rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2013-11-12
rok: 2013
data dokumentu: 2013-11-12
rok: 2013
sygnatury akt.:
KIO 2532/13
KIO 2532/13
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu
12 listopada 2013 r. w Warszawie odwołania z dnia 30
października 2013 r. wniesionego przez wykonawcę Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym
Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz w postępowaniu prowadzonym przez
zamawiającego
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, ul.
I. Paderewskiego 43/45, 25-950 Kielce,
przy udziale
wykonawcy
IMPORT-EXPORT Andrzej G., ul. Piekoszowska 116B/11, 25-632 Kielce
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
12 listopada 2013 r. w Warszawie odwołania z dnia 30
października 2013 r. wniesionego przez wykonawcę Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym
Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz w postępowaniu prowadzonym przez
zamawiającego
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, ul.
I. Paderewskiego 43/45, 25-950 Kielce,
przy udziale
wykonawcy
IMPORT-EXPORT Andrzej G., ul. Piekoszowska 116B/11, 25-632 Kielce
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża odwołującego
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym
Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz
i nakazuje:
zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości
15 000 zł 00
gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczone przez wykonawcę
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz,
tytułem kosztów postępowania odwoławczego.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w
Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 2532/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach,
ul. I. Paderewskiego 43/45, 25-950 Kielce wszczął postępowanie w trybie przetargu
nieograniczonego pod nazwą »Usługi zimowego utrzymania chodników w ciągach dróg
krajowych w sezonie zimowym 2013/2014 z podziałem na 5 części: część I: Rejon w Busku
Zdroju, część II: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w Kielcach, część IV: Rejon w
Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach«.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej
31.08.2013 r. pod nrem 2013/S 169-293404.
Postępowanie jest prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907) zwanej dalej w skrócie Pzp lub
ustawą bez bliższego określenia.
Zamawiający zawiadomił
21.10.2013 r. o:
wyborze najkorzystniejszej oferty wykonawców DD;
Wykonawca
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą w Starym Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary
Sącz, zgodnie z art. 182 ust. 1 pkt 1 Pzp, wniósł 24.05.2013 r. do Prezesa KIO odwołanie na
dokonania czynności badania i oceny ofert oraz wyboru oferty najkorzystniejszej w zakresie
części pierwszej i drugiej.
Zdaniem odwołującego zamawiający naruszył:
1)
art. 7 ust. 1 oraz 89 ust. 1 pkt 4 Pzp przez nieodrzucenie ofert złożonych przez
wykonawców
IMPORT-EXPORT
Andrzej
G.,
Przedsiębiorstwo
Produk-
cyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., Przedsiębiorstwo Handlo-
wo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K., zawierających rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia;
2) art. 91 ust. 1 Pzp przez dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty dla części I
oferty wykonawcy IMPORT-EXPORT Andrzej G., która powinna zostać uznana za
odrzuconą i nie powinna podlegać ocenie;
3) art. 91 ust. 1 Pzp przez dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty dla części II
oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATU-
RA” Piotr R., która powinna zostać uznana za odrzuconą i nie powinna podlegać
ocenie;
4) art. 91 ust. 1 Pzp zaniechanie wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej spośród ofert nie podlegających odrzuceniu lub uznanych za
odrzucone dla części I i II.
-
Odwołujący wniósł o:
1) unieważnienie czynności zamawiającego w zakresie części I postępowania,
polegającej na badaniu i ocenie ofert oraz wyborze oferty IMPORT-EXPORT
Andrzej G. jako najkorzystniejszej w przedmiotowym postępowaniu dla części I
postępowania;
2) nakazanie zamawiającemu dokonania czynności odrzucenia oferty złożonej przez
wykonawcę IMPORT-EXPORT Andrzej G. jako zawierającej rażąco niską cenę w
stosunku do przedmiotu zamówienia;
3) nakazanie zamawiającemu dokonania wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej na wykonanie części I;
4) unieważnienie czynności zamawiającego w zakresie części II postępowania,
polegającej na badaniu i ocenie ofert oraz wyborze oferty Przedsiębiorstwa
Produkcyjno-Handlowo-Usługowego „BIONATURA” Piotr R. jako najkorzystniejszej
w przedmiotowym postępowaniu dla części II postępowania;
5) nakazanie zamawiającemu dokonania odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R. jako
zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
6) nakazanie zamawiającemu dokonania odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. jako zawierającej
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
7) nakazanie zamawiającemu dokonania wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej na wykonanie części II;
8) zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego zwrotu kosztów
postępowania według norm przepisanych.
Argumentacja odwołującego
Zamawiający ustalił, że przedmiot zamówienia będzie realizowany w pięciu częściach –
każda część dla jednego obwodu drogowego, tj.:
część I – Rejon Busko-Zdrój,
część II – Rejon w Jędrzejowie,
część III – Rejon w Kielcach,
część IV – Rejon w Opatowie,
część V – Rejon w Starachowicach.
Zamawiający nie ustalił wygórowanych warunków udziału w postępowaniu wymagając
jedynie, aby wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia w zakresie jednej lub kilku
części przedmiotu postępowania wykazali się łącznie wykonaniem w ciągu ostatnich trzech
lat przed upływem terminu składania ofert jednej usługi związanej z zimowym utrzymaniem
dróg i chodników. Jako jedyne kryterium wyboru ofert zamawiający wskazał cenę.
Jednocześnie w „Istotnych dla Stron postanowieniach umowy”, stanowiących załącznik
ogłoszenia o zamówieniu oraz Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, zamawiający –
odnośnie wynagrodzenia – wskazał, że:
1) ogólny zakres robót ma wyłącznie charakter orientacyjny i może być przez
zamawiającego ograniczany w zależności od stanu pogody i innych okoliczności
wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
2) w przypadku, gdyby ilości rzeczywiście wykonanych i odebranych usług odbiegały
od przewidywanych, wykonawca otrzyma zapłatę wynikającą z przemnożenia ilości
faktycznie wykonanych usług przez ceny jednostkowe podane w kosztorysie
ofertowym i nie nabywa prawa z tego tytułu do jakichkolwiek roszczeń w stosunku
do zamawiającego;
3) ceny jednostkowe określone przez wykonawcę zostały ustalone na okres ważności
umowy – waloryzacji nie przewiduje się;
4) wykonawca będzie składał zamawiającemu, nie częściej niż raz w miesiącu, faktury
częściowe, których wartość będzie wynikała z przemnożenia ilości wykonanych w
tym okresie usług i ich cen jednostkowych zawartych w kosztorysie ofertowym
Ponadto w „Szczegółowej Specyfikacji Technicznej U-Z-D – 010 Zimowe utrzymanie
dróg”, stanowiącej załącznik do specyfikacji oraz załącznik do „Istotnych dla Stron
postanowień umowy” w punkcie 8.1” Ogólne zasady odbioru robót”, zamawiający podał
informację, że
„odbiór robót będzie się odbywał na podstawie kontroli jakości i ilości
wykonanych robót oraz ich zgodności ze SST i poleceniami Inspektora Nadzoru”. W
punkcie 9.1 specyfikacji „Ogólne ustalenia dotyczące podstawy płatności” zamawiający
podał, że podstawą płatności jest:
1)
dla odśnieżania i likwidacji śliskości powierzchnia odebranych robót
wyrażona w metrach kwadratowych;
2)
dla wywozu śniegu – objętość obmierzonej pryzmy przewidziana do wywozu
wyrażona w metrach sześciennych.
Nadto w punkcie 9.2 specyfikacji
„Cena jednostki obmiarowej”, zamawiający wyliczył,
jakie elementy
muszą być uwzględnione w cenie jednostkowej dla jednostki obmiarowej. I
tak:
1) dla utrzymania chodników: utrzymanie stanu gotowości do podjęcia zleconych robót,
oznakowanie sprzętu, ręczne lub mechaniczne usunięcie z chodników śniegu, lodu,
innych zanieczyszczeń, usunięcie śniegu lub lodu z obiektów inżynierskich i przejść
dla pieszych
2) dla likwidacji śliskości: utrzymanie stanu gotowości do podjęcia zleconych robót,
oznakowanie sprzętu, usuwanie śliskości przez posypanie powierzchni pokrytych
ubitym śniegiem lub lodem materiałem uszorstniajacym, zakup, dowód, składowanie
materiałów uszorstniajacych;
3) dla wywozu śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zebranych z chodników:
oznakowanie sprzętu, załadunek na środki transportowe, wywóz w miejsce
wcześniej uzgodnione przez wykonawcę robót z Gminą koszty uzgodnień i
wymaganych zezwoleń, opłaty za składowanie i utylizację odpadów.
Oferty, które zostały złożone przez niektórych wykonawców, ubiegających się o
udzielenie zamówienia w części I i II zadania, tj.:
1) IMPORT-EXPORT Andrzej G. z siedzibą ul. Pierkoszowska 116 „B711, 25-632
Kielce;
2) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., z
siedzibą ul. Kielecka 69, 28-300 Jędrzejów;
3) Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. z siedzibą ul.
Podklasztorna 203B/8, 25-714 Kielce
– zawierają rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia i powinny zostać
odrzucone przez zamawiającego oraz niedopuszczone do oceny – czego zamawiający
zaniechał.
Zgodnie w szczególności z
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp zamawiający, w toku badania ofert,
ma obowiązek sprawdzić, czy oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, a jeżeli zamawiający
fakt ten stwierdzi – ma obowiązek odrzucić ofertę zawierającą rażąco niską cenę.
Zamawiający zaniechał badania ofert pod kątem zawierania cen rażąco niskich, chociaż
powinien był powziąć wątpliwości w tym zakresie w odniesieniu do co najmniej kilku ofert,
złożonych w toku postępowania. Jak wynika z protokołu postępowania. zamawiający nie
wystąpił do żadnego z wykonawców z zapytaniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 Pzp,
chociaż powinien i mógł to zrobić.
Odwołujący podnosi, że zamawiający powinien był zauważyć, że oferty złożone w
szczególności przez:
1) IMPORT-EXPORT Andrzej G. z siedzibą ul. Pierkoszowska 116 „B”/11, 25-632
Kielce;
2) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., z
siedzibą ul. Kielecka 69, 28-300 Jędrzejów;
3) Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. z siedzibą ul.
Podklasztorna 203B/8, 25-714 Kielce
– zawierają ceny rażąco niskie w odniesieniu do wartości przedmiotu zamówienia, i to
zarówno w odniesieniu do ceny ofertowej wykonania poszczególnych części zadania w
całości, jak i cen jednostkowych dla poszczególnych czynności, wykonywanych i
rozliczanych osobno w ramach oferowanej usługi. Zamawiający miał bowiem możliwość
odniesienia tych cen nie tylko do oszacowanej przez siebie wartości przedmiotu
zamówienia, ale również do wartości cen oferowanych przez innych wykonawców, którzy
złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu, jak również w odniesieniu do cen
jednostkowych i wartości zamówień, udzielonych na ten sam przedmiot zamówienia w
latach bezpośrednio poprzedzających bieżący sezon zimowy.
Zamawiający jest profesjonalistą z wieloletnim doświadczeniem w zakresie zarządzania
drogami krajowymi i autostradami, zatem ma on rzetelną i obiektywną wiedzę o wartości
poszczególnych usług, które gwarantują rzetelne i należyte wykonanie przedmiotu
zamówienia. Trudno również przypuszczać, aby zamawiający – szacując wartość środków
niezbędnych do przeznaczenia na sfinansowanie przedmiotu zamówienia – celowo zawyżał
te wartości ponad ceny rynkowe, zwłaszcza że w przedmiotowym postępowaniu wpłynęły
również oferty o wartościach zbliżonych do wartości przedmiotu zamówienia, określonego
dla poszczególnych części przez zamawiającego bezpośrednio przed otwarciem ofert – a
więc wartości według stanu wiedzy zamawiającego w tym samym czasie ze stanem wiedzy i
kalkulacjami wykonawców.
Przenosząc to na konkretne dane, dotyczące przedmiotowego przetargu:
1) dla części I zadania, obejmującej Rejon w Busku-Zdroju zamawiający przeznaczyłśrodki w wysokości
251 000 zł. W sezonie zimowym 2012/2013 wartość udzielonego
zamówienia wynosiła
250 290,00 zł, zaś w sezonie zimowym 2011/2012 wartość
udzielonego zamówienia wynosiła
961 067,40 zł; w rozpoznawanym postępowaniu
dla
sezonu
zimowego
2013/2014
oferta
wykonawcy
wybranego
przez
zamawiającego tj. IMPORT-EXPORT Andrzej G., opiewała na kwotę
138 607,20 zł
(oferta odwołującego opiewała na kwotę
218 705,48 zł, pozostałe oferty: 244 568,16
zł, 271 362,96 zł, 363 683,52 zł) – wobec czego rażąca dysproporcja cenowa tej
oferty jest wyraźnie widoczna;
2) dla części II zadania, obejmującej Rejon w Jędrzejowie, zamawiający przeznaczyłśrodki w wysokości
497 000 zł. W sezonie zimowym 2012/2013 wartość udzielonego
zamówienia wynosiła
543 555,00 zł, zaś w sezonie zimowym 2011/2012 wartość
udzielonego zamówienia wynosiła
683 375,40 zł; w rozpoznawanym postępowaniu
dla sezonu zimowego 2013/2014 oferta wykonawcy Przedsiębiorstwo Produkcyjno-
Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R. opiewała na kwotę
289 590,34 zł, zaś
wykonawcy Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. na kwotę
298 075,68 zł (oferta odwołującego opiewała na kwotę 494 975,24 zł, zaś oferta
wykonawcy sklasyfikowanego na czwartej pozycji 516 667,68 zł) – wobec czego
rażąca dysproporcja cenowa jest wyraźnie widoczna.
Dowód: – akta postępowania:
– ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia na „Usługi zimowego utrzymania
chodników w ciągach dróg krajowych w sezonie zimowym 2012/2013 z podziałem na 5
części: część I: Rejon w Busku – Zdroju, część II: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w
Kielcach, część IV: Rejon w Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach” pod numerem
182/2012;
– ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia na „Usługi zimowego utrzymania
chodników w ciągach dróg krajowych w sezonie zimowym 2011/2012 z podziałem na 5
części: część I: Rejon w Busku – Zdroju, część U: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w
Kielcach, część IV: Rejon w Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach” pod numerem
131/2011.
Podobne dysproporcje wystąpiły przy wyborze najkorzystniejszej oferty dla części III, IV
i V zadnia:
– dla części III zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 254 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 291 178,80 zł, 275 175,36
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 142 992,00 zł;
– dla części IV zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 312 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 271 633,20 zł, 455 824,80
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 64 152,00 zł;
– dla części V zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 545 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 328 860,00 zł, 728 541,00
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 113 400 zł.
W żadnym z tych przypadków u zamawiającego nie zrodziły się wątpliwości ani nie
próbował nawet ustalić, w jaki sposób wykonawcy tak skalkulowali ceny, że pomimo
rosnących kosztów zatrudnienia, cen paliw i energii, cen środków wykorzystywanych do
likwidowania śliskości zimowej czy też cen wywozu odpadów, wybrani wykonawcy są w
stanie rzetelnie wykonać zadania w cenach niekiedy wielokrotnie niższych niż ceny
zakładane przez zamawiającego czy też ceny zamówień udzielonych w latach bezpośrednio
poprzedzających ten sezon zimowy, jak również daleko odbiegających od
cen
zaoferowanych przez większość wykonawców, którzy złożyli swoje oferty w
postępowaniu.
Nie można z pola widzenia tracić również faktu, że
wynagrodzenie przewidziane za
wykonanie przedmiotu zamówienia ma charakter wynagrodzenia kosztorysowego, co
wprost wynika z „Istotnych dla Stron postanowień umowy” oraz „Szczegółowej Specyfikacji
Technicznej U-Z-D – 010 Zimowe utrzymanie dróg”. Oznacza to, że wykonawca otrzyma
wynagrodzenie osobno za każdy element, stanowiący osobną pozycję kosztorysu
ofertowego, a wykonanie jednego z zakresów umownych nie ma wpływu na wykonywanie
innego zakresu umownego.
Innymi słowy, oferowana cena jednostkowa dla każdej pozycji z kosztorysu ofertowego
powinna być tak skalkulowana, aby nie rodziła podejrzenia ceny jednostkowej rażąco
zaniżonej, gdyż każda z tych usług podlega osobnemu rozliczeniu na warunkach cenowych
ustalonych dla tej jednostkowej usługi, zaś wykonanie jednej usługi jest niezależne od
wykonania drugiej usługi.
Dowód: – akta przedmiotowego postępowania, protokół nr 1/ZUC/OP/2012 z odbioru
częściowego robót
w sezonie 2012/2013.
W tym kontekście zamawiający zobowiązany był przeanalizować również ceny
jednostkowe zaoferowane za wykonywanie usługi odśnieżania chodników, likwidacjiśliskości oraz wywozu śniegu przez poszczególnych wykonawców pod kątem ich realności
oraz rażącego zaniżenia, czego zamawiający zaniechał, choć powinien był powziąć
wątpliwości co do proponowanych cen:
1) dla I części wykonawca IMPORT-EXPORT Andrzej G. zaoferował za usuwanieśliskości stawkę w wysokości
0,05 zł/m
2
, gdy oferty innych wykonawców dla tego
zadania oscylowały
od 0,29 zł/m
2
do 0,43 zł/m
2
, zaś – przykładowo – w poprzednich
sezonach zimowych stawka ta wynosiła 0,34 zł/m
2
czy 0,41 zł/m
2
. Ponadto
wykonawca IMPORT-EXPORT Andrzej G. zaoferował wywóz śniegu w cenie
0,50
zł/m
3
, gdy inni wykonawcy oferowali ceny od 3,00 zł/m
3
do 30 zł/m
3
, a w poprzednich
sezonach ta cena jednostkowa wynosiła – przykładowo – 15 zł/m
2
;
2) dla II części wykonawca Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe
„BIONATURA” Piotr R. zaoferował wywiezienie 1 m
3
śniegu w cenie
1,00 zł, zaś
wykonawca Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. za
0,01 zł
(słownie: jeden grosz za wywóz jednego m
3
śniegu). Oferty pozostałych dwóch
wykonawców ubiegających się o drugą część wynosiły odpowiednio
5,00 zł oraz
12,00 zł/m
3
.
Dowód: – akta postępowania:
– kosztorys ofertowy usługi wykonywanej przez Odwołującego w sezonie 2012/2013;
– kosztorys ofertowy usługi wykonywanej przez Odwołującego
w sezonie 2011/2012.
Skoro w cenę jednostkową za wywóz 1 m
3
śniegu wykonawca musi wkalkulować koszt
zatrudnienia pracowników, koszt załadunku, koszt wyładunku, koszt transportu w miejsce
ustalone z gminą, koszt składowania śniegu, koszt oznakowania sprzętu, koszty uzgodnień i
wymaganych zezwoleń, opłaty za składowanie i utylizację odpadów, koszty związane z
użytkowaniem i amortyzacją sprzętu, to w jaki sposób jest realnie możliwe wywiezienie 1 m
3
śniegu w cenie 1 gr, 50 gr, 1 zł czy nawet 3 zł?
Podobnie w pozostałych częściach postępowania zamawiający bez żadnych wątpliwości
przyjął oferty, w których wykonawcy oferowali odśnieżanie chodników po cenach znacznie
odbiegających od poziomu cen, zapewniających rzetelne i należyte wykonanie przedmiotu
umowy, np. za 0,05 zł/m
2
(wykonawca „TRANS” I. K., K. J. w IV i V części, wykonawca
P.T.U.B. Usługi Sprzętem Specjalistycznym Sylwester Przemyski w V części) czy też
likwidację śliskości w cenie jednostkowej 0,05 zł/m
2
(wykonawca „TRANS” I. K., K. J. w IV i
V części, wykonawca P.T.U.B. Usługi Sprzętem Specjalistycznym Sylwester Przemyski w V
części za 0,08 zł/m
2
), gdy na tle szacowanej wartości przedmiotu zamówienia, innych ofert
złożonych przez pozostałych wykonawców, cen jednostkowych z poprzednich sezonów
zimowych, cen rynkowych – ceny te w sposób drastyczny odbiegają od ceny, za jaką
wykonawca jest realnie w stanie w sposób należyty wywiązać się z nałożonych obowiązków.
Przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych nakładają na
zamawiającego obowiązek przestrzegania przy udzielaniu zamówień publicznych zasady
zachowania uczciwej konkurencji. Istotnym naruszeniem tej zasady są działania
wykonawców, polegające na przedstawianiu ofert zawierających rażąco niskie ceny w
stosunku do przedmiotu zamówienia, stąd ustawa przewiduje rozwiązania prawne,
umożliwiające zamawiającemu ustalenie, czy badana oferta taką cenę zawiera, a w
przypadku stwierdzenia takiego faktu – umożliwiające odrzucenie takiej oferty.
W rozpoznawanym postępowaniu zamawiający nie dokonał zbadania ofert pod katem
ich rażąco zaniżonych cen – zarówno cen jednostkowych za poszczególne elementy, które
będą przedmiotem wykonania i jednostkowego rozliczania, jak i za całość danej części
przedmiotu zamówienia, choć powinien i mógł powziąć wątpliwości w tym zakresie – tym
bardziej, że w punkcie 9.2. „Szczegółowej Specyfikacji Technicznej U-Z-D -010 Zimowe
utrzymanie dróg’’ pn. „Cena jednostki obmiarowej” zawarł szczegółowe wytyczne do
kalkulacji poszczególnych cen jednostkowych, a zatem miał również narzędzie do kontroli
kalkulacji, które wykonawcy by przedstawili.
Zadanie zimowego utrzymania ciągów pieszych wzdłuż dróg krajowych jest zadaniem o
szczególnym priorytecie, gdyż jakość jego wykonania ma bezpośrednie przełożenie na
bezpieczeństwo, zdrowie i życie najbardziej zagrożonych uczestników ruchu drogowego
czyli pieszych. Stąd zamawiający powinien był wykazać najwyższą staranność przy wyborze
wykonawców, którzy tę usługę będą świadczyć. Cel jednostek budżetowych w postaci
oszczędności środków finansowych przez obniżanie kosztów usług nie prowadzi przez
udzielanie zamówień publicznych wykonawcom, którzy oferują nierealne ceny, za które nie
można należycie wykonać przedmiotu zamówienia. Udzielanie zamówień podmiotom, które
za podane przez siebie stawki nie będą w stanie w sposób należyty, zgodny z umową
szczegółowymi specyfikacjami technicznymi i obowiązującymi przepisami prawa wykonać
zamówienia nie leży w interesie zamawiających, czego dowodem są powszechnie znane
problemy, związane z budową dróg krajowych i autostrad przez podmioty, które zaoferowały
nierealne stawki za swoje usługi i oferty te zostały przyjęte. System zamówień publicznych w
Polsce nie może zmierzać w kierunku wspierania patologii w zatrudnianiu pracowników,
zakupie środków do realizacji umów itp. przez akceptowanie nierealnych cen, za które nie
można w sposób prawidłowy i legalny wykonać przedmiotu zamówienia. Stąd też
prawodawca dał zamawiającym narzędzie do eliminacji wykonawców proponujących
nierealne, rażąco zaniżone ceny, z którego zamawiający nie skorzystał, chociaż mógł i
powinien był to zrobić.
Odwołujący przesłał w terminie kopię odwołania zamawiającemu
30.10.2013 r. (art. 180
ust. 5 i art. 182 ust. 1-4 Pzp).
Zamawiający przesłał w terminie 2 dni kopię odwołania innym wykonawcom
.2013 r. (art.
185 ust. 1 in initio Pzp).
Zamawiający zamieścił odwołanie na stronie internetowej
.2013 r. (art. 185 ust. 1 in fine
Pzp).
.2013 r. wykonawca GG złożył (1) Prezesowi KIO, z kopiami dla (2) zamawiającego i (3)
odwołującego, pismo o zgłoszeniu przystąpienia po stronie zamawiającego odwołującego do
postępowania toczącego się w wyniku wniesienia odwołania (art. 185 ust. 2 Pzp). Pismo
zostało złożone po upływie terminu 3 dni od powiadomienia o wniesieniu odwołania, czyli
wykonawca nie mógł stać się uczestnikiem postępowania odwoławczego.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron, na podstawie dokumentacji
postępowania, wyjaśnień oraz stanowisk stron zaprezentowanych podczas rozprawy –
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Skład orzekający Izby stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne.
W ocenie Izby zostały wypełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 179 ust. 1 Pzp, to
jest posiadania interesu w uzyskaniu danego zamówienia oraz wystąpienia możliwości
poniesienia szkody przez odwołującego.
Izba postanowiła dopuścić, jako dowód, dokumentację postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego przekazaną przez zamawiającego.
Izba ustaliła, że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
(postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz informacje zawarte w
ogłoszeniu o zamówieniu) nie jest sporny.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut dokonania opisu niektórych parametrów i
wymogów dotyczących przedmiotu zamówienia bez uzasadnienia realnymi potrzebami
zamawiającego – nie zasługuje na uwzględnienie.
W wielu przypadkach występuje brak rozróżnienia kwot, które pojawiają się w
postępowaniu, a które są wymienione w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych. Takimi kwotami są:
1) wartość zamówienia, którego podstawą ustalenia jest całkowite szacunkowe
wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez
zamawiającego z należytą starannością (
art. 32 ust. 1 Pzp), a ponadto ustalenia
wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem
wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem postępowania są usługi [dotyczy
rozpoznawanego postępowania] (
art. 35 ust. 1 Pzp); art. 32 ust. 1 Pzp brzmi:
„Podstawą
ustalenia
wartości
zamówienia
jest
całkowite
szacunkowe
wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez
zamawiającego z należytą starannością”; art. 35 ust. 1 Pzp brzmi: „Ustalenia
wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem
wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia
są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia
postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty
budowlane”;
2) kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (
art.
86 ust. 3 Pzp); art. 86 ust. 3 Pzp brzmi: „Bezpośrednio przed otwarciem ofert
zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie
zamówienia”;
3) kwota, do której zamawiający może zwiększyć kwotę, którą zamierza przeznaczyć
na sfinansowanie zamówienia (
art. 93 ust. 1 pkt 4 Pzp); art. 32 ust. 1 Pzp brzmi:
„Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli [...] cena
najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą
zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że
zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty”;
4) cena oferty, której opis sposobu obliczenia jest zawarty w specyfikacji (
art. 36 ust. 1
pkt 12 Pzp); art. 36 ust. 1 pkt 12 Pzp brzmi: „Specyfikacja istotnych warunków
zamówienia zawiera co najmniej [...] opis sposobu obliczenia ceny”;
5) rażąco niska cena w stosunku do przedmiotu zamówienia (
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp);
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp brzmi: „Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli [...] zawiera błędy
w obliczeniu ceny”.
Ze względu na mnogość podmiotów, które określają kwoty, różnorodność metod i
terminów określenia tych kwot oraz brak ustawowych wskazań czy definicji do każdej z tych
kwot należy podchodzić indywidualnie i stosowanie jakichkolwiek schematów może okazać
się zawodne.
Dlatego skład orzekający Izby nie mógł przychylić się do sugestii odwołującego, żeby
orzec, że kwestionowana cena ofertowa jest
rażąco niską ceną w stosunku do przedmiotu
zamówienia (
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp) w porównaniu tylko do wartości zamówienia (art. 32
ust. 1 Pzp). Spowodowane to jest tym, że to zamawiający określa wartość zamówienia, a
cenę oferty sami wykonawcy. Ponadto zamawiający określa tę wartość kilka miesięcy przed
wszczęciem postępowania mając na uwadze także zabezpieczenie w swoim budżecie
odpowiednich sum. Dlatego zamawiający zwykle z ustala tę wartość z pewnym zapasem,
aby nie okazało się, że konieczne jest nowelizowanie budżetu lub rezygnowanie z innych
działań inwestycyjnych. Także zamawiający stara się, aby nie być zmuszonym do
stosowania procedury możliwości zwiększenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie
zamówienia. Odwołujący nie zarzucił jednak takiemu podejściu zamawiającego, że określił
wartość bez należytej staranności.
Ponadto zamawiający wziął pod uwagę ceny ubiegłorocznych usług, które były na
bardzo zbliżonym poziomie, zwłaszcza biorąc pod uwagę zmniejszoną powierzchnię, którą
zamawiający przewidział do zimowego utrzymania. Zamawiający wziął również pod uwagę
właściwą staranność wykonywania ubiegłorocznych usług oraz brak radykalnych zwyżek
wynagrodzeń pracowników czy cen na paliwa.
Również odwołujący nie wykazał, że w kwestionowanych ofertach znalazły się ceny
opracowane niezgodnie z wytycznymi zawartymi przez zamawiającego w specyfikacji.
W związku z tym skład orzekający Izby nie mógł przychylić się do zarzutów
odwołującego.
Zamawiający – podczas prowadzenia postępowania – nie naruszył wskazanych przez
odwołującego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.
Skład orzekający Izby wziął pod uwagę dowody złożone przez strony za wyjątkiem
załączników nr 2 i 5 dowodu nr 1 oraz dowodu nr 3, które zostały złożone w języku obcym
bez tłumaczenia na język polski. Ponadto nie miał znaczenia dowód nr 2, gdyż dotyczył
innego postępowania.
Z powyższych względów oddalono odwołanie, jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania uznając za uzasadnione koszty
wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego w kwocie 3 600, 00 zł zgodnie z § 3 pkt 1 i pkt
2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący:
………………………………
1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża odwołującego
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym
Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz
i nakazuje:
zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości
15 000 zł 00
gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczone przez wykonawcę
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą Starym Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary Sącz,
tytułem kosztów postępowania odwoławczego.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w
Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 2532/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach,
ul. I. Paderewskiego 43/45, 25-950 Kielce wszczął postępowanie w trybie przetargu
nieograniczonego pod nazwą »Usługi zimowego utrzymania chodników w ciągach dróg
krajowych w sezonie zimowym 2013/2014 z podziałem na 5 części: część I: Rejon w Busku
Zdroju, część II: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w Kielcach, część IV: Rejon w
Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach«.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej
31.08.2013 r. pod nrem 2013/S 169-293404.
Postępowanie jest prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907) zwanej dalej w skrócie Pzp lub
ustawą bez bliższego określenia.
Zamawiający zawiadomił
21.10.2013 r. o:
wyborze najkorzystniejszej oferty wykonawców DD;
Wykonawca
Park-M Sp. z o.o. z siedzibą w Starym Sączu, ul. Piaski 12, 33-340 Stary
Sącz, zgodnie z art. 182 ust. 1 pkt 1 Pzp, wniósł 24.05.2013 r. do Prezesa KIO odwołanie na
dokonania czynności badania i oceny ofert oraz wyboru oferty najkorzystniejszej w zakresie
części pierwszej i drugiej.
Zdaniem odwołującego zamawiający naruszył:
1)
art. 7 ust. 1 oraz 89 ust. 1 pkt 4 Pzp przez nieodrzucenie ofert złożonych przez
wykonawców
IMPORT-EXPORT
Andrzej
G.,
Przedsiębiorstwo
Produk-
cyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., Przedsiębiorstwo Handlo-
wo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K., zawierających rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia;
2) art. 91 ust. 1 Pzp przez dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty dla części I
oferty wykonawcy IMPORT-EXPORT Andrzej G., która powinna zostać uznana za
odrzuconą i nie powinna podlegać ocenie;
3) art. 91 ust. 1 Pzp przez dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty dla części II
oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATU-
RA” Piotr R., która powinna zostać uznana za odrzuconą i nie powinna podlegać
ocenie;
4) art. 91 ust. 1 Pzp zaniechanie wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej spośród ofert nie podlegających odrzuceniu lub uznanych za
odrzucone dla części I i II.
-
Odwołujący wniósł o:
1) unieważnienie czynności zamawiającego w zakresie części I postępowania,
polegającej na badaniu i ocenie ofert oraz wyborze oferty IMPORT-EXPORT
Andrzej G. jako najkorzystniejszej w przedmiotowym postępowaniu dla części I
postępowania;
2) nakazanie zamawiającemu dokonania czynności odrzucenia oferty złożonej przez
wykonawcę IMPORT-EXPORT Andrzej G. jako zawierającej rażąco niską cenę w
stosunku do przedmiotu zamówienia;
3) nakazanie zamawiającemu dokonania wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej na wykonanie części I;
4) unieważnienie czynności zamawiającego w zakresie części II postępowania,
polegającej na badaniu i ocenie ofert oraz wyborze oferty Przedsiębiorstwa
Produkcyjno-Handlowo-Usługowego „BIONATURA” Piotr R. jako najkorzystniejszej
w przedmiotowym postępowaniu dla części II postępowania;
5) nakazanie zamawiającemu dokonania odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R. jako
zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
6) nakazanie zamawiającemu dokonania odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. jako zawierającej
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
7) nakazanie zamawiającemu dokonania wyboru oferty odwołującego jako oferty
najkorzystniejszej na wykonanie części II;
8) zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego zwrotu kosztów
postępowania według norm przepisanych.
Argumentacja odwołującego
Zamawiający ustalił, że przedmiot zamówienia będzie realizowany w pięciu częściach –
każda część dla jednego obwodu drogowego, tj.:
część I – Rejon Busko-Zdrój,
część II – Rejon w Jędrzejowie,
część III – Rejon w Kielcach,
część IV – Rejon w Opatowie,
część V – Rejon w Starachowicach.
Zamawiający nie ustalił wygórowanych warunków udziału w postępowaniu wymagając
jedynie, aby wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia w zakresie jednej lub kilku
części przedmiotu postępowania wykazali się łącznie wykonaniem w ciągu ostatnich trzech
lat przed upływem terminu składania ofert jednej usługi związanej z zimowym utrzymaniem
dróg i chodników. Jako jedyne kryterium wyboru ofert zamawiający wskazał cenę.
Jednocześnie w „Istotnych dla Stron postanowieniach umowy”, stanowiących załącznik
ogłoszenia o zamówieniu oraz Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, zamawiający –
odnośnie wynagrodzenia – wskazał, że:
1) ogólny zakres robót ma wyłącznie charakter orientacyjny i może być przez
zamawiającego ograniczany w zależności od stanu pogody i innych okoliczności
wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
2) w przypadku, gdyby ilości rzeczywiście wykonanych i odebranych usług odbiegały
od przewidywanych, wykonawca otrzyma zapłatę wynikającą z przemnożenia ilości
faktycznie wykonanych usług przez ceny jednostkowe podane w kosztorysie
ofertowym i nie nabywa prawa z tego tytułu do jakichkolwiek roszczeń w stosunku
do zamawiającego;
3) ceny jednostkowe określone przez wykonawcę zostały ustalone na okres ważności
umowy – waloryzacji nie przewiduje się;
4) wykonawca będzie składał zamawiającemu, nie częściej niż raz w miesiącu, faktury
częściowe, których wartość będzie wynikała z przemnożenia ilości wykonanych w
tym okresie usług i ich cen jednostkowych zawartych w kosztorysie ofertowym
Ponadto w „Szczegółowej Specyfikacji Technicznej U-Z-D – 010 Zimowe utrzymanie
dróg”, stanowiącej załącznik do specyfikacji oraz załącznik do „Istotnych dla Stron
postanowień umowy” w punkcie 8.1” Ogólne zasady odbioru robót”, zamawiający podał
informację, że
„odbiór robót będzie się odbywał na podstawie kontroli jakości i ilości
wykonanych robót oraz ich zgodności ze SST i poleceniami Inspektora Nadzoru”. W
punkcie 9.1 specyfikacji „Ogólne ustalenia dotyczące podstawy płatności” zamawiający
podał, że podstawą płatności jest:
1)
dla odśnieżania i likwidacji śliskości powierzchnia odebranych robót
wyrażona w metrach kwadratowych;
2)
dla wywozu śniegu – objętość obmierzonej pryzmy przewidziana do wywozu
wyrażona w metrach sześciennych.
Nadto w punkcie 9.2 specyfikacji
„Cena jednostki obmiarowej”, zamawiający wyliczył,
jakie elementy
muszą być uwzględnione w cenie jednostkowej dla jednostki obmiarowej. I
tak:
1) dla utrzymania chodników: utrzymanie stanu gotowości do podjęcia zleconych robót,
oznakowanie sprzętu, ręczne lub mechaniczne usunięcie z chodników śniegu, lodu,
innych zanieczyszczeń, usunięcie śniegu lub lodu z obiektów inżynierskich i przejść
dla pieszych
2) dla likwidacji śliskości: utrzymanie stanu gotowości do podjęcia zleconych robót,
oznakowanie sprzętu, usuwanie śliskości przez posypanie powierzchni pokrytych
ubitym śniegiem lub lodem materiałem uszorstniajacym, zakup, dowód, składowanie
materiałów uszorstniajacych;
3) dla wywozu śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zebranych z chodników:
oznakowanie sprzętu, załadunek na środki transportowe, wywóz w miejsce
wcześniej uzgodnione przez wykonawcę robót z Gminą koszty uzgodnień i
wymaganych zezwoleń, opłaty za składowanie i utylizację odpadów.
Oferty, które zostały złożone przez niektórych wykonawców, ubiegających się o
udzielenie zamówienia w części I i II zadania, tj.:
1) IMPORT-EXPORT Andrzej G. z siedzibą ul. Pierkoszowska 116 „B711, 25-632
Kielce;
2) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., z
siedzibą ul. Kielecka 69, 28-300 Jędrzejów;
3) Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. z siedzibą ul.
Podklasztorna 203B/8, 25-714 Kielce
– zawierają rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia i powinny zostać
odrzucone przez zamawiającego oraz niedopuszczone do oceny – czego zamawiający
zaniechał.
Zgodnie w szczególności z
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp zamawiający, w toku badania ofert,
ma obowiązek sprawdzić, czy oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, a jeżeli zamawiający
fakt ten stwierdzi – ma obowiązek odrzucić ofertę zawierającą rażąco niską cenę.
Zamawiający zaniechał badania ofert pod kątem zawierania cen rażąco niskich, chociaż
powinien był powziąć wątpliwości w tym zakresie w odniesieniu do co najmniej kilku ofert,
złożonych w toku postępowania. Jak wynika z protokołu postępowania. zamawiający nie
wystąpił do żadnego z wykonawców z zapytaniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 Pzp,
chociaż powinien i mógł to zrobić.
Odwołujący podnosi, że zamawiający powinien był zauważyć, że oferty złożone w
szczególności przez:
1) IMPORT-EXPORT Andrzej G. z siedzibą ul. Pierkoszowska 116 „B”/11, 25-632
Kielce;
2) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R., z
siedzibą ul. Kielecka 69, 28-300 Jędrzejów;
3) Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. z siedzibą ul.
Podklasztorna 203B/8, 25-714 Kielce
– zawierają ceny rażąco niskie w odniesieniu do wartości przedmiotu zamówienia, i to
zarówno w odniesieniu do ceny ofertowej wykonania poszczególnych części zadania w
całości, jak i cen jednostkowych dla poszczególnych czynności, wykonywanych i
rozliczanych osobno w ramach oferowanej usługi. Zamawiający miał bowiem możliwość
odniesienia tych cen nie tylko do oszacowanej przez siebie wartości przedmiotu
zamówienia, ale również do wartości cen oferowanych przez innych wykonawców, którzy
złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu, jak również w odniesieniu do cen
jednostkowych i wartości zamówień, udzielonych na ten sam przedmiot zamówienia w
latach bezpośrednio poprzedzających bieżący sezon zimowy.
Zamawiający jest profesjonalistą z wieloletnim doświadczeniem w zakresie zarządzania
drogami krajowymi i autostradami, zatem ma on rzetelną i obiektywną wiedzę o wartości
poszczególnych usług, które gwarantują rzetelne i należyte wykonanie przedmiotu
zamówienia. Trudno również przypuszczać, aby zamawiający – szacując wartość środków
niezbędnych do przeznaczenia na sfinansowanie przedmiotu zamówienia – celowo zawyżał
te wartości ponad ceny rynkowe, zwłaszcza że w przedmiotowym postępowaniu wpłynęły
również oferty o wartościach zbliżonych do wartości przedmiotu zamówienia, określonego
dla poszczególnych części przez zamawiającego bezpośrednio przed otwarciem ofert – a
więc wartości według stanu wiedzy zamawiającego w tym samym czasie ze stanem wiedzy i
kalkulacjami wykonawców.
Przenosząc to na konkretne dane, dotyczące przedmiotowego przetargu:
1) dla części I zadania, obejmującej Rejon w Busku-Zdroju zamawiający przeznaczyłśrodki w wysokości
251 000 zł. W sezonie zimowym 2012/2013 wartość udzielonego
zamówienia wynosiła
250 290,00 zł, zaś w sezonie zimowym 2011/2012 wartość
udzielonego zamówienia wynosiła
961 067,40 zł; w rozpoznawanym postępowaniu
dla
sezonu
zimowego
2013/2014
oferta
wykonawcy
wybranego
przez
zamawiającego tj. IMPORT-EXPORT Andrzej G., opiewała na kwotę
138 607,20 zł
(oferta odwołującego opiewała na kwotę
218 705,48 zł, pozostałe oferty: 244 568,16
zł, 271 362,96 zł, 363 683,52 zł) – wobec czego rażąca dysproporcja cenowa tej
oferty jest wyraźnie widoczna;
2) dla części II zadania, obejmującej Rejon w Jędrzejowie, zamawiający przeznaczyłśrodki w wysokości
497 000 zł. W sezonie zimowym 2012/2013 wartość udzielonego
zamówienia wynosiła
543 555,00 zł, zaś w sezonie zimowym 2011/2012 wartość
udzielonego zamówienia wynosiła
683 375,40 zł; w rozpoznawanym postępowaniu
dla sezonu zimowego 2013/2014 oferta wykonawcy Przedsiębiorstwo Produkcyjno-
Handlowo-Usługowe „BIONATURA” Piotr R. opiewała na kwotę
289 590,34 zł, zaś
wykonawcy Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. na kwotę
298 075,68 zł (oferta odwołującego opiewała na kwotę 494 975,24 zł, zaś oferta
wykonawcy sklasyfikowanego na czwartej pozycji 516 667,68 zł) – wobec czego
rażąca dysproporcja cenowa jest wyraźnie widoczna.
Dowód: – akta postępowania:
– ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia na „Usługi zimowego utrzymania
chodników w ciągach dróg krajowych w sezonie zimowym 2012/2013 z podziałem na 5
części: część I: Rejon w Busku – Zdroju, część II: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w
Kielcach, część IV: Rejon w Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach” pod numerem
182/2012;
– ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia na „Usługi zimowego utrzymania
chodników w ciągach dróg krajowych w sezonie zimowym 2011/2012 z podziałem na 5
części: część I: Rejon w Busku – Zdroju, część U: Rejon w Jędrzejowie, część III: Rejon w
Kielcach, część IV: Rejon w Opatowie, część V: Rejon w Starachowicach” pod numerem
131/2011.
Podobne dysproporcje wystąpiły przy wyborze najkorzystniejszej oferty dla części III, IV
i V zadnia:
– dla części III zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 254 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 291 178,80 zł, 275 175,36
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 142 992,00 zł;
– dla części IV zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 312 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 271 633,20 zł, 455 824,80
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 64 152,00 zł;
– dla części V zadania zamawiający przewidział środki w wysokości 545 000 zł
(wartość zamówień udzielonych w poprzednich sezonach: 328 860,00 zł, 728 541,00
zł), zaś jako najkorzystniejszą ofertę wybrał ofertę z ceną 113 400 zł.
W żadnym z tych przypadków u zamawiającego nie zrodziły się wątpliwości ani nie
próbował nawet ustalić, w jaki sposób wykonawcy tak skalkulowali ceny, że pomimo
rosnących kosztów zatrudnienia, cen paliw i energii, cen środków wykorzystywanych do
likwidowania śliskości zimowej czy też cen wywozu odpadów, wybrani wykonawcy są w
stanie rzetelnie wykonać zadania w cenach niekiedy wielokrotnie niższych niż ceny
zakładane przez zamawiającego czy też ceny zamówień udzielonych w latach bezpośrednio
poprzedzających ten sezon zimowy, jak również daleko odbiegających od
cen
zaoferowanych przez większość wykonawców, którzy złożyli swoje oferty w
postępowaniu.
Nie można z pola widzenia tracić również faktu, że
wynagrodzenie przewidziane za
wykonanie przedmiotu zamówienia ma charakter wynagrodzenia kosztorysowego, co
wprost wynika z „Istotnych dla Stron postanowień umowy” oraz „Szczegółowej Specyfikacji
Technicznej U-Z-D – 010 Zimowe utrzymanie dróg”. Oznacza to, że wykonawca otrzyma
wynagrodzenie osobno za każdy element, stanowiący osobną pozycję kosztorysu
ofertowego, a wykonanie jednego z zakresów umownych nie ma wpływu na wykonywanie
innego zakresu umownego.
Innymi słowy, oferowana cena jednostkowa dla każdej pozycji z kosztorysu ofertowego
powinna być tak skalkulowana, aby nie rodziła podejrzenia ceny jednostkowej rażąco
zaniżonej, gdyż każda z tych usług podlega osobnemu rozliczeniu na warunkach cenowych
ustalonych dla tej jednostkowej usługi, zaś wykonanie jednej usługi jest niezależne od
wykonania drugiej usługi.
Dowód: – akta przedmiotowego postępowania, protokół nr 1/ZUC/OP/2012 z odbioru
częściowego robót
w sezonie 2012/2013.
W tym kontekście zamawiający zobowiązany był przeanalizować również ceny
jednostkowe zaoferowane za wykonywanie usługi odśnieżania chodników, likwidacjiśliskości oraz wywozu śniegu przez poszczególnych wykonawców pod kątem ich realności
oraz rażącego zaniżenia, czego zamawiający zaniechał, choć powinien był powziąć
wątpliwości co do proponowanych cen:
1) dla I części wykonawca IMPORT-EXPORT Andrzej G. zaoferował za usuwanieśliskości stawkę w wysokości
0,05 zł/m
2
, gdy oferty innych wykonawców dla tego
zadania oscylowały
od 0,29 zł/m
2
do 0,43 zł/m
2
, zaś – przykładowo – w poprzednich
sezonach zimowych stawka ta wynosiła 0,34 zł/m
2
czy 0,41 zł/m
2
. Ponadto
wykonawca IMPORT-EXPORT Andrzej G. zaoferował wywóz śniegu w cenie
0,50
zł/m
3
, gdy inni wykonawcy oferowali ceny od 3,00 zł/m
3
do 30 zł/m
3
, a w poprzednich
sezonach ta cena jednostkowa wynosiła – przykładowo – 15 zł/m
2
;
2) dla II części wykonawca Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe
„BIONATURA” Piotr R. zaoferował wywiezienie 1 m
3
śniegu w cenie
1,00 zł, zaś
wykonawca Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „KALTEX” Łukasz K. za
0,01 zł
(słownie: jeden grosz za wywóz jednego m
3
śniegu). Oferty pozostałych dwóch
wykonawców ubiegających się o drugą część wynosiły odpowiednio
5,00 zł oraz
12,00 zł/m
3
.
Dowód: – akta postępowania:
– kosztorys ofertowy usługi wykonywanej przez Odwołującego w sezonie 2012/2013;
– kosztorys ofertowy usługi wykonywanej przez Odwołującego
w sezonie 2011/2012.
Skoro w cenę jednostkową za wywóz 1 m
3
śniegu wykonawca musi wkalkulować koszt
zatrudnienia pracowników, koszt załadunku, koszt wyładunku, koszt transportu w miejsce
ustalone z gminą, koszt składowania śniegu, koszt oznakowania sprzętu, koszty uzgodnień i
wymaganych zezwoleń, opłaty za składowanie i utylizację odpadów, koszty związane z
użytkowaniem i amortyzacją sprzętu, to w jaki sposób jest realnie możliwe wywiezienie 1 m
3
śniegu w cenie 1 gr, 50 gr, 1 zł czy nawet 3 zł?
Podobnie w pozostałych częściach postępowania zamawiający bez żadnych wątpliwości
przyjął oferty, w których wykonawcy oferowali odśnieżanie chodników po cenach znacznie
odbiegających od poziomu cen, zapewniających rzetelne i należyte wykonanie przedmiotu
umowy, np. za 0,05 zł/m
2
(wykonawca „TRANS” I. K., K. J. w IV i V części, wykonawca
P.T.U.B. Usługi Sprzętem Specjalistycznym Sylwester Przemyski w V części) czy też
likwidację śliskości w cenie jednostkowej 0,05 zł/m
2
(wykonawca „TRANS” I. K., K. J. w IV i
V części, wykonawca P.T.U.B. Usługi Sprzętem Specjalistycznym Sylwester Przemyski w V
części za 0,08 zł/m
2
), gdy na tle szacowanej wartości przedmiotu zamówienia, innych ofert
złożonych przez pozostałych wykonawców, cen jednostkowych z poprzednich sezonów
zimowych, cen rynkowych – ceny te w sposób drastyczny odbiegają od ceny, za jaką
wykonawca jest realnie w stanie w sposób należyty wywiązać się z nałożonych obowiązków.
Przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych nakładają na
zamawiającego obowiązek przestrzegania przy udzielaniu zamówień publicznych zasady
zachowania uczciwej konkurencji. Istotnym naruszeniem tej zasady są działania
wykonawców, polegające na przedstawianiu ofert zawierających rażąco niskie ceny w
stosunku do przedmiotu zamówienia, stąd ustawa przewiduje rozwiązania prawne,
umożliwiające zamawiającemu ustalenie, czy badana oferta taką cenę zawiera, a w
przypadku stwierdzenia takiego faktu – umożliwiające odrzucenie takiej oferty.
W rozpoznawanym postępowaniu zamawiający nie dokonał zbadania ofert pod katem
ich rażąco zaniżonych cen – zarówno cen jednostkowych za poszczególne elementy, które
będą przedmiotem wykonania i jednostkowego rozliczania, jak i za całość danej części
przedmiotu zamówienia, choć powinien i mógł powziąć wątpliwości w tym zakresie – tym
bardziej, że w punkcie 9.2. „Szczegółowej Specyfikacji Technicznej U-Z-D -010 Zimowe
utrzymanie dróg’’ pn. „Cena jednostki obmiarowej” zawarł szczegółowe wytyczne do
kalkulacji poszczególnych cen jednostkowych, a zatem miał również narzędzie do kontroli
kalkulacji, które wykonawcy by przedstawili.
Zadanie zimowego utrzymania ciągów pieszych wzdłuż dróg krajowych jest zadaniem o
szczególnym priorytecie, gdyż jakość jego wykonania ma bezpośrednie przełożenie na
bezpieczeństwo, zdrowie i życie najbardziej zagrożonych uczestników ruchu drogowego
czyli pieszych. Stąd zamawiający powinien był wykazać najwyższą staranność przy wyborze
wykonawców, którzy tę usługę będą świadczyć. Cel jednostek budżetowych w postaci
oszczędności środków finansowych przez obniżanie kosztów usług nie prowadzi przez
udzielanie zamówień publicznych wykonawcom, którzy oferują nierealne ceny, za które nie
można należycie wykonać przedmiotu zamówienia. Udzielanie zamówień podmiotom, które
za podane przez siebie stawki nie będą w stanie w sposób należyty, zgodny z umową
szczegółowymi specyfikacjami technicznymi i obowiązującymi przepisami prawa wykonać
zamówienia nie leży w interesie zamawiających, czego dowodem są powszechnie znane
problemy, związane z budową dróg krajowych i autostrad przez podmioty, które zaoferowały
nierealne stawki za swoje usługi i oferty te zostały przyjęte. System zamówień publicznych w
Polsce nie może zmierzać w kierunku wspierania patologii w zatrudnianiu pracowników,
zakupie środków do realizacji umów itp. przez akceptowanie nierealnych cen, za które nie
można w sposób prawidłowy i legalny wykonać przedmiotu zamówienia. Stąd też
prawodawca dał zamawiającym narzędzie do eliminacji wykonawców proponujących
nierealne, rażąco zaniżone ceny, z którego zamawiający nie skorzystał, chociaż mógł i
powinien był to zrobić.
Odwołujący przesłał w terminie kopię odwołania zamawiającemu
30.10.2013 r. (art. 180
ust. 5 i art. 182 ust. 1-4 Pzp).
Zamawiający przesłał w terminie 2 dni kopię odwołania innym wykonawcom
.2013 r. (art.
185 ust. 1 in initio Pzp).
Zamawiający zamieścił odwołanie na stronie internetowej
.2013 r. (art. 185 ust. 1 in fine
Pzp).
.2013 r. wykonawca GG złożył (1) Prezesowi KIO, z kopiami dla (2) zamawiającego i (3)
odwołującego, pismo o zgłoszeniu przystąpienia po stronie zamawiającego odwołującego do
postępowania toczącego się w wyniku wniesienia odwołania (art. 185 ust. 2 Pzp). Pismo
zostało złożone po upływie terminu 3 dni od powiadomienia o wniesieniu odwołania, czyli
wykonawca nie mógł stać się uczestnikiem postępowania odwoławczego.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron, na podstawie dokumentacji
postępowania, wyjaśnień oraz stanowisk stron zaprezentowanych podczas rozprawy –
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Skład orzekający Izby stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne.
W ocenie Izby zostały wypełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 179 ust. 1 Pzp, to
jest posiadania interesu w uzyskaniu danego zamówienia oraz wystąpienia możliwości
poniesienia szkody przez odwołującego.
Izba postanowiła dopuścić, jako dowód, dokumentację postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego przekazaną przez zamawiającego.
Izba ustaliła, że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
(postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz informacje zawarte w
ogłoszeniu o zamówieniu) nie jest sporny.
W ocenie składu orzekającego Izby, zarzut dokonania opisu niektórych parametrów i
wymogów dotyczących przedmiotu zamówienia bez uzasadnienia realnymi potrzebami
zamawiającego – nie zasługuje na uwzględnienie.
W wielu przypadkach występuje brak rozróżnienia kwot, które pojawiają się w
postępowaniu, a które są wymienione w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych. Takimi kwotami są:
1) wartość zamówienia, którego podstawą ustalenia jest całkowite szacunkowe
wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez
zamawiającego z należytą starannością (
art. 32 ust. 1 Pzp), a ponadto ustalenia
wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem
wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem postępowania są usługi [dotyczy
rozpoznawanego postępowania] (
art. 35 ust. 1 Pzp); art. 32 ust. 1 Pzp brzmi:
„Podstawą
ustalenia
wartości
zamówienia
jest
całkowite
szacunkowe
wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez
zamawiającego z należytą starannością”; art. 35 ust. 1 Pzp brzmi: „Ustalenia
wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem
wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia
są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia
postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty
budowlane”;
2) kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (
art.
86 ust. 3 Pzp); art. 86 ust. 3 Pzp brzmi: „Bezpośrednio przed otwarciem ofert
zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie
zamówienia”;
3) kwota, do której zamawiający może zwiększyć kwotę, którą zamierza przeznaczyć
na sfinansowanie zamówienia (
art. 93 ust. 1 pkt 4 Pzp); art. 32 ust. 1 Pzp brzmi:
„Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli [...] cena
najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą
zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że
zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty”;
4) cena oferty, której opis sposobu obliczenia jest zawarty w specyfikacji (
art. 36 ust. 1
pkt 12 Pzp); art. 36 ust. 1 pkt 12 Pzp brzmi: „Specyfikacja istotnych warunków
zamówienia zawiera co najmniej [...] opis sposobu obliczenia ceny”;
5) rażąco niska cena w stosunku do przedmiotu zamówienia (
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp);
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp brzmi: „Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli [...] zawiera błędy
w obliczeniu ceny”.
Ze względu na mnogość podmiotów, które określają kwoty, różnorodność metod i
terminów określenia tych kwot oraz brak ustawowych wskazań czy definicji do każdej z tych
kwot należy podchodzić indywidualnie i stosowanie jakichkolwiek schematów może okazać
się zawodne.
Dlatego skład orzekający Izby nie mógł przychylić się do sugestii odwołującego, żeby
orzec, że kwestionowana cena ofertowa jest
rażąco niską ceną w stosunku do przedmiotu
zamówienia (
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp) w porównaniu tylko do wartości zamówienia (art. 32
ust. 1 Pzp). Spowodowane to jest tym, że to zamawiający określa wartość zamówienia, a
cenę oferty sami wykonawcy. Ponadto zamawiający określa tę wartość kilka miesięcy przed
wszczęciem postępowania mając na uwadze także zabezpieczenie w swoim budżecie
odpowiednich sum. Dlatego zamawiający zwykle z ustala tę wartość z pewnym zapasem,
aby nie okazało się, że konieczne jest nowelizowanie budżetu lub rezygnowanie z innych
działań inwestycyjnych. Także zamawiający stara się, aby nie być zmuszonym do
stosowania procedury możliwości zwiększenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie
zamówienia. Odwołujący nie zarzucił jednak takiemu podejściu zamawiającego, że określił
wartość bez należytej staranności.
Ponadto zamawiający wziął pod uwagę ceny ubiegłorocznych usług, które były na
bardzo zbliżonym poziomie, zwłaszcza biorąc pod uwagę zmniejszoną powierzchnię, którą
zamawiający przewidział do zimowego utrzymania. Zamawiający wziął również pod uwagę
właściwą staranność wykonywania ubiegłorocznych usług oraz brak radykalnych zwyżek
wynagrodzeń pracowników czy cen na paliwa.
Również odwołujący nie wykazał, że w kwestionowanych ofertach znalazły się ceny
opracowane niezgodnie z wytycznymi zawartymi przez zamawiającego w specyfikacji.
W związku z tym skład orzekający Izby nie mógł przychylić się do zarzutów
odwołującego.
Zamawiający – podczas prowadzenia postępowania – nie naruszył wskazanych przez
odwołującego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.
Skład orzekający Izby wziął pod uwagę dowody złożone przez strony za wyjątkiem
załączników nr 2 i 5 dowodu nr 1 oraz dowodu nr 3, które zostały złożone w języku obcym
bez tłumaczenia na język polski. Ponadto nie miał znaczenia dowód nr 2, gdyż dotyczył
innego postępowania.
Z powyższych względów oddalono odwołanie, jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania uznając za uzasadnione koszty
wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego w kwocie 3 600, 00 zł zgodnie z § 3 pkt 1 i pkt
2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący:
………………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
