rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2016-04-26
rok: 2016
data dokumentu: 2016-04-26
rok: 2016
sygnatury akt.:
KIO 506/16
KIO 506/16
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia
2016 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 7 kwietnia 2016 r. przez
wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia – Konsorcjum:
1. IWENT
Sp. z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec; 2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4,
44-270 Rybnik; 3. PRZEDSIĘBIORSTWO PRODUKCYJNO-USŁUGOWE I HANDLOWE
„METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44, 57-240 Kamieniec Ząbkowicki
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego:
Kompania Węglowa S.A.,
ul. Powstańców 30, 40-039 Katowice
2016 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 7 kwietnia 2016 r. przez
wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia – Konsorcjum:
1. IWENT
Sp. z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec; 2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4,
44-270 Rybnik; 3. PRZEDSIĘBIORSTWO PRODUKCYJNO-USŁUGOWE I HANDLOWE
„METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44, 57-240 Kamieniec Ząbkowicki
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego:
Kompania Węglowa S.A.,
ul. Powstańców 30, 40-039 Katowice
orzeka:
1. oddala odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie
zamówienia – Konsorcjum: 1. IWENT Sp. z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec;
2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4, 44-270 Rybnik; 3. PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE I HANDLOWE „METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44,
57-240 Kamieniec Ząbkowicki, i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawców
wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia – Konsorcjum: 1. IWENT Sp.
z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec; 2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4,
44-270
Rybnik;
3.
PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE
I HANDLOWE „METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44, 57-240 Kamieniec Ząbkowicki –
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) na wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia
– przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu
Okręgowego
w Katowicach.
Przewodniczący: ………………………
Sygn. akt KIO 506/16
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Kompania Węglowa S.A. z siedzibą w Katowicach – prowadzi
w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielnie zamówienia publicznego pod
nazwą: Modernizacja i remont 130 sekcji obudowy zmechanizowanej (typu BW 20/41 POz
i BW 20/41 POz/S) dla KW S.A. Oddział KWK „Marcel” (zadanie nr 1), na podstawie ustawy
Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej „ustawą Pzp” lub „ustawą”. Numer postępowania
nadany przez zamawiającego: 221500512/01.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej z dnia 19.12.2015 r., nr 2015/S 246-448417.
Odwołujący – wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia –
Konsorcjum: IWENT Sp. z o.o. z siedzibą w Dębowcu; REMONTEX Sp. z o.o. z siedzibą
w
Rybniku;
PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE
I
HANDLOWE
„METROL” Sp. z o.o. z siedzibą w Kamieńcu Ząbkowickim – wniósł w dniu 7 kwietnia 2016 r.
odwołanie wskazując czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, którym zarzucił
niezgodność z przepisami ustawy Pzp: 1. unieważnienie postępowania na podstawie
przepisu art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki do
unieważnienia postępowania; 2. zaniechanie wyboru oferty najkorzystniejszej na podstawie
kryteriów oceny ofert określonych w SIWZ, pomimo że oferta Odwołującego na podstawie
art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, stanowiła najkorzystniejszą ofertę
spośród dwóch niepodlegających odrzuceniu ofert: Odwołującego oraz wykonawcy
działającego pod firmą Becker Warkop spółka z o.o. z siedzibą w Świerklanach.
Zarzuty. Wskazanym czynnościom i zaniechaniom Zamawiającego, Odwołujący
zarzucił naruszenie: 1) art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp przez jego błędną wykładnię
i zastosowanie, a w konsekwencji: a. niesłuszne przyjęcie, że wystąpiła istotna zmiana
okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży
w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć, przez błędne uznanie,że przesłanki powyższe wypełnia pojawienie się mocy przerobowych w wewnętrznym
Zakładzie Remontowo-Produkcyjnym, podczas gdy wskazana okoliczność powinna zostać
oceniona jedynie jako co najwyżej okoliczność powodująca, że udzielenie zamówienia nie
leży w interesie Zamawiającego. Nadto okoliczność tę można było wcześniej przewidzieć,
nie jest to również zmiana okoliczności, tym bardziej istotna, bowiem Zamawiający powinien
posiadać informacje, że Zakład Remontowo-Produkcyjny dysponuje mocami przerobowymi
po pierwszym kwartale 2016 r., w każdym zaś razie informacje takie mógł uzyskać w toku
normalnym czynności, b. niewykazanie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości
okoliczności, na które powołano się w zawiadomieniu o unieważnieniu postępowania, tj.:
i. niewyjaśnienie jaki interes publiczny miałby być podstawą do unieważnienia postępowania,
ii. nieudowodnienie, że powołane przez Zamawiającego okoliczności są od niego niezależne,
podczas gdy de facto wynikają one ze struktur wewnątrzorganizacyjnych przedsiębiorstwa
Zamawiającego
i
podlegają
bezpośrednio
jego
dyskrecjonalnym
decyzjom,
iii.
nieudowodnienie, że Zamawiający nie miał możliwości wcześniejszego przewidzenia
wystąpienia okoliczności wskazanych w Informacji o wyniku postępowania przetargowego
z dnia 29 marca 2016 r., podczas gdy z uzasadnienia wynika, że Zamawiający posiadał
wiedzę na temat ww. okoliczności już na etapie poprzedzającym przeprowadzenie
postępowania, a także ze względu na krótki czas pomiędzy wszczęciem postępowania,
a jego unieważnieniem (ogłoszenie o zamówieniu ukazało się dnia 19 grudnia 2015 r., termin
składania ofert upływał 27 stycznia 2016 r., unieważnienie zaś miało miejsce dnia 29 marca
2016 r.), podczas którego nie wystąpiły żadne istotne i nieprzewidywalne okoliczności
zewnętrzne wpływające na sytuację Zamawiającego, iv. niewykazanie, że interes wskazany
przez Zamawiającego jest na tyle ważny i znaczący, a nadto ważniejszy od interesu
Odwołującego, że postępowanie winno zostać unieważnione.
Wniosek (żądanie) co do rozstrzygnięcia odwołania. Odwołujący wniósł o:
1) uwzględnienie odwołania w całości; 2) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności polegającej na unieważnieniu postępowania – zadanie nr 1; 3) nakazanie
Zamawiającemu wyboru najkorzystniejszej oferty na podstawie kryteriów oceny ofert
określonych w SIWZ; 4) obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania.
Wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych odwołania oraz wskazanie dowodów
na ich poparcie:
I. Warunki formalne odwołania. Stan faktyczny. Odwołujący powziął wiadomość
o unieważnieniu postępowania w zakresie zadania nr 1 w dniu 29 marca 2016 r. dowód:
Informacja o wyniku postępowania przetargowego
II. Interes odwołującego. Odwołujący spełnia przesłanki materialnoprawne z art. 179
ust. 1 ustawy Pzp, ponieważ ma interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz może ponieść
szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy. W przypadku
uwzględnienia odwołania, istnieje nie tylko możliwość, ale wręcz całkowita pewność uznania
oferty Odwołującego za najkorzystniejszą w postępowaniu i zawarcia umowy w sprawie
zamówienia publicznego (wyroki z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt KIO/UZP 1338/10; z dnia 15
stycznia 2013 r., sygn. akt KIO 2933/12).
W wyniku rozstrzygnięcia odwołania Odwołującego z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt
KIO 195/16, Krajowa Izba Odwoławcza nakazała Zamawiającemu unieważnienie wyboru
najkorzystniejszej oferty, unieważnienie przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2016 r. aukcji
elektronicznej, wykluczenie wykonawcy oraz odrzucenie oferty złożonej przez wykonawcę:
spółkę pod firmą Urządzenia i Konstrukcje spółka akcyjna z siedzibą w Żorach (dalej jako
„UIK”) i dokonanie ponownej oceny ofert. W wyniku powyższego, w postępowaniu
uczestniczą obecnie Odwołujący oraz spółka z o.o. pod firmą Becker Warkop z siedzibą
w Świerklanach (dalej jako „BW”). Porównanie ofert obu wykonawców implikuje stwierdzenie,że oferta Odwołującego jest ofertą najkorzystniejszą, ergo Zamawiający obowiązany jest
dokonać jej wyboru na podstawie oceny ofert, zgodnie z kryteriami oceny określonymi
w SIWZ, na który składały się cena oraz okres gwarancji. W tym stanie rzeczy – oferta
Odwołującego, jako przedstawiająca najniższą cenę, oraz jeden z najdłuższych okresów
gwarancji, będzie musiała zostać wybrana jako oferta najkorzystniejsza, a więc zgodnie
z przepisem art. 179 ust. 1 Pzp Odwołujący „(...) ma interes w uzyskaniu danego zamówienia
(...)”. W obecnym stanie rzeczy, w wyniku podjęcia przez Zamawiającego czynności
i zaniechań niezgodnych z ustawą Pzp, możliwość Odwołującego w uzyskaniu zamówienia
została wykluczona, a więc zgodnie z przepisem art. 179 ust. 1 Pzp Odwołujący „(...) może
ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy”.
W związku z powyższym uznać należy, że Odwołujący posiada legitymację do złożeniaśrodka ochrony prawnej, bowiem wciąż ma on interes w uzyskaniu danego zamówienia
i poniesie on szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy. Jak
podkreśla się w doktrynie prawa, interes winien być rozumiany szeroko, obejmując zarówno
interes majątkowy jak i niemajątkowy. Nie jest konieczne doznanie uszczerbku w interesie
prawnym, a wystarczy jego samo zagrożenie. W ocenie Odwołującego, przez bezprawne
działania Zamawiającego jego interes prawny został naruszony, co skutkowało brakiem
możliwości uzyskania zamówienia.
1. Zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp.
Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeśli wystąpiła istotna
zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia
nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć –
orzecznictwo: wyroki Izby: z dnia 20 lutego 2013 r. (KIO 304/13); z dnia 20 czerwca 2012 r.
(KIO 1171/12) oraz z dnia 5 października 2011 r. (KIO 2047/11); z dnia 21 kwietnia 2015 r.
(KIO 686/15); z dnia 22 stycznia 2015 r., KIO 2832/14); z dnia 3 września 2013 r., KIO
2006/13; orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 18 marca 2013 r., DB-
0965/19/13); orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 2 grudnia 2013 r.,
BDF1/4900/64/69/13/RWPD-57591).
Odwołujący podniósł, że Zamawiający nie wykazał (nie udowodnił) wystąpieniażadnej podstawy unieważnienia postępowania.
la. Istotna zmiana okoliczności. Zamawiający w piśmie z dnia 29 marca 2016 r. nie
wskazał, by zaistniała jakakolwiek zmiana okoliczności, tym bardziej taka, którą można
byłoby uznać za istotną. Z analizy treści ww. pisma jedynie wywnioskować można, że
Zamawiający upatruje istotnej zmiany okoliczności w fakcie, że Zakład Remontowo-
Produkcyjny będący jednostką Zamawiającego posiada moce przerobowe w II kwartale 2016
r. – wyroki Izby: z dnia 22 stycznia 2015 r. (KIO 2832/14); z dnia 3 czerwca 2014 r. (KIO
991/14; KIO 1001/14).
Odwołujący uznał, że posiadanie własnego Zakładu Remontowo-Produkcyjnego
zostało przez Zamawiającego wskazane w piśmie expressis verbis. Nie może stanowić to
więc zmiany okoliczności. Fakt, że Zakład ten posiada w II kwartale br. możliwości
przerobowe nie jest ani okolicznością zewnętrzną (niezależną od Zamawiającego), ani też
zdarzeniem bardzo rzadkim, niezwykłym. Zamawiający jest podmiotem, w którego
strukturach znajduje się jednostka remontująca oraz produkcyjna. Zajmuje się ona zapewne
ciągłymi remontami na rzecz Zamawiającego, a więc fakt, że w pewnych okresach jest ona
bardziej obciążona pracą, zaś w innych mniej obciążona robotami jest okolicznością
notoryjną, niewymagającą dowodów i wynikającą z wiedzy i doświadczenia życiowego. Nic
nie stało na przeszkodzie, by Zamawiający zlecił Zakładowi Remontowo-Produkcyjnemu
roboty objęte przedmiotem zamówienia w II kwartale 2016 r., ergo by Zamawiający nie
wszczynał postępowania o udzielenie zamówienia. Należy mieć na względzie, że skoro
Zamawiający „posiada własny Zakład Remontowo-Produkcyjny” (pismo z dnia 29 marca
2016 r.), to może zlecić mu wykonanie określonych prac w określonym terminie. Skoro ww.
Zakład wskazał, że nie posiada mocy przerobowych w I kwartale, Zamawiający miał pełną
swobodę, by zlecić wykonanie prac w II kwartale. Przyjęcie przez Zamawiającego
określonego idyllicznego scenariusza (udzielenie zamówienia bez wnoszenia jakichkolwiekśrodków ochrony prawnej przez wykonawców) nie może sprowadzać negatywnych
konsekwencji na wykonawców. Odwołujący podkreślił również, że procedura przetargowa
nie była procedurą przewlekłą (na co może wskazywać pismo Zamawiającego z 29 marca
2016 r.), bowiem ogłoszenie o zamówieniu ukazało się dnia 19 grudnia 2015 r., termin
składania ofert upływał 27 stycznia 2016 r., aukcja elektroniczna odbyła się dnia 15 lutego
2016 r. (w tym dniu wniesiono również odwołanie), wyrok KIO w wyniku odwołania wydany
został 1 marca 2016 r., z kolei unieważnienie miało miejsce dnia 29 marca 2016 r.
Cała procedura zamknęła się w przeciągu trzech miesięcy, co nie może zostać
uznane za okoliczność bardzo rzadką czy niezwykłą. Zamawiający powinien przewidzieć, że
wykonawcy będą składali środki ochrony prawnej, co może wpłynął na nieznaczne
wydłużenie postępowania. Zamawiający wskazuje jako informację o braku możliwości
przerobu Zakładu Remontowo-Produkcyjnego pismo z dnia 10 lipca 2015 r. Ogłoszenie
o zamówieniu ukazało się 19 grudnia 2015 r., a więc po ponad 5 miesiącach. Zamawiający
nie wskazuje dlaczego nie wystosował do własnego Zakładu pisma tuż przed rozpoczęciem
procedury przetargowej z podobnym zapytaniem oraz w jakim terminie powziął on informację
o możliwych mocach przerobowych Zakładu odnośnie II kwartału 2016 r. oraz, kiedy sam
Zakład powziął informację o możliwości realizacji robót w II kwartale 2016 r. Niezwykle
istotne dla rozpoznania istoty sprawy jest wskazanie postulowanego przez Zamawiającego
ciągu zdarzeń w postępowaniu. Gdyby postępowanie prowadzone było w terminach
zgodnych z oczekiwaniami Zamawiającego, aukcja elektroniczna odbyłaby się dnia 15 lutego
2016 r., z wyłonionym w niej wykonawcą podpisana zostałaby umowa prawdopodobnie pod
koniec lutego lub na początku marca 2016 r. Z § 3 załącznika nr 5 do SIWZ (Istotne
postanowienia, które zostaną wprowadzone do umowy) wynika, że termin rozpoczęcia
odbioru sekcji od Zamawiającego określony został na 3 tygodnie od zawarcia umowy (koniec
marca 2016 r.), z kolei początek terminu dostaw sekcji po modernizacji ustalony został na 4
tygodnie od momentu odbioru pierwszej sekcji od Zamawiającego (koniec kwietnia 2016 r.).
Dostawy sekcji mają zaś być dokonywane sukcesywnie po minimum 30 sztuk w tygodniu, co
daje: 130 sekcji / 30 sztuk w tygodniu = 5 tygodni (koniec maja 2016 r.). Nie znajduje więc
oparcia w rzeczywistości twierdzenia Zamawiającego zawarte w piśmie z dnia 29 marca
2016 r., że procedura przetargowa została przewleczona „(...) nie została zakończona
w przewidywanym terminie (...)”. Należy wręcz wskazać, że od samego początku
Zamawiający przewidywał konieczność prowadzenia prac związanych z przedmiotowym
zamówieniem w II kwartale 2016 r., Zamawiający wykazał się daleko idącym niedbalstwem
nie zasięgając informacji na temat możliwości przerobowych Zakładu Remontowo-
Produkcyjnego w II kwartale 2016 r., a jedynie w I kwartale 2016 r. Mając na uwadze
powyższe wskazał, że nie doszło do zmiany okoliczności, które byłyby niezależne od
Zamawiającego i na tyle ekstraordynaryjne, by można było przypisać im przymiot istotnej
zmiany okoliczności.
Ib. Interes publiczny. Zgodnie ze zdaniami doktryny i judykatury, na Zamawiającym
ciąży obowiązek wskazania, o jaki interes publiczny chodzi oraz wykazania, że jest on na
tyle ważny, że postępowanie musi być unieważnione (zob. J. Nowicki [w:] A. Bazan, Prawo
zamówień publicznych. Komentarz, LEX 2015). Zamawiający w piśmie z dnia 29 marca 2016
r. nie wskazuje żadnego interesu publicznego w unieważnieniu postępowania. Z pisma tego
wywnioskować można jedynie, że interes ten Zamawiający upatruje w możliwości realizacji
prac przez Zakład Remontowo-Produkcyjny działający w strukturach Zamawiającego.
Niemniej jednak piśmiennictwo i judykaty KIO wskazują, że interes publiczny nie może
zawężać się do interesu zamawiającego, a tym bardziej do jeszcze niepewnego interesu
zamawiającego (wyrok KIO z dnia 20 lutego 2013 r., KIO 256/13). Nie ulega wątpliwości, że
realizacja prac przez własną jednostkę działa w interesie ekonomicznym Zamawiającego, co
nie może zostać przyrównane do interesu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 93
ust. 1 pkt 6 Pzp. Zamawiający w żaden sposób nie wykazał, by Zakład Remontowo-
Produkcyjny miał rzeczywiście wykonywać prace będące przedmiotem zamówienia, toteż
interes własny Zamawiającego, o ile w ogóle istnieje, jest jedynie interesem niepewnym,
a więc tym bardziej nie jest tożsamy z interesem publicznym. Powyższe potwierdza również
wyrok S.N. z dnia 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93), w którym Sąd Najwyższy stwierdził,że w państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady
nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym
indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny
(publiczny) chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie
wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślił, że przedmiotem
postępowania nie są usługi publiczne, rozumiane jako wykonywanie zadań statutowych dla
potrzeb ludności (wyrok KIO z dnia 4 marca 2014 r., KIO 293/14; KIO 294/14). Ze względu
na niejasność pojęcia interesu publicznego, zasadnym będzie wskazanie, że pewne próby
jego zdefiniowania podejmował Trybunał Konstytucyjny – uchwałą TK z dnia 12 marca 1997
r., W 8/96 (przywołania w postanowieniu KIO z dnia 7 listopada 2008 r. (KIO/W 3/08) oraz
wyrok TK z dnia 9 listopada 2010 r., K 13/07 (przywołany w wyroku KIO z dnia 11 stycznia
2012 r., KIO 2777/11).
Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu na tyle
ważnego interesu publicznego (w żadnym miejscu niewskazanego przez Zamawiającego),
by uzasadniał on ograniczenie interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia. Co istotne,
naruszeniem interesu publicznego nie będą także zdarzenia powstałe wskutek niedbalstwa
zamawiającego. Zamawiający musi także wykazać, że przy zachowaniu należytej
staranności nie mógł wcześniej przewidzieć istotnej zmiany okoliczności powodującej, że
prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leżą w interesie publicznym, przy
czym interes publiczny nie może być utożsamiany z interesem zamawiającego (J. Nowicki
[w:] A. Bazan, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX 2015). Zamawiający w piśmie
z dnia 29 marca 2016 r. podnosi, że „Zamawiający posiada własny Zakład Remontowo-
Produkcyjny (...)”. Oznacza to, że w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego Zamawiający posiadał wiedzę o istnieniu ww. podmiotu, był to podmiot
znajdujący się w strukturach Zamawiającego i Zamawiający mógł precyzyjnie określić
w jakim terminie ww. Zakład będzie w stanie realizować prace (będzie miał moce
przerobowe). Zamawiający zaniechał wskutek niedbalstwa uzyskania powyższych informacji,
skutkiem czego na obecnym etapie postępowania nie ma on możliwości powoływania się na
okoliczności, które istniały już w momencie wszczęcia postępowania. Judykatura wskazuje,że nie można postawić znaku równości pomiędzy interesem publicznym a brakiem środków
na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem o udzielenie zamówienia. Inne niż
wynikające z ogłoszonego postępowania potrzeby zamawiającego i zachodząca w związku
z tym konieczność ograniczenia wydatków na nabycie przedmiotu zamówienia nie może być
samoistną przyczyną unieważnienia postępowania. Dopiero wykazanie, że wykonanie
zamówienia będzie godzić w interes publiczny może powodować, że środki nań
przeznaczone nie powinny być wydane, a zamówienie nie powinno być udzielone. Interes
publiczny musi być przy tym na tyle istotny, aby uzasadniał jego postawienie przed
indywidualnym interesem uczestników postępowania (wyrok KIO z dnia 21 kwietnia 2015 r.,
KIO 686/15) oraz wyrok KIO z dnia 18 kwietnia 2013 r. (KIO 764/13), wyrok KIO z dnia 20
lutego 2013 r. (KIO 304/13).
Odwołujący wskazał, że nie tylko Zamawiający nie wskazał żadnego interesu
publicznego, który uzasadniałby unieważnienie postępowania, a nadto nie istnieje
obiektywnie żaden interes publiczny, który mógłby stanowić podstawę do uznania
unieważnienia postępowania za zasadne. Na marginesie powyższego wskazał, że dla oceny
przedmiotowej sprawy prawnie irrelewantna jest sytuacja ekonomiczna i gospodarcza gałęzi
gospodarki, którą zajmuje się Zamawiający. Po pierwsze dlatego, że słaba koniunktura na
węgiel utrzymuje się od bardzo długiego czasu, a więc nie jest to okoliczność nieznana
Zamawiającemu, po drugie dlatego, że możliwość zmniejszenia wydatków przez
Zamawiającego nie świadczy jeszcze o tym, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie
publicznym. Powyższe przyjął S.O. w Nowym Sączu w wyroku z dnia 22 września 2009 r. (III
CA 418/09) wskazując, że nie można utożsamiać interesu publicznego z interesem
ekonomicznym zamawiającego, nawet jeśli zamawiającym jest podmiot świadczący usługi
leczenia ludności. Z kolei podobnie jak górnictwa, zadłużenie podmiotów leczniczych jest
również powszechnie znane, co więcej usługi leczenia ludności można byłoby w określonych
okolicznościach nazwać interesem publicznym, jako realizujące działania dla szerokich
kręgów społeczeństwa.
lc. Brak możliwości wcześniejszego przewidzenia. Zgodnie z zaprezentowanymi
powyżej wyjaśnieniami Odwołujący wskazał, że wszelkie okoliczności podane w piśmie
Zamawiającego z dnia 29 marca 2016 r. możliwe były do wcześniejszego przewidzenia. Nie
można uznać za nieprzewidywalne faktu istnienia w strukturach Zamawiającego Zakładu
Remontowo-Produkcyjnego („Zamawiający posiada własny Zakład...”), nie można uznać za
niemożliwe do przewidzenia terminów udzielenia i realizacji zamówienia („...procedura
przetargowa nie została zakończona w przewidywanym terminie...”), można było
przewidzieć, a przede wszystkim zasięgnąć informacji o możliwości wykonywania robót
przez Zakład w II kwartale 2016 roku („…posiada już w II kwartale 2016 r. moce
przerobowe...”), Zamawiający nie udowadnia, że nie można było przewidzieć przesunięcia
planowanego do wykonania na potrzeby KWK Piast remontu sekcji 112 szt. Sekcji obudowy
zmechanizowanej, bowiem decyzję o powyższym podjął sam Zamawiający, a więc była ona
do przewidzenia, podobnie jak do przewidzenia (bowiem powszechnie znany od długiego
czasu) był kryzys na rynku węgla („wobec kryzysu na rynku węgla”). Nie można stwierdzić,
by kryzys na rynku węgla i związane z nim ustalenie niższych planów wydobywczych dla
KWK Piast były okolicznościami wcześniej niemożliwymi do przewidzenia, bowiem w obliczu
powszechnie znanego kryzysu są to arbitralne decyzje Zamawiającego, których nikt mu nie
narzucił – wyrok KIO z dnia 1 kwietnia 2011 r., KIO/UZP 606/11). Dla przykładu zmianą
niemożliwą do przewidzenia może być zmiana przepisów obowiązującego prawa, niezależna
od działań Zamawiającego, natomiast zmiana prawa jest czynnikiem zewnętrznym,
niezależnym od woli zamawiającego, a sam fakt częstych zmian w przepisach nie przesądza
zaliczenia ich do kategorii zdarzeń przewidywalnych, podobnie jak fakt występowania
jakichkolwiek powiązań pomiędzy zamawiającym a inicjatorem zmian (wyrok KIO z dnia 9
maja 2012 r., KIO 815/12; KIO 826/12; KIO 837/12). Odwołujący wskazał, że wszelkie
decyzje podjęte przez Zamawiającego nie mogą zostać uznane za niemożliwe do
przewidzenia, skoro wynikały one bezpośrednio ze zwykłych warunków prowadzenia
działalności, a w tym również powszechnie znanego i istniejącego kryzysu na rynku węgla.
Mając na uwadze powyższe wskazał, że nie zaistniał jakiekolwiek brak możliwości
wcześniejszego przewidzenia okoliczności, które w opinii Zamawiającego miałyby
uzasadniać unieważnienie postępowania. Konkludując powyższe, Odwołujący wskazał, nie
wystąpiły żadne przesłanki umożliwiające Zamawiającemu unieważnienie postępowania
o udzielenie zamówienia.
Zgodnie z redakcją przepisu, zdaniami doktryny i judykatury, nawet niewystąpienie
choćby jednej z podstaw wskazanych w przepisie art. 93 ust. 1 pkt 6 Pzp uniemożliwia
Zamawiającemu powołanie się na ww. normę i unieważnienie postępowania w oparciu
o cytowany przepis. Wniósł jak w petitum odwołania.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania w całości.
Na wstępie odniósł się do zarzutu Odwołującego, że w informacji o unieważnieniu
postępowania Zamawiający nie wykazał żadnej z przesłanek zawartych w art. 93 ust. 1 pkt. 6
ustawy Pzp.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniany przepis nakłada na zamawiającego
obowiązek podania uzasadnienia prawnego oraz faktycznego podjętej decyzji, nie określa
zaś zakresu informacji, jakie należy w uzasadnieniu wskazać. Jedynie zupełny brak
uzasadnienia albo wskazania okoliczności, z których nie można wywieść, jaki w istocie jest
powód podjęcia określonej decyzji, może świadczyć o naruszeniu wspomnianego przepisu.
Zamawiający podał podstawę prawną unieważnienia oraz uzasadnienie faktyczne.
Z treści pisma wynika, jakie były powody podjęcia decyzji o unieważnieniu. Powody te
wypełniają wszystkie przesłanki art. 93 ust. 1 pkt. 6 ustawy Pzp. Wykonawcy nie mogli miećżadnych wątpliwości, z jakich powodów doszło do unieważnienia postępowania.
Ad 1. Nie podzielił argumentacji Odwołującego, że w postępowaniu o udzielenie
zamówienia nie zaszły istotne zmiany okoliczności uzasadniające unieważnienie
postępowania. Podstawową zmianą w stosunku do zakładanej w momencie wszczynania
postępowania było uwolnienie mocy przerobowych Zakładu Remontowo-Produkcyjnego
dalej „Zakład” w II kwartale 2016 r., które stanowiło faktyczną zmianę o charakterze istotnym,
która była niezależna od samego Zamawiającego oraz spowodowana zdarzeniem nie
występującym w normalnym toku spraw.
Spółka KW S.A. przechodzi proces restrukturyzacji. Celem tego procesu jest
wdrożenie planów naprawczych mających zapobiec likwidacji kopalń, a co za tym idzie
tysięcy miejsc pracy. W związku ze stale pogłębiającym się kryzysem na rynku węgla plan
naprawczy ulega zmianom. Podstawowym założeniem planu jest utworzenie Polskiej Grupy
Górniczej (Nowej Kompanii Węglowej).
Filarem planu naprawczego KW S.A. jest wdrożenie programu oszczędnościowego.
Program ten jest dostosowywany do aktualnie panujących warunków rynkowych. Przejęcie
przez Zakład wykonania zamówienia polegającego na modernizacji 130 obudów jest
elementem tego planu.
Zamawiający podniósł, że postępowanie o udzielenie zmówienia zostało wszczęte
w grudniu 2015 r. W tym czasie najwyższa cena węgla według ARA Index wynosiła 49,53
USD za tonę. W marcu 2016 r., kiedy postępowanie zostało unieważnione cena węgla
wynosiła i już 44,51 USD za tonę (dane na dzień 29 marca 2016 r. – dzień unieważnienia).
Przez okres około 4 miesięcy cena węgla spadła o 5,02 USD za tonę, biorąc pod uwagę
rosnące koszty wydobycia, stanowiło dużą stratę dla KW S.A. Wahania na rynku wydobycia
i sprzedaży węgla są na tyle wysokie, że Zamawiający nie jest w stanie ich przewidzieć. Jako
przykład wskazał okoliczność, że jeszcze na początku 2016 r. cena węgla wynosiła prawie
49 USD za tonę. Działanie Zamawiającego stanowiło odpowiedzieć na pogłębiającą się
dekoniunkturę na rynku węgla. Zamawiający nie mógł przewiedzieć tak wysokiego tąpnięcia
ceny węgla jak w marcu 2016 r. Zmieniająca się sytuacja na rynku węgla kamiennego jest
okolicznością zewnętrzną, niezależną od zamawiającego, która w sposób bezpośredni
wpływa na jego sytuację.
Cena oferty Odwołującego to 11 352 900,00 zł. Wykonanie prac przez Zakład stanowi
dla KW S.A. koszt o wiele niższy niż cena, za jaką Odwołujący wykonałby umowę.
Zamawiający unieważniając postępowanie, nie chciał pomnażać zysków tylko maksymalnie
ograniczyć straty i ratować miejsca pracy.
Zamawiający wskazał, że nie można zgodzić się z Odwołującym, że niepotrzebnie
wszczynał postępowanie skoro dysponował Zakładem, który mógł zostać zaangażowany do
pracy w każdym czasie. Praca Zakładu jest ustalana z wyprzedzeniem w Harmonogramach
remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych z wykorzystaniem mocy przerobowych
wydziałów produkcyjnych (dalej: „Zakład”).
Zgodnie z Harmonogramem z dnia 7 grudnia 2015 r. za okres od stycznia 2015 r. do
grudnia 2017 r., praca Zakładu w okresie od daty wszczęcia postępowania do II kwartału
2016 r. została zaplanowana w następujący sposób: -styczeń 2016 r. – remont
i modernizacja w KWK Halemba-Wirek, -luty-marzec 2016 r. – remont i modernizacja KWK
Chwałowice, -kwiecień 2016 r. – remont i modernizacja KWK Bielszowice, -kwiecień 2016 r.
– remont KWK Rydułtowy Anna, -kwiecień-czerwiec 2016 r. – remont KWK Piast.
Przed rozpoczęciem każdej procedury mającej na celu wykonanie remontu obudowy
KWK zainteresowana pozyskaniem usługi jest zobowiązany do uzyskania stanowiska
Zakładu co do możliwości jego wykonania. Tak też procedura została pomiędzy Oddziałami
Spółki przeprowadzona. Negatywne stanowisko w sprawie możliwości realizacji zostało
wyrażone w korespondencji z lipca 2015 r.
Powołując się na powyższe, Zamawiający wszczynając postępowanie miałświadomość, że w okresie od I do II kwartału 2016 r. Zakład nie będzie mógł być
angażowany do innych prac wewnętrznych. Z tego względu została podjęta decyzja
o
ogłoszeniu
przetargu
dotyczącego
modernizacji
i
remontu
sekcji
obudów
zmechanizowanych w KWK Marcel. W związku z tym nie ma racji Odwołujący twierdząc, że
już w momencie ogłaszania przetargu Zamawiający wiedział, że prace objęte zamówieniem
będą mogły zostać wykonane przez Zakład.
W związku ze spadającymi cenami węgla oraz postępującą dekoniunkturą, w marcu
2016 r. KW S.A. została zmuszona do podjęcia natychmiastowej decyzji o zmniejszeniu
wydobycia węgla w kopalni „Piast”, wstrzymaniu robót przodkowych jak również zbrojeniuścian.
W KWK Piast w I kwartale 2016 r. sprzedaż węgla planowano na 1 076 593 ton,
w II kwartale sprzedaż spadła do 632 819 ton. W II kwartale stan zwałów węgla wynosił
1 015 289 ten. W związku z tym stan zwałów węgla znacznie przekroczył poziom sprzedaży.
Przyczyną są bardzo wysokie zapasy węgla u odbiorców, niska produkcja energii
elektrycznej, zima cieplejsza od średniej wieloletniej. Taki stan stwarza również zagrożenia
dla realizacji wolumenów sprzedaży w III i IV kwartale 2016 r. Ilość zwałów węgla jest
większa niż maksymalna pojemność placu zwałowego KWK Piast, co zwielokrotnia koszty
magazynowania węgla. Przekroczenie stanu pojemności zwałów kopalni powoduje
konieczność przeniesienia zasobów węgla na rzecz innej, a gdy jest to niemożliwe do
wstrzymania ruchu kopalni. Powodem są rosnące koszty utrzymania zwałów węgla przy
malejącej sprzedaży i rosnących kosztach wydobycia.
W tym stanie rzeczy niezbędne było dokonanie zmiany planu. W efekcie odsunięto
w czasie uruchomienie ściany wydobywczej 729 w KWK Piast: na 2017 r. Harmonogram
biegu ścian tworzony w Oddziale KKW Piast w maju 2015 r. zakładał rozpoczęcie
eksploatacji ściany w miesiącu sierpień 2016 r. Przed uruchomieniem ściany,
w Harmonogramie Zakładu z dnia 7 grudnia 2015 r. planowano przeprowadzenie w tym celu
remontów obudowy zmechanizowanej przez Zakład w okresie kwiecień – czerwiec 2016 r. (II
kwartał 2016 r.). W następstwie zmiany Harmonogramu biegu ścian spowodowanej wyżej
opisanymi okolicznościami, eksploatację ściany przesunięto na 2017 r., a remont na okres
od października do grudnia 2016 r. (IV kwartał 2016 r.).
W ten sposób Zakład, który miał wykonać remont na potrzeby uruchomienia ściany
729 w II kwartale 2016 r. został zaangażowany do prac w IV kwartale 2016 r. Biorąc pod
uwagę, że rozstrzygnięcie przetargu 29 marca 2016 r. zbiegło się w czasie z uwolnieniem
mocy przerobowych Zakładu (remont na potrzeby uruchomienia ściany 729 miał zacząć się
na początku kwietnia 2016 r.), co było okolicznością, której Zamawiający nie mógł
przewidzieć, podjęto decyzję o unieważnieniu postępowania.
Powyższe obrazuje jak dynamicznie zmieniająca się sytuacja na rynku węgla
zmuszał Zamawiającego do ciągłej zmiany Harmonogramu. Zmiany te obiektywnie nie są do
przewidzenia, a zależą w całości od czynników zewnętrznych.
W świetle powyższego, Zamawiający powziął informację o możliwościach
przerobowych Zakładu w II kwartale 2016 r., w chwili gdy zadecydowano o przesunięciu
w czasie remontu przy udziale Zakładu na potrzeby otwarcia ściany 729 – co miało miejsce
dopiero pod koniec marca 2016 r. Zakład dowiedział się, że w II kwartale 2016 r. będzie
zdolny wykonać prace na rzecz Zamawiającego pod koniec marca 2016 r. tzn. wtedy gdy
podjęto decyzję o przesunięciu w czasie eksploatacji ściany 729.
Zamawiający wskazać wyrok KIO z dnia 5 kwietnia 2016 r. potwierdzający prawo
zamawiającego do unieważnienia postępowania z uwagi na zaistnienie okoliczności
faktycznych tożsamych z tymi, jakie miały miejsce w przedmiotowym postępowaniu.
W przywołanej sprawie Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. (dalej JSW) unieważniła
postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp. Postępowanie wszczęto 22
grudnia 2015 r. (niniejsze postępowanie 29 grudnia 2015 r.). Uwzględniało ono aktualne
w tamtym czasie ustalenia co do obsługi odstawy urobku i zabezpieczenia środków
finansowych,
ujęte
w
planie
techniczno-ekonomicznym
(niniejsze
postępowanie
uwzględniało obowiązujący w dacie wszczęcia Harmonogram).
W marcu 2016 r. (decyzja o przesunięciu w czasie eksploatacji ściany 729, która
uwolniła moce przerobowe Zakładu zapadła również w marcu 2016 r.). JSW zadecydowała
o przekierowaniu odstawy urobku na inną odstawę w ten sposób „odzyskując swoich
pracowników”. Decyzja ta wynikała ze zmieniającej się sytuacji finansowej spółki,
wymagającej uaktualnienie planu techniczno-ekonomicznego, (unieważnienie niniejszego
postępowania miało również swoje źródło m.in. w zmianie kondycji finansowej spółki
i konieczności dostosowania Harmonogramu do sytuacji na rynku).
W takich okolicznościach Zamawiający podjął decyzję o unieważnieniu postępowania
i wykonaniu zamówienia własnymi siłami. KIO uznała, że zmiana okoliczności była
nieprzewidywalna, odnosząc tę cechę do zwykłych warunków prowadzenia działalności,
w których czynniki zewnętrzne nie mają przesądzającego wpływu na wykonanie
zamierzonych planów.
Powołując się na wyrok KIO, przewidywalność w zakresie prowadzonej działalności
winna być oceniana przez pryzmat konkretnej branży. Inaczej podejmowane są decyzje
w branży górniczej a inaczej w innych branżach, mniej narażonych na wpływ globalnego
rynku. Działalność KW S.A. jest stale narażana na zmieniające się warunki rynkowe
(czynniki zewnętrzne). W rezultacie funkcjonowanie spółki i podejmowane decyzje
biznesowe, organizacyjne są narażone na ciągłe zmiany. Decyzja o przesunięciu w czasie
eksploatacji ściany 729 w KWK Piast była jedną z takich decyzji.
Ad 2. Wbrew temu co twierdzi Odwołujący, z informacji o unieważnieniu
postępowania wynika, jaki był interes publiczny w unieważnieniu postępowania.
Zamawiający przytoczył wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn.
akt I Ca 1187/09, zgodnie z którym przepis art. 93 ust. 1 pkt 6 nie wymaga zaistnienia
okoliczności „potwierdzonych urzędowo”, ale okoliczności, które z obiektywnego punktu
widzenia należy ocenić jako uzasadniające tezę, że dalsza procedura przetargowa nie służy
interesowi publicznemu”. W niniejszym postępowaniu takie okoliczności miały miejsce.
Zlecenie prac na rzecz Zakładu nie było działaniem na rzecz interesu prywatnego,
lecz publicznego. Interesem tym było realizowanie planu naprawczego KW S.A. przez
wdrażanie działań oszczędnościowych, które miały doprowadzić do zapewnienia ciągłości
w działaniu spółki zapewniającej bezpieczeństwo energetyczne kraju. Plan ten ma
doprowadzić do zachowania dotychczasowych miejsc pracy, aby zapobiec m.in. akcjom
protestacyjnym. KW S.A. w marcu 2016 r. była zmuszona do zintensyfikowania
poszukiwania oszczędności, z uwagi na: regularnie spadające ceny węgla, rosnące koszty
wydobycia, zmniejszającą się sprzedaż węgla przy zwiększającej się ilości zwałów węgla,
których składowanie w coraz wyższym stopniu podrażało koszty funkcjonowania spółki.
Zamawiający jest stroną porozumienia z dnia 17 stycznia 2015 r. zawartego między
stroną rządową a Międzyzwiązkowym Komitetem Protestacyjno-Strajkowym, zakładowymi
organizacjami związkowymi działającymi w Kompanii Węglowej S.A. oraz Zarządami Spółki
Restrukturyzacji Kopalń S.A., Kompanii Węglowej S.A., Węglokoks S.A.
Udzielenie zamówienia byłoby sprzeczne z przyjętym porozumieniem oraz
utrudniłoby realizowanie jego postanowień. Nie można wykluczyć, że groziłoby
koniecznością przeprowadzenia zwolnień grupowych, ponieważ sytuacja finansowa KW S.A.
nie pozwala na opłacanie pracowników, którzy nie zarabiają na siebie. Zgodnie
z postanowieniami tego porozumienia przejście pracowników KW S.A. na rzecz Nowej
Kampanii Węglowej ma odbywać się w trybie art. 23
1
Kodeksu pracy. Udzielenie zamówienia
spowodowałoby konieczność wstrzymania przeniesienia części pracowników pozostających
bez pracy.
Ponadto związki zawodowe KW S.A. wystąpiły do zarządu z żądaniem, aby
miesięczne wynagrodzenie w KW S.A. jak i poszczególnych kopalniach oraz zakładach
utrzymywało się na poziomie z 2015 r. Termin realizacji żądania wyznaczono na dzień 19
lutego 2016 r. (na około miesiąc przed unieważnieniem postępowania), pod rygorem
rozpoczęcia sporu zbiorowego. Udzielenie zamówienia naraziłoby KW S.A. na dodatkowe
koszty, oraz groziło nie spełnieniem żądań związków zawodowych. Powyższe żądanie
przyczyniło się do podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania.
KW S.A. jest też stroną porozumienia zawartego w dniu 6 lutego 2014 r.
z organizacjami związków zawodowych. Zgodnie z § 10 porozumienia KW S.A. została
zobowiązania do zagwarantowania zatrudnienia pracownikom do 2020 r. Na podstawie § 12
tego porozumienia KW S.A. odstąpiła od likwidacji od przekształcenia Zakładu w spółkę
prawa handlowego.
Gdyby Zamawiający nie udzielił zamówienia na rzecz Zakładu skupiającego 321
pracowników, KW S.A. nie byłaby w stanie utrzymać tych miejsc pracy, ponieważ po
pierwsze spółka musiałaby zapłacić cenę oferty na rzecz Odwołującego, a po drugie opłacić
321 pracowników, nieświadczących pracy. KW S.A. straciłaby na tym podwójnie: spółka
zleciłaby zamówienie na rzecz Wykonawcy w sytuacji, gdy Zakład tę samą pracę wykonałby
dużo taniej (należy pamiętać, że Zamawiający miał obiektywnie możliwość wykonania
zamówienia własnymi siłami) oraz spółka musiałaby opłacić pracowników, nie otrzymując
w zamian ekwiwalentu w postaci świadczenia pracy. Sytuacja finansowa KW S.A. nie
pozwala na utrzymywanie pracowników, którzy nie pracują. W takim przypadku zachodzi
konieczność ich zwolnienia, co naruszy postanowienia porozumienia z rządem oraz
organizacjami związkowymi.
Podpisanie umowy z Wykonawcą w prostej linii doprowadziłoby Zakład do stanu
nierentowności. W ten sposób KW S.A. musiałoby zlikwidować Zakład i spółka naraziłaby się
na zarzut naruszenia zawartego porozumienia.
Zamawiający podkreślił, że KIO uznała unieważnienie postępowania o udzielenie
zamówienia w związku z realizacją programu oszczędnościowego. KW S.A. udzieliła
zamówienia zamiast oferentowi, własnemu zakładowi, w tym przypadku był to Zakład
Górniczych Robót Inwestycyjnych. Przyczyny unieważnienia w tym postępowaniu były
bliźniaczo podobne do tych, które wystąpiły w niniejszym przetargu – wyrok KIO z dnia 13
września 2013 r., KIO 2104/13; wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt KIO 428/16.
Podsumowując, Zamawiający wskazał, że decyzja o unieważnieniu postępowania nie
była podjęta z tego powodu, że Zamawiający nie chce współpracować z wykonawcą za
podaną cenę. W dacie wszczęcia postępowania Zamawiający posiadał środki finansowe,
które pozwoliłyby mu udzielić zamówienia na rzecz Odwołującego. Zamawiający
unieważniając postępowanie działał w celu ochrony miejsc pracy w KW S.A. i zapobiegnięcia
rozpoczęciu sporu zbiorowego, wykonania postanowień porozumień oraz dostosowywania
polityki finansowej spółki do pogłębiającego się kryzysu na rynku węgla.
Ad 3. Z argumentacji przedstawionej w ad 1 wynika, że nie było możliwe do
przewidzenia
wystąpienieżadnej
z
okoliczności
uzasadniających
unieważnienie
postępowania. Po pierwsze, Zamawiający ogłosił przetarg na wykonanie prac, które nie
mogłoby zostać zrealizowane przez Zakład, ponieważ w okresie gdy przetarg był ogłaszany
Zakład w I oraz II kwartale 2016 r. był już zarezerwowany do wykonania prac remontowych.
Uwolnienie mocy przerobowych Zakładu nastąpiło na skutek wystąpienia okoliczności,
których Zamawiający nie mógł obiektywnie przewidzieć. Nie można obciążać
Zamawiającego obowiązkiem, aby ten ze 100% skutecznością przewidział, na ile kryzys na
rynku węgla będzie postępował, szczególnie jeśli prognozy są różne. Jak wskazano wyżej
ceny węgla rosły i spadały.
Decyzja, aby przesunąć w czasie eksploatację ściany 729, której skutkiem było
pozostawienie Zakładu bez pracy, stanowiła następstwo zdarzeń rynkowych, niezależnych
od Zamawiającego tylko sytuacji globalnego handlu. Nie można twierdzić, że Zamawiający
nie dochował należytej staranności, ponieważ nie wiedział, w jakim okresie Zakład będzie
zdolny do pracy. Z treści pisma wynika, że Zamawiający tworzy Harmonogramy remontów
i modernizacji z wykorzystaniem własnych wydziałów produkcyjnych, uwzględniając potrzeby
poszczególnych oddziałów Spółki. Ogłaszając przetarg, Zamawiający miał prawo
przypuszczać, że Harmonogram ten nie ulegnie zmianie. W tamtym okresie nic nie
wskazywało na to, że sytuacja na rynku węgla będzie tak dramatyczna.
Po drugie, stale zmienia się sytuacja pracownicza oraz finansowa w KW S.A.
W okresie ogłaszania przetargu nie było jeszcze zagrożenia wszczęcia sporu zbiorowego
oraz kondycja finansowa spółki była lepsza niż w dacie unieważnienia postępowania.
Po trzecie, Zamawiający w § 16 ust. 5 pkt 1 Załącznika nr 5 do SWIZ przewidział
wypowiedzenie umowy ex nunc (od teraz) z zachowaniem okresu wypowiedzenia
wynoszącego nie mniej niż 30 dni i nie więcej niż 90 dni, określonego w odrębnym
oświadczeniu, w przypadku ograniczenia produkcji lub reorganizacji w jednostkach
organizacyjnych Zamawiającego, powodujących możliwość wykorzystania uwolnionychśrodków produkcji lub potencjału ludzkiego do samodzielnej realizacji przez Zamawiającegoświadczeń objętych umową. Wskazane przepisy Istotnych postanowień zostaną
wprowadzone do umowy, uprawniając Zamawiającego do wypowiedzenia umowy
wykonawczej w przypadku wystąpienia okoliczności takiej, jaka zaistniała w analizowanym
stanie faktycznym. Zatem, każdy wykonawca składając w postępowaniu ofertę na realizację
zamówienia znał warunki realizacji zamówienia i liczył się z ryzykiem wcześniejszego
rozwiązania umowy w przypadku uwolnienia środków produkcji lub potencjału ludzkiego
Zamawiającego umożliwiającego mu samodzielną realizację świadczeń objętych umową.
Twierdzenia Odwołującego dot. tego, że Zamawiający nie powinien był zlecić
zamówienia na rzecz Zakładu pozostają w sprzeczności z powyższym opisem SIWZ.
Zamawiający już w SIWZ przewidywał, że na skutek okoliczności od niego niezależnych
mogą pojawić się wolne moce przerobowe jego Zakładu. Odwołujący jako profesjonalista
powinien być świadom, że taka okoliczności może mieć miejsce. Zapis ten wpisywał się
w ogólną politykę oszczędności przyjętą w spółce. Jej założeniem jest w miarę możliwości
wykonywanie wszystkich prac własnym sumptem, chyba, że jest to obiektywnie niemożliwe.
Nawet jeśli zostałaby zawarta umowa z Odwołującym, to Zamawiający miałby prawo
do wypowiedzenia tej umowy. Skoro zaistniały przesłanki z art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp,
łącznie z przesłanką dot. uwolnienia mocy przerobowych Zakładu, KW S.A. podjęła decyzję
o unieważnieniu postępowania.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołujący wykazał spełnienie ustawowych wymagań, uprawniających go do
wniesienia odwołania, zgodnie z przepisem art. 179 ust. 1 ustawy Pzp.
Wobec nie wystąpienia okoliczności skutkujących odrzuceniem odwołania, Izba
rozpoznała odwołanie na rozprawie.
Na podstawie dowodów przedłożonych przez zamawiającego, Izba ustaliła
następujące okoliczności.
Zamawiający dysponuje zasobem 11 kopalń i 4 zakładów produkcyjnych, których
zadaniem jest wykonywanie robót związanych z prowadzoną działalnością. Zadaniem
zakładów produkcyjnych, w tym Zakładu Remontowo-Produkcyjnego, zwanego dalej
w skrócie „ZRP” jest przeprowadzanie remontów i modernizacji sekcji obudowy
zmechanizowanej dla potrzeb poszczególnych kopalni. Rodzaj, zakres i kolejność robót
określa plan rzeczowy przedstawiany w formie harmonogramów remontów i modernizacji.
Planowana w 2015 r. z wykonaniem w I kwartale 2016 r. modernizacja i remont 130 sekcji
obudowy zmechanizowanej dla potrzeb KWK „Marcel” nie została przyjęta przez ZRP do
realizacji w związku z pełnym wykorzystaniem mocy przerobowych. Brak mocy
przerobowych znajduje potwierdzenie w harmonogramach.
„Harmonogram biegu ścian 2015-2016 r.” z 15 maja 2015 r., KWK Piast wskazuje:
remont sekcji kwiecień – czerwiec, zbrojenie ściany lipiec i bieg ściany sierpień – grudzień
2016 r.
”Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2015 do
grudnia 2017 roku” z 7 grudnia 2015 r., KWK Piast wskazuje: remont sekcji w okresie
kwiecień-czerwiec 2016 r.
„Harmonogram biegu ścian 2016-2017 r.” z marca 2016 r., KWK Piast wskazuje biegściany od kwietnia do listopada 2017 r.
„Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2016 do
grudnia 2017 roku” z 22.03.2016 r., KWK Piast wskazuje remont sekcji w okresie październik
– grudzień 2016 r.
Z powyższego wynika, że w marcu 2016 r. zmieniono bieg ściany KWK Piast
z okresu sierpień – grudzień 2016 r., na kwiecień – listopad 2017 r., a remont sekcji z I
kwartału na IV kwartał 2016 r., czego skutkiem jest zwolnienie mocy przerobowych ZRP w II
kwartale 2016 r.
Wobec braku mocy przerobowych, zamawiający podjął uchwałę Zarządu KW S.A. nr
881/15 z 24 listopada 2015 r. o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia, na
podstawie ustawy Pzp, w celu zrealizowania zamówienia przez wykonawcę zewnętrznego.
„Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2015 do
grudnia 2017 roku” został zweryfikowany przed publikacją ogłoszenia w TED - ogłoszenie
przesłano 16 grudnia 2015 r., publikacja nastąpiła w dniu 19 grudnia 2015 r.
Na skutek zmiany harmonogramów biegu ściany i remontu obudowy, Zakład
Remontowo-Produkcyjny
zawiadomił
Biuro
Zamówień
Publicznych
i
Przetargów
zamawiającego o możliwości wykonania remontu i modernizacji 80 szt. sekcji obudowy
zmechanizowanej BW 20/41 POz dla KWK „Marcel” w terminie do końca II kwartału 2016 r.
(pismo z dnia 22.03.2016 r.).
Wskazane
okoliczności
techniczne
stanowiły
przyczynę
podjęcia
przez
zamawiającego decyzji o unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia. Zamierzono
powierzenie wykonania modernizacji i remontu przedmiotu zamówienia obecnego
postępowania, własnemu Zakładowi Remontowo-Produkcyjnemu.
Zamawiający złożył do akt sprawy, oprócz wskazanych harmonogramów
i zawiadomienia z dnia 22.03.2016 r., inne dowody, w sumie 10, niektóre wielostronicowe,
z których wynika sytuacja związana z drastycznym spadkiem cen węgla, zmniejszonym
wydobyciem
węgla
m.in.
w
KWK
Piast
oraz
podejmowanymi
czynnościami
restrukturyzacyjnymi, w tym pismo – wystąpienie Organizacji Związkowych KW S.A. Oddział
„Ziemowit” z dnia 22 marca 2016 r. skierowane do Prezesa Zarządu Kompanii Węglowej
S.A. wnioskujące o pilne spotkanie dotyczące zmian w PTE w zakresie wydobycia
i sprzedaży w związku z bieżącą sytuacją w KWK „Ziemowit” oraz KWK „Piast”.
Nastąpiło zawarcie porozumień mających na celu m.in. ochronę zatrudnienia
pracowników, w tym 321 pracowników Zakładu Remontowo-Produkcyjnego, porozumienia:
z 6 lutego 2014 r., z 17 stycznia 2015 r., z 17 lipca 2015 r., z 19 kwietnia 2016 r., Biznes Plan
zakładający utrzymanie zatrudnienia. Utrzymanie zatrudnienia stanowi gwarancję realizacji
porozumień.
Zmiana biegu ściany i przesunięcia remontu sekcji obudowy zmechanizowanej KWK
Piast spowodowały, że aktualnie w II kwartale br. pracownicy ZRP pozostają bez możliwościświadczenia pracy.
Odwołujący złożył do akt 4 wydruki ze stron internetowych Gazety Wyborczej
i serwisu lokalnego – przekazy medialne na temat doraźnych sytuacji w niektórych
kopalniach.
Izba zważyła.
Przepis art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp zobowiązuje zamawiającego do unieważnienia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli wystąpiła istotna zmiana
okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży
w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Przepis art. 93 ust. 3 ustawy zobowiązuje zamawiającego do równoczesnego
zawiadomienia o unieważnieniu postępowania wszystkich wykonawców – w zależności od
etapu unieważnionego postępowania – w tym przypadku tych, którzy złożyli oferty –
z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego unieważnienia.
Zamawiający unieważnił postępowanie, podając w zawiadomieniu z dnia 29 marca
2016 r. następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
„W zakresie zadania nr 1 - Modernizacja i remont 130 sekcji obudowy
zmechanizowanej (typu BW 20/41 POz i BW 20/41 POz/3) bez hydrauliki sterowniczej dla
KW S.A. Oddział KWK Marcel unieważnia się postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, ponieważ wystąpiła istotna
zmiana okoliczności powodująca, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym,
czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Uzasadnienie faktyczne: Zamawiający posiada własny Zakład Remontowo-
Produkcyjny, który jest wyspecjalizowany w modernizacjach i remontach sekcji obudów
zmechanizowanych. W chwili podejmowania przez Zamawiającego decyzji o uruchomieniu
postępowania nr 221500512 Zakład ten, wobec wykonywanych i zaplanowanych do
wykonywania remontów obudów zmechanizowanych, poinformował KWK Marcel (pismo
ZRP/TPA/1393/2015 r. z 10.07.2015 r.), iż nie może się podjąć w I kwartale 2016 r. remontu
i modernizacji obudowy dla tej kopalni, ze względu na pełne wykorzystanie mocy
przerobowych. Ponieważ prowadzona przez Zamawiającego procedura przetargowa nie
została zakończona w przewidywanym terminie oraz zawarcie umowy i wykonanie zadania
nie doszło do skutku w I kwartale 2016 r. Zakład Remontowo-Produkcyjny posiada już w II
kwartale 2016 r. moce przerobowe, co więcej dodatkowo uwolnione wobec przesunięcia
planowanego do wykonania na potrzeby KWK Piast remontu sekcji 112 szt. sekcji obudowy
zmechanizowanej Glinik 12/24POz, wynikającego ze zmiany na koniec 2016 r. terminu
uruchomienia ściany, w której mają być zainstalowane, co jest spowodowane ustaleniem
niższych planów wydobywczych dla KWK Piast wobec kryzysu na rynku węgla.”
Izba nie podzieliła zastrzeżeń odwołującego, co do zakresu i treści zawiadomienia
o unieważnieniu postępowania. Przepis ustawy zobowiązujący zamawiającego do
zawiadomienia wykonawców o czynności unieważnienia postępowania, nie określa zakresu
informacji jakie zamawiający powinien zamieścić w zawiadomieniu, nie zobowiązuje też do
załączenia dowodów potwierdzających okoliczności faktyczne wskazane w zawiadomieniu.
Zamawiający zamieścił informacje dotyczące uzgodnień w sprawie wykonania
zadania w zakresie własnych struktur wykonawczych, wskazał zmiany jakie miały miejsce
w związku ze zmianą planów realizacyjnych Zakładu Remontowo-Produkcyjnego dot. KWK
Piast oraz przyczynę zmian – niższego wydobycia wobec kryzysu na rynku węgla.
Treść zawiadomienia nie budzi wątpliwości co do okoliczności stanowiących
podstawę unieważnienia postępowania, co czyni, że zawiadomienie należało uznać jako
odpowiadające normie art. 93 ust. 3 ustawy Pzp.
W wyniku analizy dowodów złożonych na rozprawie oraz wyjaśnień stron
i pełnomocników, Izba uznała, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku
podstaw do przypisania zamawiającemu naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp.
Wskazany przepis stanowiący, że zamawiający unieważnia postępowanie
o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że
prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym,
czego nie można było wcześniej przewidzieć, zawiera normę obligującą zamawiającego do
podjęcia czynności, obwarowaną wymaganiem kumulatywnego spełnienia przesłanek
wskazanych w przepisie.
W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej i sądów oraz piśmiennictwie przyjmuje
się odnośnie istotnej zmiany okoliczności, że zmiana w rozumieniu wskazanego przepisu,
powodująca skutek w postaci unieważnienia postępowania, to pewne wydarzenia lub
okoliczności mające wpływ na prowadzone postępowanie lub przedmiot zamówienia.
Wymagane jest by zmiana okoliczności wystąpiła już w czasie podejmowania decyzji
o unieważnieniu, gdyż niewystarczające jest samo zagrożenie zmianą, konieczne jest by
unieważnienie postępowania było reakcją na zdarzenie, które już nastąpiło (Sąd Okręgowy
w Gliwicach w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt X Ga 45/2008).
Istotna zmiana okoliczności to kategoria obiektywna, ściśle powiązana z przedmiotem
i terminem wykonania zadania (Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 1 grudnia 2003 r.,
sygn. akt V Ca 224/03).
Przez istotną zmianę okoliczności należy rozumieć zaistnienie pewnych zdarzeń
faktycznych, których konsekwencją jest przyjęcie, że kontynuowanie postępowania
przetargowego nie leży w interesie publicznym (Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 7
lipca 2009 r., sygn. akt V Ca 1187/2009).
Odnośnie interesu publicznego, w doktrynie wskazuje się, że kategoria interesu
publicznego jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym. Trybunał Konstytucyjny w uchwale
z 12 marca 1997 r., sygn. akt W 8/96, wskazał pojęcie interesu publicznego uznając, że za
interes publiczny należy bez wątpienia uznawać korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji
przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz
samorządowej, realizowanych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych,
związanych np. z ochroną zdrowia, oświaty, kultury, porządku publicznego.
Interes publiczny powinien być postrzegany jako cel, dla którego zaspokojenia miało
być realizowane zamówienie, który to cel zaspokaja konkretnie wskazane potrzeby
społeczne (wyrok KIO z 29 marca 2011 r., sygn. akt KIO 601/11).
Interes publiczny jest potrzebą ogółu, określonej społeczności czy grupy
mieszkańców, grupy zawodowej, charakteryzującej się wspólną cechą (wyrok KIO z 8
kwietnia 2008 r., sygn. akt KIO/UZP 262/08).
Przesłanka nieprzewidywalności zmiany okoliczności, ziszcza się wówczas, gdy
zamawiający w czasie ogłaszania postępowania nie był w stanie przewidzieć zmiany
okoliczności i nie mógł spodziewać się, że takie zdarzenia nastąpią.
Oceniając zastosowanie normy art. 93 ust. 1 pkt 6 Pzp, z uwzględnieniem zasad
interpretacyjnych przepisu wynikających z powołanego orzecznictwa jako podstawy
unieważnienia postępowania, Izba uznała, że zostały ziszczone przesłanki art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy Pzp.
Złożone przez zamawiającego dowody oraz merytoryczne wyjaśnienia stron
i pełnomocników, potwierdzają, że zmiany eksploatacyjne w KWK Piast wpłynęły na zmiany
techniczne w zakresie modernizacji i remontu sekcji obudowy zmechanizowanej, będącej
przedmiotem zamówienia.
Izba podziela stanowisko odwołującego, że sytuacja w górnictwie jest znana,
szczególnie z przekazów medialnych wskazujących brak możliwości lokowania swoich
produktów, zagrożenie rentowności poszczególnych kopalń, ale fakt ten nie stanowi dowodu
potwierdzającego, że pewnych zdarzeń nie można było przewidzieć w takim znaczeniu, że
np. dwuletni plan modernizacji i remontów nagle zdezaktualizuje się. Wpływ nagłych zmian
eksploatacyjnych KWK Piast na plan remontów i modernizacji nie był możliwy do
przewidzenia w dacie wszczęcia postępowania, a zamawiający zachował staranność
weryfikując przed podjęciem czynności harmonogram z dnia 7 grudnia 2015 r. i uzyskując
potwierdzenie, że moce przerobowe ZRP są stabilne.
Zmiana okoliczności jest z pewnością zmianą istotną, bo poza faktem wykonania
zamówienia jako takiego, zmiana ta gwarantuje utrzymanie zatrudnienia pracowników ZRP
niemal w całości (odwołujący oświadczył na rozprawie, że do wykonania zamówienia
zaoferował 250 osób).
Zmiana okoliczności miała charakter nieprzewidywalny, jako, że kategoria
przewidywalności referuje się do zwykłych warunków prowadzenia działalności, w których
czynniki zewnętrzne nie mają przesądzającego wpływu na wykonanie zamierzonych planów
(wyrok z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt KIO/UZP 606/11).
Zamawiający wszczynając postępowanie miał podstawy przypuszczać, że w wyniku
rozstrzygnięcia postępowania będzie mógł zrealizować usługę w sposób opisany w SIWZ.
Izba podziela wskazane przez strony orzecznictwo, w tym poglądy wyrażone
w wyrokach: z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt 2104/13; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn.
akt KIO 428/16 – wskazujące, jak niżej.
Prowadzenie postępowania celem zrealizowania zamówienia przez wykonawcę
zewnętrznego w sytuacji, gdy wystąpiła możliwość wykonania zamówienia własnymi siłami,
przy jednoczesnym obowiązku zapewnienia pracy osobom zatrudnionym przez
zamawiającego, nie leży w interesie publicznym.
Interes publiczny w ujęciu zadań zamawiającego, to realizacja zadań ustawowych
(statutowych), dla których realizacji podmiot został utworzony. Zatem, interes publiczny
w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem potencjału kadrowego, sytuacji
finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji zamówienia.
Prowadzenie postępowania i udzielenie zamówienia w sytuacji, w której pracownicy
zamawiającego ze względu na zmianę sposobu realizacji zadań, są w stanie zrealizować
przedmiot
zamówienia,
przeczy
interesowi
publicznemu.
Udzielenie
zamówienia
oznaczałoby konieczność redukcji zatrudnienia, ewentualnie wydatkowania środków
w nieuzasadniony sposób.
Izba podzieliła też stanowisko przedstawione w wyroku Izby z dnia 3 września 2013
r., sygn. akt KIO 2006/13, w którego uzasadnieniu wskazano m.in.: -nawet niewielka zmiana
przedmiotu zamówienia, która ma wymierne znaczenie dla zamawiającego, może
wywoływać uzasadnione podstawy do unieważnienia postępowania; -niezasadnym byłoby
nakazywanie zamawiającemu nabycia określonych dóbr, które będzie posiadał w wyniku
pozyskania z realizacji innej umowy (przesłanka związana z interesem publicznym,
rozumianym jako ograniczenie bądź uniknięcie wydatkowania środków publicznych
w zakresie, w jakim nie jest to niezbędne); -wydatkowanie środków publicznych powinno
następować przy optymalnym doborze metod i środków służących osiągnięciu założonych
celów, co z kolei gwarantuje efektywność i uzyskiwanie jak najlepszych rezultatów przy
określonych nakładach; -żądania odwołującego sprowadzające się do próby kontynuowania
postępowania w kształcie dotychczasowym, niewątpliwie musiałyby doprowadzić do
znacznych szkód majątkowych ze wszystkimi tego konsekwencjami dla zamawiającego.
W wyroku z 7 lipca 2009 r., sygn. akt V Ca 1187/09, oddalającym skargę wykonawcy
kwestionującego unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia, Sąd Okręgowy
w Warszawie wskazał, że „Należy przyjąć, iż sformułowanie treści przepisu art. 93 ust. 1 pkt
6 pzp, w którym mowa o zmianie okoliczności należy rozumieć jako zaistnienie pewnych
zdarzeń faktycznych, których konsekwencją jest przyjęcie, iż kontynuowanie postępowania
przetargowego nie leży w interesie publicznym. Za takie zdarzenie należy bez wątpienia
uznać blokadę środków przeznaczonych na finansowanie zamówienia. (…) Przepis art. 93
ust. 1 pkt 6 nie wymaga zaistnienia okoliczności „potwierdzonych urzędowo”, ale
okoliczności, które z obiektywnego punktu widzenia należy ocenić jako uzasadniające tezę,
iż dalsza procedura przetargowa nie służy interesowi publicznemu.”
Reasumując powyższe, Izba oddaliła odwołanie na podstawie art. 192 ust. 1 ustawy
Pzp.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9
i 10 ustawy Pzp stosownie do jego wyniku, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania
wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich
rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów postępowania odwoławczego
wpis uiszczony przez odwołującego w kwocie 15 000 zł.
Przewodniczący: ………………………
1. oddala odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie
zamówienia – Konsorcjum: 1. IWENT Sp. z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec;
2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4, 44-270 Rybnik; 3. PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE I HANDLOWE „METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44,
57-240 Kamieniec Ząbkowicki, i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawców
wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia – Konsorcjum: 1. IWENT Sp.
z o.o., ul. Cieszyńska 96, 43-426 Dębowiec; 2. REMONTEX Sp. z o.o., ul. Rymera 4,
44-270
Rybnik;
3.
PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE
I HANDLOWE „METROL” Sp. z o.o., ul. Kolejowa 44, 57-240 Kamieniec Ząbkowicki –
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) na wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia
– przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu
Okręgowego
w Katowicach.
Przewodniczący: ………………………
Sygn. akt KIO 506/16
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Kompania Węglowa S.A. z siedzibą w Katowicach – prowadzi
w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielnie zamówienia publicznego pod
nazwą: Modernizacja i remont 130 sekcji obudowy zmechanizowanej (typu BW 20/41 POz
i BW 20/41 POz/S) dla KW S.A. Oddział KWK „Marcel” (zadanie nr 1), na podstawie ustawy
Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej „ustawą Pzp” lub „ustawą”. Numer postępowania
nadany przez zamawiającego: 221500512/01.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej z dnia 19.12.2015 r., nr 2015/S 246-448417.
Odwołujący – wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia –
Konsorcjum: IWENT Sp. z o.o. z siedzibą w Dębowcu; REMONTEX Sp. z o.o. z siedzibą
w
Rybniku;
PRZEDSIĘBIORSTWO
PRODUKCYJNO-USŁUGOWE
I
HANDLOWE
„METROL” Sp. z o.o. z siedzibą w Kamieńcu Ząbkowickim – wniósł w dniu 7 kwietnia 2016 r.
odwołanie wskazując czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, którym zarzucił
niezgodność z przepisami ustawy Pzp: 1. unieważnienie postępowania na podstawie
przepisu art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki do
unieważnienia postępowania; 2. zaniechanie wyboru oferty najkorzystniejszej na podstawie
kryteriów oceny ofert określonych w SIWZ, pomimo że oferta Odwołującego na podstawie
art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, stanowiła najkorzystniejszą ofertę
spośród dwóch niepodlegających odrzuceniu ofert: Odwołującego oraz wykonawcy
działającego pod firmą Becker Warkop spółka z o.o. z siedzibą w Świerklanach.
Zarzuty. Wskazanym czynnościom i zaniechaniom Zamawiającego, Odwołujący
zarzucił naruszenie: 1) art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp przez jego błędną wykładnię
i zastosowanie, a w konsekwencji: a. niesłuszne przyjęcie, że wystąpiła istotna zmiana
okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży
w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć, przez błędne uznanie,że przesłanki powyższe wypełnia pojawienie się mocy przerobowych w wewnętrznym
Zakładzie Remontowo-Produkcyjnym, podczas gdy wskazana okoliczność powinna zostać
oceniona jedynie jako co najwyżej okoliczność powodująca, że udzielenie zamówienia nie
leży w interesie Zamawiającego. Nadto okoliczność tę można było wcześniej przewidzieć,
nie jest to również zmiana okoliczności, tym bardziej istotna, bowiem Zamawiający powinien
posiadać informacje, że Zakład Remontowo-Produkcyjny dysponuje mocami przerobowymi
po pierwszym kwartale 2016 r., w każdym zaś razie informacje takie mógł uzyskać w toku
normalnym czynności, b. niewykazanie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości
okoliczności, na które powołano się w zawiadomieniu o unieważnieniu postępowania, tj.:
i. niewyjaśnienie jaki interes publiczny miałby być podstawą do unieważnienia postępowania,
ii. nieudowodnienie, że powołane przez Zamawiającego okoliczności są od niego niezależne,
podczas gdy de facto wynikają one ze struktur wewnątrzorganizacyjnych przedsiębiorstwa
Zamawiającego
i
podlegają
bezpośrednio
jego
dyskrecjonalnym
decyzjom,
iii.
nieudowodnienie, że Zamawiający nie miał możliwości wcześniejszego przewidzenia
wystąpienia okoliczności wskazanych w Informacji o wyniku postępowania przetargowego
z dnia 29 marca 2016 r., podczas gdy z uzasadnienia wynika, że Zamawiający posiadał
wiedzę na temat ww. okoliczności już na etapie poprzedzającym przeprowadzenie
postępowania, a także ze względu na krótki czas pomiędzy wszczęciem postępowania,
a jego unieważnieniem (ogłoszenie o zamówieniu ukazało się dnia 19 grudnia 2015 r., termin
składania ofert upływał 27 stycznia 2016 r., unieważnienie zaś miało miejsce dnia 29 marca
2016 r.), podczas którego nie wystąpiły żadne istotne i nieprzewidywalne okoliczności
zewnętrzne wpływające na sytuację Zamawiającego, iv. niewykazanie, że interes wskazany
przez Zamawiającego jest na tyle ważny i znaczący, a nadto ważniejszy od interesu
Odwołującego, że postępowanie winno zostać unieważnione.
Wniosek (żądanie) co do rozstrzygnięcia odwołania. Odwołujący wniósł o:
1) uwzględnienie odwołania w całości; 2) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności polegającej na unieważnieniu postępowania – zadanie nr 1; 3) nakazanie
Zamawiającemu wyboru najkorzystniejszej oferty na podstawie kryteriów oceny ofert
określonych w SIWZ; 4) obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania.
Wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych odwołania oraz wskazanie dowodów
na ich poparcie:
I. Warunki formalne odwołania. Stan faktyczny. Odwołujący powziął wiadomość
o unieważnieniu postępowania w zakresie zadania nr 1 w dniu 29 marca 2016 r. dowód:
Informacja o wyniku postępowania przetargowego
II. Interes odwołującego. Odwołujący spełnia przesłanki materialnoprawne z art. 179
ust. 1 ustawy Pzp, ponieważ ma interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz może ponieść
szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy. W przypadku
uwzględnienia odwołania, istnieje nie tylko możliwość, ale wręcz całkowita pewność uznania
oferty Odwołującego za najkorzystniejszą w postępowaniu i zawarcia umowy w sprawie
zamówienia publicznego (wyroki z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt KIO/UZP 1338/10; z dnia 15
stycznia 2013 r., sygn. akt KIO 2933/12).
W wyniku rozstrzygnięcia odwołania Odwołującego z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt
KIO 195/16, Krajowa Izba Odwoławcza nakazała Zamawiającemu unieważnienie wyboru
najkorzystniejszej oferty, unieważnienie przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2016 r. aukcji
elektronicznej, wykluczenie wykonawcy oraz odrzucenie oferty złożonej przez wykonawcę:
spółkę pod firmą Urządzenia i Konstrukcje spółka akcyjna z siedzibą w Żorach (dalej jako
„UIK”) i dokonanie ponownej oceny ofert. W wyniku powyższego, w postępowaniu
uczestniczą obecnie Odwołujący oraz spółka z o.o. pod firmą Becker Warkop z siedzibą
w Świerklanach (dalej jako „BW”). Porównanie ofert obu wykonawców implikuje stwierdzenie,że oferta Odwołującego jest ofertą najkorzystniejszą, ergo Zamawiający obowiązany jest
dokonać jej wyboru na podstawie oceny ofert, zgodnie z kryteriami oceny określonymi
w SIWZ, na który składały się cena oraz okres gwarancji. W tym stanie rzeczy – oferta
Odwołującego, jako przedstawiająca najniższą cenę, oraz jeden z najdłuższych okresów
gwarancji, będzie musiała zostać wybrana jako oferta najkorzystniejsza, a więc zgodnie
z przepisem art. 179 ust. 1 Pzp Odwołujący „(...) ma interes w uzyskaniu danego zamówienia
(...)”. W obecnym stanie rzeczy, w wyniku podjęcia przez Zamawiającego czynności
i zaniechań niezgodnych z ustawą Pzp, możliwość Odwołującego w uzyskaniu zamówienia
została wykluczona, a więc zgodnie z przepisem art. 179 ust. 1 Pzp Odwołujący „(...) może
ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy”.
W związku z powyższym uznać należy, że Odwołujący posiada legitymację do złożeniaśrodka ochrony prawnej, bowiem wciąż ma on interes w uzyskaniu danego zamówienia
i poniesie on szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy. Jak
podkreśla się w doktrynie prawa, interes winien być rozumiany szeroko, obejmując zarówno
interes majątkowy jak i niemajątkowy. Nie jest konieczne doznanie uszczerbku w interesie
prawnym, a wystarczy jego samo zagrożenie. W ocenie Odwołującego, przez bezprawne
działania Zamawiającego jego interes prawny został naruszony, co skutkowało brakiem
możliwości uzyskania zamówienia.
1. Zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp.
Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeśli wystąpiła istotna
zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia
nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć –
orzecznictwo: wyroki Izby: z dnia 20 lutego 2013 r. (KIO 304/13); z dnia 20 czerwca 2012 r.
(KIO 1171/12) oraz z dnia 5 października 2011 r. (KIO 2047/11); z dnia 21 kwietnia 2015 r.
(KIO 686/15); z dnia 22 stycznia 2015 r., KIO 2832/14); z dnia 3 września 2013 r., KIO
2006/13; orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 18 marca 2013 r., DB-
0965/19/13); orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 2 grudnia 2013 r.,
BDF1/4900/64/69/13/RWPD-57591).
Odwołujący podniósł, że Zamawiający nie wykazał (nie udowodnił) wystąpieniażadnej podstawy unieważnienia postępowania.
la. Istotna zmiana okoliczności. Zamawiający w piśmie z dnia 29 marca 2016 r. nie
wskazał, by zaistniała jakakolwiek zmiana okoliczności, tym bardziej taka, którą można
byłoby uznać za istotną. Z analizy treści ww. pisma jedynie wywnioskować można, że
Zamawiający upatruje istotnej zmiany okoliczności w fakcie, że Zakład Remontowo-
Produkcyjny będący jednostką Zamawiającego posiada moce przerobowe w II kwartale 2016
r. – wyroki Izby: z dnia 22 stycznia 2015 r. (KIO 2832/14); z dnia 3 czerwca 2014 r. (KIO
991/14; KIO 1001/14).
Odwołujący uznał, że posiadanie własnego Zakładu Remontowo-Produkcyjnego
zostało przez Zamawiającego wskazane w piśmie expressis verbis. Nie może stanowić to
więc zmiany okoliczności. Fakt, że Zakład ten posiada w II kwartale br. możliwości
przerobowe nie jest ani okolicznością zewnętrzną (niezależną od Zamawiającego), ani też
zdarzeniem bardzo rzadkim, niezwykłym. Zamawiający jest podmiotem, w którego
strukturach znajduje się jednostka remontująca oraz produkcyjna. Zajmuje się ona zapewne
ciągłymi remontami na rzecz Zamawiającego, a więc fakt, że w pewnych okresach jest ona
bardziej obciążona pracą, zaś w innych mniej obciążona robotami jest okolicznością
notoryjną, niewymagającą dowodów i wynikającą z wiedzy i doświadczenia życiowego. Nic
nie stało na przeszkodzie, by Zamawiający zlecił Zakładowi Remontowo-Produkcyjnemu
roboty objęte przedmiotem zamówienia w II kwartale 2016 r., ergo by Zamawiający nie
wszczynał postępowania o udzielenie zamówienia. Należy mieć na względzie, że skoro
Zamawiający „posiada własny Zakład Remontowo-Produkcyjny” (pismo z dnia 29 marca
2016 r.), to może zlecić mu wykonanie określonych prac w określonym terminie. Skoro ww.
Zakład wskazał, że nie posiada mocy przerobowych w I kwartale, Zamawiający miał pełną
swobodę, by zlecić wykonanie prac w II kwartale. Przyjęcie przez Zamawiającego
określonego idyllicznego scenariusza (udzielenie zamówienia bez wnoszenia jakichkolwiekśrodków ochrony prawnej przez wykonawców) nie może sprowadzać negatywnych
konsekwencji na wykonawców. Odwołujący podkreślił również, że procedura przetargowa
nie była procedurą przewlekłą (na co może wskazywać pismo Zamawiającego z 29 marca
2016 r.), bowiem ogłoszenie o zamówieniu ukazało się dnia 19 grudnia 2015 r., termin
składania ofert upływał 27 stycznia 2016 r., aukcja elektroniczna odbyła się dnia 15 lutego
2016 r. (w tym dniu wniesiono również odwołanie), wyrok KIO w wyniku odwołania wydany
został 1 marca 2016 r., z kolei unieważnienie miało miejsce dnia 29 marca 2016 r.
Cała procedura zamknęła się w przeciągu trzech miesięcy, co nie może zostać
uznane za okoliczność bardzo rzadką czy niezwykłą. Zamawiający powinien przewidzieć, że
wykonawcy będą składali środki ochrony prawnej, co może wpłynął na nieznaczne
wydłużenie postępowania. Zamawiający wskazuje jako informację o braku możliwości
przerobu Zakładu Remontowo-Produkcyjnego pismo z dnia 10 lipca 2015 r. Ogłoszenie
o zamówieniu ukazało się 19 grudnia 2015 r., a więc po ponad 5 miesiącach. Zamawiający
nie wskazuje dlaczego nie wystosował do własnego Zakładu pisma tuż przed rozpoczęciem
procedury przetargowej z podobnym zapytaniem oraz w jakim terminie powziął on informację
o możliwych mocach przerobowych Zakładu odnośnie II kwartału 2016 r. oraz, kiedy sam
Zakład powziął informację o możliwości realizacji robót w II kwartale 2016 r. Niezwykle
istotne dla rozpoznania istoty sprawy jest wskazanie postulowanego przez Zamawiającego
ciągu zdarzeń w postępowaniu. Gdyby postępowanie prowadzone było w terminach
zgodnych z oczekiwaniami Zamawiającego, aukcja elektroniczna odbyłaby się dnia 15 lutego
2016 r., z wyłonionym w niej wykonawcą podpisana zostałaby umowa prawdopodobnie pod
koniec lutego lub na początku marca 2016 r. Z § 3 załącznika nr 5 do SIWZ (Istotne
postanowienia, które zostaną wprowadzone do umowy) wynika, że termin rozpoczęcia
odbioru sekcji od Zamawiającego określony został na 3 tygodnie od zawarcia umowy (koniec
marca 2016 r.), z kolei początek terminu dostaw sekcji po modernizacji ustalony został na 4
tygodnie od momentu odbioru pierwszej sekcji od Zamawiającego (koniec kwietnia 2016 r.).
Dostawy sekcji mają zaś być dokonywane sukcesywnie po minimum 30 sztuk w tygodniu, co
daje: 130 sekcji / 30 sztuk w tygodniu = 5 tygodni (koniec maja 2016 r.). Nie znajduje więc
oparcia w rzeczywistości twierdzenia Zamawiającego zawarte w piśmie z dnia 29 marca
2016 r., że procedura przetargowa została przewleczona „(...) nie została zakończona
w przewidywanym terminie (...)”. Należy wręcz wskazać, że od samego początku
Zamawiający przewidywał konieczność prowadzenia prac związanych z przedmiotowym
zamówieniem w II kwartale 2016 r., Zamawiający wykazał się daleko idącym niedbalstwem
nie zasięgając informacji na temat możliwości przerobowych Zakładu Remontowo-
Produkcyjnego w II kwartale 2016 r., a jedynie w I kwartale 2016 r. Mając na uwadze
powyższe wskazał, że nie doszło do zmiany okoliczności, które byłyby niezależne od
Zamawiającego i na tyle ekstraordynaryjne, by można było przypisać im przymiot istotnej
zmiany okoliczności.
Ib. Interes publiczny. Zgodnie ze zdaniami doktryny i judykatury, na Zamawiającym
ciąży obowiązek wskazania, o jaki interes publiczny chodzi oraz wykazania, że jest on na
tyle ważny, że postępowanie musi być unieważnione (zob. J. Nowicki [w:] A. Bazan, Prawo
zamówień publicznych. Komentarz, LEX 2015). Zamawiający w piśmie z dnia 29 marca 2016
r. nie wskazuje żadnego interesu publicznego w unieważnieniu postępowania. Z pisma tego
wywnioskować można jedynie, że interes ten Zamawiający upatruje w możliwości realizacji
prac przez Zakład Remontowo-Produkcyjny działający w strukturach Zamawiającego.
Niemniej jednak piśmiennictwo i judykaty KIO wskazują, że interes publiczny nie może
zawężać się do interesu zamawiającego, a tym bardziej do jeszcze niepewnego interesu
zamawiającego (wyrok KIO z dnia 20 lutego 2013 r., KIO 256/13). Nie ulega wątpliwości, że
realizacja prac przez własną jednostkę działa w interesie ekonomicznym Zamawiającego, co
nie może zostać przyrównane do interesu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 93
ust. 1 pkt 6 Pzp. Zamawiający w żaden sposób nie wykazał, by Zakład Remontowo-
Produkcyjny miał rzeczywiście wykonywać prace będące przedmiotem zamówienia, toteż
interes własny Zamawiającego, o ile w ogóle istnieje, jest jedynie interesem niepewnym,
a więc tym bardziej nie jest tożsamy z interesem publicznym. Powyższe potwierdza również
wyrok S.N. z dnia 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93), w którym Sąd Najwyższy stwierdził,że w państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady
nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym
indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny
(publiczny) chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie
wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślił, że przedmiotem
postępowania nie są usługi publiczne, rozumiane jako wykonywanie zadań statutowych dla
potrzeb ludności (wyrok KIO z dnia 4 marca 2014 r., KIO 293/14; KIO 294/14). Ze względu
na niejasność pojęcia interesu publicznego, zasadnym będzie wskazanie, że pewne próby
jego zdefiniowania podejmował Trybunał Konstytucyjny – uchwałą TK z dnia 12 marca 1997
r., W 8/96 (przywołania w postanowieniu KIO z dnia 7 listopada 2008 r. (KIO/W 3/08) oraz
wyrok TK z dnia 9 listopada 2010 r., K 13/07 (przywołany w wyroku KIO z dnia 11 stycznia
2012 r., KIO 2777/11).
Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu na tyle
ważnego interesu publicznego (w żadnym miejscu niewskazanego przez Zamawiającego),
by uzasadniał on ograniczenie interesu Odwołującego w uzyskaniu zamówienia. Co istotne,
naruszeniem interesu publicznego nie będą także zdarzenia powstałe wskutek niedbalstwa
zamawiającego. Zamawiający musi także wykazać, że przy zachowaniu należytej
staranności nie mógł wcześniej przewidzieć istotnej zmiany okoliczności powodującej, że
prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leżą w interesie publicznym, przy
czym interes publiczny nie może być utożsamiany z interesem zamawiającego (J. Nowicki
[w:] A. Bazan, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX 2015). Zamawiający w piśmie
z dnia 29 marca 2016 r. podnosi, że „Zamawiający posiada własny Zakład Remontowo-
Produkcyjny (...)”. Oznacza to, że w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego Zamawiający posiadał wiedzę o istnieniu ww. podmiotu, był to podmiot
znajdujący się w strukturach Zamawiającego i Zamawiający mógł precyzyjnie określić
w jakim terminie ww. Zakład będzie w stanie realizować prace (będzie miał moce
przerobowe). Zamawiający zaniechał wskutek niedbalstwa uzyskania powyższych informacji,
skutkiem czego na obecnym etapie postępowania nie ma on możliwości powoływania się na
okoliczności, które istniały już w momencie wszczęcia postępowania. Judykatura wskazuje,że nie można postawić znaku równości pomiędzy interesem publicznym a brakiem środków
na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem o udzielenie zamówienia. Inne niż
wynikające z ogłoszonego postępowania potrzeby zamawiającego i zachodząca w związku
z tym konieczność ograniczenia wydatków na nabycie przedmiotu zamówienia nie może być
samoistną przyczyną unieważnienia postępowania. Dopiero wykazanie, że wykonanie
zamówienia będzie godzić w interes publiczny może powodować, że środki nań
przeznaczone nie powinny być wydane, a zamówienie nie powinno być udzielone. Interes
publiczny musi być przy tym na tyle istotny, aby uzasadniał jego postawienie przed
indywidualnym interesem uczestników postępowania (wyrok KIO z dnia 21 kwietnia 2015 r.,
KIO 686/15) oraz wyrok KIO z dnia 18 kwietnia 2013 r. (KIO 764/13), wyrok KIO z dnia 20
lutego 2013 r. (KIO 304/13).
Odwołujący wskazał, że nie tylko Zamawiający nie wskazał żadnego interesu
publicznego, który uzasadniałby unieważnienie postępowania, a nadto nie istnieje
obiektywnie żaden interes publiczny, który mógłby stanowić podstawę do uznania
unieważnienia postępowania za zasadne. Na marginesie powyższego wskazał, że dla oceny
przedmiotowej sprawy prawnie irrelewantna jest sytuacja ekonomiczna i gospodarcza gałęzi
gospodarki, którą zajmuje się Zamawiający. Po pierwsze dlatego, że słaba koniunktura na
węgiel utrzymuje się od bardzo długiego czasu, a więc nie jest to okoliczność nieznana
Zamawiającemu, po drugie dlatego, że możliwość zmniejszenia wydatków przez
Zamawiającego nie świadczy jeszcze o tym, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie
publicznym. Powyższe przyjął S.O. w Nowym Sączu w wyroku z dnia 22 września 2009 r. (III
CA 418/09) wskazując, że nie można utożsamiać interesu publicznego z interesem
ekonomicznym zamawiającego, nawet jeśli zamawiającym jest podmiot świadczący usługi
leczenia ludności. Z kolei podobnie jak górnictwa, zadłużenie podmiotów leczniczych jest
również powszechnie znane, co więcej usługi leczenia ludności można byłoby w określonych
okolicznościach nazwać interesem publicznym, jako realizujące działania dla szerokich
kręgów społeczeństwa.
lc. Brak możliwości wcześniejszego przewidzenia. Zgodnie z zaprezentowanymi
powyżej wyjaśnieniami Odwołujący wskazał, że wszelkie okoliczności podane w piśmie
Zamawiającego z dnia 29 marca 2016 r. możliwe były do wcześniejszego przewidzenia. Nie
można uznać za nieprzewidywalne faktu istnienia w strukturach Zamawiającego Zakładu
Remontowo-Produkcyjnego („Zamawiający posiada własny Zakład...”), nie można uznać za
niemożliwe do przewidzenia terminów udzielenia i realizacji zamówienia („...procedura
przetargowa nie została zakończona w przewidywanym terminie...”), można było
przewidzieć, a przede wszystkim zasięgnąć informacji o możliwości wykonywania robót
przez Zakład w II kwartale 2016 roku („…posiada już w II kwartale 2016 r. moce
przerobowe...”), Zamawiający nie udowadnia, że nie można było przewidzieć przesunięcia
planowanego do wykonania na potrzeby KWK Piast remontu sekcji 112 szt. Sekcji obudowy
zmechanizowanej, bowiem decyzję o powyższym podjął sam Zamawiający, a więc była ona
do przewidzenia, podobnie jak do przewidzenia (bowiem powszechnie znany od długiego
czasu) był kryzys na rynku węgla („wobec kryzysu na rynku węgla”). Nie można stwierdzić,
by kryzys na rynku węgla i związane z nim ustalenie niższych planów wydobywczych dla
KWK Piast były okolicznościami wcześniej niemożliwymi do przewidzenia, bowiem w obliczu
powszechnie znanego kryzysu są to arbitralne decyzje Zamawiającego, których nikt mu nie
narzucił – wyrok KIO z dnia 1 kwietnia 2011 r., KIO/UZP 606/11). Dla przykładu zmianą
niemożliwą do przewidzenia może być zmiana przepisów obowiązującego prawa, niezależna
od działań Zamawiającego, natomiast zmiana prawa jest czynnikiem zewnętrznym,
niezależnym od woli zamawiającego, a sam fakt częstych zmian w przepisach nie przesądza
zaliczenia ich do kategorii zdarzeń przewidywalnych, podobnie jak fakt występowania
jakichkolwiek powiązań pomiędzy zamawiającym a inicjatorem zmian (wyrok KIO z dnia 9
maja 2012 r., KIO 815/12; KIO 826/12; KIO 837/12). Odwołujący wskazał, że wszelkie
decyzje podjęte przez Zamawiającego nie mogą zostać uznane za niemożliwe do
przewidzenia, skoro wynikały one bezpośrednio ze zwykłych warunków prowadzenia
działalności, a w tym również powszechnie znanego i istniejącego kryzysu na rynku węgla.
Mając na uwadze powyższe wskazał, że nie zaistniał jakiekolwiek brak możliwości
wcześniejszego przewidzenia okoliczności, które w opinii Zamawiającego miałyby
uzasadniać unieważnienie postępowania. Konkludując powyższe, Odwołujący wskazał, nie
wystąpiły żadne przesłanki umożliwiające Zamawiającemu unieważnienie postępowania
o udzielenie zamówienia.
Zgodnie z redakcją przepisu, zdaniami doktryny i judykatury, nawet niewystąpienie
choćby jednej z podstaw wskazanych w przepisie art. 93 ust. 1 pkt 6 Pzp uniemożliwia
Zamawiającemu powołanie się na ww. normę i unieważnienie postępowania w oparciu
o cytowany przepis. Wniósł jak w petitum odwołania.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania w całości.
Na wstępie odniósł się do zarzutu Odwołującego, że w informacji o unieważnieniu
postępowania Zamawiający nie wykazał żadnej z przesłanek zawartych w art. 93 ust. 1 pkt. 6
ustawy Pzp.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniany przepis nakłada na zamawiającego
obowiązek podania uzasadnienia prawnego oraz faktycznego podjętej decyzji, nie określa
zaś zakresu informacji, jakie należy w uzasadnieniu wskazać. Jedynie zupełny brak
uzasadnienia albo wskazania okoliczności, z których nie można wywieść, jaki w istocie jest
powód podjęcia określonej decyzji, może świadczyć o naruszeniu wspomnianego przepisu.
Zamawiający podał podstawę prawną unieważnienia oraz uzasadnienie faktyczne.
Z treści pisma wynika, jakie były powody podjęcia decyzji o unieważnieniu. Powody te
wypełniają wszystkie przesłanki art. 93 ust. 1 pkt. 6 ustawy Pzp. Wykonawcy nie mogli miećżadnych wątpliwości, z jakich powodów doszło do unieważnienia postępowania.
Ad 1. Nie podzielił argumentacji Odwołującego, że w postępowaniu o udzielenie
zamówienia nie zaszły istotne zmiany okoliczności uzasadniające unieważnienie
postępowania. Podstawową zmianą w stosunku do zakładanej w momencie wszczynania
postępowania było uwolnienie mocy przerobowych Zakładu Remontowo-Produkcyjnego
dalej „Zakład” w II kwartale 2016 r., które stanowiło faktyczną zmianę o charakterze istotnym,
która była niezależna od samego Zamawiającego oraz spowodowana zdarzeniem nie
występującym w normalnym toku spraw.
Spółka KW S.A. przechodzi proces restrukturyzacji. Celem tego procesu jest
wdrożenie planów naprawczych mających zapobiec likwidacji kopalń, a co za tym idzie
tysięcy miejsc pracy. W związku ze stale pogłębiającym się kryzysem na rynku węgla plan
naprawczy ulega zmianom. Podstawowym założeniem planu jest utworzenie Polskiej Grupy
Górniczej (Nowej Kompanii Węglowej).
Filarem planu naprawczego KW S.A. jest wdrożenie programu oszczędnościowego.
Program ten jest dostosowywany do aktualnie panujących warunków rynkowych. Przejęcie
przez Zakład wykonania zamówienia polegającego na modernizacji 130 obudów jest
elementem tego planu.
Zamawiający podniósł, że postępowanie o udzielenie zmówienia zostało wszczęte
w grudniu 2015 r. W tym czasie najwyższa cena węgla według ARA Index wynosiła 49,53
USD za tonę. W marcu 2016 r., kiedy postępowanie zostało unieważnione cena węgla
wynosiła i już 44,51 USD za tonę (dane na dzień 29 marca 2016 r. – dzień unieważnienia).
Przez okres około 4 miesięcy cena węgla spadła o 5,02 USD za tonę, biorąc pod uwagę
rosnące koszty wydobycia, stanowiło dużą stratę dla KW S.A. Wahania na rynku wydobycia
i sprzedaży węgla są na tyle wysokie, że Zamawiający nie jest w stanie ich przewidzieć. Jako
przykład wskazał okoliczność, że jeszcze na początku 2016 r. cena węgla wynosiła prawie
49 USD za tonę. Działanie Zamawiającego stanowiło odpowiedzieć na pogłębiającą się
dekoniunkturę na rynku węgla. Zamawiający nie mógł przewiedzieć tak wysokiego tąpnięcia
ceny węgla jak w marcu 2016 r. Zmieniająca się sytuacja na rynku węgla kamiennego jest
okolicznością zewnętrzną, niezależną od zamawiającego, która w sposób bezpośredni
wpływa na jego sytuację.
Cena oferty Odwołującego to 11 352 900,00 zł. Wykonanie prac przez Zakład stanowi
dla KW S.A. koszt o wiele niższy niż cena, za jaką Odwołujący wykonałby umowę.
Zamawiający unieważniając postępowanie, nie chciał pomnażać zysków tylko maksymalnie
ograniczyć straty i ratować miejsca pracy.
Zamawiający wskazał, że nie można zgodzić się z Odwołującym, że niepotrzebnie
wszczynał postępowanie skoro dysponował Zakładem, który mógł zostać zaangażowany do
pracy w każdym czasie. Praca Zakładu jest ustalana z wyprzedzeniem w Harmonogramach
remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych z wykorzystaniem mocy przerobowych
wydziałów produkcyjnych (dalej: „Zakład”).
Zgodnie z Harmonogramem z dnia 7 grudnia 2015 r. za okres od stycznia 2015 r. do
grudnia 2017 r., praca Zakładu w okresie od daty wszczęcia postępowania do II kwartału
2016 r. została zaplanowana w następujący sposób: -styczeń 2016 r. – remont
i modernizacja w KWK Halemba-Wirek, -luty-marzec 2016 r. – remont i modernizacja KWK
Chwałowice, -kwiecień 2016 r. – remont i modernizacja KWK Bielszowice, -kwiecień 2016 r.
– remont KWK Rydułtowy Anna, -kwiecień-czerwiec 2016 r. – remont KWK Piast.
Przed rozpoczęciem każdej procedury mającej na celu wykonanie remontu obudowy
KWK zainteresowana pozyskaniem usługi jest zobowiązany do uzyskania stanowiska
Zakładu co do możliwości jego wykonania. Tak też procedura została pomiędzy Oddziałami
Spółki przeprowadzona. Negatywne stanowisko w sprawie możliwości realizacji zostało
wyrażone w korespondencji z lipca 2015 r.
Powołując się na powyższe, Zamawiający wszczynając postępowanie miałświadomość, że w okresie od I do II kwartału 2016 r. Zakład nie będzie mógł być
angażowany do innych prac wewnętrznych. Z tego względu została podjęta decyzja
o
ogłoszeniu
przetargu
dotyczącego
modernizacji
i
remontu
sekcji
obudów
zmechanizowanych w KWK Marcel. W związku z tym nie ma racji Odwołujący twierdząc, że
już w momencie ogłaszania przetargu Zamawiający wiedział, że prace objęte zamówieniem
będą mogły zostać wykonane przez Zakład.
W związku ze spadającymi cenami węgla oraz postępującą dekoniunkturą, w marcu
2016 r. KW S.A. została zmuszona do podjęcia natychmiastowej decyzji o zmniejszeniu
wydobycia węgla w kopalni „Piast”, wstrzymaniu robót przodkowych jak również zbrojeniuścian.
W KWK Piast w I kwartale 2016 r. sprzedaż węgla planowano na 1 076 593 ton,
w II kwartale sprzedaż spadła do 632 819 ton. W II kwartale stan zwałów węgla wynosił
1 015 289 ten. W związku z tym stan zwałów węgla znacznie przekroczył poziom sprzedaży.
Przyczyną są bardzo wysokie zapasy węgla u odbiorców, niska produkcja energii
elektrycznej, zima cieplejsza od średniej wieloletniej. Taki stan stwarza również zagrożenia
dla realizacji wolumenów sprzedaży w III i IV kwartale 2016 r. Ilość zwałów węgla jest
większa niż maksymalna pojemność placu zwałowego KWK Piast, co zwielokrotnia koszty
magazynowania węgla. Przekroczenie stanu pojemności zwałów kopalni powoduje
konieczność przeniesienia zasobów węgla na rzecz innej, a gdy jest to niemożliwe do
wstrzymania ruchu kopalni. Powodem są rosnące koszty utrzymania zwałów węgla przy
malejącej sprzedaży i rosnących kosztach wydobycia.
W tym stanie rzeczy niezbędne było dokonanie zmiany planu. W efekcie odsunięto
w czasie uruchomienie ściany wydobywczej 729 w KWK Piast: na 2017 r. Harmonogram
biegu ścian tworzony w Oddziale KKW Piast w maju 2015 r. zakładał rozpoczęcie
eksploatacji ściany w miesiącu sierpień 2016 r. Przed uruchomieniem ściany,
w Harmonogramie Zakładu z dnia 7 grudnia 2015 r. planowano przeprowadzenie w tym celu
remontów obudowy zmechanizowanej przez Zakład w okresie kwiecień – czerwiec 2016 r. (II
kwartał 2016 r.). W następstwie zmiany Harmonogramu biegu ścian spowodowanej wyżej
opisanymi okolicznościami, eksploatację ściany przesunięto na 2017 r., a remont na okres
od października do grudnia 2016 r. (IV kwartał 2016 r.).
W ten sposób Zakład, który miał wykonać remont na potrzeby uruchomienia ściany
729 w II kwartale 2016 r. został zaangażowany do prac w IV kwartale 2016 r. Biorąc pod
uwagę, że rozstrzygnięcie przetargu 29 marca 2016 r. zbiegło się w czasie z uwolnieniem
mocy przerobowych Zakładu (remont na potrzeby uruchomienia ściany 729 miał zacząć się
na początku kwietnia 2016 r.), co było okolicznością, której Zamawiający nie mógł
przewidzieć, podjęto decyzję o unieważnieniu postępowania.
Powyższe obrazuje jak dynamicznie zmieniająca się sytuacja na rynku węgla
zmuszał Zamawiającego do ciągłej zmiany Harmonogramu. Zmiany te obiektywnie nie są do
przewidzenia, a zależą w całości od czynników zewnętrznych.
W świetle powyższego, Zamawiający powziął informację o możliwościach
przerobowych Zakładu w II kwartale 2016 r., w chwili gdy zadecydowano o przesunięciu
w czasie remontu przy udziale Zakładu na potrzeby otwarcia ściany 729 – co miało miejsce
dopiero pod koniec marca 2016 r. Zakład dowiedział się, że w II kwartale 2016 r. będzie
zdolny wykonać prace na rzecz Zamawiającego pod koniec marca 2016 r. tzn. wtedy gdy
podjęto decyzję o przesunięciu w czasie eksploatacji ściany 729.
Zamawiający wskazać wyrok KIO z dnia 5 kwietnia 2016 r. potwierdzający prawo
zamawiającego do unieważnienia postępowania z uwagi na zaistnienie okoliczności
faktycznych tożsamych z tymi, jakie miały miejsce w przedmiotowym postępowaniu.
W przywołanej sprawie Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. (dalej JSW) unieważniła
postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp. Postępowanie wszczęto 22
grudnia 2015 r. (niniejsze postępowanie 29 grudnia 2015 r.). Uwzględniało ono aktualne
w tamtym czasie ustalenia co do obsługi odstawy urobku i zabezpieczenia środków
finansowych,
ujęte
w
planie
techniczno-ekonomicznym
(niniejsze
postępowanie
uwzględniało obowiązujący w dacie wszczęcia Harmonogram).
W marcu 2016 r. (decyzja o przesunięciu w czasie eksploatacji ściany 729, która
uwolniła moce przerobowe Zakładu zapadła również w marcu 2016 r.). JSW zadecydowała
o przekierowaniu odstawy urobku na inną odstawę w ten sposób „odzyskując swoich
pracowników”. Decyzja ta wynikała ze zmieniającej się sytuacji finansowej spółki,
wymagającej uaktualnienie planu techniczno-ekonomicznego, (unieważnienie niniejszego
postępowania miało również swoje źródło m.in. w zmianie kondycji finansowej spółki
i konieczności dostosowania Harmonogramu do sytuacji na rynku).
W takich okolicznościach Zamawiający podjął decyzję o unieważnieniu postępowania
i wykonaniu zamówienia własnymi siłami. KIO uznała, że zmiana okoliczności była
nieprzewidywalna, odnosząc tę cechę do zwykłych warunków prowadzenia działalności,
w których czynniki zewnętrzne nie mają przesądzającego wpływu na wykonanie
zamierzonych planów.
Powołując się na wyrok KIO, przewidywalność w zakresie prowadzonej działalności
winna być oceniana przez pryzmat konkretnej branży. Inaczej podejmowane są decyzje
w branży górniczej a inaczej w innych branżach, mniej narażonych na wpływ globalnego
rynku. Działalność KW S.A. jest stale narażana na zmieniające się warunki rynkowe
(czynniki zewnętrzne). W rezultacie funkcjonowanie spółki i podejmowane decyzje
biznesowe, organizacyjne są narażone na ciągłe zmiany. Decyzja o przesunięciu w czasie
eksploatacji ściany 729 w KWK Piast była jedną z takich decyzji.
Ad 2. Wbrew temu co twierdzi Odwołujący, z informacji o unieważnieniu
postępowania wynika, jaki był interes publiczny w unieważnieniu postępowania.
Zamawiający przytoczył wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn.
akt I Ca 1187/09, zgodnie z którym przepis art. 93 ust. 1 pkt 6 nie wymaga zaistnienia
okoliczności „potwierdzonych urzędowo”, ale okoliczności, które z obiektywnego punktu
widzenia należy ocenić jako uzasadniające tezę, że dalsza procedura przetargowa nie służy
interesowi publicznemu”. W niniejszym postępowaniu takie okoliczności miały miejsce.
Zlecenie prac na rzecz Zakładu nie było działaniem na rzecz interesu prywatnego,
lecz publicznego. Interesem tym było realizowanie planu naprawczego KW S.A. przez
wdrażanie działań oszczędnościowych, które miały doprowadzić do zapewnienia ciągłości
w działaniu spółki zapewniającej bezpieczeństwo energetyczne kraju. Plan ten ma
doprowadzić do zachowania dotychczasowych miejsc pracy, aby zapobiec m.in. akcjom
protestacyjnym. KW S.A. w marcu 2016 r. była zmuszona do zintensyfikowania
poszukiwania oszczędności, z uwagi na: regularnie spadające ceny węgla, rosnące koszty
wydobycia, zmniejszającą się sprzedaż węgla przy zwiększającej się ilości zwałów węgla,
których składowanie w coraz wyższym stopniu podrażało koszty funkcjonowania spółki.
Zamawiający jest stroną porozumienia z dnia 17 stycznia 2015 r. zawartego między
stroną rządową a Międzyzwiązkowym Komitetem Protestacyjno-Strajkowym, zakładowymi
organizacjami związkowymi działającymi w Kompanii Węglowej S.A. oraz Zarządami Spółki
Restrukturyzacji Kopalń S.A., Kompanii Węglowej S.A., Węglokoks S.A.
Udzielenie zamówienia byłoby sprzeczne z przyjętym porozumieniem oraz
utrudniłoby realizowanie jego postanowień. Nie można wykluczyć, że groziłoby
koniecznością przeprowadzenia zwolnień grupowych, ponieważ sytuacja finansowa KW S.A.
nie pozwala na opłacanie pracowników, którzy nie zarabiają na siebie. Zgodnie
z postanowieniami tego porozumienia przejście pracowników KW S.A. na rzecz Nowej
Kampanii Węglowej ma odbywać się w trybie art. 23
1
Kodeksu pracy. Udzielenie zamówienia
spowodowałoby konieczność wstrzymania przeniesienia części pracowników pozostających
bez pracy.
Ponadto związki zawodowe KW S.A. wystąpiły do zarządu z żądaniem, aby
miesięczne wynagrodzenie w KW S.A. jak i poszczególnych kopalniach oraz zakładach
utrzymywało się na poziomie z 2015 r. Termin realizacji żądania wyznaczono na dzień 19
lutego 2016 r. (na około miesiąc przed unieważnieniem postępowania), pod rygorem
rozpoczęcia sporu zbiorowego. Udzielenie zamówienia naraziłoby KW S.A. na dodatkowe
koszty, oraz groziło nie spełnieniem żądań związków zawodowych. Powyższe żądanie
przyczyniło się do podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania.
KW S.A. jest też stroną porozumienia zawartego w dniu 6 lutego 2014 r.
z organizacjami związków zawodowych. Zgodnie z § 10 porozumienia KW S.A. została
zobowiązania do zagwarantowania zatrudnienia pracownikom do 2020 r. Na podstawie § 12
tego porozumienia KW S.A. odstąpiła od likwidacji od przekształcenia Zakładu w spółkę
prawa handlowego.
Gdyby Zamawiający nie udzielił zamówienia na rzecz Zakładu skupiającego 321
pracowników, KW S.A. nie byłaby w stanie utrzymać tych miejsc pracy, ponieważ po
pierwsze spółka musiałaby zapłacić cenę oferty na rzecz Odwołującego, a po drugie opłacić
321 pracowników, nieświadczących pracy. KW S.A. straciłaby na tym podwójnie: spółka
zleciłaby zamówienie na rzecz Wykonawcy w sytuacji, gdy Zakład tę samą pracę wykonałby
dużo taniej (należy pamiętać, że Zamawiający miał obiektywnie możliwość wykonania
zamówienia własnymi siłami) oraz spółka musiałaby opłacić pracowników, nie otrzymując
w zamian ekwiwalentu w postaci świadczenia pracy. Sytuacja finansowa KW S.A. nie
pozwala na utrzymywanie pracowników, którzy nie pracują. W takim przypadku zachodzi
konieczność ich zwolnienia, co naruszy postanowienia porozumienia z rządem oraz
organizacjami związkowymi.
Podpisanie umowy z Wykonawcą w prostej linii doprowadziłoby Zakład do stanu
nierentowności. W ten sposób KW S.A. musiałoby zlikwidować Zakład i spółka naraziłaby się
na zarzut naruszenia zawartego porozumienia.
Zamawiający podkreślił, że KIO uznała unieważnienie postępowania o udzielenie
zamówienia w związku z realizacją programu oszczędnościowego. KW S.A. udzieliła
zamówienia zamiast oferentowi, własnemu zakładowi, w tym przypadku był to Zakład
Górniczych Robót Inwestycyjnych. Przyczyny unieważnienia w tym postępowaniu były
bliźniaczo podobne do tych, które wystąpiły w niniejszym przetargu – wyrok KIO z dnia 13
września 2013 r., KIO 2104/13; wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt KIO 428/16.
Podsumowując, Zamawiający wskazał, że decyzja o unieważnieniu postępowania nie
była podjęta z tego powodu, że Zamawiający nie chce współpracować z wykonawcą za
podaną cenę. W dacie wszczęcia postępowania Zamawiający posiadał środki finansowe,
które pozwoliłyby mu udzielić zamówienia na rzecz Odwołującego. Zamawiający
unieważniając postępowanie działał w celu ochrony miejsc pracy w KW S.A. i zapobiegnięcia
rozpoczęciu sporu zbiorowego, wykonania postanowień porozumień oraz dostosowywania
polityki finansowej spółki do pogłębiającego się kryzysu na rynku węgla.
Ad 3. Z argumentacji przedstawionej w ad 1 wynika, że nie było możliwe do
przewidzenia
wystąpienieżadnej
z
okoliczności
uzasadniających
unieważnienie
postępowania. Po pierwsze, Zamawiający ogłosił przetarg na wykonanie prac, które nie
mogłoby zostać zrealizowane przez Zakład, ponieważ w okresie gdy przetarg był ogłaszany
Zakład w I oraz II kwartale 2016 r. był już zarezerwowany do wykonania prac remontowych.
Uwolnienie mocy przerobowych Zakładu nastąpiło na skutek wystąpienia okoliczności,
których Zamawiający nie mógł obiektywnie przewidzieć. Nie można obciążać
Zamawiającego obowiązkiem, aby ten ze 100% skutecznością przewidział, na ile kryzys na
rynku węgla będzie postępował, szczególnie jeśli prognozy są różne. Jak wskazano wyżej
ceny węgla rosły i spadały.
Decyzja, aby przesunąć w czasie eksploatację ściany 729, której skutkiem było
pozostawienie Zakładu bez pracy, stanowiła następstwo zdarzeń rynkowych, niezależnych
od Zamawiającego tylko sytuacji globalnego handlu. Nie można twierdzić, że Zamawiający
nie dochował należytej staranności, ponieważ nie wiedział, w jakim okresie Zakład będzie
zdolny do pracy. Z treści pisma wynika, że Zamawiający tworzy Harmonogramy remontów
i modernizacji z wykorzystaniem własnych wydziałów produkcyjnych, uwzględniając potrzeby
poszczególnych oddziałów Spółki. Ogłaszając przetarg, Zamawiający miał prawo
przypuszczać, że Harmonogram ten nie ulegnie zmianie. W tamtym okresie nic nie
wskazywało na to, że sytuacja na rynku węgla będzie tak dramatyczna.
Po drugie, stale zmienia się sytuacja pracownicza oraz finansowa w KW S.A.
W okresie ogłaszania przetargu nie było jeszcze zagrożenia wszczęcia sporu zbiorowego
oraz kondycja finansowa spółki była lepsza niż w dacie unieważnienia postępowania.
Po trzecie, Zamawiający w § 16 ust. 5 pkt 1 Załącznika nr 5 do SWIZ przewidział
wypowiedzenie umowy ex nunc (od teraz) z zachowaniem okresu wypowiedzenia
wynoszącego nie mniej niż 30 dni i nie więcej niż 90 dni, określonego w odrębnym
oświadczeniu, w przypadku ograniczenia produkcji lub reorganizacji w jednostkach
organizacyjnych Zamawiającego, powodujących możliwość wykorzystania uwolnionychśrodków produkcji lub potencjału ludzkiego do samodzielnej realizacji przez Zamawiającegoświadczeń objętych umową. Wskazane przepisy Istotnych postanowień zostaną
wprowadzone do umowy, uprawniając Zamawiającego do wypowiedzenia umowy
wykonawczej w przypadku wystąpienia okoliczności takiej, jaka zaistniała w analizowanym
stanie faktycznym. Zatem, każdy wykonawca składając w postępowaniu ofertę na realizację
zamówienia znał warunki realizacji zamówienia i liczył się z ryzykiem wcześniejszego
rozwiązania umowy w przypadku uwolnienia środków produkcji lub potencjału ludzkiego
Zamawiającego umożliwiającego mu samodzielną realizację świadczeń objętych umową.
Twierdzenia Odwołującego dot. tego, że Zamawiający nie powinien był zlecić
zamówienia na rzecz Zakładu pozostają w sprzeczności z powyższym opisem SIWZ.
Zamawiający już w SIWZ przewidywał, że na skutek okoliczności od niego niezależnych
mogą pojawić się wolne moce przerobowe jego Zakładu. Odwołujący jako profesjonalista
powinien być świadom, że taka okoliczności może mieć miejsce. Zapis ten wpisywał się
w ogólną politykę oszczędności przyjętą w spółce. Jej założeniem jest w miarę możliwości
wykonywanie wszystkich prac własnym sumptem, chyba, że jest to obiektywnie niemożliwe.
Nawet jeśli zostałaby zawarta umowa z Odwołującym, to Zamawiający miałby prawo
do wypowiedzenia tej umowy. Skoro zaistniały przesłanki z art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp,
łącznie z przesłanką dot. uwolnienia mocy przerobowych Zakładu, KW S.A. podjęła decyzję
o unieważnieniu postępowania.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołujący wykazał spełnienie ustawowych wymagań, uprawniających go do
wniesienia odwołania, zgodnie z przepisem art. 179 ust. 1 ustawy Pzp.
Wobec nie wystąpienia okoliczności skutkujących odrzuceniem odwołania, Izba
rozpoznała odwołanie na rozprawie.
Na podstawie dowodów przedłożonych przez zamawiającego, Izba ustaliła
następujące okoliczności.
Zamawiający dysponuje zasobem 11 kopalń i 4 zakładów produkcyjnych, których
zadaniem jest wykonywanie robót związanych z prowadzoną działalnością. Zadaniem
zakładów produkcyjnych, w tym Zakładu Remontowo-Produkcyjnego, zwanego dalej
w skrócie „ZRP” jest przeprowadzanie remontów i modernizacji sekcji obudowy
zmechanizowanej dla potrzeb poszczególnych kopalni. Rodzaj, zakres i kolejność robót
określa plan rzeczowy przedstawiany w formie harmonogramów remontów i modernizacji.
Planowana w 2015 r. z wykonaniem w I kwartale 2016 r. modernizacja i remont 130 sekcji
obudowy zmechanizowanej dla potrzeb KWK „Marcel” nie została przyjęta przez ZRP do
realizacji w związku z pełnym wykorzystaniem mocy przerobowych. Brak mocy
przerobowych znajduje potwierdzenie w harmonogramach.
„Harmonogram biegu ścian 2015-2016 r.” z 15 maja 2015 r., KWK Piast wskazuje:
remont sekcji kwiecień – czerwiec, zbrojenie ściany lipiec i bieg ściany sierpień – grudzień
2016 r.
”Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2015 do
grudnia 2017 roku” z 7 grudnia 2015 r., KWK Piast wskazuje: remont sekcji w okresie
kwiecień-czerwiec 2016 r.
„Harmonogram biegu ścian 2016-2017 r.” z marca 2016 r., KWK Piast wskazuje biegściany od kwietnia do listopada 2017 r.
„Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2016 do
grudnia 2017 roku” z 22.03.2016 r., KWK Piast wskazuje remont sekcji w okresie październik
– grudzień 2016 r.
Z powyższego wynika, że w marcu 2016 r. zmieniono bieg ściany KWK Piast
z okresu sierpień – grudzień 2016 r., na kwiecień – listopad 2017 r., a remont sekcji z I
kwartału na IV kwartał 2016 r., czego skutkiem jest zwolnienie mocy przerobowych ZRP w II
kwartale 2016 r.
Wobec braku mocy przerobowych, zamawiający podjął uchwałę Zarządu KW S.A. nr
881/15 z 24 listopada 2015 r. o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia, na
podstawie ustawy Pzp, w celu zrealizowania zamówienia przez wykonawcę zewnętrznego.
„Harmonogram remontów i modernizacji obudów zmechanizowanych zgodnie
z wykorzystaniem mocy przerobowych wydziałów produkcyjnych od stycznia 2015 do
grudnia 2017 roku” został zweryfikowany przed publikacją ogłoszenia w TED - ogłoszenie
przesłano 16 grudnia 2015 r., publikacja nastąpiła w dniu 19 grudnia 2015 r.
Na skutek zmiany harmonogramów biegu ściany i remontu obudowy, Zakład
Remontowo-Produkcyjny
zawiadomił
Biuro
Zamówień
Publicznych
i
Przetargów
zamawiającego o możliwości wykonania remontu i modernizacji 80 szt. sekcji obudowy
zmechanizowanej BW 20/41 POz dla KWK „Marcel” w terminie do końca II kwartału 2016 r.
(pismo z dnia 22.03.2016 r.).
Wskazane
okoliczności
techniczne
stanowiły
przyczynę
podjęcia
przez
zamawiającego decyzji o unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia. Zamierzono
powierzenie wykonania modernizacji i remontu przedmiotu zamówienia obecnego
postępowania, własnemu Zakładowi Remontowo-Produkcyjnemu.
Zamawiający złożył do akt sprawy, oprócz wskazanych harmonogramów
i zawiadomienia z dnia 22.03.2016 r., inne dowody, w sumie 10, niektóre wielostronicowe,
z których wynika sytuacja związana z drastycznym spadkiem cen węgla, zmniejszonym
wydobyciem
węgla
m.in.
w
KWK
Piast
oraz
podejmowanymi
czynnościami
restrukturyzacyjnymi, w tym pismo – wystąpienie Organizacji Związkowych KW S.A. Oddział
„Ziemowit” z dnia 22 marca 2016 r. skierowane do Prezesa Zarządu Kompanii Węglowej
S.A. wnioskujące o pilne spotkanie dotyczące zmian w PTE w zakresie wydobycia
i sprzedaży w związku z bieżącą sytuacją w KWK „Ziemowit” oraz KWK „Piast”.
Nastąpiło zawarcie porozumień mających na celu m.in. ochronę zatrudnienia
pracowników, w tym 321 pracowników Zakładu Remontowo-Produkcyjnego, porozumienia:
z 6 lutego 2014 r., z 17 stycznia 2015 r., z 17 lipca 2015 r., z 19 kwietnia 2016 r., Biznes Plan
zakładający utrzymanie zatrudnienia. Utrzymanie zatrudnienia stanowi gwarancję realizacji
porozumień.
Zmiana biegu ściany i przesunięcia remontu sekcji obudowy zmechanizowanej KWK
Piast spowodowały, że aktualnie w II kwartale br. pracownicy ZRP pozostają bez możliwościświadczenia pracy.
Odwołujący złożył do akt 4 wydruki ze stron internetowych Gazety Wyborczej
i serwisu lokalnego – przekazy medialne na temat doraźnych sytuacji w niektórych
kopalniach.
Izba zważyła.
Przepis art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp zobowiązuje zamawiającego do unieważnienia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli wystąpiła istotna zmiana
okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży
w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Przepis art. 93 ust. 3 ustawy zobowiązuje zamawiającego do równoczesnego
zawiadomienia o unieważnieniu postępowania wszystkich wykonawców – w zależności od
etapu unieważnionego postępowania – w tym przypadku tych, którzy złożyli oferty –
z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego unieważnienia.
Zamawiający unieważnił postępowanie, podając w zawiadomieniu z dnia 29 marca
2016 r. następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
„W zakresie zadania nr 1 - Modernizacja i remont 130 sekcji obudowy
zmechanizowanej (typu BW 20/41 POz i BW 20/41 POz/3) bez hydrauliki sterowniczej dla
KW S.A. Oddział KWK Marcel unieważnia się postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, ponieważ wystąpiła istotna
zmiana okoliczności powodująca, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym,
czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Uzasadnienie faktyczne: Zamawiający posiada własny Zakład Remontowo-
Produkcyjny, który jest wyspecjalizowany w modernizacjach i remontach sekcji obudów
zmechanizowanych. W chwili podejmowania przez Zamawiającego decyzji o uruchomieniu
postępowania nr 221500512 Zakład ten, wobec wykonywanych i zaplanowanych do
wykonywania remontów obudów zmechanizowanych, poinformował KWK Marcel (pismo
ZRP/TPA/1393/2015 r. z 10.07.2015 r.), iż nie może się podjąć w I kwartale 2016 r. remontu
i modernizacji obudowy dla tej kopalni, ze względu na pełne wykorzystanie mocy
przerobowych. Ponieważ prowadzona przez Zamawiającego procedura przetargowa nie
została zakończona w przewidywanym terminie oraz zawarcie umowy i wykonanie zadania
nie doszło do skutku w I kwartale 2016 r. Zakład Remontowo-Produkcyjny posiada już w II
kwartale 2016 r. moce przerobowe, co więcej dodatkowo uwolnione wobec przesunięcia
planowanego do wykonania na potrzeby KWK Piast remontu sekcji 112 szt. sekcji obudowy
zmechanizowanej Glinik 12/24POz, wynikającego ze zmiany na koniec 2016 r. terminu
uruchomienia ściany, w której mają być zainstalowane, co jest spowodowane ustaleniem
niższych planów wydobywczych dla KWK Piast wobec kryzysu na rynku węgla.”
Izba nie podzieliła zastrzeżeń odwołującego, co do zakresu i treści zawiadomienia
o unieważnieniu postępowania. Przepis ustawy zobowiązujący zamawiającego do
zawiadomienia wykonawców o czynności unieważnienia postępowania, nie określa zakresu
informacji jakie zamawiający powinien zamieścić w zawiadomieniu, nie zobowiązuje też do
załączenia dowodów potwierdzających okoliczności faktyczne wskazane w zawiadomieniu.
Zamawiający zamieścił informacje dotyczące uzgodnień w sprawie wykonania
zadania w zakresie własnych struktur wykonawczych, wskazał zmiany jakie miały miejsce
w związku ze zmianą planów realizacyjnych Zakładu Remontowo-Produkcyjnego dot. KWK
Piast oraz przyczynę zmian – niższego wydobycia wobec kryzysu na rynku węgla.
Treść zawiadomienia nie budzi wątpliwości co do okoliczności stanowiących
podstawę unieważnienia postępowania, co czyni, że zawiadomienie należało uznać jako
odpowiadające normie art. 93 ust. 3 ustawy Pzp.
W wyniku analizy dowodów złożonych na rozprawie oraz wyjaśnień stron
i pełnomocników, Izba uznała, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku
podstaw do przypisania zamawiającemu naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp.
Wskazany przepis stanowiący, że zamawiający unieważnia postępowanie
o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że
prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym,
czego nie można było wcześniej przewidzieć, zawiera normę obligującą zamawiającego do
podjęcia czynności, obwarowaną wymaganiem kumulatywnego spełnienia przesłanek
wskazanych w przepisie.
W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej i sądów oraz piśmiennictwie przyjmuje
się odnośnie istotnej zmiany okoliczności, że zmiana w rozumieniu wskazanego przepisu,
powodująca skutek w postaci unieważnienia postępowania, to pewne wydarzenia lub
okoliczności mające wpływ na prowadzone postępowanie lub przedmiot zamówienia.
Wymagane jest by zmiana okoliczności wystąpiła już w czasie podejmowania decyzji
o unieważnieniu, gdyż niewystarczające jest samo zagrożenie zmianą, konieczne jest by
unieważnienie postępowania było reakcją na zdarzenie, które już nastąpiło (Sąd Okręgowy
w Gliwicach w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt X Ga 45/2008).
Istotna zmiana okoliczności to kategoria obiektywna, ściśle powiązana z przedmiotem
i terminem wykonania zadania (Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 1 grudnia 2003 r.,
sygn. akt V Ca 224/03).
Przez istotną zmianę okoliczności należy rozumieć zaistnienie pewnych zdarzeń
faktycznych, których konsekwencją jest przyjęcie, że kontynuowanie postępowania
przetargowego nie leży w interesie publicznym (Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 7
lipca 2009 r., sygn. akt V Ca 1187/2009).
Odnośnie interesu publicznego, w doktrynie wskazuje się, że kategoria interesu
publicznego jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym. Trybunał Konstytucyjny w uchwale
z 12 marca 1997 r., sygn. akt W 8/96, wskazał pojęcie interesu publicznego uznając, że za
interes publiczny należy bez wątpienia uznawać korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji
przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz
samorządowej, realizowanych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych,
związanych np. z ochroną zdrowia, oświaty, kultury, porządku publicznego.
Interes publiczny powinien być postrzegany jako cel, dla którego zaspokojenia miało
być realizowane zamówienie, który to cel zaspokaja konkretnie wskazane potrzeby
społeczne (wyrok KIO z 29 marca 2011 r., sygn. akt KIO 601/11).
Interes publiczny jest potrzebą ogółu, określonej społeczności czy grupy
mieszkańców, grupy zawodowej, charakteryzującej się wspólną cechą (wyrok KIO z 8
kwietnia 2008 r., sygn. akt KIO/UZP 262/08).
Przesłanka nieprzewidywalności zmiany okoliczności, ziszcza się wówczas, gdy
zamawiający w czasie ogłaszania postępowania nie był w stanie przewidzieć zmiany
okoliczności i nie mógł spodziewać się, że takie zdarzenia nastąpią.
Oceniając zastosowanie normy art. 93 ust. 1 pkt 6 Pzp, z uwzględnieniem zasad
interpretacyjnych przepisu wynikających z powołanego orzecznictwa jako podstawy
unieważnienia postępowania, Izba uznała, że zostały ziszczone przesłanki art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy Pzp.
Złożone przez zamawiającego dowody oraz merytoryczne wyjaśnienia stron
i pełnomocników, potwierdzają, że zmiany eksploatacyjne w KWK Piast wpłynęły na zmiany
techniczne w zakresie modernizacji i remontu sekcji obudowy zmechanizowanej, będącej
przedmiotem zamówienia.
Izba podziela stanowisko odwołującego, że sytuacja w górnictwie jest znana,
szczególnie z przekazów medialnych wskazujących brak możliwości lokowania swoich
produktów, zagrożenie rentowności poszczególnych kopalń, ale fakt ten nie stanowi dowodu
potwierdzającego, że pewnych zdarzeń nie można było przewidzieć w takim znaczeniu, że
np. dwuletni plan modernizacji i remontów nagle zdezaktualizuje się. Wpływ nagłych zmian
eksploatacyjnych KWK Piast na plan remontów i modernizacji nie był możliwy do
przewidzenia w dacie wszczęcia postępowania, a zamawiający zachował staranność
weryfikując przed podjęciem czynności harmonogram z dnia 7 grudnia 2015 r. i uzyskując
potwierdzenie, że moce przerobowe ZRP są stabilne.
Zmiana okoliczności jest z pewnością zmianą istotną, bo poza faktem wykonania
zamówienia jako takiego, zmiana ta gwarantuje utrzymanie zatrudnienia pracowników ZRP
niemal w całości (odwołujący oświadczył na rozprawie, że do wykonania zamówienia
zaoferował 250 osób).
Zmiana okoliczności miała charakter nieprzewidywalny, jako, że kategoria
przewidywalności referuje się do zwykłych warunków prowadzenia działalności, w których
czynniki zewnętrzne nie mają przesądzającego wpływu na wykonanie zamierzonych planów
(wyrok z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt KIO/UZP 606/11).
Zamawiający wszczynając postępowanie miał podstawy przypuszczać, że w wyniku
rozstrzygnięcia postępowania będzie mógł zrealizować usługę w sposób opisany w SIWZ.
Izba podziela wskazane przez strony orzecznictwo, w tym poglądy wyrażone
w wyrokach: z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt 2104/13; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn.
akt KIO 428/16 – wskazujące, jak niżej.
Prowadzenie postępowania celem zrealizowania zamówienia przez wykonawcę
zewnętrznego w sytuacji, gdy wystąpiła możliwość wykonania zamówienia własnymi siłami,
przy jednoczesnym obowiązku zapewnienia pracy osobom zatrudnionym przez
zamawiającego, nie leży w interesie publicznym.
Interes publiczny w ujęciu zadań zamawiającego, to realizacja zadań ustawowych
(statutowych), dla których realizacji podmiot został utworzony. Zatem, interes publiczny
w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem potencjału kadrowego, sytuacji
finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji zamówienia.
Prowadzenie postępowania i udzielenie zamówienia w sytuacji, w której pracownicy
zamawiającego ze względu na zmianę sposobu realizacji zadań, są w stanie zrealizować
przedmiot
zamówienia,
przeczy
interesowi
publicznemu.
Udzielenie
zamówienia
oznaczałoby konieczność redukcji zatrudnienia, ewentualnie wydatkowania środków
w nieuzasadniony sposób.
Izba podzieliła też stanowisko przedstawione w wyroku Izby z dnia 3 września 2013
r., sygn. akt KIO 2006/13, w którego uzasadnieniu wskazano m.in.: -nawet niewielka zmiana
przedmiotu zamówienia, która ma wymierne znaczenie dla zamawiającego, może
wywoływać uzasadnione podstawy do unieważnienia postępowania; -niezasadnym byłoby
nakazywanie zamawiającemu nabycia określonych dóbr, które będzie posiadał w wyniku
pozyskania z realizacji innej umowy (przesłanka związana z interesem publicznym,
rozumianym jako ograniczenie bądź uniknięcie wydatkowania środków publicznych
w zakresie, w jakim nie jest to niezbędne); -wydatkowanie środków publicznych powinno
następować przy optymalnym doborze metod i środków służących osiągnięciu założonych
celów, co z kolei gwarantuje efektywność i uzyskiwanie jak najlepszych rezultatów przy
określonych nakładach; -żądania odwołującego sprowadzające się do próby kontynuowania
postępowania w kształcie dotychczasowym, niewątpliwie musiałyby doprowadzić do
znacznych szkód majątkowych ze wszystkimi tego konsekwencjami dla zamawiającego.
W wyroku z 7 lipca 2009 r., sygn. akt V Ca 1187/09, oddalającym skargę wykonawcy
kwestionującego unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia, Sąd Okręgowy
w Warszawie wskazał, że „Należy przyjąć, iż sformułowanie treści przepisu art. 93 ust. 1 pkt
6 pzp, w którym mowa o zmianie okoliczności należy rozumieć jako zaistnienie pewnych
zdarzeń faktycznych, których konsekwencją jest przyjęcie, iż kontynuowanie postępowania
przetargowego nie leży w interesie publicznym. Za takie zdarzenie należy bez wątpienia
uznać blokadę środków przeznaczonych na finansowanie zamówienia. (…) Przepis art. 93
ust. 1 pkt 6 nie wymaga zaistnienia okoliczności „potwierdzonych urzędowo”, ale
okoliczności, które z obiektywnego punktu widzenia należy ocenić jako uzasadniające tezę,
iż dalsza procedura przetargowa nie służy interesowi publicznemu.”
Reasumując powyższe, Izba oddaliła odwołanie na podstawie art. 192 ust. 1 ustawy
Pzp.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9
i 10 ustawy Pzp stosownie do jego wyniku, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania
wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich
rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów postępowania odwoławczego
wpis uiszczony przez odwołującego w kwocie 15 000 zł.
Przewodniczący: ………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 385/16 z dnia 2016-04-22
- Sygn. akt KIO 499/16 z dnia 2016-04-20
- Sygn. akt KIO 501/16 z dnia 2016-04-19
- Sygn. akt KIO 500/16 z dnia 2016-04-19
- Sygn. akt KIO 496/16 z dnia 2016-04-19
