rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2015-07-14
rok: 2015
data dokumentu: 2015-07-14
rok: 2015
sygnatury akt.:
KIO 1368/15
KIO 1368/15
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2015 r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 czerwca 2015 r. przez wykonawcę
J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą
J. O. „Gala”
ul. Rostafińskiego 16/8, 50-247 Wrocław
w postępowaniu prowadzonym przez
Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostkę Budżetową Gminy Wrocław
ul. św. Elżbiety 3, 50-111 Wrocław
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 czerwca 2015 r. przez wykonawcę
J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą
J. O. „Gala”
ul. Rostafińskiego 16/8, 50-247 Wrocław
w postępowaniu prowadzonym przez
Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostkę Budżetową Gminy Wrocław
ul. św. Elżbiety 3, 50-111 Wrocław
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert dla
zadania VI, w tym powtórzenie (uzupełnienie) czynności wezwania wykonawcy J.
O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” do wyjaśnienia
wysokości ceny na podstawie art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych,
2. kosztami postępowania obciąża Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostkę
Budżetową Gminy Wrocław i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę
J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” tytułem
wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Zarządu Zasobu Komunalnego Jednostki Budżetowej Gminy
Wrocław na rzecz wykonawcy J. O. prowadzącego działalność gospodarczą
pod nazwą J. O. „Gala” kwotę 18 867 zł 29 gr (słownie: osiemnaście tysięcy
osiemset sześćdziesiąt siedem złotych dwadzieścia dziewięć groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu,
dojazdu i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego we Wrocławiu.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1368/15
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostka Budżetowa Gminy Wrocław
prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na „usługi utrzymania
czystości i porządku w budynkach stanowiących własność Gminy Wrocław” na podstawie
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907
z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 28 kwietnia 2015 r. w Dzieniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2015/S 082-146019. Wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania:
Odwołujący – J. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” wniósł
odwołanie wobec wyboru oferty najkorzystniejszej dla zadania VI zarzucając zamawiającemu
naruszenie art. 7 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.
Odwołujący wniósł o wydanie wyroku nakazującego zamawiającemu: dokonanie czynności
unieważnienia wyboru najkorzystniejszej oferty, dokonanie czynności odrzucenia oferty
INTER GRADO s.c. D. R. M. S. oraz dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty spośród
ofert niepodlegających odrzuceniu.
Odwołujący wskazał, że za najkorzystniejszą dla zadania VI zamawiający uznał ofertę
wykonawcy INTER GRADO s.c. D. R. M. S. . Zamawiający już wcześniej dokonał wyboru tej
oferty bez wezwania wykonawcy do udzielenia wyjaśnień dotyczących elementów oferty
mających wpływ na cenę oferty, mimo że występował ustawowy obowiązek takiego
wezwania. Następnie zamawiający uwzględnił zarzuty odwołania, dokonał unieważnienia
wyboru oferty i wezwał INTER GRADO s.c. D. R. M. S., w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych, do udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny oferty.
W wezwaniu do wyjaśnień zamawiający wskazał, że cena oferty jest o 30,40% niższa od
ustalonej przez zamawiającego wartości zamówienia i o 31,28% od średniej arytmetycznej
cen wszystkich ofert złożonych w postępowaniu.
INTER GRADO s.c. D. R. M. S. udzielił wyjaśnień, z których nie wynika, że oferta tego
wykonawcy nie zawiera rażąco niskiej ceny. INTER GRADO s.c. wskazał, że cenę oferty
skalkulował w oparciu o usługi porządkowe wykonywane dla innych zamawiających. W
wyjaśnieniach brak jest jakiegokolwiek odniesienia ceny oferty do specyfiki przedmiotowego
zamówienia. Nie ma mowy o przewidzianych metodach wykonywania zamówienia, których
zastosowanie pozwoli na oszczędności, na obniżenie kosztów wykonania zamówienia.
Zamawiający w wezwaniu wprost zażądał wyjaśnień w tym zakresie. Zamawiający zażądał
także wyjaśnień w zakresie kosztów pracy. Pomimo, że koszty pracy stanowią podstawowy
koszt
wykonania
zamówienia,
INTER
GRADO
s.c.
w wyjaśnieniach nie odniósł się do tej kwestii. Brak jest także informacji o udzielonej pomocy
publicznej i o jej zakresie, ewentualnie informacji o braku takiej pomocy. Treść wyjaśnień jest
oderwana od specyfiki i zakresu przedmiotowego zamówienia. Zawarte ogólnikowe
stwierdzenia, typu: cena oferty obejmuje wymagania i czynności określone w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, 15-letnie doświadczenie w wykonywaniu usług sprzątania,
znajomość rejonu, obecność i wykonywanie usług w rejonie, nie mogą potwierdzać, że cena
oferty nie jest rażąco niska. Stwierdzenia te nie informują o wpływie czynników w nich
określonych na cenę oferty. Brak powiązania wskazanych wyżej czynników z ich wpływem
na cenę oferty czyni je nic nie znaczącymi i nie wyjaśniającymi powodów ustalenia w ofercie
tak niskiej ceny.
Przy ocenie wyjaśnień INTER GRADO s.c. nie można brać pod uwagę załączonych
dowodów, bo odnoszą się one do innych zamówień realizowanych na rzecz innych
zamawiających i nie mają związku z ofertą i przedmiotowym zamówieniem. Zamawiający
wprost napisał, że oczekuje wyjaśnień i dowodów dotyczących elementów oferty mających
wpływ na wysokość ceny, a doczekał się krótkich ogólnikowych wyjaśnień i dowodów
dotyczących innych zamówień.
Zamawiający wskazał, jakich informacji oczekuje w wyjaśnieniach, a nie uzyskał praktycznieżadnej z oczekiwanych informacji. Nie doczekał się także dowodów, które potwierdziłyby, że
cena oferty INTER GRADO s.c. może być niższa o 30,40% od ustalonej przez
zamawiającego wartości zamówienia i o 31,28% od średniej arytmetycznej cen wszystkich
ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający odrzuca ofertę
wykonawcy, który nie złożył wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz
z dostarczonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia. Stosując ten przepis zamawiający powinien odrzucić ofertę INTER
GRADO s.c., bowiem nie sposób ocenić wyjaśnień tego wykonawcy inaczej niż jako nie
złożonych. Za złożone wyjaśnienia można uznać tylko takie, które zostały udzielone zgodnie
z ustawą i wezwaniem zamawiającego oraz zostały poparte dowodami związanymi z ofertą
i zamówieniem. Z drugiej strony należy uznać, te pseudowyjaśnienia, jakich udzielił
zamawiającemu INTER GRADO s.c., bezsprzecznie potwierdziły, że cena oferty tego
wykonawcy jest rażąco niska. INTER GRADO s.c. nie wykazał, że oferta nie zawiera rażąco
niskiej ceny, nie dopełnił zatem wymogu wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy Prawo
zamówień publicznych. Zamawiający bezprawnie uznał wyjaśnienia INTER GRADO s.c. za
wystarczające dla wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, mimo że brak w nich
odniesienia do żądań zamawiającego zawartych w wezwaniu do ich udzielenia. Zamawiający
powinien uznać, że INTER GRADO s.c. nie wykazał, że jej oferta nie zawiera rażąco niskiej
ceny i że złożone wyjaśnienia potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską cenę i w efekcie
powinien odrzucić ofertę tego wykonawcy.
II Stanowisko zamawiającego
Zamawiający wniósł pisemną odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie
w całości.
Wskazał, że za najkorzystniejszą dla zadania VI uznał ofertę INTER GRADO s.c. D. R. M. S.
z ceną ofertową 694.762,90 zł brutto. Na etapie sprawdzania i porównywania ofert złożonych
w postępowaniu cena tej oferty nie budziła żadnych wątpliwości – zamawiający szczegółowo
przeanalizował ceny jednostkowo-ryczałtowe w złożonych ofertach, a z informacji zawartych
w tej ofercie wynika, że wykonawca prawidłowo realizuje usługi o takim charakterze, jak
usługi będące przedmiotem zamówienia, w budynkach wspólnot mieszkaniowych objętych
zarządem Kompleksowej Obsługi Osiedla Sp. z o.o. (K.O.O. Sp. z o.o.).
Najniższą cenę w zadaniu VI miała oferta o łącznej wartości brutto 690.185,92 zł (odrzucona
na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych w związku
z nieuwzględnieniem modyfikacji treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia).
INTER GRADO s.c. złożył ofertę podając cenę jednostkowo-ryczałtową za zasadniczą część
zamówienia (sprzątanie części wspólnych budynków) o najwyższej wartości spośród ofert
wybranych w poszczególnych zadaniach, tj. 0,55 zł netto, podczas gdy w zadaniu I to 0,41 zł
netto, w zadaniu II i IV, V i VII to 0,40 zł netto, a w zadaniu III to 0,49 zł netto (średnio 0,42 zł
netto), przy czym zakres czynności jest taki sam we wszystkich zadaniach, z wyjątkiem
zadania II, gdzie jest rozszerzony. Cena za usługi sprzątania części wspólnych budynków
w ofercie odwołującego wynosi 0,40 zł netto.
Trudno zatem mówić o cenie rażąco niskiej w sytuacji, gdy cena spornej oferty za główną
część zamówienia jest wyższa niż cena odwołującego. Różnica cen ofert INTER GRADO
s.c. i odwołującego wynika głównie z różnicy za sprzątanie miejsc zbiórki odpadów (mzo).
Cena jednostkowo-ryczałtowa za usługi odczytów liczników w ofercie INTER GRADO s. c.
również była wyższa niż ceny w pozostałych wybranych w poszczególnych zadaniach
ofertach, tj. w większości ofert było to 1 zł netto, a w ofercie INTER GRADO s.c. wskazano
1,65 zł netto.
Dokonując analizy porównawczej cen w umowach zawartych w wyniku przeprowadzenia
poprzedniego postępowania przetargowego w 2013 roku i cen w aktualnie zawartych
umowach, zamawiający zaobserwował wyraźny spadek cen za realizację usług sprzątania
części wspólnych budynków, tj. w 2013 r. średnia cena wyniosła 0,73 zł brutto, a obecnie jest
to 0,51 zł brutto.
W tymczasowej umowie zawartej z odwołującym podał on stawki za sprzątanie 1 m
2
części
wspólnych 0,60 zł netto, a za sprzątanie 1 mzo 40,00 zł netto (w ofercie to 150 zł netto), coświadczy o nierzetelnym oszacowaniu przez niego oferty w postępowaniu przetargowym,
gdyż już 40 zł netto to stawka opłacalna. Przy tych stawkach cena oferty odwołującego
wyniosłaby 855.864,95 zł brutto, a nie 1.119 288,01 zł brutto.
Różnica w łącznej cenie ofert INTER GRADO s.c. i odwołującego wynika wyłącznie z różnicy
w cenie za sprzątanie miejsc zbiórki odpadów, których w tym zadaniu jest aż 170. Ceny za
sprzątanie mzo są bardzo zróżnicowane i kształtują się od 14 zł netto w ofercie INTER
GRADO s.c. do 400 zł netto w niektórych ofertach, w pozostałych zadaniach. W porównaniu
z poprzednimi latami, zamawiający zaobserwował wysoki wzrost cen za usługi sprzątania
mzo, mimo że zakres czynności nie uległ zmianie w stosunku do 2013 r. (25 zł do 60 zł
brutto w 2013 r.).
Rejon, w którym ma być realizowane zadanie VI, charakteryzuje się dużą ilością niewielkich
budynków z małymi powierzchniowo miejscami zbiórki odpadów, przypisanymi najczęściej
do mieszkańców jednej lub dwóch klatek schodowych. W takich okolicznościach cena 14 zł
netto za sprzątanie jednego mzo nie stanowi ceny niewiarygodnej i nierealnej.
W dotychczasowej umowie odwołujący realizował swoje obowiązki dotyczące mzo, o takim
samym zakresie, za cenę ok. 23 zł netto (25 zł brutto), jednakże bez tak sprzyjających
warunków, jakimi dysponuje INTER GRADO s.c. Ponadto sprzątanie miejsc zbiórki odpadów
jest czynnością dodatkową, wykonywaną przez osoby, które zajmują się również
sprzątaniem części wspólnych budynków.
Zamawiający zatem nie miał wątpliwości co do realności ceny zaoferowanej przez INTER
GRADO s.c. Nie można było w żaden sposób ocenić wartości tej oferty jako rażąco niskiej,
ponieważ była ona bardzo zbliżona do cen oferowanych przez pozostałych wykonawców
w poszczególnych zadaniach, a nawet wyższa.
Nie bez znaczenia dla oceny oferty INTER GRADO s.c. pozostawała wiedza
zamawiającego, potwierdzona referencjami złożonymi w ofercie, że wykonawca ten działa od
wielu lat na rynku lokalnym, w tym rejonie, świadcząc usługi sprzątania w budynkach
mieszkalnych dla wspólnot mieszkaniowych, ma zorganizowane własne zaplecze i za
konkurencyjne ceny, z pozytywnym skutkiem realizuje usługi sprzątania.
Zamawiający, po dokonaniu analizy zarzutów sformułowanych w odwołaniu z 18 czerwca
2015 r., w celu dochowania należytej staranności i zapewnienia transparentności
postępowania oraz rozwiania jakichkolwiek wątpliwości odnośnie ceny oferty wybranej,
zwrócił się do INTER GRADO s.c. o złożenie wyjaśnień. W ocenie zamawiającego złożone
wyjaśnienia tylko potwierdziły okoliczności realnego wykonania usługi, utwierdzając
zamawiającego w słuszności dokonanego wyboru. To nie zamawiający zadecydował
o wysłaniu wezwania, ale ustawodawca zmieniając zapisy art. 90 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych i odnosząc je do wartości zamówienia i średniej arytmetycznej cen
ofert.
INTER GRADO s.c. złożył wyjaśnienia, które w zupełności spełniły oczekiwania
zamawiającego oraz potwierdziły, że złożona oferta nie jest czynem nieuczciwej konkurencji,
jest realna i umożliwia wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z warunkami umowy.
INTER GRADO s.c. wykazał realność wykonania przedmiotowej usługi i podniósł wyjątkowy
warunek wyróżniający go na tle innych wykonawców w postaci wieloletniego doświadczenia,
tj. obecności i wykonywania usług sprzątania na terenie przedmiotowego rejonu już od
kilkunastu lat, co nie wymaga od niego dodatkowych kosztów rozbudowy potencjału
magazynowego, sprzętowego, dodatkowych kosztów związanych z organizacją kadry
pracowniczej, ponieważ zostanie wykorzystana część pracowników już zatrudnionych do
obsługi usług realizowanych na rzecz wspólnot mieszkaniowych. Wykonawca złożył także
wymagane przez zamawiającego dowody w postaci kopii umów zawartych ze Spółdzielnią
Mieszkaniową „Biskupin” oraz wspólnotami mieszkaniowymi, z których wynika, że średnia
cena netto za wykonywanie usług na pow. 1 m
2
z zakresem czynności obejmującym
czynności występujące w przedmiotowym postępowaniu, ale o większej częstotliwości,
wynosi 0,37 zł netto. Ceny za sprzątanie jednego mzo dzierżawionego przez wspólnoty
mieszkaniowe to 6-7,50 zł brutto za jedną wspólnotę, tj. na ogół za jedną klatkę w budynku.
Mając na uwadze fakt, że w przedmiotowym zadaniu z miejsc zbiórki odpadów będą
korzystali średnio mieszkańcy dwóch klatek, zaoferowana cena 14 zł netto jest ceną wyższą
od tej, za którą obecnie są świadczone usługi na rzecz wspólnot mieszkaniowych i nie nosiżadnych znamion ceny rażąco niskiej. Niektóre zaś ze wskazanych w kopiach umów adresy
wspólnot mieszkaniowych i ich mzo bezpośrednio graniczą, a nawet łączą się z terenami,
które mają być obsługiwane w ramach przedmiotowego zamówienia. Oznacza to logistyczne
ułatwienie dla wykonawcy świadczącego usługi na tym obszarze, oszczędność czasu i liczby
zaangażowanych pracowników.
Nie jest rolą zamawiającego wnikanie w sposób wykonania konkretnej usługi. Z punktu
widzenia zamawiającego ważne i istotne jest, że wykonawca jest już zlokalizowany na tym
terenie, od lat z nim zaznajomiony, co pozwala mu na niższe ceny.
Zatem złożone przez INTER GRADO s.c. wyjaśnienia i dowody utwierdziły zamawiającego
w przekonaniu, że zaoferowana cena jest realna i umożliwia wykonanie przedmiotu
zamówienia zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W sytuacji, gdy
zamawiający miałby dalsze wątpliwości, mógł wezwać INTER GRADO s.c. do złożenia
dalszych, bardziej szczegółowych wyjaśnień. Zamawiający nie wymagał od wykonawcy
szczegółowych kalkulacji ceny oferty.
III Ustalenia Izby w kwestiach formalnych
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
IV Ustalenia Izby co do zarzutów
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
Zgodnie z rozdziałem II specyfikacji istotnych warunków zamówienia przedmiotem
zamówienia jest świadczenie usług porządkowo-sanitarnych, sprzątania i podobnych
w budynkach gminnych (305 budynków o łącznej powierzchni sprzątania 37.929 m
2
), usług
porządkowych na terenach miejsc zbiórki odpadów (170 mzo) oraz odczyt wskazań
wodomierzy oraz liczników elektrycznych w lokalach gminnych (odpowiednio 2.077 lokali x 4
razy w ciągu umowy i 66 lokali x 3 razy w ciągu umowy). Z załącznika nr 1 do specyfikacji
wynika, że wykonawcy muszą wykonywać też dodatkowe obowiązki, np. deratyzacja,
usuwanie nawisów śniegu i sopli, posypywanie piaskiem ciągów komunikacyjnych, usuwanie
z pomieszczeń wspólnych odpadów gabarytowych, dekorowanie budynków flagami,
rozlepianie plakatów (czynności te nie były osobno wyceniane).
Zamawiający przewidział podanie cen w rozbiciu na:
1. jednostkową ryczałtową miesięczną cenę netto za sprzątanie 1 m
2
powierzchni
wspólnego użytku,
2. jednostkową ryczałtową miesięczną cenę netto za sprzątanie 1 mzo,
3. jednostkową ryczałtową cenę netto za jednokrotne odczyty wskazań wodomierzy
w jednym lokalu,
4. jednostkową ryczałtową cenę netto za jednokrotne odczyty wskazań liczników
elektrycznych w jednym lokalu.
Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 2 wzoru umowy wykonawca musi wykonywać umowę przy użyciu
własnych materiałów (np. środki czystości, woda, flagi, piasek), własnego sprzętu i narzędzi.
W kwestionowanym w odwołaniu zadaniu VI zostały złożone 4 oferty z cenami: 690.185,92 zł
(oferta odrzucona), 694.762,90 zł (INTER GRADO s.c.), 1.119.288,01 zł (odwołujący),
1.539.210,74 zł.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Odwołujący zarzucił bowiem zamawiającemu naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90
ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, czyli zaniechanie odrzucenia oferty INTER
GRADO s.c., pomimo że zawiera ona rażąco niską cenę, oraz nieprawidłową ocenę
wyjaśnień, które, zdaniem odwołującego, nie zostały złożone w sposób wystarczający.
Izba uwzględniła odwołanie częściowo, nie stwierdziła bowiem na obecnym etapie
przesłanek do stwierdzenia, że oferta INTER GRADO s.c. zawiera rażąco niską cenę, ale
jednocześnie uznała, że rację ma odwołujący wskazując na to, że udzielone wyjaśnienia nie
są wystarczające do dokonania oceny tego faktu.
Biorąc jednak pod uwagę treść wezwania oraz starania wykonawcy INTER GRADO s.c. co
do udzielenia wyjaśnień, Izba stwierdziła, że w niniejszym stanie faktycznym niesłuszne
byłoby uznanie, że wykonawca ten w ogóle nie złożył wyjaśnień, co skutkowałoby
odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Nie można bowiem nie zauważyć tego, na co wskazał sam zamawiający – że wezwania do
wyjaśnień dokonał bez przekonania, jedynie z konieczności, która wynika z art. 90 ust. 1
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ze złożonego w tym zakresie odwołania, które
uwzględnił.
Niestety, odbija się to na treści wezwania do wyjaśnień, w której zamawiający w zasadzie
(oprócz części wstępnej i końcowej pisma) przywołał jedynie treść art. 90 ustawy Prawo
zamówień publicznych. Na co zresztą sam wskazuje stwierdzając, że nie żądał
szczegółowych wyjaśnień. Jest to, zdaniem Izby, daleko niewystarczające dla stwierdzenia
przez wezwanego wykonawcę, jakie konkretnie elementy oferty oraz w jaki sposób (jaką
metodą) powinien przedstawić. Z tego powodu udzielił wyjaśnień w sposób, który wydawał
mu się najlepszy i najbardziej przekonujący.
Z drugiej strony zamawiający nie wziął też pod uwagę podstawowej zasady prawidłowej
komunikacji – tj. tego, że treść wypowiedzi należy dostosować do odbiorcy. Wnioskując zaś
z oferty INTER GRADO s.c. Izba może stwierdzić, że nie jest to duży przedsiębiorca
obeznany z rynkiem zamówień publicznych, który nawet bez konkretnego co do treści
wezwania wie „sam z siebie”, jakie zasady obowiązują przy wyjaśnianiu ceny oferty (jak np.
spółka Impel Cleaning). Tym samym krzywdzące dla niego byłoby stwierdzenie, że
niezależnie od treści wezwania powinien przedstawić szczegółowe wyjaśnienia w taki
sposób, jaki nie został w wezwaniu wskazany, ale który jest poprawny.
Należy tu podkreślić, że zamawiający ze swojej strony może nie być przekonany
o konieczności dokonania pewnych czynności wynikających z procedury, ale pomimo tego
powinien dokonać ich w sposób prawidłowy – w przeciwnym wypadku często doniosłe
konsekwencje niesolidnie dokonanej czynności ponosi nie tylko zamawiający, ale przede
wszystkim wykonawca, którego oferta (być może dobra) z tego powodu zostanie odrzucona.
Tym samym Izba uznała, że słusznym rozstrzygnięciem będzie ponowienie wezwania INTER
GRADO s.c. do wyjaśnień ceny – już ze wskazaniem konkretnych elementów, które te
wyjaśnienia mają zawierać – i ponowne dokonanie ich oceny.
Izba nie do końca zgadza się też z założeniami dokonanej przez zamawiającego oceny
poziomu cen. Zamawiający oparł się bowiem głównie, jeśli nie jedynie, na porównaniu cen
ofert złożonych w postępowaniu dla poszczególnych zadań, odnosząc się do cen ofert
najtańszych. A w stosunku do INTER GRADO s.c. także cen usług wykonywanych dla
innych podmiotów (wspólnot mieszkaniowych i spółdzielni mieszkaniowej). Zdaniem Izby,
choć jest to najprostsza metoda porównania cen, nie można nie zauważyć, że zamawiający
nie dokonywał badania, czy tamte ceny są na prawidłowym poziomie.
Co więcej, zamawiający stwierdził, iż ceny za sprzątanie 1 m
2
zaoferowane w roku 2015 są
znacznie niższe niż w roku 2013 (średnie ceny o ponad 20 groszy, czyli ponad 30%,
a najniższe prawie o 50%). Zdaniem Izby jest to niepokojące zjawisko, biorąc pod uwagę
fakt, że ceny pracy pracowników rokrocznie stanowią coraz większy koszt pracodawcy ze
względu na wzrost płacy minimalnej, która przy tego typu pracy ma znaczenie (nie jest to
rodzaj pracy, za który pracownicy pobierają wynagrodzenie znacznie wyższe niż minimalne).
Tymczasem przedmiotem zamówienia są w głównej mierze są usługi utrzymania czystości,
zatem główny koszt ich wykonywania będzie stanowił koszt pracy osób sprzątających
(ewentualnie wykonujących inne zlecone czynności). Jest to więc ekonomicznie
zadziwiające, że przy jednoczesnym wzroście kosztów, następuje tak znaczący spadek cen
usług.
Owszem, wykonawcy, zgodnie z przyjętą organizacją pracy i metodą wyceny, mogą
przenosić koszty pomiędzy ceną za sprzątanie 1 m
2
powierzchni i sprzątanie 1 mzo, ale
globalnie muszą uzyskać wynagrodzenie, które pokryje koszty świadczenia usługi. Należy tu
zwrócić uwagę, że nie ma racji zamawiający – odwołujący może i w każdej z przywołanych
ofert podawał znacznie różniące się ceny za te dwa elementy, ale każdorazowo łącznie były
one jednak sporo wyższe niż ceny INTER GRADO s.c.
Drugim kosztem wykonawcy jest koszt zakupu materiałów (detergentów, sprzętu do
sprzątania – szczotki do zamiatania, szmaty lub mopy, wiadra, piasek, flagi itp.). Są to
materiały w dużej mierze zużywalne, nawet sprzęt.
Tym samym Izba nie widzi zbyt dużej możliwości dokonania oszczędności poprzez
zgromadzenie większej liczby budynków na danym obszarze. Każdy pracownik ma bowiem
określone i ograniczone moce przerobowe, zatem jest w stanie posprzątać jedynie pewien
obszar, np. 5 budynków. Zwiększenie zakresu obowiązków pracownika (np. z 3 do 5
budynków) wymaga też wypłacenia mu większego wynagrodzenia za większy nakład pracy
(więcej przepracowanych godzin) lub zawarcia z nim dodatkowej umowy na dodatkowy
obszar.
Do tego każdy pracownik potrzebuje własnych narzędzi pracy (sprzętu i detergentów).
Podobnie na każdy budynek zużywa się określoną ilość detergentów.
Owszem, można dokonać pewnych oszczędności, np. zwiększając zakupy można uzyskać
lepsze ceny jednostkowe. Jednak nie zmienia to faktu, że przy większej liczbie budynków
potrzebna jest większa liczba pracowników oraz większa ilość materiałów i sprzętu, zatem
i ich koszt będzie proporcjonalnie większy.
Dlatego samo doświadczenie w tego typu usługach, bardzo dobra znajomość rejonu, czy
potencjał magazynowy i pracowniczy nie stanowią ze strony wykonawcy wystarczającego
wyjaśnienia, nie ograniczają bowiem tych dwóch podstawowych kosztów.
Także odniesienie się do porównania cen z cenami innych usług nie jest wystarczające – ma
rację bowiem odwołujący, że wyjaśnienia nie mogą odnosić się wyłącznie do innych
zamówień realizowanych na rzecz innych zamawiających (może to być okoliczność
wskazywana dodatkowo), ale muszą mieć przede wszystkim związek z ofertą złożoną
w przedmiotowym zamówieniu.
Izba uznała więc, że wykonawca INTER GRADO s.c. D. R. M. S. powinien dzielić wyjaśnień
odnoszących się bezpośrednio do kosztów wykonania właśnie tego zamówienia, tj. jak
wskazano, przede wszystkim kosztów pracy pracowników oraz kosztów zużywanych
materiałów i sprzętu.
Zamawiający zaś tym razem powinien w wezwaniu wskazać konkretny zakres wyjaśnień,
które mają być mu udzielone – jak wskazał zamawiający, ma on doświadczenie w tego typu
usługach, powinien być więc w stanie takie elementy kosztowe określić.
Izba zwraca uwagę, że według niej w wyjaśnieniach (a tym samym i w wezwaniu) nie może
zabraknąć odniesienia się do liczby pracowników przewidzianych do realizacji zamówienia
i wymiaru czasu ich pracy, rodzaju ich zatrudnienia, przewidzianego czasu na wykonywanie
sprzątania danego metrażu, jak też mzo (sądząc po koszcie, INTER GRADO s.c. przewidział
tu jedynie ok. 1 roboczogodzinę miesięcznie na 1 mzo).
Izba zwraca uwagę, że INTER GRADO s.c. zadeklarował zatrudnienie 8,5 pracownika
(etatu) na umowę o pracę, zatem musi uwzględnić też koszt takiego rodzaju zatrudnienia (co
najmniej 2112,96 zł w 2015 r. oraz urlopy, zwolnienia, czas pracy, czas pracy osób
niepełnosprawnych, wzrost płacy minimalnej w latach następnych itd.). Jeśli wykonawca
przewiduje zatrudnienie osób, od których odprowadza się mniejsze składki, powinien
wskazać liczbę tych osób i podstawę prawną owych niższych składek.
Izba przypomina też, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych także
w stosunku do pracowników (osób) zatrudnionych na innej podstawie niż umowa o pracę
koszty pracy przyjęte do ustalenia ceny oferty nie mogą być niższe niż ww. minimalne
wynagrodzenie za pracę.
Zdaniem Izby dla ułatwienia wyjaśnień ewentualnie można pominąć wyliczenia kosztu
odczytów liczników elektrycznych oraz wodomierzy, który nie budzi wątpliwości i jest
niewielki w stosunku do cen globalnych ofert, zatem nie ma znaczącego wpływu na
wysokość ostatecznej ceny.
W związku z tym Izba orzekła jak w sentencji uwzględniając odwołanie i nakazując
zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie
czynności badania i oceny ofert dla zadania VI, w tym powtórzenie (uzupełnienie) czynności
wezwania wykonawcy J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala”
do wyjaśnienia wysokości ceny na podstawie art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ……………………..…
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert dla
zadania VI, w tym powtórzenie (uzupełnienie) czynności wezwania wykonawcy J.
O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” do wyjaśnienia
wysokości ceny na podstawie art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych,
2. kosztami postępowania obciąża Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostkę
Budżetową Gminy Wrocław i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę
J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” tytułem
wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Zarządu Zasobu Komunalnego Jednostki Budżetowej Gminy
Wrocław na rzecz wykonawcy J. O. prowadzącego działalność gospodarczą
pod nazwą J. O. „Gala” kwotę 18 867 zł 29 gr (słownie: osiemnaście tysięcy
osiemset sześćdziesiąt siedem złotych dwadzieścia dziewięć groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu,
dojazdu i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego we Wrocławiu.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1368/15
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Zarząd Zasobu Komunalnego Jednostka Budżetowa Gminy Wrocław
prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na „usługi utrzymania
czystości i porządku w budynkach stanowiących własność Gminy Wrocław” na podstawie
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907
z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 28 kwietnia 2015 r. w Dzieniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2015/S 082-146019. Wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania:
Odwołujący – J. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala” wniósł
odwołanie wobec wyboru oferty najkorzystniejszej dla zadania VI zarzucając zamawiającemu
naruszenie art. 7 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.
Odwołujący wniósł o wydanie wyroku nakazującego zamawiającemu: dokonanie czynności
unieważnienia wyboru najkorzystniejszej oferty, dokonanie czynności odrzucenia oferty
INTER GRADO s.c. D. R. M. S. oraz dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty spośród
ofert niepodlegających odrzuceniu.
Odwołujący wskazał, że za najkorzystniejszą dla zadania VI zamawiający uznał ofertę
wykonawcy INTER GRADO s.c. D. R. M. S. . Zamawiający już wcześniej dokonał wyboru tej
oferty bez wezwania wykonawcy do udzielenia wyjaśnień dotyczących elementów oferty
mających wpływ na cenę oferty, mimo że występował ustawowy obowiązek takiego
wezwania. Następnie zamawiający uwzględnił zarzuty odwołania, dokonał unieważnienia
wyboru oferty i wezwał INTER GRADO s.c. D. R. M. S., w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych, do udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny oferty.
W wezwaniu do wyjaśnień zamawiający wskazał, że cena oferty jest o 30,40% niższa od
ustalonej przez zamawiającego wartości zamówienia i o 31,28% od średniej arytmetycznej
cen wszystkich ofert złożonych w postępowaniu.
INTER GRADO s.c. D. R. M. S. udzielił wyjaśnień, z których nie wynika, że oferta tego
wykonawcy nie zawiera rażąco niskiej ceny. INTER GRADO s.c. wskazał, że cenę oferty
skalkulował w oparciu o usługi porządkowe wykonywane dla innych zamawiających. W
wyjaśnieniach brak jest jakiegokolwiek odniesienia ceny oferty do specyfiki przedmiotowego
zamówienia. Nie ma mowy o przewidzianych metodach wykonywania zamówienia, których
zastosowanie pozwoli na oszczędności, na obniżenie kosztów wykonania zamówienia.
Zamawiający w wezwaniu wprost zażądał wyjaśnień w tym zakresie. Zamawiający zażądał
także wyjaśnień w zakresie kosztów pracy. Pomimo, że koszty pracy stanowią podstawowy
koszt
wykonania
zamówienia,
INTER
GRADO
s.c.
w wyjaśnieniach nie odniósł się do tej kwestii. Brak jest także informacji o udzielonej pomocy
publicznej i o jej zakresie, ewentualnie informacji o braku takiej pomocy. Treść wyjaśnień jest
oderwana od specyfiki i zakresu przedmiotowego zamówienia. Zawarte ogólnikowe
stwierdzenia, typu: cena oferty obejmuje wymagania i czynności określone w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, 15-letnie doświadczenie w wykonywaniu usług sprzątania,
znajomość rejonu, obecność i wykonywanie usług w rejonie, nie mogą potwierdzać, że cena
oferty nie jest rażąco niska. Stwierdzenia te nie informują o wpływie czynników w nich
określonych na cenę oferty. Brak powiązania wskazanych wyżej czynników z ich wpływem
na cenę oferty czyni je nic nie znaczącymi i nie wyjaśniającymi powodów ustalenia w ofercie
tak niskiej ceny.
Przy ocenie wyjaśnień INTER GRADO s.c. nie można brać pod uwagę załączonych
dowodów, bo odnoszą się one do innych zamówień realizowanych na rzecz innych
zamawiających i nie mają związku z ofertą i przedmiotowym zamówieniem. Zamawiający
wprost napisał, że oczekuje wyjaśnień i dowodów dotyczących elementów oferty mających
wpływ na wysokość ceny, a doczekał się krótkich ogólnikowych wyjaśnień i dowodów
dotyczących innych zamówień.
Zamawiający wskazał, jakich informacji oczekuje w wyjaśnieniach, a nie uzyskał praktycznieżadnej z oczekiwanych informacji. Nie doczekał się także dowodów, które potwierdziłyby, że
cena oferty INTER GRADO s.c. może być niższa o 30,40% od ustalonej przez
zamawiającego wartości zamówienia i o 31,28% od średniej arytmetycznej cen wszystkich
ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający odrzuca ofertę
wykonawcy, który nie złożył wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz
z dostarczonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia. Stosując ten przepis zamawiający powinien odrzucić ofertę INTER
GRADO s.c., bowiem nie sposób ocenić wyjaśnień tego wykonawcy inaczej niż jako nie
złożonych. Za złożone wyjaśnienia można uznać tylko takie, które zostały udzielone zgodnie
z ustawą i wezwaniem zamawiającego oraz zostały poparte dowodami związanymi z ofertą
i zamówieniem. Z drugiej strony należy uznać, te pseudowyjaśnienia, jakich udzielił
zamawiającemu INTER GRADO s.c., bezsprzecznie potwierdziły, że cena oferty tego
wykonawcy jest rażąco niska. INTER GRADO s.c. nie wykazał, że oferta nie zawiera rażąco
niskiej ceny, nie dopełnił zatem wymogu wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy Prawo
zamówień publicznych. Zamawiający bezprawnie uznał wyjaśnienia INTER GRADO s.c. za
wystarczające dla wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, mimo że brak w nich
odniesienia do żądań zamawiającego zawartych w wezwaniu do ich udzielenia. Zamawiający
powinien uznać, że INTER GRADO s.c. nie wykazał, że jej oferta nie zawiera rażąco niskiej
ceny i że złożone wyjaśnienia potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską cenę i w efekcie
powinien odrzucić ofertę tego wykonawcy.
II Stanowisko zamawiającego
Zamawiający wniósł pisemną odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie
w całości.
Wskazał, że za najkorzystniejszą dla zadania VI uznał ofertę INTER GRADO s.c. D. R. M. S.
z ceną ofertową 694.762,90 zł brutto. Na etapie sprawdzania i porównywania ofert złożonych
w postępowaniu cena tej oferty nie budziła żadnych wątpliwości – zamawiający szczegółowo
przeanalizował ceny jednostkowo-ryczałtowe w złożonych ofertach, a z informacji zawartych
w tej ofercie wynika, że wykonawca prawidłowo realizuje usługi o takim charakterze, jak
usługi będące przedmiotem zamówienia, w budynkach wspólnot mieszkaniowych objętych
zarządem Kompleksowej Obsługi Osiedla Sp. z o.o. (K.O.O. Sp. z o.o.).
Najniższą cenę w zadaniu VI miała oferta o łącznej wartości brutto 690.185,92 zł (odrzucona
na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych w związku
z nieuwzględnieniem modyfikacji treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia).
INTER GRADO s.c. złożył ofertę podając cenę jednostkowo-ryczałtową za zasadniczą część
zamówienia (sprzątanie części wspólnych budynków) o najwyższej wartości spośród ofert
wybranych w poszczególnych zadaniach, tj. 0,55 zł netto, podczas gdy w zadaniu I to 0,41 zł
netto, w zadaniu II i IV, V i VII to 0,40 zł netto, a w zadaniu III to 0,49 zł netto (średnio 0,42 zł
netto), przy czym zakres czynności jest taki sam we wszystkich zadaniach, z wyjątkiem
zadania II, gdzie jest rozszerzony. Cena za usługi sprzątania części wspólnych budynków
w ofercie odwołującego wynosi 0,40 zł netto.
Trudno zatem mówić o cenie rażąco niskiej w sytuacji, gdy cena spornej oferty za główną
część zamówienia jest wyższa niż cena odwołującego. Różnica cen ofert INTER GRADO
s.c. i odwołującego wynika głównie z różnicy za sprzątanie miejsc zbiórki odpadów (mzo).
Cena jednostkowo-ryczałtowa za usługi odczytów liczników w ofercie INTER GRADO s. c.
również była wyższa niż ceny w pozostałych wybranych w poszczególnych zadaniach
ofertach, tj. w większości ofert było to 1 zł netto, a w ofercie INTER GRADO s.c. wskazano
1,65 zł netto.
Dokonując analizy porównawczej cen w umowach zawartych w wyniku przeprowadzenia
poprzedniego postępowania przetargowego w 2013 roku i cen w aktualnie zawartych
umowach, zamawiający zaobserwował wyraźny spadek cen za realizację usług sprzątania
części wspólnych budynków, tj. w 2013 r. średnia cena wyniosła 0,73 zł brutto, a obecnie jest
to 0,51 zł brutto.
W tymczasowej umowie zawartej z odwołującym podał on stawki za sprzątanie 1 m
2
części
wspólnych 0,60 zł netto, a za sprzątanie 1 mzo 40,00 zł netto (w ofercie to 150 zł netto), coświadczy o nierzetelnym oszacowaniu przez niego oferty w postępowaniu przetargowym,
gdyż już 40 zł netto to stawka opłacalna. Przy tych stawkach cena oferty odwołującego
wyniosłaby 855.864,95 zł brutto, a nie 1.119 288,01 zł brutto.
Różnica w łącznej cenie ofert INTER GRADO s.c. i odwołującego wynika wyłącznie z różnicy
w cenie za sprzątanie miejsc zbiórki odpadów, których w tym zadaniu jest aż 170. Ceny za
sprzątanie mzo są bardzo zróżnicowane i kształtują się od 14 zł netto w ofercie INTER
GRADO s.c. do 400 zł netto w niektórych ofertach, w pozostałych zadaniach. W porównaniu
z poprzednimi latami, zamawiający zaobserwował wysoki wzrost cen za usługi sprzątania
mzo, mimo że zakres czynności nie uległ zmianie w stosunku do 2013 r. (25 zł do 60 zł
brutto w 2013 r.).
Rejon, w którym ma być realizowane zadanie VI, charakteryzuje się dużą ilością niewielkich
budynków z małymi powierzchniowo miejscami zbiórki odpadów, przypisanymi najczęściej
do mieszkańców jednej lub dwóch klatek schodowych. W takich okolicznościach cena 14 zł
netto za sprzątanie jednego mzo nie stanowi ceny niewiarygodnej i nierealnej.
W dotychczasowej umowie odwołujący realizował swoje obowiązki dotyczące mzo, o takim
samym zakresie, za cenę ok. 23 zł netto (25 zł brutto), jednakże bez tak sprzyjających
warunków, jakimi dysponuje INTER GRADO s.c. Ponadto sprzątanie miejsc zbiórki odpadów
jest czynnością dodatkową, wykonywaną przez osoby, które zajmują się również
sprzątaniem części wspólnych budynków.
Zamawiający zatem nie miał wątpliwości co do realności ceny zaoferowanej przez INTER
GRADO s.c. Nie można było w żaden sposób ocenić wartości tej oferty jako rażąco niskiej,
ponieważ była ona bardzo zbliżona do cen oferowanych przez pozostałych wykonawców
w poszczególnych zadaniach, a nawet wyższa.
Nie bez znaczenia dla oceny oferty INTER GRADO s.c. pozostawała wiedza
zamawiającego, potwierdzona referencjami złożonymi w ofercie, że wykonawca ten działa od
wielu lat na rynku lokalnym, w tym rejonie, świadcząc usługi sprzątania w budynkach
mieszkalnych dla wspólnot mieszkaniowych, ma zorganizowane własne zaplecze i za
konkurencyjne ceny, z pozytywnym skutkiem realizuje usługi sprzątania.
Zamawiający, po dokonaniu analizy zarzutów sformułowanych w odwołaniu z 18 czerwca
2015 r., w celu dochowania należytej staranności i zapewnienia transparentności
postępowania oraz rozwiania jakichkolwiek wątpliwości odnośnie ceny oferty wybranej,
zwrócił się do INTER GRADO s.c. o złożenie wyjaśnień. W ocenie zamawiającego złożone
wyjaśnienia tylko potwierdziły okoliczności realnego wykonania usługi, utwierdzając
zamawiającego w słuszności dokonanego wyboru. To nie zamawiający zadecydował
o wysłaniu wezwania, ale ustawodawca zmieniając zapisy art. 90 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych i odnosząc je do wartości zamówienia i średniej arytmetycznej cen
ofert.
INTER GRADO s.c. złożył wyjaśnienia, które w zupełności spełniły oczekiwania
zamawiającego oraz potwierdziły, że złożona oferta nie jest czynem nieuczciwej konkurencji,
jest realna i umożliwia wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z warunkami umowy.
INTER GRADO s.c. wykazał realność wykonania przedmiotowej usługi i podniósł wyjątkowy
warunek wyróżniający go na tle innych wykonawców w postaci wieloletniego doświadczenia,
tj. obecności i wykonywania usług sprzątania na terenie przedmiotowego rejonu już od
kilkunastu lat, co nie wymaga od niego dodatkowych kosztów rozbudowy potencjału
magazynowego, sprzętowego, dodatkowych kosztów związanych z organizacją kadry
pracowniczej, ponieważ zostanie wykorzystana część pracowników już zatrudnionych do
obsługi usług realizowanych na rzecz wspólnot mieszkaniowych. Wykonawca złożył także
wymagane przez zamawiającego dowody w postaci kopii umów zawartych ze Spółdzielnią
Mieszkaniową „Biskupin” oraz wspólnotami mieszkaniowymi, z których wynika, że średnia
cena netto za wykonywanie usług na pow. 1 m
2
z zakresem czynności obejmującym
czynności występujące w przedmiotowym postępowaniu, ale o większej częstotliwości,
wynosi 0,37 zł netto. Ceny za sprzątanie jednego mzo dzierżawionego przez wspólnoty
mieszkaniowe to 6-7,50 zł brutto za jedną wspólnotę, tj. na ogół za jedną klatkę w budynku.
Mając na uwadze fakt, że w przedmiotowym zadaniu z miejsc zbiórki odpadów będą
korzystali średnio mieszkańcy dwóch klatek, zaoferowana cena 14 zł netto jest ceną wyższą
od tej, za którą obecnie są świadczone usługi na rzecz wspólnot mieszkaniowych i nie nosiżadnych znamion ceny rażąco niskiej. Niektóre zaś ze wskazanych w kopiach umów adresy
wspólnot mieszkaniowych i ich mzo bezpośrednio graniczą, a nawet łączą się z terenami,
które mają być obsługiwane w ramach przedmiotowego zamówienia. Oznacza to logistyczne
ułatwienie dla wykonawcy świadczącego usługi na tym obszarze, oszczędność czasu i liczby
zaangażowanych pracowników.
Nie jest rolą zamawiającego wnikanie w sposób wykonania konkretnej usługi. Z punktu
widzenia zamawiającego ważne i istotne jest, że wykonawca jest już zlokalizowany na tym
terenie, od lat z nim zaznajomiony, co pozwala mu na niższe ceny.
Zatem złożone przez INTER GRADO s.c. wyjaśnienia i dowody utwierdziły zamawiającego
w przekonaniu, że zaoferowana cena jest realna i umożliwia wykonanie przedmiotu
zamówienia zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W sytuacji, gdy
zamawiający miałby dalsze wątpliwości, mógł wezwać INTER GRADO s.c. do złożenia
dalszych, bardziej szczegółowych wyjaśnień. Zamawiający nie wymagał od wykonawcy
szczegółowych kalkulacji ceny oferty.
III Ustalenia Izby w kwestiach formalnych
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
IV Ustalenia Izby co do zarzutów
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
Zgodnie z rozdziałem II specyfikacji istotnych warunków zamówienia przedmiotem
zamówienia jest świadczenie usług porządkowo-sanitarnych, sprzątania i podobnych
w budynkach gminnych (305 budynków o łącznej powierzchni sprzątania 37.929 m
2
), usług
porządkowych na terenach miejsc zbiórki odpadów (170 mzo) oraz odczyt wskazań
wodomierzy oraz liczników elektrycznych w lokalach gminnych (odpowiednio 2.077 lokali x 4
razy w ciągu umowy i 66 lokali x 3 razy w ciągu umowy). Z załącznika nr 1 do specyfikacji
wynika, że wykonawcy muszą wykonywać też dodatkowe obowiązki, np. deratyzacja,
usuwanie nawisów śniegu i sopli, posypywanie piaskiem ciągów komunikacyjnych, usuwanie
z pomieszczeń wspólnych odpadów gabarytowych, dekorowanie budynków flagami,
rozlepianie plakatów (czynności te nie były osobno wyceniane).
Zamawiający przewidział podanie cen w rozbiciu na:
1. jednostkową ryczałtową miesięczną cenę netto za sprzątanie 1 m
2
powierzchni
wspólnego użytku,
2. jednostkową ryczałtową miesięczną cenę netto za sprzątanie 1 mzo,
3. jednostkową ryczałtową cenę netto za jednokrotne odczyty wskazań wodomierzy
w jednym lokalu,
4. jednostkową ryczałtową cenę netto za jednokrotne odczyty wskazań liczników
elektrycznych w jednym lokalu.
Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 2 wzoru umowy wykonawca musi wykonywać umowę przy użyciu
własnych materiałów (np. środki czystości, woda, flagi, piasek), własnego sprzętu i narzędzi.
W kwestionowanym w odwołaniu zadaniu VI zostały złożone 4 oferty z cenami: 690.185,92 zł
(oferta odrzucona), 694.762,90 zł (INTER GRADO s.c.), 1.119.288,01 zł (odwołujący),
1.539.210,74 zł.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Odwołujący zarzucił bowiem zamawiającemu naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90
ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, czyli zaniechanie odrzucenia oferty INTER
GRADO s.c., pomimo że zawiera ona rażąco niską cenę, oraz nieprawidłową ocenę
wyjaśnień, które, zdaniem odwołującego, nie zostały złożone w sposób wystarczający.
Izba uwzględniła odwołanie częściowo, nie stwierdziła bowiem na obecnym etapie
przesłanek do stwierdzenia, że oferta INTER GRADO s.c. zawiera rażąco niską cenę, ale
jednocześnie uznała, że rację ma odwołujący wskazując na to, że udzielone wyjaśnienia nie
są wystarczające do dokonania oceny tego faktu.
Biorąc jednak pod uwagę treść wezwania oraz starania wykonawcy INTER GRADO s.c. co
do udzielenia wyjaśnień, Izba stwierdziła, że w niniejszym stanie faktycznym niesłuszne
byłoby uznanie, że wykonawca ten w ogóle nie złożył wyjaśnień, co skutkowałoby
odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Nie można bowiem nie zauważyć tego, na co wskazał sam zamawiający – że wezwania do
wyjaśnień dokonał bez przekonania, jedynie z konieczności, która wynika z art. 90 ust. 1
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ze złożonego w tym zakresie odwołania, które
uwzględnił.
Niestety, odbija się to na treści wezwania do wyjaśnień, w której zamawiający w zasadzie
(oprócz części wstępnej i końcowej pisma) przywołał jedynie treść art. 90 ustawy Prawo
zamówień publicznych. Na co zresztą sam wskazuje stwierdzając, że nie żądał
szczegółowych wyjaśnień. Jest to, zdaniem Izby, daleko niewystarczające dla stwierdzenia
przez wezwanego wykonawcę, jakie konkretnie elementy oferty oraz w jaki sposób (jaką
metodą) powinien przedstawić. Z tego powodu udzielił wyjaśnień w sposób, który wydawał
mu się najlepszy i najbardziej przekonujący.
Z drugiej strony zamawiający nie wziął też pod uwagę podstawowej zasady prawidłowej
komunikacji – tj. tego, że treść wypowiedzi należy dostosować do odbiorcy. Wnioskując zaś
z oferty INTER GRADO s.c. Izba może stwierdzić, że nie jest to duży przedsiębiorca
obeznany z rynkiem zamówień publicznych, który nawet bez konkretnego co do treści
wezwania wie „sam z siebie”, jakie zasady obowiązują przy wyjaśnianiu ceny oferty (jak np.
spółka Impel Cleaning). Tym samym krzywdzące dla niego byłoby stwierdzenie, że
niezależnie od treści wezwania powinien przedstawić szczegółowe wyjaśnienia w taki
sposób, jaki nie został w wezwaniu wskazany, ale który jest poprawny.
Należy tu podkreślić, że zamawiający ze swojej strony może nie być przekonany
o konieczności dokonania pewnych czynności wynikających z procedury, ale pomimo tego
powinien dokonać ich w sposób prawidłowy – w przeciwnym wypadku często doniosłe
konsekwencje niesolidnie dokonanej czynności ponosi nie tylko zamawiający, ale przede
wszystkim wykonawca, którego oferta (być może dobra) z tego powodu zostanie odrzucona.
Tym samym Izba uznała, że słusznym rozstrzygnięciem będzie ponowienie wezwania INTER
GRADO s.c. do wyjaśnień ceny – już ze wskazaniem konkretnych elementów, które te
wyjaśnienia mają zawierać – i ponowne dokonanie ich oceny.
Izba nie do końca zgadza się też z założeniami dokonanej przez zamawiającego oceny
poziomu cen. Zamawiający oparł się bowiem głównie, jeśli nie jedynie, na porównaniu cen
ofert złożonych w postępowaniu dla poszczególnych zadań, odnosząc się do cen ofert
najtańszych. A w stosunku do INTER GRADO s.c. także cen usług wykonywanych dla
innych podmiotów (wspólnot mieszkaniowych i spółdzielni mieszkaniowej). Zdaniem Izby,
choć jest to najprostsza metoda porównania cen, nie można nie zauważyć, że zamawiający
nie dokonywał badania, czy tamte ceny są na prawidłowym poziomie.
Co więcej, zamawiający stwierdził, iż ceny za sprzątanie 1 m
2
zaoferowane w roku 2015 są
znacznie niższe niż w roku 2013 (średnie ceny o ponad 20 groszy, czyli ponad 30%,
a najniższe prawie o 50%). Zdaniem Izby jest to niepokojące zjawisko, biorąc pod uwagę
fakt, że ceny pracy pracowników rokrocznie stanowią coraz większy koszt pracodawcy ze
względu na wzrost płacy minimalnej, która przy tego typu pracy ma znaczenie (nie jest to
rodzaj pracy, za który pracownicy pobierają wynagrodzenie znacznie wyższe niż minimalne).
Tymczasem przedmiotem zamówienia są w głównej mierze są usługi utrzymania czystości,
zatem główny koszt ich wykonywania będzie stanowił koszt pracy osób sprzątających
(ewentualnie wykonujących inne zlecone czynności). Jest to więc ekonomicznie
zadziwiające, że przy jednoczesnym wzroście kosztów, następuje tak znaczący spadek cen
usług.
Owszem, wykonawcy, zgodnie z przyjętą organizacją pracy i metodą wyceny, mogą
przenosić koszty pomiędzy ceną za sprzątanie 1 m
2
powierzchni i sprzątanie 1 mzo, ale
globalnie muszą uzyskać wynagrodzenie, które pokryje koszty świadczenia usługi. Należy tu
zwrócić uwagę, że nie ma racji zamawiający – odwołujący może i w każdej z przywołanych
ofert podawał znacznie różniące się ceny za te dwa elementy, ale każdorazowo łącznie były
one jednak sporo wyższe niż ceny INTER GRADO s.c.
Drugim kosztem wykonawcy jest koszt zakupu materiałów (detergentów, sprzętu do
sprzątania – szczotki do zamiatania, szmaty lub mopy, wiadra, piasek, flagi itp.). Są to
materiały w dużej mierze zużywalne, nawet sprzęt.
Tym samym Izba nie widzi zbyt dużej możliwości dokonania oszczędności poprzez
zgromadzenie większej liczby budynków na danym obszarze. Każdy pracownik ma bowiem
określone i ograniczone moce przerobowe, zatem jest w stanie posprzątać jedynie pewien
obszar, np. 5 budynków. Zwiększenie zakresu obowiązków pracownika (np. z 3 do 5
budynków) wymaga też wypłacenia mu większego wynagrodzenia za większy nakład pracy
(więcej przepracowanych godzin) lub zawarcia z nim dodatkowej umowy na dodatkowy
obszar.
Do tego każdy pracownik potrzebuje własnych narzędzi pracy (sprzętu i detergentów).
Podobnie na każdy budynek zużywa się określoną ilość detergentów.
Owszem, można dokonać pewnych oszczędności, np. zwiększając zakupy można uzyskać
lepsze ceny jednostkowe. Jednak nie zmienia to faktu, że przy większej liczbie budynków
potrzebna jest większa liczba pracowników oraz większa ilość materiałów i sprzętu, zatem
i ich koszt będzie proporcjonalnie większy.
Dlatego samo doświadczenie w tego typu usługach, bardzo dobra znajomość rejonu, czy
potencjał magazynowy i pracowniczy nie stanowią ze strony wykonawcy wystarczającego
wyjaśnienia, nie ograniczają bowiem tych dwóch podstawowych kosztów.
Także odniesienie się do porównania cen z cenami innych usług nie jest wystarczające – ma
rację bowiem odwołujący, że wyjaśnienia nie mogą odnosić się wyłącznie do innych
zamówień realizowanych na rzecz innych zamawiających (może to być okoliczność
wskazywana dodatkowo), ale muszą mieć przede wszystkim związek z ofertą złożoną
w przedmiotowym zamówieniu.
Izba uznała więc, że wykonawca INTER GRADO s.c. D. R. M. S. powinien dzielić wyjaśnień
odnoszących się bezpośrednio do kosztów wykonania właśnie tego zamówienia, tj. jak
wskazano, przede wszystkim kosztów pracy pracowników oraz kosztów zużywanych
materiałów i sprzętu.
Zamawiający zaś tym razem powinien w wezwaniu wskazać konkretny zakres wyjaśnień,
które mają być mu udzielone – jak wskazał zamawiający, ma on doświadczenie w tego typu
usługach, powinien być więc w stanie takie elementy kosztowe określić.
Izba zwraca uwagę, że według niej w wyjaśnieniach (a tym samym i w wezwaniu) nie może
zabraknąć odniesienia się do liczby pracowników przewidzianych do realizacji zamówienia
i wymiaru czasu ich pracy, rodzaju ich zatrudnienia, przewidzianego czasu na wykonywanie
sprzątania danego metrażu, jak też mzo (sądząc po koszcie, INTER GRADO s.c. przewidział
tu jedynie ok. 1 roboczogodzinę miesięcznie na 1 mzo).
Izba zwraca uwagę, że INTER GRADO s.c. zadeklarował zatrudnienie 8,5 pracownika
(etatu) na umowę o pracę, zatem musi uwzględnić też koszt takiego rodzaju zatrudnienia (co
najmniej 2112,96 zł w 2015 r. oraz urlopy, zwolnienia, czas pracy, czas pracy osób
niepełnosprawnych, wzrost płacy minimalnej w latach następnych itd.). Jeśli wykonawca
przewiduje zatrudnienie osób, od których odprowadza się mniejsze składki, powinien
wskazać liczbę tych osób i podstawę prawną owych niższych składek.
Izba przypomina też, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych także
w stosunku do pracowników (osób) zatrudnionych na innej podstawie niż umowa o pracę
koszty pracy przyjęte do ustalenia ceny oferty nie mogą być niższe niż ww. minimalne
wynagrodzenie za pracę.
Zdaniem Izby dla ułatwienia wyjaśnień ewentualnie można pominąć wyliczenia kosztu
odczytów liczników elektrycznych oraz wodomierzy, który nie budzi wątpliwości i jest
niewielki w stosunku do cen globalnych ofert, zatem nie ma znaczącego wpływu na
wysokość ostatecznej ceny.
W związku z tym Izba orzekła jak w sentencji uwzględniając odwołanie i nakazując
zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie
czynności badania i oceny ofert dla zadania VI, w tym powtórzenie (uzupełnienie) czynności
wezwania wykonawcy J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. O. „Gala”
do wyjaśnienia wysokości ceny na podstawie art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ……………………..…
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 2084/15 z dnia 2015-10-07
- Sygn. akt KIO 1955/15 z dnia 2015-09-24
- Sygn. akt KIO 1947/15 z dnia 2015-09-18
- Sygn. akt KIO 1889/15, KIO 1890/15 z dnia 2015-09-18
