rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2016-08-03
rok: 2016
data dokumentu: 2016-08-03
rok: 2016
sygnatury akt.:
KIO 1310/16
KIO 1310/16
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 15 lipca 2016 r. przez Odwołującego
Orange Polska
Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy Al. Jerozolimskie 160 (02-326 Warszawa).
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Naczelny Sąd Administracyjny, ul.
Gabriela Piotra Boduena 3/5 (00-011 Warszawa)
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 15 lipca 2016 r. przez Odwołującego
Orange Polska
Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy Al. Jerozolimskie 160 (02-326 Warszawa).
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Naczelny Sąd Administracyjny, ul.
Gabriela Piotra Boduena 3/5 (00-011 Warszawa)
orzeka:
1 Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i zalicza w poczet kosztów postępowania
odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy)
uiszczoną przez Odwołującego Orange Polska S. A. z siedzibą w Warszawie, tytułem
wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 1310/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie w trybie przetargu ograniczonego na świadczenie usługi transmisji danych w
sieci rozległej WAN i dostępu do Internetu dla Sądownictwa Administracyjnego (nr
postępowania: PO-1/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
2016/S 030-048597 w dniu 12.02.2016 r., wobec treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, wykonawca Orange Polska S.A. wniósł w dniu 15 lipca 2016 r. odwołanie do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO 1310/16).
Odwołanie dotyczy czynności Zamawiającego polegającej na modyfikacji treści siwz
(odpowiedzi na pytania) dokonanej w dniu 06.07.2016 r.
Odwołujący został zaproszony do złożenia oferty w procedurze ograniczonej i zarzucił
Zamawiającemu, iż udzielonymi odpowiedziami z dnia 06.07.2016 r., doprowadził do
niezgodności opisu przedmiotu zamówienia z ustawą, tj. art. 29 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, art.
139 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 387 § 1 KC, polegającej na opisaniu przedmiotu
zamówienia w sposób nie uwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających
wpływ na sporządzenie oferty, ze względu na określenie parametrów usługi będącej
przedmiotem zamówienia w zakresie opóźnień RTT na poziomie niemożliwym do uzyskania
w przewidzianej przez Zamawiającego technologii IP MPLS, przy jednoczesnym zachowaniu
wymaganych przez Zamawiającego parametrów niezawodności (odpowiedź nr 6).
Odwołujący zarzucił opisanie przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą
konkurencję ze względu na to, że uniemożliwia złożenie wykonawcom prawidłowej oferty, a
także opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, nie
uwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty,
z uwagi na niejednoznaczny opis doprowadzenia łączy.
Odwołujący wniósł o zmianę wymaganego parametru RTT do <40 ms dla relacji end-2-end
(CPE wykonawcy w lokalizacji CP lub CPE wykonawcy w lokalizacji CZ – CPE wykonawcy w
pozostałych lokalizacjach), ewentualnie zmianę zamawianej technologii z IP MPLS na usługę
dedykowanej sieci WAN w oparciu o dzierżawione kanały cyfrowe dedykowane łączaświatłowodowe, gdzie w szkielecie operatora nie występują urządzenia PE i P (np. sieć WAN
w technologii ME). Ponadto, Odwołujący wniósł o określenie przez Zamawiającego, czy
wymaganie wskazane w pkt 2.1.1 ppkt 2 załącznika nr 1 do siwz (OPZ) „łącza podstawowe i
zapasowe zrealizowane różnymi drogami transmisyjnymi (różne trasy). Niedopuszczalne jest
wykorzystanie różnych włókien w jednym kablu” należy rozumieć jako:
a) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem dwóch geograficznie rozdzielnych (poprowadzonych w różnych
kanalizacjach teletechnicznych) dróg kablowych na całym odcinku łącza pomiędzy
Sygn. akt: KIO 1310/16
siecią szkieletową Wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego, na wejściu do
budynku i w różnych szachtach/ korytkach/ przepustach w infrastrukturze
teletechnicznej budynku;
b) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem włókien w dwóch różnych kablach światłowodowych, które to kable
mogą być poprowadzone w tej samej kanalizacji teletechnicznej pomiędzy siecią
szkieletową wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego, na wejściu do
budynku oraz w samym szachcie/ korytku/ przepuście w infrastrukturze
teletechnicznej budynku;
c) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem dwóch geograficznie rozdzielnych (poprowadzonych w różnych
kanalizacjach teletechnicznych) dróg kablowych na całym odcinku łącza pomiędzy
siecią szkieletową Wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego – z
wyłączeniem dojścia od ostatniej studni kablowej do budynku Zamawiającego i sieci
wewnętrznej w budynku. (Na odcinku od ostatniej studni kablowej do budynku
Zamawiającego i w sieci wewnętrznej w budynku oba łącza transmisyjne
(podstawowe i zapasowe) muszą być zestawione z wykorzystaniem włókien w dwóch
różnych kablach światłowodowych, które to kable mogą być poprowadzone w tej
samej kanalizacji teletechnicznej i tym samym szachcie/ korytku/ przepuście w
infrastrukturze teletechnicznej budynku.
Na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 2 sierpnia 2016 r.
Odwołujący wycofał zarzut dotyczący niejednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia
wynikający z braku jednoznacznego opisu doprowadzenia łączy. Podtrzymał pozostałe dwa
zarzuty związane z opisem wymagania dotyczącego opóźnień (RTT<30 ms). W tym zakresie
podtrzymał w całości argumentację prezentowaną w odwołaniu opisaną w pkt 1 i 2, mającą
uzasadniać twierdzenie, iż wymagany parametr techniczny dla usługi będącej przedmiotem
zamówienia nie jest możliwy do dotrzymania przy zachowaniu wymagań niezawodności.
Zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia Zamawiający wymaga realizacji świadczenia
transmisji danych w sieci rozległej WAN w technologii IP MPLS, działając w oparciu o
szkielet IP MPLS Wykonawcy przeznaczony do przenoszenia ruchu klientów VPN, bazując
na standardzie RFC 4364 – BGP/MPLS IP VPNs. Wyjaśniając architekturę sieci IP MPLS
Odwołujący wskazał na trzy rodzaje urządzeń: routery CPE (instalowane w lokalizacji
Zamawiającego), routery PE i routery P (zawsze umieszczony w sieci szkieletowej).
Konfigurowane na urządzeniach CPE oraz PE Wykonawcy mechanizmy takie jak:
klasyfikacja
ruchu,
markowanie
pakietów,
kolejkowanie
pakietów,
zarządzanie
przeciążeniami, ograniczanie i kształtowanie ruchu, mają bezpośredni wpływ na wzrost
Sygn. akt: KIO 1310/16
parametru opóźnienia w relacji end-to-end (CPE – CPE). Na wartość opóźnienia mają wpływ
także liczne (w tym chwilowe) parametry transmisji takie jak np. wielkość pakietu, obciążenie
łącza i routerów, odległość między CPE, ilość routerów uczestniczących w transmisji,
zastosowany protokół transmisji, czy obciążenie serwera docelowego.
Doświadczenie i wieloletnia wiedza praktyczna Wykonawcy (świadczy usługi IP MPLS od
przeszło 10 lat) wskazuje, że gwarantowane opóźnienie w obu kierunkach w szkielecie sieci
IP MPLS (pomiędzy routerami PE – PE) wynosi do 20 ms z uwagi na opisane powyżej
mechanizmy i zależności. Do tej wartości należy dodać opóźnienia wnoszone na łączach
dostępowych na odcinku pomiędzy routerami CPE, a routerem PE Wykonawcy z każdej
strony, co daje całkowite opóźnienie w obu kierunkach RTT na poziomie 10+20+10=40 ms.
Wykonawca może zatem zagwarantować średnie opóźnienie end-to-end między routerami
CPE w obu kierunkach na poziomie = 40 ms.
W ocenie Wykonawcy, oczekiwana wartość opóźnienia 30 ms w sieciach IP MPLS w relacji
end-to-end, w przypadku gdy routery CPE podłączone są do różnych routerów PE
oddalonych od siebie geograficznie oraz w szkielecie są zaimplementowane mechanizmy
zarządzania niezawodnością oraz jakością jest nieosiągalne. Wymaganie od Wykonawców
zachowania parametrów RTT 30 ms może się odbyć kosztem wyłączenia części
funkcjonalności niezawodnościowych w sieci operatora.
Wykonawca wskazał przykłady zamówień, w których usługa była świadczona w technologii
IP MPLS przy wymaganym parametrze RTT 150 ms (KRUS), 60 ms (ZUS), 75 ms (IMGW),
50 ms (Lasy Państwowe). Odwołujący świadczył usługę w sieci WAN IP MPLS dla
Ministerstwa Finansów z zapewnieniem parametru RTT na poziomie 20 ms, co było możliwe
ze względu na szczególne uwarunkowania geograficzne (bliskość lokalizacji – 2 łącza w
relacji Radom-Warszawa). Dla lokalizacji rozmieszczonych geograficznie na terenie całego
kraju osiągalny i gwarantowany przez Orange Polska parametr RTT wynosił odpowiednio 40
ms (łącza grupy II) i 100 ms (łącza grupy I).
W ocenie Odwołującego dotrzymanie wartości parametru opóźnienia RTT na poziomie 30
ms jest uzasadnione i możliwe do osiągnięcia wyłącznie w przypadku:
a) budowy dedykowanej sieci WAN w oparciu o dzierżawione kanały cyfrowe lub
dedykowane łącza światłowodowe, gdzie w szkielecie operatora nie występują
urządzenia PE i P i zachodzące na nich opisane parametry – nie spełni kryteriów
Zamawiającego, który wymaga wykonania łącza w technologii IP MPLS;
b) usługi sieci IP MPLS o zdegradowanej/ograniczonej infrastrukturze technicznej oraz
funkcjonalnej. Dotrzymanie wartości parametru RTT na poziomie 30 ms ogranicza
możliwość zapewnienia właściwych mechanizmów niezawodności i bezpieczeństwa
Sygn. akt: KIO 1310/16
w sieci IP MPLS – spełnia wymagania jakościowe ale z wysokim
prawdopodobieństwem nie będzie spełniać wymagań niezawodnościowych.
Dalszą konsekwencją niezgodności z art. 29 ust. 1 Pzp byłoby zawarcie umowy oświadczenie niemożliwe, czyli nieważnej na podstawie art. 387 § 1 k.c.
Skarżony parametr RTT na poziomie do 30 ms ograniczać ma w sposób nieuzasadniony
uczciwą konkurencję, preferując wykonawców którzy zdecydują się na złożenie oferty bez
zapewnienia rzetelnej gwarancji realizacji wszystkich wymagań Zamawiającego w zakresie
parametrów jakościowych jaki i niezawodnościowych.
Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o jego odrzucenie w całości na
podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 (zarzut nr 1) i art. 189 ust. 2 pkt 3 (zarzut nr 2 – zarzut
wycofany na posiedzeniu niejawnym) lub alternatywnie o oddalenie odwołania.
W ocenie Zamawiającego, w zakresie parametru RTT Odwołujący powołuje się na te same
okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt KIO 1204/16
toczącej się z odwołania wniesionego przez tego samego Odwołującego. W tamtym
postępowaniu Odwołujący cofnął odwołanie odnosząc się do pisma Zamawiającego z
06.07.2016 r. zmieniającego wymogi w zakresie parametru RTT oświadczył, iż w odniesieniu
do zadanych pytań i udzielonych (…) odpowiedzi oraz w kontekście sformułowanych w
odwołaniu zarzutów (…) stwierdza, iż nastąpiło uwzględnienie w całości zarzutów
podniesionych w odwołaniu”. Odwołujący, identycznie jak obecnie, domagał się wówczas
zmiany wartości wymaganego parametru RTT do <40 ms, zaś dokonana przez
Zamawiającego modyfikacja SIWZ uznana została przez samego Odwołującego za
spełniającą Jego oczekiwania. W tej sytuacji ponowne wniesienie odwołania przez ten sam
podmiot i w tej samej sprawie należy uznać za niedopuszczalne.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164), tj. po zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o
zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U poz. 1232), zwanej dalej „Ustawą”.
Ponieważ Odwołujący cofnął zarzut, co do którego Zamawiający podnosił, iż jako spóźniony
powinien prowadzić do odrzucenia odwołania na podstawie art. 189 ust.2 pkt 3 Ustawy, Izba
uznała, iż wniosek Zamawiającego stał się bezprzedmiotowy i pozostawiła bez rozpoznania
odwołanie w tym zakresie.
Izba nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku Zamawiającego o odrzucenie
odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 Ustawy skierowanego wobec zarzutów
Sygn. akt: KIO 1310/16
związanych z wymaganym poziomem opóźnienia RTT (zarzut nr 1 i 2 w odwołaniu). Zgodnie
ze wskazaną podstawą prawną Izba odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi że odwołujący
powołuje się wyłącznie na te same okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia
przed Izbą w sprawie innego odwołania dotyczącego tego samego postępowania
wniesionego przez tego samego odwołującego się. Aby zatem odwołanie podlegało
odrzuceniu konieczne jest, aby okoliczności podnoszone w obu odwołaniach wnoszonych
przez ten sam podmiot były takie same (tu odnosiły się do identycznego zapisu siwz), a
także, aby w sprawie pierwszego odwołania zapadło rozstrzygnięcie przed Izbą.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, tj. wspólnych okoliczności będących podstawą obu
odwołań Izba uznała, iż w momencie wnoszenia każdego z odwołań, odpowiednio w dniu
04.07.2016 r. (sygn. akt KIO 1204/16) i 15.07.2016 r. (sygn. akt KIO 1310/16) sporny zapis
siwz nie brzmiał identycznie, a zarzuty w obu odwołaniach dotyczyły, w pierwszym odwołaniu
braku identyfikacji odcinka pomiaru (na jakim wymagane jest utrzymanie parametru RTT), a
obecnie ustalenia wartości RTT na niemożliwym do zagwarantowania poziomie (nie więcej
niż 30 ms). Należy również zauważyć, iż poziom RTT w momencie wnoszenia odwołania z
04.07.2016 r. ustalony był na poziomie do 10 ms, a następnie (już po wniesieniu tego
odwołania) Zamawiający dokonał modyfikacji zapisów siwz dookreślając odcinek pomiaru i
zmieniając wartość parametru do poziomu 30ms. Zmiana w zapisach siwz wynikała z
odpowiedzi na pytanie nr 6 udzielonej w piśmie z dnia 06.07.2016 r. o treści: w związku z
pojawiającym się wymaganiem dotyczącym parametru Opóźnienia (RTT) nie większego niż
10 ms, prosimy o doprecyzowanie na jakim odcinku będzie ono mierzone. Zamawiający w
celu doprecyzowania zapisu, działając na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy – Prawo zamówień
publicznych, Zamawiający zmienia treść SIWZ w następujący sposób:
3) w załączniku nr 1 do SIWZ w tabeli 2.1 w wierszach 1-4 wyrazy „Opóźnienia (RTT) nie
większe niż 10 ms” zastępuje się wyrazami: „Opóźnienia (RTT) na trasach pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Podstawowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji oraz
pomiędzy urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem CPE w każdej z
lokalizacji zdalnych nie może być większe niż 30 ms”;
4) w załączniku nr 1 do SIWZ w tabeli 2.3 wyrazy zdanie „Opóźnienia (RTT) nie większe niż
10 ms” zastępuje się wyrazami: „Opóźnienie (RTT) na trasach pomiędzy urządzeniem CPE
w Centrum Podstawowym i urządzeniem brzegowym PE w sieci Wykonawcy oraz pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem brzegowym PE w sieci Wykonawcy
nie może być większe niż 10 ms”.
Odwołujący obecnie kwestionuje zmianę związaną z opóźnieniem RTT liczonym dla odcinka
CPE-CPE w obu kierunkach na poziomie 30ms.
Sygn. akt: KIO 1310/16
Izba uznała, iż dokonana modyfikacja siwz zmieniała okoliczności, które stanowiły nową
podstawę zarzutu podnoszonego w obecnym odwołaniu, w ten sposób, iż uległ dookreśleniu
odcinek pomiaru, a także zmieniona została wartości parametru wymaganego z 10ms na
30ms, które nie były znane Odwołującemu przy pierwszym odwołaniu. Okoliczność, iż w obu
odwołaniach żądania, jakie formułował były zbieżne i zmierzały do obniżenia parametru do
wartości 40 ms, nie wpływa na ustalenie braku tożsamości okoliczności powoływanych w
obu odwołaniach. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć, iż merytorycznie w obu odwołaniach
Odwołujący zmierzał do osiągnięcia tego samego celu, tj. zmiany opisu parametru RTT prze
jego obniżenie do wartości 40 ms, to nie można uznać, aby w sprawie KIO 1204/16 zapadło
rozstrzygnięcie Izby. Postępowanie przed Izbą zakończyło się wydaniem w dniu 18 lipca
2016 r. postanowienia o jego umorzeniu, gdyż Odwołujący cofnął odwołanie. W ocenie Izby,
nie można przypisać postanowieniu o umorzeniu postępowania waloru rozstrzygnięcia.
Jedynie zajęcie stanowiska merytorycznego oznaczałoby, iż sprawa zakończyła się
rozstrzygnięciem Izby wynikającym z oceny okoliczności podnoszonych w odwołaniu. W
ocenie Izby, jedynie merytoryczne rozpoznanie zarzutów wynikające z oceny okoliczności
przywołanych w pierwszym odwołaniu prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia,
decydującego o braku możliwości skutecznego wniesienia nowego odwołania w oparciu o
poddane ocenie Izby tożsame okoliczności, tu wynikające z brzmienia kwestionowanego
zapisu siwz. W świetle powyższego brak było uzasadnienia do odrzucenia odwołania na
podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 Ustawy.
W ocenie Izby, nie można również przypisywać żądaniom Odwołującego zawartym w obu
odwołaniach znaczenia dla ustalenia, czy zachodziła podstawa do odrzucenia odwołania z
art. 189 ust. 2 pkt 5 Ustawy. Wprawdzie Odwołujący konsekwentnie zmierzał do zmiany
parametru RTT przez jego obniżenie, to należy zauważyć, iż modyfikacja wprowadzona w
odpowiedzi na pytanie nr 6 w dniu 06.07.2016 r. nie była zgodna z żądaniem obniżenia do
wartości 40 ms. Nie można zatem stwierdzić, aby zmiana dokonana została zgodnie zżądaniem wyrażonym literalnie w odwołaniu z 04.07.2016 r. i podtrzymanym nadal w
obecnie rozpoznawanym odwołaniu. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, iż stwierdzenie
wprowadzone w protokole posiedzenia Izby, jakie padło ze strony Odwołującego, iż w
odniesieniu do zadanych pytań i udzielonych (…) odpowiedzi oraz w kontekście
sformułowanych w odwołaniu zarzutów (…) stwierdza, iż nastąpiło uwzględnienie w całości
zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazuje na satysfakcjonujący wówczas
Odwołującego kierunek zmiany SIWZ, to z uwagi na brak oświadczenia ze strony
Zamawiającego, iż to on uwzględnia w całości odwołanie, nie było możliwym przypisanie
skutku procesowego oświadczeniu Wykonawcy, o jakim mowa w art. 189 ust. 2 pkt 5
Ustawy.
Sygn. akt: KIO 1310/16
Mając na uwadze powyższe Izba uznała, iż odwołanie w zakresie podtrzymanych zarzutów
naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 Ustawy podlega dalszemu rozpoznaniu i skierowała
odwołanie na rozprawę w zakresie podtrzymanych zarzutów.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 179 ust. 1 Ustawy do wniesienia odwołania,
tj. naruszenie interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia
przez Odwołującego szkody, będące wynikiem kwestionowanych czynności Zamawiającego.
Oceny tej Izba zobowiązana była dokonać z uwzględnieniem zakres zarzutów i żądań wobec
czynności, podjęcia których Odwołujący się domaga. Odwołujący został zaproszony do
złożenia oferty, jako jeden z czterech potencjalnych wykonawców, któremu może być
powierzone świadczenie usługi na warunkach wynikających między innymi z
kwestionowanego opisu parametru RTT, który odnosi się do wymagania zagwarantowania
maksymalnego poziomu opóźnień. Odwołujący zarzucił, iż wymagany poziom RTT nie
większy niż 30 ms powoduje niemożliwym właściwe wykonanie zamówienia, stąd w jego
interesie jest zapewnienie, aby opis przedmiotu zamówienia umożliwiał złożenie oferty
zgodnej z wszystkimi wymaganiami Zamawiającego, w tym tymi dotyczącymi niezawodności
i bezpieczeństwa.
W związku z powyższym Izba uznała, że spełnione zostały przesłanki materialno prawe do
wniesienia odwołania.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych na
podstawie treści SIWZ, a także udzielonych przez Zamawiającego odpowiedzi na pytania
wykonawców z dnia 06.07.2016 r.
Zamawiający w załączniku nr 1 do SIWZ Opis Przedmiotu Zamówienia (OPZ) określił
parametry dla świadczenia usługi transmisji danych pomiędzy każdą z lokalizacji zdalnych a
CP (Centrum Podstawowe) i CZ (Centrum Zapasowe), opisane w tabeli 2.1. W każdym z pkt
dotyczących łącza Zamawiający wymagał opóźnienia (RTT) nie większe niż 10 ms. W
odpowiedzi na pytanie nr 5 z dnia 06.07.2016 r. Zamawiający zmienił wartość parametru
RTT w wierszach 1-4 wyrazy na: Opóźnienia (RTT) na trasach pomiędzy urządzeniem CPE
w Centrum Podstawowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji oraz pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji
zdalnych nie może być większe niż 30 ms.
Ponadto, w odpowiedzi z tego samego dnia na pytanie nr 5 dotyczące wymagania z pkt 2.1
tabeli wiersz 1 tieret 11 – łącze ma być wpięte bezpośrednio do infrastruktury operatora, przy
braku współdzielenia urządzeń z innymi klientami, brak współdzielenia z innymi klientami, i
wyjaśnienia, czy wymóg braku współdzielenia z innymi klientami nie dotyczy sieci
Sygn. akt: KIO 1310/16
szkieletowej oraz urządzeń PE Wykonawcy, Zamawiający wyjaśnił, iż nie dotyczy sieci
szkieletowej. Dotyczy urządzeń PE Wykonawcy.
W piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. Zamawiający ponownie odniósł się do kwestii braku
współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy w odpowiedzi na pytanie nr 75 o treści: w związku
z odpowiedzią Zamawiającego na pytanie nr 5 z dnia 06.07.2016 r., prosimy o
potwierdzenie, czy wykonawca dobrze rozumie, iż wymagane są dedykowane (nie
współdzielone przez klientów) urządzenia PE? Wskazujemy, iż świadczenie usługi objętej
przedmiotem zamówienia z zastosowaniem urządzeń PE współdzielonych również
gwarantuje bezpieczeństwo oraz niezawodność przy dodatkowo niższych kosztach niż w
przypadku urządzeń dedykowanych.
Zamawiający wskazał, iż Zapis „łącze wpięte bezpośrednio do infrastruktury operatora, brak
współdzielenia urządzeń z innymi klientami” w wierszach 1-4 tabeli 2.1 Załączniku nr 1 do
SIWZ określa, że urządzenia na obu końcach łącza nie mogą być współdzielone.
Mając na uwadze powyższe Izba zważyła.
Odwołanie podlega oddaleniu w całości.
Odwołujący sformułował zarzuty wobec zmodyfikowanej w dniu 06.07.2016 r. treści siwz, w
części dotyczącej parametru opóźnienia (RTT) nie większego niż 30 ms. pomiędzy
urządzeniami CPE-CPE w każdej z lokalizacji a CP i CZ.
Na wstępie Izba wskazuje, że oceny parametru należało dokonać z uwzględnieniem
wprowadzonych na moment wniesienia odwołania zapisów załącznika nr 1 wraz z
wyjaśnieniami z 06.07.2016 r., które wyznaczają okoliczności istniejące w dacie wniesienia
odwołania. W ustaleniach faktycznych przywołana została odpowiedź na pytanie nr 75 z
25.07.2016 r., która dodatkowo potwierdzała wcześniejszą treść siwz, jak i odpowiedź
Zamawiającego z 06.07.2016 r. dotyczącą braku współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy z
innymi klientami. Ponieważ wyjaśnienia z 25.07.2016 r. w żaden sposób nie zmieniały opisu
przedmiotu zamówienia w części nie kwestionowanej w odwołaniu Izba uznała, iż nie stoi na
przeszkodzie uwzględnienie jej treści, która potwierdza stan faktyczny istotny z punktu
widzenia oceny parametru RTT, kwestionowanego jako niemożliwy do zagwarantowania
przy świadczeniu usługi transmisji danych przy wykorzystaniu łącza IP MPLS.
Izba oddaliła odwołanie uznając, iż Odwołujący nie wykazał, aby wymagany przez
Zamawiającego poziom opóźnienia RTT nie był możliwy do osiągnięcia przy uwzględnieniu
opisu usługi świadczonej zgodnie ze standardem RFC.
Zamawiający w OPZ wskazał, iż warunki świadczenia usługi obejmują między innymi
obowiązek zapewnienia przez Wykonawcę bezpieczeństwa transmisji danych poprzez
Sygn. akt: KIO 1310/16
separację ruchu Zamawiającego od ruchu zewnętrznego i innych klientów Wykonawcy
(2.1.5). Zamawiający wskazał w sposób jednoznaczny w tabeli 2.1 OPZ jak i odpowiedzi na
pytanie nr 5 z 06.07.2016 r., iż oczekuje, aby urządzenia PE Wykonawcy (router
umieszczony w węźle sieci Wykonawcy, do którego za pośrednictwem łączy dostępowych
dołączane są urządzenia CPE) nie były współdzielone z innymi klientami.
Uwzględniając stanowiska stron, w których zgodnie wskazano, iż na opóźnienia RTT wpływ
ma zarówno odległość urządzeń CPE i PE, a także ilość urządzeń w sieci, które wnoszą
opóźnienia w chmurze operatora, Izba uznała, że Odwołujący formułując tezę, iż najniższym
możliwym w technologii IP MPLS poziomem RTT jest wartość 40 ms, miał na względzie sieć
MPLS odbiegającą od oczekiwań Zamawiającego. Odwołujący zakładał bowiem
współdzielone świadczenie usługi dla każdego elementu infrastruktury z innymi klientami, w
tym współdzielone urządzenia PE. Wychodząc z takiego założenia prezentował swoje
stanowisko, które nie mogło być uznane za przekonujące, gdyż Zamawiający oczekiwał
braku współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy z innymi klientami. Przy takiej zasadniczej
rozbieżności wyliczenia Odwołującego traciły znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii.
Jednocześnie Odwołujący przyznał, iż świadczył usługę przy gwarantowanym opóźnieniu
RTT niższym niż 40 ms dla Ministerstwa Finansów (w jednym kierunku i przy mniejszej
liczbie zbliżonych geograficznie lokalizacji). W ocenie Izby, żaden z argumentów
Odwołującego nie uzasadniał wniosku, iż nie jest możliwe osiągnięcie parametru
oczekiwanego przez Zamawiającego przy wykorzystaniu urządzeń PE Wykonawcy
niewspółdzielonych z innymi klientami. Odwołujący w zasadzie takiej możliwości nie
zaprzeczył wskazując jedynie na element kosztowy, który znacznie podrażałby usługę, a
związany z zakupem dedykowanych dla Zamawiającego urządzeń PE. Również w jednym z
pytań skierowanych do Zamawiającego wskazano na aspekt ekonomiczny rozwiązania
opartego na urządzeniach niewspółdzielonych z innymi klientami. Ponieważ Odwołujący nie
odniósł się do rozwiązania spełniającego wymagania Zamawiającego Izba przyjęła, iż
oczekiwany poziom opóźnień RTT nie jest niemożliwy do osiągnięcia, co ma umożliwić
prawidłowe działanie tworzonego systemu informatycznego.
Mając na uwadze powyższe, Izba na podstawie art. 192 ust. 1 Ustawy oddaliła odwołanie w
całości.
Sygn. akt: KIO 1310/16
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis.
Przewodniczący: ……………………….
1 Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i zalicza w poczet kosztów postępowania
odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy)
uiszczoną przez Odwołującego Orange Polska S. A. z siedzibą w Warszawie, tytułem
wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 1310/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie w trybie przetargu ograniczonego na świadczenie usługi transmisji danych w
sieci rozległej WAN i dostępu do Internetu dla Sądownictwa Administracyjnego (nr
postępowania: PO-1/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
2016/S 030-048597 w dniu 12.02.2016 r., wobec treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia, wykonawca Orange Polska S.A. wniósł w dniu 15 lipca 2016 r. odwołanie do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (sygn. akt KIO 1310/16).
Odwołanie dotyczy czynności Zamawiającego polegającej na modyfikacji treści siwz
(odpowiedzi na pytania) dokonanej w dniu 06.07.2016 r.
Odwołujący został zaproszony do złożenia oferty w procedurze ograniczonej i zarzucił
Zamawiającemu, iż udzielonymi odpowiedziami z dnia 06.07.2016 r., doprowadził do
niezgodności opisu przedmiotu zamówienia z ustawą, tj. art. 29 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, art.
139 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 387 § 1 KC, polegającej na opisaniu przedmiotu
zamówienia w sposób nie uwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających
wpływ na sporządzenie oferty, ze względu na określenie parametrów usługi będącej
przedmiotem zamówienia w zakresie opóźnień RTT na poziomie niemożliwym do uzyskania
w przewidzianej przez Zamawiającego technologii IP MPLS, przy jednoczesnym zachowaniu
wymaganych przez Zamawiającego parametrów niezawodności (odpowiedź nr 6).
Odwołujący zarzucił opisanie przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą
konkurencję ze względu na to, że uniemożliwia złożenie wykonawcom prawidłowej oferty, a
także opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, nie
uwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty,
z uwagi na niejednoznaczny opis doprowadzenia łączy.
Odwołujący wniósł o zmianę wymaganego parametru RTT do <40 ms dla relacji end-2-end
(CPE wykonawcy w lokalizacji CP lub CPE wykonawcy w lokalizacji CZ – CPE wykonawcy w
pozostałych lokalizacjach), ewentualnie zmianę zamawianej technologii z IP MPLS na usługę
dedykowanej sieci WAN w oparciu o dzierżawione kanały cyfrowe dedykowane łączaświatłowodowe, gdzie w szkielecie operatora nie występują urządzenia PE i P (np. sieć WAN
w technologii ME). Ponadto, Odwołujący wniósł o określenie przez Zamawiającego, czy
wymaganie wskazane w pkt 2.1.1 ppkt 2 załącznika nr 1 do siwz (OPZ) „łącza podstawowe i
zapasowe zrealizowane różnymi drogami transmisyjnymi (różne trasy). Niedopuszczalne jest
wykorzystanie różnych włókien w jednym kablu” należy rozumieć jako:
a) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem dwóch geograficznie rozdzielnych (poprowadzonych w różnych
kanalizacjach teletechnicznych) dróg kablowych na całym odcinku łącza pomiędzy
Sygn. akt: KIO 1310/16
siecią szkieletową Wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego, na wejściu do
budynku i w różnych szachtach/ korytkach/ przepustach w infrastrukturze
teletechnicznej budynku;
b) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem włókien w dwóch różnych kablach światłowodowych, które to kable
mogą być poprowadzone w tej samej kanalizacji teletechnicznej pomiędzy siecią
szkieletową wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego, na wejściu do
budynku oraz w samym szachcie/ korytku/ przepuście w infrastrukturze
teletechnicznej budynku;
c) dwa łącza transmisyjne (podstawowe i zapasowe) mają być zestawione z
wykorzystaniem dwóch geograficznie rozdzielnych (poprowadzonych w różnych
kanalizacjach teletechnicznych) dróg kablowych na całym odcinku łącza pomiędzy
siecią szkieletową Wykonawcy, a danym budynkiem Zamawiającego – z
wyłączeniem dojścia od ostatniej studni kablowej do budynku Zamawiającego i sieci
wewnętrznej w budynku. (Na odcinku od ostatniej studni kablowej do budynku
Zamawiającego i w sieci wewnętrznej w budynku oba łącza transmisyjne
(podstawowe i zapasowe) muszą być zestawione z wykorzystaniem włókien w dwóch
różnych kablach światłowodowych, które to kable mogą być poprowadzone w tej
samej kanalizacji teletechnicznej i tym samym szachcie/ korytku/ przepuście w
infrastrukturze teletechnicznej budynku.
Na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 2 sierpnia 2016 r.
Odwołujący wycofał zarzut dotyczący niejednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia
wynikający z braku jednoznacznego opisu doprowadzenia łączy. Podtrzymał pozostałe dwa
zarzuty związane z opisem wymagania dotyczącego opóźnień (RTT<30 ms). W tym zakresie
podtrzymał w całości argumentację prezentowaną w odwołaniu opisaną w pkt 1 i 2, mającą
uzasadniać twierdzenie, iż wymagany parametr techniczny dla usługi będącej przedmiotem
zamówienia nie jest możliwy do dotrzymania przy zachowaniu wymagań niezawodności.
Zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia Zamawiający wymaga realizacji świadczenia
transmisji danych w sieci rozległej WAN w technologii IP MPLS, działając w oparciu o
szkielet IP MPLS Wykonawcy przeznaczony do przenoszenia ruchu klientów VPN, bazując
na standardzie RFC 4364 – BGP/MPLS IP VPNs. Wyjaśniając architekturę sieci IP MPLS
Odwołujący wskazał na trzy rodzaje urządzeń: routery CPE (instalowane w lokalizacji
Zamawiającego), routery PE i routery P (zawsze umieszczony w sieci szkieletowej).
Konfigurowane na urządzeniach CPE oraz PE Wykonawcy mechanizmy takie jak:
klasyfikacja
ruchu,
markowanie
pakietów,
kolejkowanie
pakietów,
zarządzanie
przeciążeniami, ograniczanie i kształtowanie ruchu, mają bezpośredni wpływ na wzrost
Sygn. akt: KIO 1310/16
parametru opóźnienia w relacji end-to-end (CPE – CPE). Na wartość opóźnienia mają wpływ
także liczne (w tym chwilowe) parametry transmisji takie jak np. wielkość pakietu, obciążenie
łącza i routerów, odległość między CPE, ilość routerów uczestniczących w transmisji,
zastosowany protokół transmisji, czy obciążenie serwera docelowego.
Doświadczenie i wieloletnia wiedza praktyczna Wykonawcy (świadczy usługi IP MPLS od
przeszło 10 lat) wskazuje, że gwarantowane opóźnienie w obu kierunkach w szkielecie sieci
IP MPLS (pomiędzy routerami PE – PE) wynosi do 20 ms z uwagi na opisane powyżej
mechanizmy i zależności. Do tej wartości należy dodać opóźnienia wnoszone na łączach
dostępowych na odcinku pomiędzy routerami CPE, a routerem PE Wykonawcy z każdej
strony, co daje całkowite opóźnienie w obu kierunkach RTT na poziomie 10+20+10=40 ms.
Wykonawca może zatem zagwarantować średnie opóźnienie end-to-end między routerami
CPE w obu kierunkach na poziomie = 40 ms.
W ocenie Wykonawcy, oczekiwana wartość opóźnienia 30 ms w sieciach IP MPLS w relacji
end-to-end, w przypadku gdy routery CPE podłączone są do różnych routerów PE
oddalonych od siebie geograficznie oraz w szkielecie są zaimplementowane mechanizmy
zarządzania niezawodnością oraz jakością jest nieosiągalne. Wymaganie od Wykonawców
zachowania parametrów RTT 30 ms może się odbyć kosztem wyłączenia części
funkcjonalności niezawodnościowych w sieci operatora.
Wykonawca wskazał przykłady zamówień, w których usługa była świadczona w technologii
IP MPLS przy wymaganym parametrze RTT 150 ms (KRUS), 60 ms (ZUS), 75 ms (IMGW),
50 ms (Lasy Państwowe). Odwołujący świadczył usługę w sieci WAN IP MPLS dla
Ministerstwa Finansów z zapewnieniem parametru RTT na poziomie 20 ms, co było możliwe
ze względu na szczególne uwarunkowania geograficzne (bliskość lokalizacji – 2 łącza w
relacji Radom-Warszawa). Dla lokalizacji rozmieszczonych geograficznie na terenie całego
kraju osiągalny i gwarantowany przez Orange Polska parametr RTT wynosił odpowiednio 40
ms (łącza grupy II) i 100 ms (łącza grupy I).
W ocenie Odwołującego dotrzymanie wartości parametru opóźnienia RTT na poziomie 30
ms jest uzasadnione i możliwe do osiągnięcia wyłącznie w przypadku:
a) budowy dedykowanej sieci WAN w oparciu o dzierżawione kanały cyfrowe lub
dedykowane łącza światłowodowe, gdzie w szkielecie operatora nie występują
urządzenia PE i P i zachodzące na nich opisane parametry – nie spełni kryteriów
Zamawiającego, który wymaga wykonania łącza w technologii IP MPLS;
b) usługi sieci IP MPLS o zdegradowanej/ograniczonej infrastrukturze technicznej oraz
funkcjonalnej. Dotrzymanie wartości parametru RTT na poziomie 30 ms ogranicza
możliwość zapewnienia właściwych mechanizmów niezawodności i bezpieczeństwa
Sygn. akt: KIO 1310/16
w sieci IP MPLS – spełnia wymagania jakościowe ale z wysokim
prawdopodobieństwem nie będzie spełniać wymagań niezawodnościowych.
Dalszą konsekwencją niezgodności z art. 29 ust. 1 Pzp byłoby zawarcie umowy oświadczenie niemożliwe, czyli nieważnej na podstawie art. 387 § 1 k.c.
Skarżony parametr RTT na poziomie do 30 ms ograniczać ma w sposób nieuzasadniony
uczciwą konkurencję, preferując wykonawców którzy zdecydują się na złożenie oferty bez
zapewnienia rzetelnej gwarancji realizacji wszystkich wymagań Zamawiającego w zakresie
parametrów jakościowych jaki i niezawodnościowych.
Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o jego odrzucenie w całości na
podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 (zarzut nr 1) i art. 189 ust. 2 pkt 3 (zarzut nr 2 – zarzut
wycofany na posiedzeniu niejawnym) lub alternatywnie o oddalenie odwołania.
W ocenie Zamawiającego, w zakresie parametru RTT Odwołujący powołuje się na te same
okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt KIO 1204/16
toczącej się z odwołania wniesionego przez tego samego Odwołującego. W tamtym
postępowaniu Odwołujący cofnął odwołanie odnosząc się do pisma Zamawiającego z
06.07.2016 r. zmieniającego wymogi w zakresie parametru RTT oświadczył, iż w odniesieniu
do zadanych pytań i udzielonych (…) odpowiedzi oraz w kontekście sformułowanych w
odwołaniu zarzutów (…) stwierdza, iż nastąpiło uwzględnienie w całości zarzutów
podniesionych w odwołaniu”. Odwołujący, identycznie jak obecnie, domagał się wówczas
zmiany wartości wymaganego parametru RTT do <40 ms, zaś dokonana przez
Zamawiającego modyfikacja SIWZ uznana została przez samego Odwołującego za
spełniającą Jego oczekiwania. W tej sytuacji ponowne wniesienie odwołania przez ten sam
podmiot i w tej samej sprawie należy uznać za niedopuszczalne.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164), tj. po zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o
zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U poz. 1232), zwanej dalej „Ustawą”.
Ponieważ Odwołujący cofnął zarzut, co do którego Zamawiający podnosił, iż jako spóźniony
powinien prowadzić do odrzucenia odwołania na podstawie art. 189 ust.2 pkt 3 Ustawy, Izba
uznała, iż wniosek Zamawiającego stał się bezprzedmiotowy i pozostawiła bez rozpoznania
odwołanie w tym zakresie.
Izba nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku Zamawiającego o odrzucenie
odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 Ustawy skierowanego wobec zarzutów
Sygn. akt: KIO 1310/16
związanych z wymaganym poziomem opóźnienia RTT (zarzut nr 1 i 2 w odwołaniu). Zgodnie
ze wskazaną podstawą prawną Izba odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi że odwołujący
powołuje się wyłącznie na te same okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia
przed Izbą w sprawie innego odwołania dotyczącego tego samego postępowania
wniesionego przez tego samego odwołującego się. Aby zatem odwołanie podlegało
odrzuceniu konieczne jest, aby okoliczności podnoszone w obu odwołaniach wnoszonych
przez ten sam podmiot były takie same (tu odnosiły się do identycznego zapisu siwz), a
także, aby w sprawie pierwszego odwołania zapadło rozstrzygnięcie przed Izbą.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, tj. wspólnych okoliczności będących podstawą obu
odwołań Izba uznała, iż w momencie wnoszenia każdego z odwołań, odpowiednio w dniu
04.07.2016 r. (sygn. akt KIO 1204/16) i 15.07.2016 r. (sygn. akt KIO 1310/16) sporny zapis
siwz nie brzmiał identycznie, a zarzuty w obu odwołaniach dotyczyły, w pierwszym odwołaniu
braku identyfikacji odcinka pomiaru (na jakim wymagane jest utrzymanie parametru RTT), a
obecnie ustalenia wartości RTT na niemożliwym do zagwarantowania poziomie (nie więcej
niż 30 ms). Należy również zauważyć, iż poziom RTT w momencie wnoszenia odwołania z
04.07.2016 r. ustalony był na poziomie do 10 ms, a następnie (już po wniesieniu tego
odwołania) Zamawiający dokonał modyfikacji zapisów siwz dookreślając odcinek pomiaru i
zmieniając wartość parametru do poziomu 30ms. Zmiana w zapisach siwz wynikała z
odpowiedzi na pytanie nr 6 udzielonej w piśmie z dnia 06.07.2016 r. o treści: w związku z
pojawiającym się wymaganiem dotyczącym parametru Opóźnienia (RTT) nie większego niż
10 ms, prosimy o doprecyzowanie na jakim odcinku będzie ono mierzone. Zamawiający w
celu doprecyzowania zapisu, działając na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy – Prawo zamówień
publicznych, Zamawiający zmienia treść SIWZ w następujący sposób:
3) w załączniku nr 1 do SIWZ w tabeli 2.1 w wierszach 1-4 wyrazy „Opóźnienia (RTT) nie
większe niż 10 ms” zastępuje się wyrazami: „Opóźnienia (RTT) na trasach pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Podstawowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji oraz
pomiędzy urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem CPE w każdej z
lokalizacji zdalnych nie może być większe niż 30 ms”;
4) w załączniku nr 1 do SIWZ w tabeli 2.3 wyrazy zdanie „Opóźnienia (RTT) nie większe niż
10 ms” zastępuje się wyrazami: „Opóźnienie (RTT) na trasach pomiędzy urządzeniem CPE
w Centrum Podstawowym i urządzeniem brzegowym PE w sieci Wykonawcy oraz pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem brzegowym PE w sieci Wykonawcy
nie może być większe niż 10 ms”.
Odwołujący obecnie kwestionuje zmianę związaną z opóźnieniem RTT liczonym dla odcinka
CPE-CPE w obu kierunkach na poziomie 30ms.
Sygn. akt: KIO 1310/16
Izba uznała, iż dokonana modyfikacja siwz zmieniała okoliczności, które stanowiły nową
podstawę zarzutu podnoszonego w obecnym odwołaniu, w ten sposób, iż uległ dookreśleniu
odcinek pomiaru, a także zmieniona została wartości parametru wymaganego z 10ms na
30ms, które nie były znane Odwołującemu przy pierwszym odwołaniu. Okoliczność, iż w obu
odwołaniach żądania, jakie formułował były zbieżne i zmierzały do obniżenia parametru do
wartości 40 ms, nie wpływa na ustalenie braku tożsamości okoliczności powoływanych w
obu odwołaniach. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć, iż merytorycznie w obu odwołaniach
Odwołujący zmierzał do osiągnięcia tego samego celu, tj. zmiany opisu parametru RTT prze
jego obniżenie do wartości 40 ms, to nie można uznać, aby w sprawie KIO 1204/16 zapadło
rozstrzygnięcie Izby. Postępowanie przed Izbą zakończyło się wydaniem w dniu 18 lipca
2016 r. postanowienia o jego umorzeniu, gdyż Odwołujący cofnął odwołanie. W ocenie Izby,
nie można przypisać postanowieniu o umorzeniu postępowania waloru rozstrzygnięcia.
Jedynie zajęcie stanowiska merytorycznego oznaczałoby, iż sprawa zakończyła się
rozstrzygnięciem Izby wynikającym z oceny okoliczności podnoszonych w odwołaniu. W
ocenie Izby, jedynie merytoryczne rozpoznanie zarzutów wynikające z oceny okoliczności
przywołanych w pierwszym odwołaniu prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia,
decydującego o braku możliwości skutecznego wniesienia nowego odwołania w oparciu o
poddane ocenie Izby tożsame okoliczności, tu wynikające z brzmienia kwestionowanego
zapisu siwz. W świetle powyższego brak było uzasadnienia do odrzucenia odwołania na
podstawie art. 189 ust. 2 pkt 4 Ustawy.
W ocenie Izby, nie można również przypisywać żądaniom Odwołującego zawartym w obu
odwołaniach znaczenia dla ustalenia, czy zachodziła podstawa do odrzucenia odwołania z
art. 189 ust. 2 pkt 5 Ustawy. Wprawdzie Odwołujący konsekwentnie zmierzał do zmiany
parametru RTT przez jego obniżenie, to należy zauważyć, iż modyfikacja wprowadzona w
odpowiedzi na pytanie nr 6 w dniu 06.07.2016 r. nie była zgodna z żądaniem obniżenia do
wartości 40 ms. Nie można zatem stwierdzić, aby zmiana dokonana została zgodnie zżądaniem wyrażonym literalnie w odwołaniu z 04.07.2016 r. i podtrzymanym nadal w
obecnie rozpoznawanym odwołaniu. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, iż stwierdzenie
wprowadzone w protokole posiedzenia Izby, jakie padło ze strony Odwołującego, iż w
odniesieniu do zadanych pytań i udzielonych (…) odpowiedzi oraz w kontekście
sformułowanych w odwołaniu zarzutów (…) stwierdza, iż nastąpiło uwzględnienie w całości
zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazuje na satysfakcjonujący wówczas
Odwołującego kierunek zmiany SIWZ, to z uwagi na brak oświadczenia ze strony
Zamawiającego, iż to on uwzględnia w całości odwołanie, nie było możliwym przypisanie
skutku procesowego oświadczeniu Wykonawcy, o jakim mowa w art. 189 ust. 2 pkt 5
Ustawy.
Sygn. akt: KIO 1310/16
Mając na uwadze powyższe Izba uznała, iż odwołanie w zakresie podtrzymanych zarzutów
naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 Ustawy podlega dalszemu rozpoznaniu i skierowała
odwołanie na rozprawę w zakresie podtrzymanych zarzutów.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była do
ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 179 ust. 1 Ustawy do wniesienia odwołania,
tj. naruszenie interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia
przez Odwołującego szkody, będące wynikiem kwestionowanych czynności Zamawiającego.
Oceny tej Izba zobowiązana była dokonać z uwzględnieniem zakres zarzutów i żądań wobec
czynności, podjęcia których Odwołujący się domaga. Odwołujący został zaproszony do
złożenia oferty, jako jeden z czterech potencjalnych wykonawców, któremu może być
powierzone świadczenie usługi na warunkach wynikających między innymi z
kwestionowanego opisu parametru RTT, który odnosi się do wymagania zagwarantowania
maksymalnego poziomu opóźnień. Odwołujący zarzucił, iż wymagany poziom RTT nie
większy niż 30 ms powoduje niemożliwym właściwe wykonanie zamówienia, stąd w jego
interesie jest zapewnienie, aby opis przedmiotu zamówienia umożliwiał złożenie oferty
zgodnej z wszystkimi wymaganiami Zamawiającego, w tym tymi dotyczącymi niezawodności
i bezpieczeństwa.
W związku z powyższym Izba uznała, że spełnione zostały przesłanki materialno prawe do
wniesienia odwołania.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych na
podstawie treści SIWZ, a także udzielonych przez Zamawiającego odpowiedzi na pytania
wykonawców z dnia 06.07.2016 r.
Zamawiający w załączniku nr 1 do SIWZ Opis Przedmiotu Zamówienia (OPZ) określił
parametry dla świadczenia usługi transmisji danych pomiędzy każdą z lokalizacji zdalnych a
CP (Centrum Podstawowe) i CZ (Centrum Zapasowe), opisane w tabeli 2.1. W każdym z pkt
dotyczących łącza Zamawiający wymagał opóźnienia (RTT) nie większe niż 10 ms. W
odpowiedzi na pytanie nr 5 z dnia 06.07.2016 r. Zamawiający zmienił wartość parametru
RTT w wierszach 1-4 wyrazy na: Opóźnienia (RTT) na trasach pomiędzy urządzeniem CPE
w Centrum Podstawowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji oraz pomiędzy
urządzeniem CPE w Centrum Zapasowym i urządzeniem CPE w każdej z lokalizacji
zdalnych nie może być większe niż 30 ms.
Ponadto, w odpowiedzi z tego samego dnia na pytanie nr 5 dotyczące wymagania z pkt 2.1
tabeli wiersz 1 tieret 11 – łącze ma być wpięte bezpośrednio do infrastruktury operatora, przy
braku współdzielenia urządzeń z innymi klientami, brak współdzielenia z innymi klientami, i
wyjaśnienia, czy wymóg braku współdzielenia z innymi klientami nie dotyczy sieci
Sygn. akt: KIO 1310/16
szkieletowej oraz urządzeń PE Wykonawcy, Zamawiający wyjaśnił, iż nie dotyczy sieci
szkieletowej. Dotyczy urządzeń PE Wykonawcy.
W piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. Zamawiający ponownie odniósł się do kwestii braku
współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy w odpowiedzi na pytanie nr 75 o treści: w związku
z odpowiedzią Zamawiającego na pytanie nr 5 z dnia 06.07.2016 r., prosimy o
potwierdzenie, czy wykonawca dobrze rozumie, iż wymagane są dedykowane (nie
współdzielone przez klientów) urządzenia PE? Wskazujemy, iż świadczenie usługi objętej
przedmiotem zamówienia z zastosowaniem urządzeń PE współdzielonych również
gwarantuje bezpieczeństwo oraz niezawodność przy dodatkowo niższych kosztach niż w
przypadku urządzeń dedykowanych.
Zamawiający wskazał, iż Zapis „łącze wpięte bezpośrednio do infrastruktury operatora, brak
współdzielenia urządzeń z innymi klientami” w wierszach 1-4 tabeli 2.1 Załączniku nr 1 do
SIWZ określa, że urządzenia na obu końcach łącza nie mogą być współdzielone.
Mając na uwadze powyższe Izba zważyła.
Odwołanie podlega oddaleniu w całości.
Odwołujący sformułował zarzuty wobec zmodyfikowanej w dniu 06.07.2016 r. treści siwz, w
części dotyczącej parametru opóźnienia (RTT) nie większego niż 30 ms. pomiędzy
urządzeniami CPE-CPE w każdej z lokalizacji a CP i CZ.
Na wstępie Izba wskazuje, że oceny parametru należało dokonać z uwzględnieniem
wprowadzonych na moment wniesienia odwołania zapisów załącznika nr 1 wraz z
wyjaśnieniami z 06.07.2016 r., które wyznaczają okoliczności istniejące w dacie wniesienia
odwołania. W ustaleniach faktycznych przywołana została odpowiedź na pytanie nr 75 z
25.07.2016 r., która dodatkowo potwierdzała wcześniejszą treść siwz, jak i odpowiedź
Zamawiającego z 06.07.2016 r. dotyczącą braku współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy z
innymi klientami. Ponieważ wyjaśnienia z 25.07.2016 r. w żaden sposób nie zmieniały opisu
przedmiotu zamówienia w części nie kwestionowanej w odwołaniu Izba uznała, iż nie stoi na
przeszkodzie uwzględnienie jej treści, która potwierdza stan faktyczny istotny z punktu
widzenia oceny parametru RTT, kwestionowanego jako niemożliwy do zagwarantowania
przy świadczeniu usługi transmisji danych przy wykorzystaniu łącza IP MPLS.
Izba oddaliła odwołanie uznając, iż Odwołujący nie wykazał, aby wymagany przez
Zamawiającego poziom opóźnienia RTT nie był możliwy do osiągnięcia przy uwzględnieniu
opisu usługi świadczonej zgodnie ze standardem RFC.
Zamawiający w OPZ wskazał, iż warunki świadczenia usługi obejmują między innymi
obowiązek zapewnienia przez Wykonawcę bezpieczeństwa transmisji danych poprzez
Sygn. akt: KIO 1310/16
separację ruchu Zamawiającego od ruchu zewnętrznego i innych klientów Wykonawcy
(2.1.5). Zamawiający wskazał w sposób jednoznaczny w tabeli 2.1 OPZ jak i odpowiedzi na
pytanie nr 5 z 06.07.2016 r., iż oczekuje, aby urządzenia PE Wykonawcy (router
umieszczony w węźle sieci Wykonawcy, do którego za pośrednictwem łączy dostępowych
dołączane są urządzenia CPE) nie były współdzielone z innymi klientami.
Uwzględniając stanowiska stron, w których zgodnie wskazano, iż na opóźnienia RTT wpływ
ma zarówno odległość urządzeń CPE i PE, a także ilość urządzeń w sieci, które wnoszą
opóźnienia w chmurze operatora, Izba uznała, że Odwołujący formułując tezę, iż najniższym
możliwym w technologii IP MPLS poziomem RTT jest wartość 40 ms, miał na względzie sieć
MPLS odbiegającą od oczekiwań Zamawiającego. Odwołujący zakładał bowiem
współdzielone świadczenie usługi dla każdego elementu infrastruktury z innymi klientami, w
tym współdzielone urządzenia PE. Wychodząc z takiego założenia prezentował swoje
stanowisko, które nie mogło być uznane za przekonujące, gdyż Zamawiający oczekiwał
braku współdzielenia urządzeń PE Wykonawcy z innymi klientami. Przy takiej zasadniczej
rozbieżności wyliczenia Odwołującego traciły znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii.
Jednocześnie Odwołujący przyznał, iż świadczył usługę przy gwarantowanym opóźnieniu
RTT niższym niż 40 ms dla Ministerstwa Finansów (w jednym kierunku i przy mniejszej
liczbie zbliżonych geograficznie lokalizacji). W ocenie Izby, żaden z argumentów
Odwołującego nie uzasadniał wniosku, iż nie jest możliwe osiągnięcie parametru
oczekiwanego przez Zamawiającego przy wykorzystaniu urządzeń PE Wykonawcy
niewspółdzielonych z innymi klientami. Odwołujący w zasadzie takiej możliwości nie
zaprzeczył wskazując jedynie na element kosztowy, który znacznie podrażałby usługę, a
związany z zakupem dedykowanych dla Zamawiającego urządzeń PE. Również w jednym z
pytań skierowanych do Zamawiającego wskazano na aspekt ekonomiczny rozwiązania
opartego na urządzeniach niewspółdzielonych z innymi klientami. Ponieważ Odwołujący nie
odniósł się do rozwiązania spełniającego wymagania Zamawiającego Izba przyjęła, iż
oczekiwany poziom opóźnień RTT nie jest niemożliwy do osiągnięcia, co ma umożliwić
prawidłowe działanie tworzonego systemu informatycznego.
Mając na uwadze powyższe, Izba na podstawie art. 192 ust. 1 Ustawy oddaliła odwołanie w
całości.
Sygn. akt: KIO 1310/16
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis.
Przewodniczący: ……………………….
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1773/16 z dnia 2016-10-11
- Sygn. akt KIO 1805/16 z dnia 2016-10-10
- Sygn. akt KIO 1786/16 z dnia 2016-10-07
- Sygn. akt KIO 1742/16 z dnia 2016-09-29
- Sygn. akt KIO 1648/16, KIO 1660/16 z dnia 2016-09-26
