny koszt pozyska wszelkie niezbędne do przeprowadzenia ponownej
integracji informacje i dane od producentów lub autorów eksploatowanych systemów i
urządzeń oraz że wykonawca nie będzie ponosił odpowiedzialności za brak integracji
wynikający z działań Zamawiającego i producentów systemów;
- dokonanie podziału zamówienia na części, w ramach których wydzieli się prace związane z
migracją danych do nowego systemu, które będzie mógł wykonać autor lub producentów
systemów, z których dane mają być migrowane.
3. Opis przedmiotu zamówienia w zakresie doposażenia i wdrożenia części medycznej
2.2 – Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej.
Wykonawca powinien dostarczyć rozwiązanie, które umożliwia zasilanie szpitalnej bazy EDM
cyfrową wersją dokumentacji medycznej. Odwołujący kwestionuje część zapisów, gdyż
Zamawiający nie wymaga dostarczenia urządzenia (lub urządzeń) skanującego, które
umożliwiałoby spełnienie tych wymagań. Ponadto opis wymagań wskazuje na konieczność
współpracy oprogramowania EDM z urządzeniem skanującym system HIS oraz nigdzie
indziej nie opisanym systemem EDM używanym przez szpital. Przedmiot zamówienia jest w
tym zakresie niejednoznaczny. Jeżeli Zamawiający posiada już jakieś urządzenia skanujące,
to powinien podać ich parametry (producent, model) oraz zapewnić integrację z nimi zgodnie
z żądaniem pierwszym. Jeśli wymaga natomiast ich dostarczenia powinien jednoznacznie
wskazać wymagania techniczne i funkcjonalne dla tych urządzeń oraz określić ich ilość.
Zamawiający w dniu 19 i 20 października 2016 r. dokonał modyfikacji części postanowień
siwz doprecyzowując postanowienia, co uwzględnił w stanowisku pisemnym z dnia 6
listopada 2016r. złożonym do akt sprawy (odpowiedź na odwołanie).
Do postępowania odwoławczego przystąpił po stronie Zamawiającego wykonawca Asseco
Poland S.A.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z
dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
oceny wypełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia po stronie Odwołującego
interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez Odwołującego szkody
w wyniku kwestionowanych czynności Zamawiającego. Ponieważ odwołaniem objęta została
treść siwz w części dotyczącej opisu przedmiotu zamówienia, w interesie każdego z
wykonawców zainteresowanych ubieganiem się o to zamówienie leży, aby postanowienia te
umożliwiały złożenie konkurencyjnej oferty. Stwierdzenie w podstawie zarzutów, iż obecny
opis przedmiotu zamówienia nie tworzy warunków dla uczciwej konkurencji pozwala uznać,
iż odwołanie ma na celu ochronę interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia przez
doprowadzenie do kształtu postanowień, przy których będzie miał możliwość przygotowania
konkurencyjnej oferty i uzyskania zamówienia. W związku z powyższym Izba uznała, że
spełnione zostały przesłanki materialno-prawe do merytorycznego rozpoznania zarzutów.
Na podstawie dokumentacji postępowania, w tym treści siwz – wraz z modyfikacją dokonaną
19 i 20 października 2016 r., stanowisk stron prezentowanych na rozprawie Izba dokonała
ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie
podtrzymanych zarzutów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do znaczenia dokonanej przez Zamawiającego zmiany
części z kwestionowanych postanowień siwz, Izba mając na uwadze oświadczenie
Odwołującego złożone na posiedzeniu o braku ich wpływu na zasadność zarzutów
opisanych w pkt 1 i 2 odwołania, podtrzymanych w całości, uznała, iż modyfikacja nie
wpływała wprawdzie na ustalenie stanu faktycznego, do którego odnoszą się zarzut
Odwołującego, mogła mieć natomiast znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zasługiwało na
uwzględnienie w świetle art. 192 ust. 2 Ustawy. Izba stosowanie do tego przepisu może
uwzględnić odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub
może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Odnosząc się
zatem do kwestii wpływu na wynik postępowania postanowień siwz, które uległy zmianie po
wniesieniu odwołania, a przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów,
Izba uznała, iż zmiana wprowadzona do opisu przedmiotu zamówienia prowadziła do
uchylenia postanowień, w oparciu o które formułowane były zarzuty. W sytuacji gdy
postanowienia, do których odnosi się odwołanie zostają usunięte lub zmienione przez
Zamawiającego jeszcze przed wydaniem wyroku przez Izbę, prowadzi to faktycznie do
pozbawienia znaczenia tych zapisów dla postępowania. Zatem ocena ich wpływu na wynik
postępowania pozbawiona zostaje racji, a odwołanie w tym zakresie nie może odnieść
skutku w postaci nakazania zmiany nowych postanowień, co do których wykonawcy
przysługuje prawo do wniesienia nowego odwołania. Izba nie może bowiem obecnie
rozstrzygać, czy dokonane zmiany nie naruszają przepisów Ustawy, ocenia jedynie w jaki
sposób decydują o tym, że wcześniejsze zapisy tracę znaczenie dla rozstrzygnięcia w
sprawie podniesionych zarzutów dotyczących stanu faktycznego istniejącego w momencie
wniesienia odwołania. Należy również zauważyć, iż niniejsze postępowanie odwoławcze
zostało wydłużone w związku z wnioskiem Odwołującego zgłoszonym na posiedzeniu w dniu
21 października 2016 r. o odroczenie terminu rozprawy, w celu umożliwienia dokonania
analizy wprowadzonych do opisu przedmiotu zamówienia zmian i rozważenia możliwości
cofnięcia odwołania. Termin rozprawy został odroczony na dłuższy czas, niż żądał tego
Odwołujący, co stwarzało temu wykonawcy warunki do spokojnej analizy sytuacji faktycznej i
prawnej, jaka powstała po zmianie siwz dokonanej w dniach 19 i 20 października 2016 r.
Odwołujący na posiedzeniu w dniu 7 listopada 2016 r. zdecydował o cofnięciu zarzutu
opisanego w pkt 3 odwołania, tj. doposażenia i wdrożenia części medycznej 2.2 –
Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej. W świetle powyższego Izba, w zakresie
podtrzymanych zarzutów nie mogła pominąć faktu, iż część z kwestionowanych postanowień
uległa zmianie, co miało również wpływ na wynik postępowania odwoławczego.
W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy, w sposób
niejednoznaczny i niewyczerpujący oraz utrudniający uczciwą konkurencję Odwołujący
wskazuje na przyczynę naruszenie tkwiącą:
- w braku wydzielenia części przedmiotu zamówienia do odrębnych część,
- braku opisu systemów, z jakimi wymagana będzie integracja,
- braku informacji o danych mających podlegać migracji.
Zamawiający w załaczniku 6A pkt 1.2 lit b określił wymagania dotyczące wdrożenia
dostarczanych systemów, które mają się integrować z systemami już działającymi u
Zamawiającego, w celu realizacji kolejnych usług związanych z rozliczaniem świadczeń
udzielonych pacjentom. Na przykładzie poszczególnych zadań, jakie mają realizować nowe
moduły Odwołujący wskazywał na potrzebę zapewnienia komunikacji pomiędzy systemami,
które mają ze sobą współdziałać. Na przykładzie systemu HIS, w którym dokonywana jest
rejestracja pacjenta (nadawany numer identyfikujący) Zamawiający oczekuje stworzenia
systemu, który będzie pobierał dane o pacjencie i zapisywał je w kodzie, umożliwiającym
odczyt danych zapisywanych w systemie HIS z wykorzystniem aplikacji mobilnej. Podobna
sytuacja dotyczy pozostałych usług, które wymagają konfriguracji z systemami już
działajacymi, co wymaga zapewnienia komunikacji pomiędzy tymi systemami. Wielokrotnie w
odwołaniu przy wskazaniu na konieczną integrację systemów Odwołujący odnosi się wprost
do zapewnienia komunikacji pomiędzy nimi.
Zamawiający opisując przedmiot zamówienia dopuścił rozwiązania pochodzące od jednego
producenta, jak i rozwiązanie zbudowane ze składników pochodzących od wielu
poroducentów. Zamawiający oczekuje dostarczenia nowych funkcjonalności i rozbudowania
funkcjonlaności już istniejących bez wskazywania sposobu ich realizacji. Jednocześnie
przedmiot zamówienia jest w całości rozbudową istniejącego, posiadanego i
eksploatowanego przez niego środowiska infromatycznego i ma na celu zapewnienie
ciągłości funkcjonowania usług. Zamawiający oceniał żądanie podzielenia przedmiotu
zamówienia na części za niekorzystne, z uwagi na trudności w ustaleniu odpowiedzialności
za obszary integracji z innymi częściami projektu, zwiększające ryzyko niepowodzenia
projektu lub zagrożenie dla ciągłości funkcjonowania i niedostępności usługi. Zamawiający
oczekuje od wykonawcy przyjęcia odpowiedzialności za realizację całości przedmiotu
zamówienia, a nie jego fragmentaryzacji.
Odwołujący odmawiał znaczenia dokonanej modyfikacji siwz, w której Zamawiający
przekazał opis komunikacji pomiędzy systemami HIS a Infomedica, uznając iż nie dotyczą
one komunikacji pomiędzy systemem HIS a EDM, który będzie dopiero tworzony i będzie
musiał wykorzystywać dane z systemu HIS. Za niewystraczające oceniał wskazanie na
standard komunikaji HL7, wykorzystywany w systemie HIS. Aby móc skorzystać z tego
protokołu konieczne jest udostępnienie dokumentacji danego systemu/urządzenia, ponieważ
każdy z systemów i urządzeń może ten protokół wykorzystywać na własny sposób i we
własnym zakresie.
Oddalając odwołanie Izba na wstępie wskazuje, iż argumentacja Odwołującego zasadniczo
w odwołaniu sprowadzała się do szerokiego przywołania opisu przedmiotu zamówienia,
którego celem było wskazanie na konieczność integracji pomiędzy zamawianymi usługami, a
systemami działającymi u Zamawiającego. Przywołane opisy funkcjonalności oczekiwanej
wobec poszczególnych modułów stanowiły opis zamawiająnej usługi, który nie był
kwestionowany pod katem jednoznaczności i ustalenia czego dotyczy zamówienie.
Zasadniczy spór pomiędzy stronami dotyczył oceny, czy w świetle przedmiotu zamówienia,
który wymaga zapewnienia współdziałania pomiędzy systemami rozbudowywanymi i
dostarczanymi, koniecznym jest zapewnienie szczegółowych danych technicznych o
rozbudowywanych systemach, ich strukturze baz danych, opisu interfejsów, mechanizmów
wymainy danych, celem oszacowania kosztu integracji systemu. Z uwagi na braki w tym
elemencie opisu przedmiotu zamówienia Odwołujący formułował między innymi żądanie
dokonania podziału zamówienia na części w ten sposób, by jedna część obejmowała
system/systemy nowo zamawiane (EDM, Usługi), a druga obejmowała jedynie elementy
stanowiące rozbudowę istniejących już u Zamawiającego systemów (ERP, HIS).
Zarzut nr 1 związany z zaniechaniem wydzielenia do odrębnych części zamówienia
elementów usługi związanych z rozbudową istniejących systemów Izba oddaliła. W
szczególności, mając na uwadze opis przedmiotu zamówienia Izba uznała, iż zamawiana
usługa stanowiła nowy element systemu, który wymaga zintegrowania z systemami już
eksploatowanymi, w szczególności z systemem HIS. Przyjęcie koncepcji zamówienia
prezentowanej w odwołaniu (wydzielenie do odrębnych części nowych usług) nie mogłoby
być wprowadzone bez istotnej modyfikacji wymagań co do zapewnienia komunikacji z HIS z
którego EDM ma pobierać dane celem realizacji nowych funkcjonalności. Co istotne
domawiane „moduły” nie wymagają ingerencji w eksploatowane systemy, a istotą „integracji”
ma być zapewnienie komunikacji pomiędzy nowymi tworzonymi systemami w ramach usługi
elektronicznej. Odwołujący wskazywał, iż integracja z oprogramowaniem (HIS, ERP, RIS)
wymagać będzie głębokiej integracji, co ma uzasadniać jego żądania uzupełnienia opisu
przedmiotu zamówienia o szczegółowy opis rozwiązań (struktury baz danych, parametrów
interfejsów). Izba uznała, w oparciu o opis przedmiotu zamówienia (załącznik 6b), a także
stanowiska stron prezentowane na rozprawie, iż faktycznie w ramach zamawianej usługi
Zamawiający oczekuje stworzenia dodatkowych systemów, które będą komunikowały się z
tymi jakie obecnie eksploatuje Zamawiający. Ponieważ zamówienie nie przewiduje ingerencji
w istniejące systemy (ich struktury), a tylko zapewnienie komunikacji z nowymi tworzonymi w
ramach niniejszego zamówienia, Izba uznała, iż nie ma uzasadnienia do wydzielenia części
usług do odrębnych zadań. Niezależnie bowiem od podziału zakresu usługi elektronicznej,
nadal oczekiwaną ze strony Zamawiającego byłoby zapewnienie integracji ze składnikamiśrodowiska informatycznego Zamawiającego.
W ramach tego zarzutu Odwołujący wskazywał także na brak jednoznaczności opisu
przedmiotu zamówienia zawierającego braki w opisie dotyczącym systemów już
eksploatowanych u Zamawiającego, z którymi integracja stanowi element zamówienia. Jak
wskazano powyżej, stworzenie dodatkowych 8 usług wymaga zapewnienia komunikacjiśrodowiska informatycznego, a nie ingerencji w gotowe oprogramowania, np. poprzez
wprowadzenie ich modyfikacji. Wykonawca ma za zadanie stworzenie nowych modułów
(aplikacji), które osiągną funkcjonalności wymagane dla tego zamówienia, a więc będą
stanowiły rozbudowę eksploatowanego systemu. Ponieważ opis przedmiotu zamówienia nie
wyklucza dostarczenia nowych produktów, brak było podstawy do uznania, aby w
postępowaniu doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców. Kwestia integracji, jakkolwiek istotna z punktu widzenia realizacji umowy, nie
decyduje o uznaniu, iż opis przedmiotu zamówienia jest niekompletny w zakresie
koniecznym do przygotowania prawidłowej oferty. Nie można zaprzeczyć słuszności
stwierdzenia, iż dotychczasowi dostawcy systemów mogą mieć łatwiej na etapie wykonania
prac z uwagi na szerszą wiedzę o środowisku informatycznym, która jednak w ocenie Izby
na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia dla stwierdzenia co jest przedmiotem
zamówienia. Opis ten wynika z opisu oczekiwanych funkcjonalności, a zatem jest opisem
dopuszczalnym na gruncie art. 29 Ustawy. Kwestia analizy stopnia zaangażowania w
wykonanie prac ma wpływ na wycenę prac, ale nie na ustalenie jej zakresu. Stąd zarzuty
związane z brakiem jednoznacznego opis przedmiotu zamówienia Izba oddaliła. Ponadto,
przekazane dodatkowe opisy komunikacji pomiędzy systemem HIS a Infomedica pozwalają
poznać rozwiązanie opracowane przy wykorzystaniu komunikatów HL7, które Odwołujący
zidentyfikował już na etapie formułowania zarzutów. Zasadniczo dodane materiały miały
wartość poglądową i nie mogły zastąpić oczekiwanego przez Odwołującego opisu
rozwiązania, które dopiero powstanie po udzieleniu i wykonaniu przedmiotowego
zamówienia. Zamawiający nie mógł zatem przedstawić opisu oczekiwanego przez
wykonawcę, który mógłby powstać dopiero po wykonaniu umowy.
Zarzut opisany jako drugi Izba oddaliła, gdyż zmodyfikowana treść OPZ usuwała ewentualne
wątpliwości związane z ustaleniem zakresu, rodzaju i rozmiaru danych wymagających
migracji przy założeniu dostawy nowego rozwiązania, a nie rozbudowy już działającego
systemu RIS/PACS. Zamawiający przekazał części dokumentacji technicznych, ale przede
wszystkim odniósł się do tych kwestii w modyfikacji z dnia 18 i 19 października 2016 r., do
której to okoliczności Odwołujący się nie odniósł szczegółowo na rozprawie. Zamawiający
udostępnił bowiem informacje na potrzeby migracji danych zgromadzonych w systemach
RIS i PACS dotyczące baz danych i ich wielkości, typu danych i ich ilości wraz z opisem
komunikacji z wykorzystaniem protokołu HL7. Izba uznała zatem, iż modyfikacja siwz
uzupełniała braki w opisie przedmiotu zamówienia, które na moment rozstrzygnięcia w
sprawie nie mogły mieć zatem wpływu na wynik postępowania (art. 192 ust. 2 Ustawy).
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis oraz uzasadnione koszty Zamawiającego stwierdzone rachunkiem
złożonym przed zamknięciem rozprawy i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący: ……………………….
1 Oddala odwołanie.
2.1 Kosztami postępowania obciąża Odwołującego – CA Consulting S.A. z siedzibą w
Warszawie
i:
2.2 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego – CA Consulting
S.A, tytułem wpisu od odwołania;
2.3 Zasądza Odwołującego – CA Consulting S.A. na rzecz Zamawiającego – Samodzielnego
Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Siedlcach,
kwotę 3.600 zł. 00 gr. (słownie: trzy
tysiące sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w
związku z wynagrodzeniem pełnomocnika
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Siedlcach
.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. Akt: KIO 1919/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w Siedlcach w trybie przetargu nieograniczonego na zakup i dostawę
programowego
rozwiązania
informatycznego
budującego
usługi
elektroniczne
z
zainstalowaniem i wdrożeniem oraz dostawę i zakupu składników doposażenia środowiska
informatycznego Zamawiającego z rozmieszczeniem, zainstalowaniem i wdrożeniem tego
doposażenia niezbędnym dla wytwarzania i udostępniania tych usług w projekcie Zdrowie
SPZPOZ w Siedlcach na miarę XXI wieku, realizowanym przez SPZOZ w Siedlcach (nr
sprawy Zdrowie/148/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w
dniu 28 września 2016 r., 2016/S 187-335328, wobec treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, opisu przedmiotu zamówienia, wykonawca – CA Consulting S.A wniósł w dniu
10 października 2016 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO
1919/16).
Zamawiający opublikował treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia w dniu 28
września 2016 r.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie czynności opisu przedmiotu zamówienia w
zakresie wymagań dotyczących integracji, migracji oraz wymagania w zakresie doposażenia
i wdrożenia części medycznej 2.2 – Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej
naruszeniem art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy, w sposób niejednoznaczny i
niewyczerpujący oraz utrudniający uczciwą konkurencję.
Odwołujący wnosi o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu modyfikację
treści siwz w sposób określony w uzasadnieniu odwołania.
1. Zarzut 1 – opis przedmiotu zamówienia w zakresie integracji, brak podziału
zamówienia na części (utrudnienie konkurencji).
Odwołujący kwestionuje ujęcie jednym zamówieniem dostawę i wdrożenie nowego
systemu/systemów, realizujących funkcje dotychczas u niego istniejące (E-Usługi i EDM)
oraz rozbudowę systemów już istniejących (np. HIS) o nieliczne, nowe funkcjonalności.
Powoduje to niemożliwym złożenie oferty i wykonanie zamówienia, z tej przyczyny, że
wszędzie tam gdzie Zamawiający jedynie „domawia” nowe funkcjonalności do systemów już
istniejących, wymagana jest integracja z istniejącymi systemami. Tymczasem każdy z nich
jest systemem innego producenta, a siwz nie zapewnia informacji i danych umożliwiających
złożenie oferty w tym zakresie.
Wykonawca, który już posiada wdrożony u Zamawiającego system będzie w
uprzywilejowanej sytuacji, co nie występowałoby gdyby musiał konkurować tylko w zakresie
nowego systemu. Przy ujęciu jednym zamówieniem dokupienia kilku funkcjonalności nowych
do systemów już istniejących konieczna jest integracja funkcji/modułów z systemami, która
najłatwiej i najtaniej jest wykonać producentowi systemu już istniejącego, a siwz nie
zapewnia wszystkich informacji w zakresie tej integracji.
Zakres zamówienia obejmuje:
- usługi elektroniczne – dostawę programowego usługowego rozwiązania informatycznego
(specjalizowane oprogramowanie aplikacyjne) budującego 8 usług elektronicznych
(Elektroniczna Dokumentacja Medyczna; Identyfikacja Pacjenta; Rejestr Zdarzeń
Medycznych;
Zdrowie.Opieka@Szkoła
;
Zdrowie.Opieka@Dom
; eAnkieta; Logika Biznesowa;
Uwierzytelnianie) (III.2.1 siwz);
- doposażenie środowiska informatycznego – zakup i dostawę m.in.: doposażenia części
medycznej (HIS: ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej; PACS; Pracownia
diagnostyczna), doposażenie części administracyjnej (ERP: kalkulacja kosztów leczenia;
budżetowanie), uwierzytelnianie (system zarządzania i uwierzytelnianiem i autoryzacją),
baza danych (III.2.2 siwz);
- zainstalowanie i wdrożenie usług informatycznych, które obejmują integrację
zainstalowanego oprogramowania wytwarzającego funkcjonalności usług elektronicznych ze
składnikami środowiska informatycznego Zamawiającego stanowiącymi źródła danych
zasilające wytwarzanie tych usług (III.2.3 siwz);
- zainstalowanie i wdrożenie doposażenia, które w zakresie systemów RIS i PACS obejmują
integrację zainstalowanego specjalizowanego oprogramowania aplikacyjnego ze składnikamiśrodowiska informatycznego (III.2.4 siwz);
Odwołujący kwestionuje zapisy zamieszczone w załączniku 6A, 1.2, pkt b) Wymagania
dotyczące wdrożenia, w których między innymi Zamawiający zapewnić ma współpracę z
Producentem ZSI wskazanego w tabeli 2 przy uzyskaniu przez wykonawcę opisów
interfejsów do integracji, natomiast wykonanie integracji jest obowiązkiem wykonawcy.
Zamawiający nie przewiduje pośredniczenia w rozmowach z firmami trzecimi dotyczących
integracji z ich systemami.
Z doświadczenia Odwołujący wskazuje, że system PACS powinien integrować się z
urządzeniami diagnostycznymi, które wykorzystuje podmiot medyczny, jednak do siwz nie
załączono listy takich urządzeń.
Z zapisów załącznika 6A wynika konieczność przeprowadzenia głębokiej integracji pomiędzy
oprogramowaniem eksploatowanym obecnie przez Zamawiającego (HIS, ERP, RIS), a
elementami wskazanymi w treści odwołania, wchodzącymi w skład zakresu Doposażeniaśrodowiska Informatycznego. Również w załączniku 6B znajdują się przywołane w odwołaniu
wymagania, które wskazują na konieczność przeprowadzenia zaawansowanej integracji z
systemem HIS.
W zakresie wymaganego tzw. uwierzytelniania i modułu Administrator Odwołujący wskazuje,
iż Zamawiający nie podał żadnych informacji nt. możliwości jednolitego zarządzania
użytkownikami przez eksploatowane systemy. Jeżeli oczekuje tego, co wynika z siwz, to
zabrakło informacji o sposobie integracji w tym zakresie.
Przedmiot zamówienia został opisany w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący
ponieważ nie wiadomo, jakie dane mają być wymieniane między systemami. Zamawiający
posługuje się ogólnymi stwierdzeniami, które nie mają żadnej wartości merytorycznej i nie
pozwalają Odwołującemu na przygotowanie i wycenę oferty. Nie wiadomo również co będzie
podlegało odbiorowi w zakresie testów poprawności przedmiotu zamówienia w zakresie
współdziałania ze środowiskiem informatycznym Zamawiającego. Wykonawcy nie mają
technicznej wiedzy na temat systemów i urządzeń wdrożonych u Zamawiającego, z którymi
ma dokonać integracji. Jedynym wykonawcą mającym pełną wiedzę na ten temat jest
producent systemów istniejących u Zamawiającego, z którymi ma zostać dokonana
integracja – co stawia go w pozycji uprzywilejowanej wobec reszty wykonawców.
Zamawiający nie przedstawił szczegółowych i technicznych danych ani informacji
opisujących systemy u niego wdrożone i eksploatowane, w szczególności w zakresie
interfejsów danych za pomocą których systemy te dokonują wymiany danych. Zamawiający
powinien udostępnić specyfikację techniczną posiadanych systemów i urządzeń wraz ze
szczegółowym opisem interfejsów wymiany danych oraz zapewnić integrację po stronie
systemów. Samo podanie, że system/urządzenia wymieniają dane w oparciu protokół HL7
jest niewystarczające. Aby móc skorzystać z tego protokołu konieczne jest udostępnienie
dokumentacji danego systemu/urządzenia, ponieważ każdy z systemów i urządzeń może ten
protokół wykorzystywać na własny sposób i we własnym zakresie. Uzyskanie istotnej
informacji na temat opisu przedmiotu zamówienia zostało natomiast przesunięte na bliżej
nieokreślony czas w przyszłości i nie jest elementem siwz. Przy braku wsparcia ze strony
Zamawiającego rozumianego jako zapewnienie wykonawcom interfejsów do integracji
istnieje zatem ryzyko, że przedmiot zamówienia nie będzie mógł być przez wybranego
wykonawcę zrealizowany, bo nie uzyska on żadnych informacji ani danych od producentów
systemów. Podmioty te bowiem nie mają względem Odwołującego żadnych zobowiązań, w
tym nie mają obowiązku udostępnienia mu danych odnośnie własnych systemów. Ponadto,
w przypadku gdy producent dokona zmiany wersji systemu lub interfejsu wymiany danych w
trakcie świadczenia gwarancji i utrzymania nowego systemu, może to prowadzić do sytuacji,
w której wykonawca będzie musiał ponosić koszty kolejnej integracji, co czyni niemożliwą
wycenę przedmiotu zamówienia. Zamawiający nie zapewnił możliwości o ewentualnym
finansowaniu z własnych środków niezbędnej współpracy z autorami/producentami
eksploatowanych systemów informatycznych/ baz danych.
Odwołujący żąda modyfikacji siwz poprzez:
- wprowadzenie pełnej listy systemów i urządzeń z którymi ma nastąpić integracja (ze strony
e-usługi oraz wskazanych elementów doposażenia środowiska informatycznego) wraz z
kompletną dokumentacją ich interfejsów, mechanizmów i opisu protokołów wymiany danych,
oraz ze wskazaniem wszystkich technicznych informacji niezbędnych do wykonania
integracji;
- udostępnienie wykonawcom pełnej dokumentacji technicznej systemów i urządzeń, które
mają być w ramach zamówienia integrowane z dostarczanym rozwiązaniem, umożliwiającą
wykonanie integracji w takim zakresie, w jakim jest to wymagane, ze wskazaniem w siwz
zakresu tej integracji, obecnie opisanej na wysokim poziomie ogólności;
- zapewnienie, że po stronie eksploatowanych systemów istnieją interfejsy integracyjne
umożliwiające pobieranie danych oraz zasilanie danymi, w zakresie jaki ma zostać opisany w
siwz z uwzględnieniem technologicznych uwarunkowań uwzględnionych powyżej;
- wprowadzenie zobowiązania Zamawiającego, że w przypadku gdy w trakcie realizacji
zamówienia oraz już na etapie jego eksploatacji po odbiorze, w tym na etapie gwarancji
zostaną przez producentów systemów z którymi został zintegrowany przedmiot zamówienia
zmienią te systemy w sposób mający wpływ na integrację – Zamawiający we własnym
zakresie i na własny koszt pozyska wszelkie niezbędne do przeprowadzenia ponownej
integracji informacje i dane od producentów lub autorów eksploatowanych systemów i
urządzeń oraz że wykonawca nie będzie ponosił odpowiedzialności za brak integracji
wynikający z działań Zamawiającego i producentów systemów;
- dokonanie podziału zamówienia na części w ten sposób, by jedna część obejmowała
system/systemy nowo zamawiane (EDM, Usługi), a druga obejmowała jedynie elementy
stanowiące rozbudowę istniejących już u Zamawiającego systemów (ERP, HIS).
2. Opis przedmiotu zamówienia w zakresie migracji.
W ramach doposażenia środowiska informatycznego (III.2.2 siwz) w załączniku nr 6B w
rozdziale 2.2.2 system RIS i PACS wskazano, iż zakres tego elementu doposażenia polega
na rozbudowie działającego u Zamawiającego systemu RIS/PACS lub na dostawie nowego
rozwiązania z przeniesieniem wszystkich archiwalnych danych z wymienianego systemu.
Zamawiający nie wskazał nawet producentów i nazwy eksploatowanych systemów
informatycznych – takie informacje nawet w minimalnym stopniu nie pozwalają stwierdzić,
jakie dane się znajdują i w jakim formacie, w jakiego rodzaju bazach danych, znajdują się w
tychże systemach. Rażącym naruszeniem sposobu opisu przedmiotu zamówienia jest fakt,że Zamawiający zakłada, że to na wykonawcy ciąży obowiązek ustalenia wymagań i
warunków technicznych migracji danych oraz ich optymalnej integracji, do których należą
m.in.: struktura tabel baz danych, prawa autorskie, dostęp do baz danych, itp. Zamawiający
nie przedstawił niezbędnych do wyceny przedmiotu zamówienia informacji dotyczących
posiadanych baz danych, z których ma nastąpić migracja tj. m.in. ilości i rodzaju baz danych
(proste czy złożone, relacyjne czy obiektowe, itp.), struktury baz danych (rodzaje i ilości
encji, zakres i opis atrybutów, rodzaje i typy danych atrybutów, relacje pomiędzy encjami,
zainstalowane procedury po stronie serwera baz danych, itp.), rozmiar baz danych, sposób
migracji ze wskazaniem na dane, które mają pierwszeństwo, informacji na temat spójności
danych, zakres danych podlegających migracji (jaki dane za jakie lata, dane z jakich
obszarów). Niezależnie od tego, Zamawiający nie zapewnia wykonawcy o możliwości oraz
finansowaniu z własnych środków niezbędnej współpracy z autorami/producentami
eksploatowanych
systemów
informatycznych/baz
danych.
Powyższe
stawia
w
uprzywilejowanej
pozycji
autorów/producentów
eksploatowanego
systemu
informatycznego/bazy danych, gdyż wie jakie dane mają podlegać migracji, a także zna
wszystkie szczegóły techniczne danych i środowiska w jakim funkcjonują dane, które mają
zostać migrowane. Odwołujący odwołał się do rekomendacji Prezesa UZP R.7.2, R.7.5,
których Zamawiający nie uwzględnił.
Odwołujący żąda dokonania modyfikacji poprzez:
- wprowadzenie pełnej listy baz danych, z których ma nastąpić migracja danych, wraz ze
wskazaniem wszystkich technicznych informacji, dzięki którym możliwa będzie ta migracja, w
szczególności m.in. ilości i rodzaju baz danych (proste czy złożone, relacyjne czy obiektowe,
itp.), struktury baz danych (rodzaje i ilości encji, zakres i opis atrybutów, rodzaje i typy
danych atrybutów, relacje pomiędzy encjami, zainstalowane procedury po stronie serwera
baz danych, itp.), rozmiar baz danych, sposób migracji ze wskazaniem na dane, które mają
pierwszeństwo, informacji na temat spójności danych, zakres danych podlegających migracji
(jaki dane za jakie lata, dane z jakich obszarów) lub – zapewnienie danych do migracji w
postaci plików CSV lub XLS zawierających dane do migracji wraz z dokumentacją
umożliwiającą pełną identyfikację zawartości tych plików;
- wprowadzenie zobowiązania Zamawiającego, że w przypadku gdy w trakcie realizacji
zamówienia oraz już na etapie jego eksploatacji po odbiorze, w tym na etapie gwarancji
zostaną przez producentów systemów z którymi został zintegrowany przedmiot zamówienia
zmienią te systemy w sposób mający wpływ na integrację – Zamawiający we własnym
zakresie i na własny koszt pozyska wszelkie niezbędne do przeprowadzenia ponownej
integracji informacje i dane od producentów lub autorów eksploatowanych systemów i
urządzeń oraz że wykonawca nie będzie ponosił odpowiedzialności za brak integracji
wynikający z działań Zamawiającego i producentów systemów;
- dokonanie podziału zamówienia na części, w ramach których wydzieli się prace związane z
migracją danych do nowego systemu, które będzie mógł wykonać autor lub producentów
systemów, z których dane mają być migrowane.
3. Opis przedmiotu zamówienia w zakresie doposażenia i wdrożenia części medycznej
2.2 – Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej.
Wykonawca powinien dostarczyć rozwiązanie, które umożliwia zasilanie szpitalnej bazy EDM
cyfrową wersją dokumentacji medycznej. Odwołujący kwestionuje część zapisów, gdyż
Zamawiający nie wymaga dostarczenia urządzenia (lub urządzeń) skanującego, które
umożliwiałoby spełnienie tych wymagań. Ponadto opis wymagań wskazuje na konieczność
współpracy oprogramowania EDM z urządzeniem skanującym system HIS oraz nigdzie
indziej nie opisanym systemem EDM używanym przez szpital. Przedmiot zamówienia jest w
tym zakresie niejednoznaczny. Jeżeli Zamawiający posiada już jakieś urządzenia skanujące,
to powinien podać ich parametry (producent, model) oraz zapewnić integrację z nimi zgodnie
z żądaniem pierwszym. Jeśli wymaga natomiast ich dostarczenia powinien jednoznacznie
wskazać wymagania techniczne i funkcjonalne dla tych urządzeń oraz określić ich ilość.
Zamawiający w dniu 19 i 20 października 2016 r. dokonał modyfikacji części postanowień
siwz doprecyzowując postanowienia, co uwzględnił w stanowisku pisemnym z dnia 6
listopada 2016r. złożonym do akt sprawy (odpowiedź na odwołanie).
Do postępowania odwoławczego przystąpił po stronie Zamawiającego wykonawca Asseco
Poland S.A.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z
dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U.2016.1020), zwanej dalej „Ustawą”.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
oceny wypełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia po stronie Odwołującego
interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez Odwołującego szkody
w wyniku kwestionowanych czynności Zamawiającego. Ponieważ odwołaniem objęta została
treść siwz w części dotyczącej opisu przedmiotu zamówienia, w interesie każdego z
wykonawców zainteresowanych ubieganiem się o to zamówienie leży, aby postanowienia te
umożliwiały złożenie konkurencyjnej oferty. Stwierdzenie w podstawie zarzutów, iż obecny
opis przedmiotu zamówienia nie tworzy warunków dla uczciwej konkurencji pozwala uznać,
iż odwołanie ma na celu ochronę interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia przez
doprowadzenie do kształtu postanowień, przy których będzie miał możliwość przygotowania
konkurencyjnej oferty i uzyskania zamówienia. W związku z powyższym Izba uznała, że
spełnione zostały przesłanki materialno-prawe do merytorycznego rozpoznania zarzutów.
Na podstawie dokumentacji postępowania, w tym treści siwz – wraz z modyfikacją dokonaną
19 i 20 października 2016 r., stanowisk stron prezentowanych na rozprawie Izba dokonała
ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie
podtrzymanych zarzutów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do znaczenia dokonanej przez Zamawiającego zmiany
części z kwestionowanych postanowień siwz, Izba mając na uwadze oświadczenie
Odwołującego złożone na posiedzeniu o braku ich wpływu na zasadność zarzutów
opisanych w pkt 1 i 2 odwołania, podtrzymanych w całości, uznała, iż modyfikacja nie
wpływała wprawdzie na ustalenie stanu faktycznego, do którego odnoszą się zarzut
Odwołującego, mogła mieć natomiast znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zasługiwało na
uwzględnienie w świetle art. 192 ust. 2 Ustawy. Izba stosowanie do tego przepisu może
uwzględnić odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub
może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Odnosząc się
zatem do kwestii wpływu na wynik postępowania postanowień siwz, które uległy zmianie po
wniesieniu odwołania, a przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów,
Izba uznała, iż zmiana wprowadzona do opisu przedmiotu zamówienia prowadziła do
uchylenia postanowień, w oparciu o które formułowane były zarzuty. W sytuacji gdy
postanowienia, do których odnosi się odwołanie zostają usunięte lub zmienione przez
Zamawiającego jeszcze przed wydaniem wyroku przez Izbę, prowadzi to faktycznie do
pozbawienia znaczenia tych zapisów dla postępowania. Zatem ocena ich wpływu na wynik
postępowania pozbawiona zostaje racji, a odwołanie w tym zakresie nie może odnieść
skutku w postaci nakazania zmiany nowych postanowień, co do których wykonawcy
przysługuje prawo do wniesienia nowego odwołania. Izba nie może bowiem obecnie
rozstrzygać, czy dokonane zmiany nie naruszają przepisów Ustawy, ocenia jedynie w jaki
sposób decydują o tym, że wcześniejsze zapisy tracę znaczenie dla rozstrzygnięcia w
sprawie podniesionych zarzutów dotyczących stanu faktycznego istniejącego w momencie
wniesienia odwołania. Należy również zauważyć, iż niniejsze postępowanie odwoławcze
zostało wydłużone w związku z wnioskiem Odwołującego zgłoszonym na posiedzeniu w dniu
21 października 2016 r. o odroczenie terminu rozprawy, w celu umożliwienia dokonania
analizy wprowadzonych do opisu przedmiotu zamówienia zmian i rozważenia możliwości
cofnięcia odwołania. Termin rozprawy został odroczony na dłuższy czas, niż żądał tego
Odwołujący, co stwarzało temu wykonawcy warunki do spokojnej analizy sytuacji faktycznej i
prawnej, jaka powstała po zmianie siwz dokonanej w dniach 19 i 20 października 2016 r.
Odwołujący na posiedzeniu w dniu 7 listopada 2016 r. zdecydował o cofnięciu zarzutu
opisanego w pkt 3 odwołania, tj. doposażenia i wdrożenia części medycznej 2.2 –
Ucyfrowienie tradycyjnej dokumentacji medycznej. W świetle powyższego Izba, w zakresie
podtrzymanych zarzutów nie mogła pominąć faktu, iż część z kwestionowanych postanowień
uległa zmianie, co miało również wpływ na wynik postępowania odwoławczego.
W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy, w sposób
niejednoznaczny i niewyczerpujący oraz utrudniający uczciwą konkurencję Odwołujący
wskazuje na przyczynę naruszenie tkwiącą:
- w braku wydzielenia części przedmiotu zamówienia do odrębnych część,
- braku opisu systemów, z jakimi wymagana będzie integracja,
- braku informacji o danych mających podlegać migracji.
Zamawiający w załaczniku 6A pkt 1.2 lit b określił wymagania dotyczące wdrożenia
dostarczanych systemów, które mają się integrować z systemami już działającymi u
Zamawiającego, w celu realizacji kolejnych usług związanych z rozliczaniem świadczeń
udzielonych pacjentom. Na przykładzie poszczególnych zadań, jakie mają realizować nowe
moduły Odwołujący wskazywał na potrzebę zapewnienia komunikacji pomiędzy systemami,
które mają ze sobą współdziałać. Na przykładzie systemu HIS, w którym dokonywana jest
rejestracja pacjenta (nadawany numer identyfikujący) Zamawiający oczekuje stworzenia
systemu, który będzie pobierał dane o pacjencie i zapisywał je w kodzie, umożliwiającym
odczyt danych zapisywanych w systemie HIS z wykorzystniem aplikacji mobilnej. Podobna
sytuacja dotyczy pozostałych usług, które wymagają konfriguracji z systemami już
działajacymi, co wymaga zapewnienia komunikacji pomiędzy tymi systemami. Wielokrotnie w
odwołaniu przy wskazaniu na konieczną integrację systemów Odwołujący odnosi się wprost
do zapewnienia komunikacji pomiędzy nimi.
Zamawiający opisując przedmiot zamówienia dopuścił rozwiązania pochodzące od jednego
producenta, jak i rozwiązanie zbudowane ze składników pochodzących od wielu
poroducentów. Zamawiający oczekuje dostarczenia nowych funkcjonalności i rozbudowania
funkcjonlaności już istniejących bez wskazywania sposobu ich realizacji. Jednocześnie
przedmiot zamówienia jest w całości rozbudową istniejącego, posiadanego i
eksploatowanego przez niego środowiska infromatycznego i ma na celu zapewnienie
ciągłości funkcjonowania usług. Zamawiający oceniał żądanie podzielenia przedmiotu
zamówienia na części za niekorzystne, z uwagi na trudności w ustaleniu odpowiedzialności
za obszary integracji z innymi częściami projektu, zwiększające ryzyko niepowodzenia
projektu lub zagrożenie dla ciągłości funkcjonowania i niedostępności usługi. Zamawiający
oczekuje od wykonawcy przyjęcia odpowiedzialności za realizację całości przedmiotu
zamówienia, a nie jego fragmentaryzacji.
Odwołujący odmawiał znaczenia dokonanej modyfikacji siwz, w której Zamawiający
przekazał opis komunikacji pomiędzy systemami HIS a Infomedica, uznając iż nie dotyczą
one komunikacji pomiędzy systemem HIS a EDM, który będzie dopiero tworzony i będzie
musiał wykorzystywać dane z systemu HIS. Za niewystraczające oceniał wskazanie na
standard komunikaji HL7, wykorzystywany w systemie HIS. Aby móc skorzystać z tego
protokołu konieczne jest udostępnienie dokumentacji danego systemu/urządzenia, ponieważ
każdy z systemów i urządzeń może ten protokół wykorzystywać na własny sposób i we
własnym zakresie.
Oddalając odwołanie Izba na wstępie wskazuje, iż argumentacja Odwołującego zasadniczo
w odwołaniu sprowadzała się do szerokiego przywołania opisu przedmiotu zamówienia,
którego celem było wskazanie na konieczność integracji pomiędzy zamawianymi usługami, a
systemami działającymi u Zamawiającego. Przywołane opisy funkcjonalności oczekiwanej
wobec poszczególnych modułów stanowiły opis zamawiająnej usługi, który nie był
kwestionowany pod katem jednoznaczności i ustalenia czego dotyczy zamówienie.
Zasadniczy spór pomiędzy stronami dotyczył oceny, czy w świetle przedmiotu zamówienia,
który wymaga zapewnienia współdziałania pomiędzy systemami rozbudowywanymi i
dostarczanymi, koniecznym jest zapewnienie szczegółowych danych technicznych o
rozbudowywanych systemach, ich strukturze baz danych, opisu interfejsów, mechanizmów
wymainy danych, celem oszacowania kosztu integracji systemu. Z uwagi na braki w tym
elemencie opisu przedmiotu zamówienia Odwołujący formułował między innymi żądanie
dokonania podziału zamówienia na części w ten sposób, by jedna część obejmowała
system/systemy nowo zamawiane (EDM, Usługi), a druga obejmowała jedynie elementy
stanowiące rozbudowę istniejących już u Zamawiającego systemów (ERP, HIS).
Zarzut nr 1 związany z zaniechaniem wydzielenia do odrębnych części zamówienia
elementów usługi związanych z rozbudową istniejących systemów Izba oddaliła. W
szczególności, mając na uwadze opis przedmiotu zamówienia Izba uznała, iż zamawiana
usługa stanowiła nowy element systemu, który wymaga zintegrowania z systemami już
eksploatowanymi, w szczególności z systemem HIS. Przyjęcie koncepcji zamówienia
prezentowanej w odwołaniu (wydzielenie do odrębnych części nowych usług) nie mogłoby
być wprowadzone bez istotnej modyfikacji wymagań co do zapewnienia komunikacji z HIS z
którego EDM ma pobierać dane celem realizacji nowych funkcjonalności. Co istotne
domawiane „moduły” nie wymagają ingerencji w eksploatowane systemy, a istotą „integracji”
ma być zapewnienie komunikacji pomiędzy nowymi tworzonymi systemami w ramach usługi
elektronicznej. Odwołujący wskazywał, iż integracja z oprogramowaniem (HIS, ERP, RIS)
wymagać będzie głębokiej integracji, co ma uzasadniać jego żądania uzupełnienia opisu
przedmiotu zamówienia o szczegółowy opis rozwiązań (struktury baz danych, parametrów
interfejsów). Izba uznała, w oparciu o opis przedmiotu zamówienia (załącznik 6b), a także
stanowiska stron prezentowane na rozprawie, iż faktycznie w ramach zamawianej usługi
Zamawiający oczekuje stworzenia dodatkowych systemów, które będą komunikowały się z
tymi jakie obecnie eksploatuje Zamawiający. Ponieważ zamówienie nie przewiduje ingerencji
w istniejące systemy (ich struktury), a tylko zapewnienie komunikacji z nowymi tworzonymi w
ramach niniejszego zamówienia, Izba uznała, iż nie ma uzasadnienia do wydzielenia części
usług do odrębnych zadań. Niezależnie bowiem od podziału zakresu usługi elektronicznej,
nadal oczekiwaną ze strony Zamawiającego byłoby zapewnienie integracji ze składnikamiśrodowiska informatycznego Zamawiającego.
W ramach tego zarzutu Odwołujący wskazywał także na brak jednoznaczności opisu
przedmiotu zamówienia zawierającego braki w opisie dotyczącym systemów już
eksploatowanych u Zamawiającego, z którymi integracja stanowi element zamówienia. Jak
wskazano powyżej, stworzenie dodatkowych 8 usług wymaga zapewnienia komunikacjiśrodowiska informatycznego, a nie ingerencji w gotowe oprogramowania, np. poprzez
wprowadzenie ich modyfikacji. Wykonawca ma za zadanie stworzenie nowych modułów
(aplikacji), które osiągną funkcjonalności wymagane dla tego zamówienia, a więc będą
stanowiły rozbudowę eksploatowanego systemu. Ponieważ opis przedmiotu zamówienia nie
wyklucza dostarczenia nowych produktów, brak było podstawy do uznania, aby w
postępowaniu doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców. Kwestia integracji, jakkolwiek istotna z punktu widzenia realizacji umowy, nie
decyduje o uznaniu, iż opis przedmiotu zamówienia jest niekompletny w zakresie
koniecznym do przygotowania prawidłowej oferty. Nie można zaprzeczyć słuszności
stwierdzenia, iż dotychczasowi dostawcy systemów mogą mieć łatwiej na etapie wykonania
prac z uwagi na szerszą wiedzę o środowisku informatycznym, która jednak w ocenie Izby
na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia dla stwierdzenia co jest przedmiotem
zamówienia. Opis ten wynika z opisu oczekiwanych funkcjonalności, a zatem jest opisem
dopuszczalnym na gruncie art. 29 Ustawy. Kwestia analizy stopnia zaangażowania w
wykonanie prac ma wpływ na wycenę prac, ale nie na ustalenie jej zakresu. Stąd zarzuty
związane z brakiem jednoznacznego opis przedmiotu zamówienia Izba oddaliła. Ponadto,
przekazane dodatkowe opisy komunikacji pomiędzy systemem HIS a Infomedica pozwalają
poznać rozwiązanie opracowane przy wykorzystaniu komunikatów HL7, które Odwołujący
zidentyfikował już na etapie formułowania zarzutów. Zasadniczo dodane materiały miały
wartość poglądową i nie mogły zastąpić oczekiwanego przez Odwołującego opisu
rozwiązania, które dopiero powstanie po udzieleniu i wykonaniu przedmiotowego
zamówienia. Zamawiający nie mógł zatem przedstawić opisu oczekiwanego przez
wykonawcę, który mógłby powstać dopiero po wykonaniu umowy.
Zarzut opisany jako drugi Izba oddaliła, gdyż zmodyfikowana treść OPZ usuwała ewentualne
wątpliwości związane z ustaleniem zakresu, rodzaju i rozmiaru danych wymagających
migracji przy założeniu dostawy nowego rozwiązania, a nie rozbudowy już działającego
systemu RIS/PACS. Zamawiający przekazał części dokumentacji technicznych, ale przede
wszystkim odniósł się do tych kwestii w modyfikacji z dnia 18 i 19 października 2016 r., do
której to okoliczności Odwołujący się nie odniósł szczegółowo na rozprawie. Zamawiający
udostępnił bowiem informacje na potrzeby migracji danych zgromadzonych w systemach
RIS i PACS dotyczące baz danych i ich wielkości, typu danych i ich ilości wraz z opisem
komunikacji z wykorzystaniem protokołu HL7. Izba uznała zatem, iż modyfikacja siwz
uzupełniała braki w opisie przedmiotu zamówienia, które na moment rozstrzygnięcia w
sprawie nie mogły mieć zatem wpływu na wynik postępowania (art. 192 ust. 2 Ustawy).
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis oraz uzasadnione koszty Zamawiającego stwierdzone rachunkiem
złożonym przed zamknięciem rozprawy i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący: ……………………….
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1498/16 z dnia 2016-11-21
- Sygn. akt KIO 1984/16 z dnia 2016-11-07
- Sygn. akt KIO 1915/16, KIO 1916/16 z dnia 2016-10-31
- Sygn. akt KIO 1901/16, KIO 1903/16, KIO 1904/16 z dnia 2016-10-31
- Sygn. akt KIO 1829/16, KIO 1840/16 z dnia 2016-10-31
