rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2015-10-21
rok: 2015
data dokumentu: 2015-10-21
rok: 2015
sygnatury akt.:
KIO 2096/15
KIO 2096/15
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 28 września 2015 r. przez
Odwołującego – PPHU „N.” W. N., ul. Pamiątkowa 32, 66-300 Międzyrzecz, w
postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Łagów, ul. 1 lutego 7, 66-220
Łagów,
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 28 września 2015 r. przez
Odwołującego – PPHU „N.” W. N., ul. Pamiątkowa 32, 66-300 Międzyrzecz, w
postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Łagów, ul. 1 lutego 7, 66-220
Łagów,
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej, unieważnienie czynności wykluczenia Odwołującego z
postępowania oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem
oferty Odwołującego.
2. kosztami postępowania obciąża Zamawiającego, i:
2.1.
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr
(słownie: siedem tysięcy pięćset złotych, zero groszy) uiszczoną przez
Odwołującego tytułem wpisu od odwołania;
2.2.
zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 11 000 zł 00 gr
(słownie: jedenaście tysięcy złotych zero groszy) stanowiącą koszty
postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia
jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
do Sądu Okręgowego w Zielonej Górze.
Przewodniczący: ……………………………..
Sygn. akt: KIO 2096/15
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Gmina Łagów – prowadzi na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2013.907 ze zm.) – dalej: Pzp lub Ustawa;
postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na „Odbiór i transport odpadów
komunalnych zmieszanych i segregowanych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na
terenie gminy Łagów”.
Wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w przepisach wykonawczych
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp.
Pismem z dnia 23 września 2015 r. Zamawiający poinformował o wyborze
najkorzystniejszej oferty oraz o wykluczeniu Odwołującego – PPHU „N.” W. N., ul.
Pamiątkowa 32, 66-300 Międzyrzecz – z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp
oraz o uznaniu jego oferty za odrzuconą stosownie do art. 24 ust. 4 Pzp.
W dniu 28 września 2015 r. Odwołujący wniósł do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołanie wobec czynności i zaniechań Zamawiającego zarzucając
naruszenie art. 7, art. 89 ust. 1 pkt 5, art 24 ust. 2 pkt 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 3, art. 90
ust. 1, art. 91-92 Pzp z uwagi na wskazanie przez Zamawiającego wadliwego wyniku
postępowania, błędne przyjęcie, że wykonawca podlega wykluczeniu, a jego oferta podlega
odrzuceniu, wnosząc o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
1)
powtórzenia czynności badania ofert – w następstwie, której nastąpi cofnięcie wyniku
postępowania i cofnięcie odrzucania oferty Odwołującego,
2)
powtórzenie czynności oceny (punktacji ofert) – tj. przeprowadzenia tej czynności w
odniesieniu do oferty Odwołującego,
3)
równe traktowanie wykonawców ubiegających się o zamówienie publiczne w sposób
zachowujący zasady uczciwej konkurencji.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z zapisami siwz pkt. 6.1.1. na
potwierdzenie warunków względem posiadania uprawnień do realizacji przedmiotu
zamówienia Zamawiający wymagał: zezwolenie na odbiór i transport odpadów (zgodnie z
pkt. 5.1.1. SIWZ) oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności regulowanej. Do
złożonej oferty Odwołujący załączył Decyzję Starosty Międzyrzeckiego znak:
OS.6233.16.2013.JA z dnia 31 maja 2013r na transport na terenie całego kraju wskazanych
siwz odpadów - co w świetle ustawy z dnia 14 grudnia 2012r o odpadach jest zezwoleniem
na odbiór i transport odpadów. Złożona oferta zawiera również Zaświadczenie Nr 1/2013-
2015 o zmianie wpisu do rejestru działalności regulowanej wydane przez Wójta Gminy
Łagów z dnia 18.06.2015r. Tym samym, Odwołujący przedłożył wszystkie wymagane
prawem i zapisami siwz dokumenty, pozwalające mu realizować przedmiotowe
postępowanie na odbiór i transport odpadów komunalnych.
Odwołujący wskazał, że Zamawiający w toku badania oferty, pismem z dnia
21.09.2015 r., z podstawy prawnej art. 26 ust. 4 - wyjaśnienie dokumentu potwierdzającego
spełnienie warunków - wezwał Odwołującego do wyjaśnienia w zakresie dokumentu nie
wymaganego zapisami siwz - zezwolenia w zakresie zbierania odpadów. Dokument ten, jest
zbędny do realizacji przedmiotowego zamówienia i nie był wskazany zapisami siwz. Na
wezwanie Zamawiającego Odwołujący udzielił wyczerpującej odpowiedzi w rzeczowym
zakresie pismem z dnia 22.09.2015 r., L.dz. 1255/2015. Podkreślono, że Zamawiający nie
wezwał do uzupełnienia dokumentu - zezwolenia na zbieranie odpadów - czym naruszył art.
26 ust. 3 ustawy. Pomimo tego, Zamawiający, wynikiem postępowania wykluczył
Odwołującego z postępowania za brak przedstawienia zezwolenia na zbieranie odpadów- za
brak dokumentu, którego nie wymagał zapisami siwz i zbędnego do realizacji
przedmiotowego postępowania.
Odwołujący podkreślił, że przedmiotem zamówienia jest odbiór i transport odpadów
komunalnych /żadne zapisy siwz nie zawierają obowiązku zbierania odpadów/.
Zamawiający w instytucji wykluczenia powołuje się na art. 27 ustawy o odpadach - ależadnymi zapisami siwz nie wskazuje zakresu realizacji zamówienia z przytoczeniem tej
regulacji - tym samym przedmiot zamówienia zamyka się w zakresie odbioru zebranych
przez mieszkańców odpadów komunalnych i ich transporcie. Zgodnie z ustawą o odpadach
proces zbierania odpadów rozpoczyna się już w momencie gdy wytworzone odpady są
wrzucane do odpowiednich pojemników, a kończy się kiedy pojemniki są odbierane i
opróżniane przez pojazdy do wywozu odpadów - co jest przedmiotem danego zamówienia.
Ponadto zbierającym i właścicielem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach jest właśnie
Zamawiający – Gmina i zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, to ona może pozyskać
stosowne zezwolenie na prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów komunalnych.
Następnie argumentowano, że Zamawiający zapisami siwz nie wymagał zezwolenia
na zbieranie odpadów i nigdzie nie ustanowił, że zbieranie odpadów jest zakresem tego
zamówienia - żąda danego zezwolenia po terminie składania ofert.
Ponadto wskazano, że zezwolenie na zbieranie odpadów jest zbędne do realizacji
przedmiotowego zamówienia i żądane po terminie składania ofert, stanowi dokument zbędny
w danym postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy.
Odwołujący podniósł także, że Zamawiający zmienia warunki wejścia do
postępowania i zakres rzeczowy postępowania po terminie składania ofert, żądając
zezwolenia, o które jedynie On może ustawowo się ubiegać.
W kontekście naruszenia art. 7 ustawy przez Zamawiającego Odwołująca stwierdził,że złożona oferta wybranego wykonawcy TRANS-FORMACJA ma następujące uchybienia:
1) firma wskazuje w ofercie, że posiada decyzję na zbieranie odpadów na warunkach, że
odpady będą zbierane na placu utwardzonym w specjalnych kontenerach i pojemnikach w
sposób zabezpieczający przed ich negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Zbiórka
odpadów w Gminie Łagów odbywa się u źródła czyli u właściciela nieruchomości, odpady są
zbierane w pojemnikach lub workach zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach (Dz. U. 1996 Nr. 132 poz. 622) i Regulaminem utrzymania czystości i porządku na
terenie Gniny Łagów (Uchwała Rady Gminy z 20 grudnia 2012 r.). Tym samym wskazana do
wyniku postępowania firma również nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów z terenu
Gminy - co Zamawiającemu nie przeszkadza. 2) do spełnienia warunków w postępowaniu
zgodnie ze SIWZ należało wykazać jedna usługę w zakresie ODBIORII TRANSPORTU
ODPADÓW KOMUNALNYCH ZMIESZANYCH I SEGREGOWANYCH na łączną kwotę
brutto 300 000 zł. TRANS-FORMACJA w swojej ofercie (zał. 10) wykazała 2 usługi odbioru i
transportu odpadów w Gminie Gubin w okresie od 01.01.2014r. do 31.12.2014r. i w Gminie
Babimost od 01.04.2014r. do 31.12.2015r. Na potwierdzenie przedstawiła Referencje
(obecne Poświadczenia) z gminy Gubin i Babimost. Załączone referencje nie potwierdzają: -
kwoty wykonania usługi, - rodzaju usługi żądanej przez Zamawiającego odbioru i transportu
odpadów komunalnych zmieszanych i segregowanych. Potwierdzają natomiast usługę
odbioru i zagospodarowania odpadów. W zagospodarowaniu odpadów jest kwota jaką
wykonawca zapłacił za przyjęcie ich do przetworzenia w RIPOK. Jak więc Zamawiający
stwierdził spełnienie warunku SIWZ na łączną kwotę brutto 300 000 zł, - z treści referencji
wynika, że firma wykonuje nadal dane usługi. Zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady
Ministrów z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać
zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane wynika,że poświadczenie do nadal wykonywanych usług powinny być wydane nie wcześniej niż 3
miesiące przed upływem składania wniosku (wszystkie daty są po terminie, przy jednej
referencji brak jest daty) - referencje dane nie dotyczą odpadów komunalnych zmieszanych i
segregowanych. Przedstawione referencje w swoim zakresie nie odpowiadają w pełni
opisowi wskazanemu w SIWZ względem warunków wejścia do postępowania - co również
Zamawiającemu nie przeszkadza. Zamawiający był zobowiązany do zweryfikowania danych
dokumentów przed rozstrzygnięciem postępowania, zgodnie z dyspozycja art. 26 ust. 3
ustawy- czego zaniechał- zgodnie z informacją pracownika urzędu zajmującego się tym
przetargiem Gmina Łagów nie żądała wyjaśnień i uzupełnień od firmy TRANS-FORMACJA.
Jednoznacznie stanowi to o naruszeniu art. 7 ustawy - zasady równego traktowania i
uczciwej konkurencji.
Podniesiono następnie, że wskazane wyżej czynności Zamawiającego naruszyły
interes Odwołującego. Zamawiający w toku postępowania zaniechaniem i swoimi wadliwymi
czynnościami, naruszył artykuły ustawy co narusza zasady uczciwej konkurencji oraz zasady
równego traktowania stron postępowania. Powyższe narusza dobre imię Odwołującego i
naraża na utratę sporych korzyści.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania, wskazując na rozprawie m.in. na pkt
6.1.1 SIWZ, gdzie mowa o zezwoleniu na odbiór i transport zgodnie z pkt 5.1.1. SIWZ, w
którym literalnie wskazano na obwiązek posiadania zezwolenia na zbieranie i transport lub
na zbieranie odpadów. SIWZ zawiera jasną regulację dotyczącą wymogów związanych ze
zbieraniem odpadów. Zamawiający wskazał przy tym, że zarzuty co do warunków udziału w
postępowaniu są spóźnione. Wykonawca nie może kwestionować teraz wymogu posiadania
zezwolenia na zbieranie odpadów. Podkreślono, że Odwołujący, ani nie zadawał pytań w
tym zakresie, ani nie skarżył specyfikacji. Pozostali wykonawcy złożyli zezwolenia na
zbieranie odpadów. Zamawiający wskazał także na art. 27 ustawy o odpadach oraz definicję
z art. 3 ust. 1 pkt. 34 ww. ustawy. Argumentowano, że zbieranie to także gromadzenie
odpadów. Podniesiono przy tym, że są interpretacje, że wykonawca, który dostarcza
pojemniki i jest właścicielem tych pojemników, to tym samym gromadzi te odpady. Wskazano
jednocześnie, że zarzuty wobec oferty wybranego wykonawcy są w tym postępowaniu
niedopuszczalne. Wyjaśniono przy tym, że Zamawiający nie doprecyzował w treści SIWZ,
czy zezwolenie na zbieranie odpadów ma być wydane przez gminę Łagów.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Rozpoznając odwołanie Izba w pierwszej kolejności stwierdziła, że nie zachodzą
przesłanki do odrzucenia odwołania, a Odwołujący posiada legitymację do wniesienia
odwołania wymaganą w art. 179 ust. 1 Pzp.
Rozpoznając odwołanie Izba kierowała się dyrektywami wynikającymi z art. 190 ust. 1
Pzp, zgodnie z którym strony i uczestnicy postępowania odwoławczego są obowiązani
wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, jak również z
art. 192 ust. 7 Pzp w myśl, którego Izba nie może orzekać, co do zarzutów, które nie były
zawarte w odwołaniu.
Po
przeprowadzeniu
rozprawy,
uwzględniając
zgromadzony
materiał
dowodowy, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron Izba
uznała, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Za potwierdzony Izba uznała zarzut
naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp.
Przedmiotem niniejszego zamówienia są usługi odbioru i transportu odpadów
komunalnych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Łagów.
W pkt 3.1 SIWZ Zamawiający podał, że „przedmiotem zamówienia są usługi odbioru i
transportu odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Łagów”.
W pkt 3.5 SIWZ (Opis przedmiotu zamówienia) Zamawiający podał, że „Zakres przedmiotu
zamówienia obejmuje w całym okresie realizacji zamówienia odbiór i transport odpadów do
Regionalnej instalacji unieszkodliwiania odpadów, to jest Zakładu Unieszkodliwiania
Odpadów Komunalnych w Długoszynie” (pkt 1); „Wykonawca odbierze od właścicieli
nieruchomości zamieszkałych każdą zebraną ilość odpadów komunalnych będących
przedmiotem zamówienia” (pkt 2); „Wykonawca zobowiązany jest do zapewnienia
właścicielom nieruchomości worków do selektywnej zbiórki odpadów” (pkt 5 lit. e);
„Wykonawca zobowiązany będzie – w zakresie przedmiotu zamówienia – do monitorowania
wywiązywania się przez właścicieli z obowiązku selektywnego zbierania odpadów
komunalnych. W przypadku stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie dokonuje
segregacji odpadów, wykonawca odbiera odpady jako niesegregowane (zmieszane odpady
komunalne)” (pkt 11); „Wykonawca zobowiązany będzie do przedkładania Zamawiającego
informacji dot. monitorowania obowiązku ciążącego na właścicielach nieruchomości w
zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych” (pkt 25).
Zamawiający nie postawił w treści specyfikacji obowiązków związanych z
magazynowaniem lub tymczasowym magazynowanie odpadów przez wykonawcę (vide
protokół z rozprawy: „(…) zamawiający nie wymagał od wykonawcy posiadania bazy
magazynowej”). Zamawiający skupił się jedynie na umożliwieniu wstępu do bazy
transportowej (pkt 17) oraz na wymogach dotyczących pojazdów, jakimi będą
transportowane odpady. Zamawiający wycofał się także z wymogu przewidującego
obowiązek doczyszczania selektywnie odbieranych odpadów do jakości odpowiadającej
uzgodnieniom z instalacją odzysku i unieszkodliwiania, do której wykonawca przekaże
poszczególne frakcje odpadów (wykreślony pkt. 8 z pkt 3.5 SIWZ).
W ramach warunków udziału w postępowaniu Zamawiający wskazał w pkt. 5.1.1
SIWZ – posiadanie uprawnień do wykonania określonej działalności lub czynności: „Należy
wykazać, że wykonawca: - posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego
przez Wójta Gminy Łagów; posiada aktualne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów,
zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010.185.1243) lub posiada
zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (Dz.U. 2013.21.). Ocena spełnienia warunków nastąpi na podstawie złożonego
przez Wykonawcę zaświadczenia o dokonanym wpisie do rejestru działalności regulowanej
oraz zezwolenia na zbieranie i transport odpadów”. W pkt 6.1.1. – wykaz oświadczeń i
dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków
udziału w postępowaniu oraz nie podlegania wykluczeniu na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy
– Zamawiający wskazał z kolei na obowiązek złożenia „zezwolenia na odbiór i transport
odpadów (zgodnie z pkt 5.1.1. SIWZ) oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności
regulowanej”.
Pismem z dnia 21 września 2015 r., Zamawiający działając na podstawie art. 26 ust.
4 Pzp, wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień wskazując, że w świetle SIWZ należało
wykazać, że wykonawca posiada aktualne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów,
zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010.185.1243) lub posiada
zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (Dz.U. 2013.21.). W ofercie dołączono zaś jedynie decyzję na prowadzenie
działalności w zakresie transportu odpadów komunalnych. W związku z powyższym
Zamawiający poprosił o okazanie zezwolenia na zbieranie odpadów, jednocześnie
wskazując termin na przekazanie powyższych wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia 22
września 2015 r., Odwołujący wskazał m.in., że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach w art. 5 określa, że to właściciel nieruchomości zbiera wytworzone na terenie
nieruchomości odpady komunalne i przekazuje jest uprawnionym odbiorom. Odbiorca
odbiera i przekazuje je do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, co
wynika z art. 9e ww. ustawy. Wskazano, że PPHU „N.” nie zbiera odpadów tylko je odbiera
od właścicieli nieruchomości, a przedmiotem tego zamówienia nie są usługi zbierania lecz
odbioru i transportu odpadów komunalnych.
W informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, w ramach informacji o wykluczeniu
Odwołującego z postępowania, Zamawiający wskazał, że Odwołujący nie wykazał,
najpóźniej na dzień składania oferty spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1
Pzp i brak podstaw do wykluczenia z powodu niespełnienia warunków, o których mowa w
art. 24 ust. 1. Z treści udzielonej odpowiedzi można domniemywać, że oferent wymaganych
zezwoleń nie posiada. Zamawiający wskazał, że z postanowień SIWZ, w szczególności
opisu przedmiotu zamówienia, wynika jednoznacznie, że zamówienie obejmuje
gospodarowanie odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.
o odpadach (DZ. U. z 2013 poz. 21 z późn. zm.), w tym zbieranie odpadów w rozumieniu art.
3 ust. 1 pkt 34, albowiem to wykonawca zabezpiecza i udostępnia pojemniki dla
nieruchomości, w których będą gromadzone odpady. Wbrew twierdzeniom oferenta,
zastosowania w sprawie nie ma art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach, albowiem Gmina Łagów przejęła na siebie wyposażenie nieruchomości w
pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników
w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, na mocy uchwały rady
gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, jako części usługi w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości, w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę
za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc stała się wtórnym wytwórcą odpadów i
ich posiadaczem. Obowiązek ten przejmuje wykonawca w ramach przedmiotowego
zamówienia w związku z czym zastosowanie ma przepis art. 27 ww. ustawy. Zamawiający
końcowo wskazał, że brak dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań postawionych
przez Zamawiającego, stanowi podstawę do wykluczenia wykonawcy z postępowania na
podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy, a ofertę uznaje się za odrzuconą na podstawie art. 24
ust. 4 Pzp.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego wyklucza się wykonawcę, który nie wykazał spełnienia warunków udziału w
postępowaniu.
W niniejszej sprawie, w ocenie Izby, Zamawiający nie miał podstaw do zastosowania
wobec Odwołującego ww. przepisu z powodu braku zezwolenia na zbieranie odpadów.
Należy w tym miejscu wskazać jednocześnie, że przed podjęciem decyzji o wykluczeniu
wykonawcy z postępowania z powodu braku wymaganych dokumentów potwierdzających
spełnienie warunków udziału w postępowaniu, zamawiający ma obowiązek przeprowadzenia
procedury z art. 26 ust. 3 Pzp. Jest to obowiązek a nie uprawnienie, od którego zamawiający
mógłby odstąpić. Działania zamawiającego nie mogą przy tym wprowadzać wykonawcę w
błąd i pozbawiać wykonawcę możliwości konwalidowania braku tych dokumentów, skoro
ustawodawca przewidział specjalną procedurę uzupełniania tego rodzaju dokumentów. W
analizowanym postępowaniu Zamawiający nie zastosował art. 26 ust. 3 Pzp, a jedynie
wezwał wykonawcę do złożenia wyjaśnień w trybie art. 26 ust. 4 Pzp. Zastosowanie art. 26
ust. 4 Pzp nie zastępuje obligatoryjnego trybu z art. 26 ust. 3 Pzp. Ponadto, jedynie z uwagi
na zawarcie w treści wezwania prośby o okazanie zezwolenia, gdzie jednocześnie cała treść
wezwania referowała do trybu z art. 26 ust. 4 Pzp, nie może stanowić dla Zamawiającego
argumentu, który mógłby przemawiać za wypełnieniem dyspozycji z art. 26 ust. 3 Pzp, a tym
samym pozbawiać wykonawcę prawa do uzupełnienia oferty, zgodnie z procedurą zawartą w
art. 26 ust. 3 Pzp. Zastosowanie przez Zamawiającego danej podstawy prawnej swoich
działań rodzi dla wykonawcy określone skutki prawne. Wezwanie w trybie art. 26 ust. 3 Pzp
może być jednorazowe, inaczej niż wezwania z art. 26 ust. 4 Pzp. Wykonawca mając wiedzę
o działaniu Zamawiającego w oparciu o art. 26 ust. 4 Pzp nie może następnie, na etapie
postępowania odwoławczego, być stawiany przed argumentacją sprowadzającą się do tego,
że wezwanie, mimo braku wskazania takiej podstawy prawnej, należało traktować także jako
wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp, gdyż w treści pisma zawarto prośbę o okazanie zezwolenia
(co nie było nawet wezwaniem do złożenia dokumentu). Działania zamawiającego muszą
być jednoznaczne i precyzyjne, i jak wskazano wcześniej, nie mogą wprowadzać wykonawcę
w błąd oraz stanowić swoistych pułapek, które uprawniałyby następnie do budowania
argumentacji na rzecz stanowiska prezentowanego w toku postępowania odwoławczego
przed Izbą.
Powyższe rozważania Izba wskazała jedynie na marginesie podstawy swojego
rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie Izby, Odwołujący złożył dokumenty wyspecyfikowane przez
Zamawiającego w pkt 6.1.1. SIWZ, które są wystarczające dla wykazania spełnienia
warunków udziału w postępowaniu i wystarczające do realizacji przedmiotu zamówienia.
Opis przedmiotu zamówienia stanowi o odbiorze i transporcie odpadów (a nie o
zbieraniu odpadów). Zestawienie treści pkt 5.1.1 oraz pkt 6.1.1 SIWZ nakazywało przy tym
uznanie, że treść specyfikacji nie jest w tym zakresie precyzyjna i jednoznaczna i konieczne
jest dokonanie jej interpretacji. Wykładnia językowa nie daje w tym przypadku
jednoznacznych wniosków. Dalsze reguły wykładni nakazywały natomiast przyjęcie, że
warunkiem udziału w postępowaniu nie mogło być posiadanie zezwolenia na zbieranie
odpadów. Warunek musi być związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do
przedmiotu zamówienia. Z opisu przedmiotu zamówienia nie wynika natomiast, by
obowiązkiem wykonawcy było zbieranie odpadów, obowiązki te dotyczą bowiem odbioru i
transportu odpadów zebranych już przez właścicieli nieruchomości. Nie sposób w
konsekwencji przyjmować, że obowiązkiem wykonawcy było w ogóle przedkładanie – dla
wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu – zezwolenia na zbieranie
odpadów.
Należy w tym miejscu wskazać, że treść specyfikacji poddaje się tożsamym regułom
wykładni, jakie stosowane są przy wykładni przepisów prawa. W związku z powyższym warto
przytoczyć stanowisko Sądu Okręgowego w Warszawie z wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt XXIII Ga 257/15, zgodnie z którym „Definiując pojęcie wykładni należy wskazać, iż
wykładnia prawa nazywamy proces myślowy, który polega na ustaleniu właściwego
znaczenia przepisu prawnego w oparciu o wypracowane przez naukę dyrektywy wykładni.
Wyróżnić można kilka klasyfikacji wykładni. Podstawowy podział opiera się na zastosowaniu
metody interpretacji i tak wykładnia językowa polega na odczytywaniu znaczenia danego
przepisu prawnego z punktu widzenia języka, w którym dany przepis prawny został
napisany, tj. poprzez wykładnię przepisu w oparciu o znaczenie użytych dla jego
sformułowania wyrazów. Zgodnie z wykładnią systemową przepis interpretowany jest z
uwzględnieniem tego, że ogół przepisów tworzy jeden system prawny, stąd koniecznym jest
uwzględnienie wzajemnych relacji między przepisami i ich miejscem w systemie. Wykładnia
funkcjonalna uwzględnia funkcje prawa, jego przeznaczenie społeczno-gospodarcze.
Wykładnia celowościowa uwzględnia natomiast cele regulacji, jakie przepis ma realizować
(…) Do zastosowania kolejnych wykładni, w tym celowościowej możemy przejść dopiero w
wypadku, gdy wykładnia językowa nie doprowadziła do wyjaśnienia wątpliwości związanym z
danym zapisem (…)”.
W ocenie Izby, w okolicznościach niniejszej sprawy, dla ustalenia właściwego
znaczenia treści zawartej w pkt 5.1.1. oraz 6.1.1 SIWZ należało sięgnąć do reguł wykładni
celowościowej i systemowej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 4 Pzp, opis sposobu
dokonania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu powinien być związany z
przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. W ocenie Izby
uznanie, że powyższe dyrektywy zostały dochowane możliwe jest w tej sprawie jedynie przy
przyjęciu stanowiska, że właściwe dla wykazania spełniania warunków udziału w
postępowaniu są dokumenty wskazane w pkt 6.1.1. SIWZ (zezwolenie na odbiór i transport
odpadów oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności regulowanej), a nie dokument
z pkt 5.1.1. (zezwolenie na zbieranie odpadów). Przyjęcie, że koniecznym było
legitymowanie się przez wykonawcę zezwoleniem na zbieranie odpadów (gdy przedmiotem
zamówienia nie jest zbieranie przez wykonawcę odpadów lecz odbiór i transport odpadów
zebranych przez właścicieli nieruchomości) prowadziłoby do sytuacji przeciwnej do
wymaganej w art. 22 ust. 4 Pzp, a więc do sytuacji, w której warunki udziału w postępowaniu
oraz opis sposobu dokonania oceny ich spełnienia nie byłby ani związany z przedmiotem
zamówienia, ani proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Warto przytoczyć w tym miejscu
stanowisko Izby wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt KIO 644/13, KIO
647/13, KIO 648/13, KIO 658/13, gdzie wskazano, że „Samo postawienie wymogu
posiadania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w myśl ustawy z 2012 r. o odpadach
nie czyni obowiązku w procedurze realizacji zamówienia postępowania z odpadami jak przy
ustawowym ich zbieraniu. Podstawą do żądania decyzji o zbieraniu odpadów w myśl
cytowanej ustawy, powinien być taki opis przedmiotu zamówienia, którego nie można byłoby
zrealizować bez takiej decyzji”.
W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia może natomiast zostać zrealizowany bez
zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Izby żadne z czynności wskazane w ramach
obowiązków wykonawcy nie wymagają, dla możliwości ich wykonania, posiadania
zezwolenia na zbieranie odpadów. Izba krytycznie oceniła argumentację Zamawiającego
sprowadzającą się do stanowiska, że skoro wykonawca dostarcza pojemniki i worki (jest
właścicielem tych pojemników i worków) to automatycznie staje się podmiotem zbierającym
odpady, a tym samym musi legitymować się posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów.
Tego rodzaju interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012
r. o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów
rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym
wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i
niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o
którym mowa w pkt 5 lit. b. Wykonawca tego zamówienia, poprzez sam fakt udostępnienia
pojemników i worków nie staje się podmiotem gromadzącym odpady, a w konsekwencji nie
jest podmiotem zbierającym odpady, który jedynie dla czynności ich odbioru i transportu
musiałby dodatkowo posiadać zezwolenie na zbieranie odpadów. Gromadzącymi i
jednocześnie zbierającymi odpady są właściciele nieruchomości, z których będą zbierane
odpady komunalne. Należy w konsekwencji stwierdzić, że odbieranie odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości jest czynnością odrębną od zbierania lub transportu odpadów.
Odbieranie odpadów nie obejmuje czynności ich zbierania, gdyż to jest obowiązkiem
właścicieli nieruchomości, na co nie potrzebują zezwolenia.
Należy wskazać także, że w uchylonej już ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o
odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 j.t.) definicja legalna „zbierania odpadów” była
szersza, przewidywała bowiem, że przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie
(podkreślenie Izby), w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i
magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc
odzysku lub unieszkodliwiania. W poprzednim stanie prawnym można było znaleźć
argumenty na rzecz stanowiska, że wyposażenie nieruchomości w pojemniki wchodzi w
zakres ustawowej definicji zbierania odpadów. Skoro bowiem ustawodawca kwalifikował do
zbierania odpadów „każde działanie”, które ma na celu przygotowanie odpadów do
transportu, to można było budować argumentację, że dostarczenie pojemników jest takim
działaniem (przygotowuje odpady do transportu). Inaczej przedstawia się jednak stan rzeczy
przy spojrzeniu na obecnie obowiązującą definicję zbierania odpadów. Nie ma w niej mowy o
„każdym działaniu”, lecz zbieraniem odpadów jest wyłącznie gromadzenie odpadów przed
ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do
zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji
odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.
Wykonawca w tym postępowaniu ani nie gromadzi odpadów, ani nie dokonuje ich wstępnego
sortowania czy tymczasowego magazynowania.
Jak wskazano wcześniej, odbieranie odpadów nie obejmuje czynności ich zbierania,
gdyż to jest obowiązkiem właścicieli nieruchomości, na co nie potrzebują zezwolenia.
Natomiast odbiorca odpadów może prowadzić działalność także w zakresie zbierania,
posiadając odpowiednie zezwolenie (jeżeli np. magazynuje). W niniejszym postępowaniu
obowiązkiem wykonawcy nie jest jednak magazynowanie odpadów, ani podejmowanie
innych czynności, które mogłyby zostać wpisane w ustawową definicję zbierania odpadów.
W zawiadomieniu o wykluczeniu Odwołującego z postępowania Zamawiający
wskazał, że Gmina Łagów przejęła na siebie wyposażenie nieruchomości w pojemniki
służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w
odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i w technicznym, na podstawie uchwały racy
gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 19 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), jako
część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w
zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a
więc stała się wtórnym wytwórcą odpadów i ich posiadaczem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32
ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub
bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) oraz każdego,
kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę
charakteru lub składu tych odpadów. W świetle ww. definicji nie sposób uznać, że
wykonawca świadczący na rzecz gminy jedynie usługę odbioru odpadów i ich transportu do
miejsca unieszkodliwienia staje się wtórnym wytwórcą odpadów lub ich posiadaczem. Cechy
tej nie zyskuje także jedynie przez sam fakt, że pojemniki lub worki, w których gromadzone
(zbierane) są przez właścicieli nieruchomości odpady stanowią jego własność. Należy
zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostawia
zamawiającemu możliwość wyboru, co do zakresu usługi objętego przedmiotem
zamówienia. Zgodnie z art. 6d ust. 1 ww. ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest
obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie
tych odpadów. Stosownie do art. 6d ust. 4 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta
określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności: 1) wymogi
dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów
zielonych do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; 2) rodzaje
odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości; 3) standard
sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska; 4) obowiązek prowadzenia
dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem; 5) instalacje, w szczególności
regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których podmiot
odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jest obowiązany przekazać
odebrane odpady - w przypadku przetargu na odbieranie odpadów od właścicieli
nieruchomości lub zobowiązuje do wskazania takich instalacji w ofercie - w przypadku
przetargu na odbieranie i zagospodarowywanie tych odpadów; w przypadku niewielkich ilości
odebranych odpadów selektywnie zbieranych niepodlegających przekazaniu do regionalnej
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych możliwe jest wskazanie podmiotu
zbierającego te odpady; 6) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom
odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Niniejsze postępowanie, w myśl ww. regulacji, musi zostać zakwalifikowane, jako
przetarg jedynie na odbieranie odpadów – nie jest to natomiast przetarg na odbieranie i
zagospodarowywanie odpadów. Świadczy o tym chociażby fakt wskazania regionalnej
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (Zakład Unieszkodliwiania Odpadów
Komunalnych w Długoszynie) – w treści wzoru formularza nie ma w ogóle miejsca na
wskazanie innej instalacji (nie było to obowiązkiem wykonawcy).
W związku z powyższym należy wskazać, że „to zamawiający rozstrzyga, czy
rozpisując przetarg, czyni wykonawcę odpowiedzialnym za samo odbieranie odpadów i
przekazywanie ich do określonej regionalnej instalacji do ich przetwarzania, czy też
zobowiązuje go nie tylko do samego ich odbierania, ale również do zagospodarowania w
sposób odpowiadający przepisom prawa” (por. wyrok KIO z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt
KIO 909/13). W niniejszej sprawie powierzenie wykonawcy usługi odbierania i transportu
odpadów nie skutkuje po stronie wykonawcy powstaniem obowiązku zagospodarowywania
tymi odpadami. Obowiązek ten nadal pozostaje przy gminie. Podobnie postawienie – w
ramach szczegółowych wymagań postawionych przedsiębiorstwu odbierającemu odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości – wymogu, by to wykonawca własnymi siłami i
kosztami zapewnił pojemniki i worki na odbieranie odpadów, nie oznacza zwolnienia gminy z
obowiązków przyjętych wskutek uchwały podjętej w trybie art. 6r ust. 3 ww. ustawy. Jest to
jedynie sposób, w jaki gmina realizuje, przyjęty na siebie obowiązek wyposażenia
nieruchomości w pojemniki. Innymi słowy, wykonawca nie zastępuje gminy w realizacji jej
obowiązków, lecz świadczy jedynie usługi, poprzez które gmina wywiązuje się z
pozostających przy niej obowiązków wynikających z podjętej uchwały i z przepisów ww.
ustawy. Jest oczywiste, że gdyby wykonawca nie wykonał przedmiotu zamówienia w
zakresie obowiązku dostarczenia pojemników i worków na odpady komunalne, to nie
oznaczałoby to, że gmina nie pozostawała by związana przyjętymi na siebie w drodze
uchwały obowiązkami. Wykonawca nie przejmuje więc tych obowiązków (w sposób, który
powodowałby ich wygaśnięcie po stronie gminy), lecz świadczy usługi, które są jedynie
narzędziem do realizacji obowiązków należących do gminy.
Należy ponadto wskazać, że w treści informacji o wykluczeniu Odwołującego z
postępowania, Zamawiający jedynie ogólnikowo odwołał się do art. 27 ustawy o odpadach,
bez wskazania konkretnego brzmienia przepisu, który uzasadniałby stanowisko
Zamawiającego, iż zlecenie odbioru i transportu odpadów wymaga po stronie przedsiębiorcy
realizującego te usługi, zawsze posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów. Przepis art. 27
ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że wytwórca lub inny posiadacz odpadów może zlecić
wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym
zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, jednak nie jest
to jedynie przewidziane ustawą rozwiązanie. W ust. 2 pkt 3 przepis ten przewiduje możliwość
zlecenia wykonania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotowi, który posiada
jedynie wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 – który z kolei
dotyczy podmiotów transportujących odpady (lit. b). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 transport
odpadów stanowi jeden z elementów gospodarowania odpadami. Czytając te przepisy
łącznie należy stwierdzić, że wytwórca lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie
obowiązku gospodarowania odpadami (w tym przypadku zamykającego się w transporcie
odpadów odebranych do wskazanej przez Zamawiającego instalacji przetwarzania)
podmiotowi, który posiada jedynie wpis do rejestru (i nie jest tu wymagane jednoczesne
posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów). Z uwagi na to, że rejestr ten ma zostać
utworzony w terminie do 23 stycznia 2016 r. (art. 234 ustawy o odpadach) i mając
jednocześnie na uwadze inny przepis przejściowy, tj. art. 233 ustawy o odpadach, zgodnie z
którym „1. Zezwolenia na transport odpadów wydane na podstawie przepisów
dotychczasowych zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż
do czasu upływu terminu do złożenia wniosku o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 49
ust. 1, lub z dniem uzyskania wpisu do tego rejestru, w przypadku gdy wpis nastąpił w
terminie wcześniejszym. 2. Do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1,
transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub
wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252, na
podstawie przepisów dotychczasowych.3. Do wydawania zezwoleń na transport odpadów do
czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, o
której mowa w art. 252” – należy w odniesieniu do tej sprawy stwierdzić analogicznie do
powyższego, że czytając te przepisy łącznie wytwórca lub inny posiadacz odpadów (gmina)
może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami (w tym przypadku
zamykającego się w transporcie odpadów odebranych do wskazanej przez Zamawiającego
instalacji przetwarzania) podmiotowi, który posiada jedynie ważne zezwolenie na transport
odpadów uzyskane na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących (i analogicznie -
nie jest tu wymagane jednoczesne posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów).
Ustawa o odpadach w ogóle nie przewiduje szczegółowej regulacji, która odnosiłaby
się do kwestii odbioru odpadów (zbieraniu i transportowi poświęca natomiast m.in. rozdział
6), ani nie wyszczególnia – w definicji gospodarowania odpadami – czynności odbioru
odpadów, jako czynności będących jakimś odrębnym etapem tego procesu. Wyodrębnia
natomiast transport odpadów i można uznać, że czynnością składową tego elementu
procesu gospodarowania odpadami jest odbiór odpadów. Wykonanie usługi transportu
odpadów nierozłącznie zawiera w sobie konieczność ich wcześniejszego odbioru. Jest to
kwestia oczywista. Przyjęcie, że dla wykonania tych usług konieczne jest zawsze posiadanie
zezwolenia na zbieranie odpadów pozostawało by w sprzeczności także z innymi (oprócz
powyżej wskazanych) przepisami ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 24 ustawy „transport
odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz
bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości
chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą
powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na
podstawie ust. 7 (ust. 1). Transport odpadów niebezpiecznych odbywa się z zachowaniem
przepisów obowiązujących przy transporcie towarów niebezpiecznych (ust. 2). Zlecający
usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady
wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz
posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady (ust. 3). Transportujący odpady
wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca
przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3 (ust.
4). Transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów umieszcza indywidualny
numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na dokumentach związanych z tą usługą
(ust. 5). Środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami
wydanymi na podstawie ust. 7 (ust. 6). Minister właściwy do spraw środowiska w
porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia,
szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu
transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości
odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi (ust. 7)”.
Treść specyfikacji niniejszego postępowania stanowi właśnie odzwierciedlenie powyższych
przepisów. Dla wykonania zaś samej usługi transportu odpadów nie jest wymagane, co
podkreślono już wcześniej, posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Warto przy tym
zwrócić uwagę na obowiązki ewidencyjne transportującego odpady. Zgodnie z art. 67 ust. 1
ustawy o odpadach ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących
dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadów,
b) karty ewidencji odpadów, c) karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych, d) karty
ewidencji zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, e) karty ewidencji pojazdów
wycofanych z eksploatacji. Zamawiający wyszczególnił w treści specyfikacji, że wykonawca
jest zobowiązany do sporządzania i przekazywania zamawiającemu, kart przekazania
odpadów (pkt 28). Zgodnie z art. 71 pkt 2 ustawy o odpadach uproszczoną ewidencję
odpadów z zastosowaniem jedynie karty przekazania odpadów prowadzą transportujący
odpady wykonujący wyłącznie usługę transportu odpadów. Punkt 2 dotyczy transportujących
odpady, którzy wykonują jedynie usługi transportowe, a tym samym nie są posiadaczami
odpadów (por. Komentarz do art. 71 ustawy o odpadach, autorstwa Radecki W., LEX/el
2013). Jak wynika z powyższych przepisów ustawa przewiduje, że jednym z elementów
procesu gospodarowania odpadami – transport odpadów – może być realizowany przez
podmiot, który nawet nie staje się posiadaczem odpadów, a dodatkowo wykonanie tej usługi
nie jest warunkowane posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów.
Jak wskazano wcześniej, Izba krytycznie oceniła stanowisko Zamawiającego oparte
na twierdzeniu, że skoro to wykonawca jest właścicielem pojemników lub worków, które
przekazuje właścicielom nieruchomości do zbierania odpadów, to tym samym także ten
wykonawca staje się gromadzącym odpady, a w konsekwencji zbierającym odpady.
Powyższa interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach ww. ustawy. Warto dodatkowo
wskazać na stanowisko doktryny, gdzie podaje się, że „Zbieraniem odpadów nie jest
odbieranie odpadów od posiadaczy odpadów (np. od właścicieli nieruchomości) i transport
ich do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. W przypadku, gdy odpady na zlecenie
posiadacza odpadów dostarczane są do wskazanego przez niego miejsca odzysku lub
unieszkodliwiania, jest to transport” (por. Janusz Jerzy, Zezwolenie na zbieranie i
przetwarzanie odpadów, LEX/el).
Należy następnie stwierdzić, że przyjęcie stanowiska Zamawiającego prowadziłoby
do sytuacji, w której o udzielenie zamówienia mógłby ubiegać się jedynie podmiot
posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez starostę świebodzińskiego
(obejmującego swoją właściwością teren Gminy Łagów). Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 2
ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie
odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce
zbierania lub przetwarzania odpadów. W myśl ust. 3 pkt 2 organem właściwym jest w tym
przypadku starostwa. Skoro miejscem zbierania odpadów są nieruchomości na terenie
Gminy Łagów, a Zamawiający przypisuje wykonawcy gromadzenie odpadów z uwagi na to,że podmiot ten „podstawia” na nieruchomościach pojemniki będące jego własnością – a więc
gromadzi te odpady „u źródła” („źródło” to musi więc zostać w wersji przyjętej przez
Zamawiającego uznane za miejsce zbierania odpadów) – to dla wykonania zamówienia
konieczne byłoby posiadanie zezwolenia wydanego właśnie przez ww. organ. Tymczasem
Zamawiający przyznał, że akceptował zezwolenia wydane także przez inne organy (vide
protokół z rozprawy: „(…) zamawiający oświadcza, że akceptował zezwolenia wydane przez
inne organy, spoza terenu gminy” oraz, że nie doprecyzowano w specyfikacji, by zezwolenia
były wydane przez organ właściwy dla terenu Gminy Łagów. Zezwolenia te, w ocenie Izby,
nie byłyby natomiast przydatne dla realizacji tego zamówienia – jeżeli jego przedmiot
obejmowałby w ogóle czynność zbierania odpadów przez wykonawcę. Dodatkowo, skoro
przez sam fakt udostępnienia pojemników i worków wykonawca stawałby się gromadzącym
odpady, a więc w konsekwencji zbierającym odpady, to należałoby uznać, że miejscem
zbierania tych odpadów byłby każdy z tych pojemników i worków umieszczony na
poszczególnych posesjach (gromadzenie/zbieranie u „źródła”). Zasadnie podkreślał
Odwołujący, że zezwolenie na zbieranie odpadów musi określać miejsce zbierania odpadów,
jak również m.in. opis metody zbierania odpadów (art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach).
Zezwolenia, co potwierdzają dokumenty zgormadzone w aktach sprawy, przewidują także
określone wymogi wobec miejsc zbierania odpadów – ich zabezpieczenia czy utwardzenia.
Wykonawca musiałby więc posiadać zezwolenia na każde z miejsc zbierania odpadów (jeżeli
wykonawcy miano by przypisać gromadzenie odpadów w stanowiących jego własność
pojemnikach, to zezwolenie powinno w istocie odnosić się do każdego z tych pojemników,
skoro z faktu własności pojemników Zamawiający wywodził twierdzenie o gromadzeniu
odpadów, a więc także o ich zbieraniu), ponadto dla każdego z tych miejsc musiałaby być
oznaczona metoda zbierania odpadów bądź wykonawca musiałby odpowiednio przygotować
i zabezpieczyć te miejsca. Wszystko powyższe ukazuje dodatkowo, do jak nielogicznych
wniosków mogłoby doprowadzić uznanie argumentacji Zamawiającego. Jednocześnie,
potwierdzenie przez Zamawiającego, że akceptował zezwolenia wydane przez inne organy,
niż właściwy dla tego terenu starostwa świebodziński, jedynie dodatkowo umacniało w
przekonaniu, że ocena spełnienia warunków udziału w postępowaniu nie mogła
koncentrować się na przedstawieniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Gdyby takie
zezwolenie rzeczywiście było niezbędne do wykonania zamówienia, to trudno uznawać, by
Zamawiający mógł w tak dowolny sposób akceptować każde jedne zezwolenie, nie
odnoszące się przy tym do miejsc zbierania odpadów przez wykonawcę – którymi to
miejscami, według argumentacji Zamawiającego, byłyby miejsca gromadzenia przez
wykonawcę odpadów w swoich pojemnikach i workach.
Wymaganie od wykonawcy zezwolenia na zbieranie odpadów jest uzasadnione, gdy
podmiot ten rzeczywiście zbiera odpady (m.in. tymczasowo je magazynuje bądź gromadzi w
specjalnie do tego przeznaczonym miejscu, spełniającym określone przepisami prawa
wymogi) – a nie w sytuacji, gdy jedynie odbiera odpady z terenu nieruchomości, a następnie
– bez ich magazynowania, czy gromadzenia w określonym miejscu, objętym zezwoleniem –
transportuje je do właściwej instalacji unieszkodliwiania.
W związku z powyższym, skoro w ocenie Izby, zezwolenie na zbieranie odpadów nie
jest konieczne do realizacji tego zamówienia, to kierując się dyrektywami wykładni
celowościowej nie sposób uznać, że zasadne byłoby wymaganie od wykonawcy posiadania
tego zezwolenia. Warunki udziału w postępowaniu mają na celu wyłonienie wykonawcy
posiadającego zdolność należytego wykonania zamówienia. Jeżeli wykonanie to nie jest
warunkowane posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów to tym samym nie jest celowe,
ani zgodne z ideą stawiania określonych warunków udziału w postępowaniu, wymaganie od
wykonawcy posiadania tego zezwolenia i uzależnianie możliwości jego udziału w
postępowaniu od zezwolenia, które nie jest niezbędne dla realizacji przedmiotu zamówienia.
Reasumując, Izba uznała decyzję Zamawiającego o wykluczeniu Odwołującego z
postępowania za wadliwą. Potwierdzony został tym samym zarzut naruszenia art. 24 ust. 2
pkt 4 Pzp. W konsekwencji, Zamawiający błędnie zastosował także art. 24 ust. 4 Pzp.
Za niedopuszczalne Izba uznała zarzuty skierowane wobec oferty wybranego
wykonawcy. Przepis art. 180 ust. 2 Pzp, w odniesieniu do postępowań, w których wartość
zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11
ust. 1, zawiera zamknięty katalog możliwych do zaskarżenia czynności zamawiającego.
Wykonawca może bronić swojej własnej oferty i sytuacji – kwestionować wykluczenie, czy
odrzucenie jego oferty. Przepis ten nie pozwala natomiast na podnoszenie zarzutów wobec
oferty innego wykonawcy i wybór oferty przez zamawiającego. Poza przedmiotem
rozpoznania pozostawiały także wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 89 ust. 1 pkt
5 Pzp oraz art. 90 ust. 1 Pzp. Podstawą odrzucenia oferty Odwołującego nie był przepis art.
89 ust. 1 pkt 5 Pzp (Zamawiający nie stosował tego przepisu, który to przepis w ogóle nie
dotyczy tego postępowania, gdyż odnosi się do postępowań tzw. dwuetapowych), podobnie
nie były przedmiotem sporu kwestie dotyczące rażąco niskiej ceny (art. 90 ust. 1 Pzp).
Powyższe okoliczności nie miały jednak znaczenia dla wyniku końcowego. Jak wskazano
wcześniej, główny zarzut odwołania, tj. naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp, zasługiwał na
uwzględnienie. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania,
tym samym spełniona została przesłanka do uwzględnienia odwołania z art. 192 ust. 2 Pzp.
Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, stosownie do wyniku, orzeczono na podstawie art. 192
ust. 9 i 10 Pzp. Izba zaliczyła w poczet kosztów postępowania wpis od odwołania uiszczony
przez Odwołującego. W związku z uwzględnieniem odwołania Izba zasądziła od
Zamawiającego na rzecz Odwołującego uzasadnione koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz wynagrodzenia pełnomocnika (§ 5 ust. 2 pkt 1 w
zw. z § 3 pkt 1 i 2 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w
postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r., Nr 41, poz. 238).
Jako podlegające zwrotowi Izby uznała jedynie koszty związane z wpisem oraz z
wynagrodzeniem pełnomocnika (na podstawie złożonej faktury VAT na kwotę 3.500 zł). Izba
nie znalazła natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz Odwołującego dalszych kosztów
dokumentowanych fakturą VAT dotyczącą usług konsultingowych i kosztów dojazdu oraz
pismem zawierającym składniki kalkulacyjne kosztów dojazdu na sprawę. Zgodnie z ww.
rozporządzeniem prawodawca przewidział maksymalną kwotę kosztów związanych z
wynagrodzeniem pełnomocników (nie więcej niż 3.600 zł). Uznanie, że dopuszczalne jestżądanie zwrotu kosztów z tytułu usług konsultingowych, obok wynagrodzenia pełnomocnika,
mogłoby skutkować obejściem ww. górnej granicy. Dodatkowo, należy uznać, że pomocy
prawnej, której pełnomocnik udziela stronie, którą reprezentuje następnie w postępowaniu
przed Izbą, nie powinno się – na płaszczyźnie dotyczącej zwrotu kosztów – „rozbijać” na
odrębne usługi konsultingowe i odrębną reprezentację w postępowaniu przed Izbą.
Wynagrodzenie pełnomocnika, do wysokości wskazanej przez prawodawcę, musi być
postrzegane w tym przypadku, jako wynagrodzenie także za takie czynności, jak usługi
konsultingowe, które stanowią element całościowo świadczonej usługi i znajdują końcowe
odzwierciedlenie w reprezentacji strony na posiedzeniu lub rozprawie (w szczególności w
przedstawionym przez pełnomocnika stanowisku i argumentacji). W kwestii kosztów dojazdu
to złożona faktura VAT nie pozwala na wyodrębnienia, jaką część z kwoty faktury (1.579,81
zł) miałyby stanowić koszty dojazdu, a jaka część dotyczy usług konsultingowych. Podstawą
do zasądzenia zwrotu kosztów dojazdu nie może być także złożone pismo
wyszczególniające składniki kalkulacyjne. W szczególności nie wynika z niego, na jakiej
podstawie przyjęty został przelicznik – stawka za 1 km (0,97). Jeżeli intencją pełnomocnika
byłoby odwołanie się do stawek zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25
marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów
używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów
niebędących własnością pracodawcy (Dz. I. Nr 27, poz. 271 ze zm.), to rozporządzenie to
takiej stawki nie przewiduje (stawka ta była podawana w projekcie nowelizującym
rozporządzenie, które jednak nie zostało wprowadzone w życie). Należy przy tym wyrazić
wątpliwość, by w stosunku do pełnomocnika mogły znaleźć w tym postępowaniu przepisy
ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia zwrot kosztów dotyczy używania
określonych pojazdów niebędących własnością pracodawcy, przez pracownika. Pełnomocnik
nie jest w tym postępowaniu pracownikiem mocodawcy. Należy ponadto podkreślić, iż
przepisy w/w rozporządzenia mają charakter autonomicznej regulacji prawnej. Przepisy
dotyczące rozliczania należności pracowniczych z tytułu podróży służbowej nie wyłączają
konieczności dokonania przez Izbę własnej oceny, co do zakwalifikowania danych kosztów
do uzasadnionych kosztów postępowania odwoławczego. Mając na uwadze, że Odwołujący
nie wykazał podstaw zastosowanego przelicznika, Izba nie mogła przyjąć za wiarygodne
wyliczenia zawartego w złożonym piśmie, a tym samym uczynić go podstawą zasądzeniażądanych kosztów. Podobnie, w odniesieniu do kosztów opłat za przejazd autostradą,
Odwołujący nie przedstawił dowodów ich poniesienia. W konsekwencji, także ta częśćżądania nie podlegała uwzględnieniu.
Przewodniczący: ……………………………….
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru
oferty najkorzystniejszej, unieważnienie czynności wykluczenia Odwołującego z
postępowania oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem
oferty Odwołującego.
2. kosztami postępowania obciąża Zamawiającego, i:
2.1.
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr
(słownie: siedem tysięcy pięćset złotych, zero groszy) uiszczoną przez
Odwołującego tytułem wpisu od odwołania;
2.2.
zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 11 000 zł 00 gr
(słownie: jedenaście tysięcy złotych zero groszy) stanowiącą koszty
postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia
jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
do Sądu Okręgowego w Zielonej Górze.
Przewodniczący: ……………………………..
Sygn. akt: KIO 2096/15
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Gmina Łagów – prowadzi na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2013.907 ze zm.) – dalej: Pzp lub Ustawa;
postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na „Odbiór i transport odpadów
komunalnych zmieszanych i segregowanych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na
terenie gminy Łagów”.
Wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w przepisach wykonawczych
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp.
Pismem z dnia 23 września 2015 r. Zamawiający poinformował o wyborze
najkorzystniejszej oferty oraz o wykluczeniu Odwołującego – PPHU „N.” W. N., ul.
Pamiątkowa 32, 66-300 Międzyrzecz – z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp
oraz o uznaniu jego oferty za odrzuconą stosownie do art. 24 ust. 4 Pzp.
W dniu 28 września 2015 r. Odwołujący wniósł do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołanie wobec czynności i zaniechań Zamawiającego zarzucając
naruszenie art. 7, art. 89 ust. 1 pkt 5, art 24 ust. 2 pkt 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 3, art. 90
ust. 1, art. 91-92 Pzp z uwagi na wskazanie przez Zamawiającego wadliwego wyniku
postępowania, błędne przyjęcie, że wykonawca podlega wykluczeniu, a jego oferta podlega
odrzuceniu, wnosząc o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
1)
powtórzenia czynności badania ofert – w następstwie, której nastąpi cofnięcie wyniku
postępowania i cofnięcie odrzucania oferty Odwołującego,
2)
powtórzenie czynności oceny (punktacji ofert) – tj. przeprowadzenia tej czynności w
odniesieniu do oferty Odwołującego,
3)
równe traktowanie wykonawców ubiegających się o zamówienie publiczne w sposób
zachowujący zasady uczciwej konkurencji.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z zapisami siwz pkt. 6.1.1. na
potwierdzenie warunków względem posiadania uprawnień do realizacji przedmiotu
zamówienia Zamawiający wymagał: zezwolenie na odbiór i transport odpadów (zgodnie z
pkt. 5.1.1. SIWZ) oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności regulowanej. Do
złożonej oferty Odwołujący załączył Decyzję Starosty Międzyrzeckiego znak:
OS.6233.16.2013.JA z dnia 31 maja 2013r na transport na terenie całego kraju wskazanych
siwz odpadów - co w świetle ustawy z dnia 14 grudnia 2012r o odpadach jest zezwoleniem
na odbiór i transport odpadów. Złożona oferta zawiera również Zaświadczenie Nr 1/2013-
2015 o zmianie wpisu do rejestru działalności regulowanej wydane przez Wójta Gminy
Łagów z dnia 18.06.2015r. Tym samym, Odwołujący przedłożył wszystkie wymagane
prawem i zapisami siwz dokumenty, pozwalające mu realizować przedmiotowe
postępowanie na odbiór i transport odpadów komunalnych.
Odwołujący wskazał, że Zamawiający w toku badania oferty, pismem z dnia
21.09.2015 r., z podstawy prawnej art. 26 ust. 4 - wyjaśnienie dokumentu potwierdzającego
spełnienie warunków - wezwał Odwołującego do wyjaśnienia w zakresie dokumentu nie
wymaganego zapisami siwz - zezwolenia w zakresie zbierania odpadów. Dokument ten, jest
zbędny do realizacji przedmiotowego zamówienia i nie był wskazany zapisami siwz. Na
wezwanie Zamawiającego Odwołujący udzielił wyczerpującej odpowiedzi w rzeczowym
zakresie pismem z dnia 22.09.2015 r., L.dz. 1255/2015. Podkreślono, że Zamawiający nie
wezwał do uzupełnienia dokumentu - zezwolenia na zbieranie odpadów - czym naruszył art.
26 ust. 3 ustawy. Pomimo tego, Zamawiający, wynikiem postępowania wykluczył
Odwołującego z postępowania za brak przedstawienia zezwolenia na zbieranie odpadów- za
brak dokumentu, którego nie wymagał zapisami siwz i zbędnego do realizacji
przedmiotowego postępowania.
Odwołujący podkreślił, że przedmiotem zamówienia jest odbiór i transport odpadów
komunalnych /żadne zapisy siwz nie zawierają obowiązku zbierania odpadów/.
Zamawiający w instytucji wykluczenia powołuje się na art. 27 ustawy o odpadach - ależadnymi zapisami siwz nie wskazuje zakresu realizacji zamówienia z przytoczeniem tej
regulacji - tym samym przedmiot zamówienia zamyka się w zakresie odbioru zebranych
przez mieszkańców odpadów komunalnych i ich transporcie. Zgodnie z ustawą o odpadach
proces zbierania odpadów rozpoczyna się już w momencie gdy wytworzone odpady są
wrzucane do odpowiednich pojemników, a kończy się kiedy pojemniki są odbierane i
opróżniane przez pojazdy do wywozu odpadów - co jest przedmiotem danego zamówienia.
Ponadto zbierającym i właścicielem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach jest właśnie
Zamawiający – Gmina i zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, to ona może pozyskać
stosowne zezwolenie na prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów komunalnych.
Następnie argumentowano, że Zamawiający zapisami siwz nie wymagał zezwolenia
na zbieranie odpadów i nigdzie nie ustanowił, że zbieranie odpadów jest zakresem tego
zamówienia - żąda danego zezwolenia po terminie składania ofert.
Ponadto wskazano, że zezwolenie na zbieranie odpadów jest zbędne do realizacji
przedmiotowego zamówienia i żądane po terminie składania ofert, stanowi dokument zbędny
w danym postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy.
Odwołujący podniósł także, że Zamawiający zmienia warunki wejścia do
postępowania i zakres rzeczowy postępowania po terminie składania ofert, żądając
zezwolenia, o które jedynie On może ustawowo się ubiegać.
W kontekście naruszenia art. 7 ustawy przez Zamawiającego Odwołująca stwierdził,że złożona oferta wybranego wykonawcy TRANS-FORMACJA ma następujące uchybienia:
1) firma wskazuje w ofercie, że posiada decyzję na zbieranie odpadów na warunkach, że
odpady będą zbierane na placu utwardzonym w specjalnych kontenerach i pojemnikach w
sposób zabezpieczający przed ich negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Zbiórka
odpadów w Gminie Łagów odbywa się u źródła czyli u właściciela nieruchomości, odpady są
zbierane w pojemnikach lub workach zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach (Dz. U. 1996 Nr. 132 poz. 622) i Regulaminem utrzymania czystości i porządku na
terenie Gniny Łagów (Uchwała Rady Gminy z 20 grudnia 2012 r.). Tym samym wskazana do
wyniku postępowania firma również nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów z terenu
Gminy - co Zamawiającemu nie przeszkadza. 2) do spełnienia warunków w postępowaniu
zgodnie ze SIWZ należało wykazać jedna usługę w zakresie ODBIORII TRANSPORTU
ODPADÓW KOMUNALNYCH ZMIESZANYCH I SEGREGOWANYCH na łączną kwotę
brutto 300 000 zł. TRANS-FORMACJA w swojej ofercie (zał. 10) wykazała 2 usługi odbioru i
transportu odpadów w Gminie Gubin w okresie od 01.01.2014r. do 31.12.2014r. i w Gminie
Babimost od 01.04.2014r. do 31.12.2015r. Na potwierdzenie przedstawiła Referencje
(obecne Poświadczenia) z gminy Gubin i Babimost. Załączone referencje nie potwierdzają: -
kwoty wykonania usługi, - rodzaju usługi żądanej przez Zamawiającego odbioru i transportu
odpadów komunalnych zmieszanych i segregowanych. Potwierdzają natomiast usługę
odbioru i zagospodarowania odpadów. W zagospodarowaniu odpadów jest kwota jaką
wykonawca zapłacił za przyjęcie ich do przetworzenia w RIPOK. Jak więc Zamawiający
stwierdził spełnienie warunku SIWZ na łączną kwotę brutto 300 000 zł, - z treści referencji
wynika, że firma wykonuje nadal dane usługi. Zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady
Ministrów z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać
zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane wynika,że poświadczenie do nadal wykonywanych usług powinny być wydane nie wcześniej niż 3
miesiące przed upływem składania wniosku (wszystkie daty są po terminie, przy jednej
referencji brak jest daty) - referencje dane nie dotyczą odpadów komunalnych zmieszanych i
segregowanych. Przedstawione referencje w swoim zakresie nie odpowiadają w pełni
opisowi wskazanemu w SIWZ względem warunków wejścia do postępowania - co również
Zamawiającemu nie przeszkadza. Zamawiający był zobowiązany do zweryfikowania danych
dokumentów przed rozstrzygnięciem postępowania, zgodnie z dyspozycja art. 26 ust. 3
ustawy- czego zaniechał- zgodnie z informacją pracownika urzędu zajmującego się tym
przetargiem Gmina Łagów nie żądała wyjaśnień i uzupełnień od firmy TRANS-FORMACJA.
Jednoznacznie stanowi to o naruszeniu art. 7 ustawy - zasady równego traktowania i
uczciwej konkurencji.
Podniesiono następnie, że wskazane wyżej czynności Zamawiającego naruszyły
interes Odwołującego. Zamawiający w toku postępowania zaniechaniem i swoimi wadliwymi
czynnościami, naruszył artykuły ustawy co narusza zasady uczciwej konkurencji oraz zasady
równego traktowania stron postępowania. Powyższe narusza dobre imię Odwołującego i
naraża na utratę sporych korzyści.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania, wskazując na rozprawie m.in. na pkt
6.1.1 SIWZ, gdzie mowa o zezwoleniu na odbiór i transport zgodnie z pkt 5.1.1. SIWZ, w
którym literalnie wskazano na obwiązek posiadania zezwolenia na zbieranie i transport lub
na zbieranie odpadów. SIWZ zawiera jasną regulację dotyczącą wymogów związanych ze
zbieraniem odpadów. Zamawiający wskazał przy tym, że zarzuty co do warunków udziału w
postępowaniu są spóźnione. Wykonawca nie może kwestionować teraz wymogu posiadania
zezwolenia na zbieranie odpadów. Podkreślono, że Odwołujący, ani nie zadawał pytań w
tym zakresie, ani nie skarżył specyfikacji. Pozostali wykonawcy złożyli zezwolenia na
zbieranie odpadów. Zamawiający wskazał także na art. 27 ustawy o odpadach oraz definicję
z art. 3 ust. 1 pkt. 34 ww. ustawy. Argumentowano, że zbieranie to także gromadzenie
odpadów. Podniesiono przy tym, że są interpretacje, że wykonawca, który dostarcza
pojemniki i jest właścicielem tych pojemników, to tym samym gromadzi te odpady. Wskazano
jednocześnie, że zarzuty wobec oferty wybranego wykonawcy są w tym postępowaniu
niedopuszczalne. Wyjaśniono przy tym, że Zamawiający nie doprecyzował w treści SIWZ,
czy zezwolenie na zbieranie odpadów ma być wydane przez gminę Łagów.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Rozpoznając odwołanie Izba w pierwszej kolejności stwierdziła, że nie zachodzą
przesłanki do odrzucenia odwołania, a Odwołujący posiada legitymację do wniesienia
odwołania wymaganą w art. 179 ust. 1 Pzp.
Rozpoznając odwołanie Izba kierowała się dyrektywami wynikającymi z art. 190 ust. 1
Pzp, zgodnie z którym strony i uczestnicy postępowania odwoławczego są obowiązani
wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, jak również z
art. 192 ust. 7 Pzp w myśl, którego Izba nie może orzekać, co do zarzutów, które nie były
zawarte w odwołaniu.
Po
przeprowadzeniu
rozprawy,
uwzględniając
zgromadzony
materiał
dowodowy, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron Izba
uznała, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Za potwierdzony Izba uznała zarzut
naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp.
Przedmiotem niniejszego zamówienia są usługi odbioru i transportu odpadów
komunalnych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Łagów.
W pkt 3.1 SIWZ Zamawiający podał, że „przedmiotem zamówienia są usługi odbioru i
transportu odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Łagów”.
W pkt 3.5 SIWZ (Opis przedmiotu zamówienia) Zamawiający podał, że „Zakres przedmiotu
zamówienia obejmuje w całym okresie realizacji zamówienia odbiór i transport odpadów do
Regionalnej instalacji unieszkodliwiania odpadów, to jest Zakładu Unieszkodliwiania
Odpadów Komunalnych w Długoszynie” (pkt 1); „Wykonawca odbierze od właścicieli
nieruchomości zamieszkałych każdą zebraną ilość odpadów komunalnych będących
przedmiotem zamówienia” (pkt 2); „Wykonawca zobowiązany jest do zapewnienia
właścicielom nieruchomości worków do selektywnej zbiórki odpadów” (pkt 5 lit. e);
„Wykonawca zobowiązany będzie – w zakresie przedmiotu zamówienia – do monitorowania
wywiązywania się przez właścicieli z obowiązku selektywnego zbierania odpadów
komunalnych. W przypadku stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie dokonuje
segregacji odpadów, wykonawca odbiera odpady jako niesegregowane (zmieszane odpady
komunalne)” (pkt 11); „Wykonawca zobowiązany będzie do przedkładania Zamawiającego
informacji dot. monitorowania obowiązku ciążącego na właścicielach nieruchomości w
zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych” (pkt 25).
Zamawiający nie postawił w treści specyfikacji obowiązków związanych z
magazynowaniem lub tymczasowym magazynowanie odpadów przez wykonawcę (vide
protokół z rozprawy: „(…) zamawiający nie wymagał od wykonawcy posiadania bazy
magazynowej”). Zamawiający skupił się jedynie na umożliwieniu wstępu do bazy
transportowej (pkt 17) oraz na wymogach dotyczących pojazdów, jakimi będą
transportowane odpady. Zamawiający wycofał się także z wymogu przewidującego
obowiązek doczyszczania selektywnie odbieranych odpadów do jakości odpowiadającej
uzgodnieniom z instalacją odzysku i unieszkodliwiania, do której wykonawca przekaże
poszczególne frakcje odpadów (wykreślony pkt. 8 z pkt 3.5 SIWZ).
W ramach warunków udziału w postępowaniu Zamawiający wskazał w pkt. 5.1.1
SIWZ – posiadanie uprawnień do wykonania określonej działalności lub czynności: „Należy
wykazać, że wykonawca: - posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego
przez Wójta Gminy Łagów; posiada aktualne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów,
zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010.185.1243) lub posiada
zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (Dz.U. 2013.21.). Ocena spełnienia warunków nastąpi na podstawie złożonego
przez Wykonawcę zaświadczenia o dokonanym wpisie do rejestru działalności regulowanej
oraz zezwolenia na zbieranie i transport odpadów”. W pkt 6.1.1. – wykaz oświadczeń i
dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków
udziału w postępowaniu oraz nie podlegania wykluczeniu na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy
– Zamawiający wskazał z kolei na obowiązek złożenia „zezwolenia na odbiór i transport
odpadów (zgodnie z pkt 5.1.1. SIWZ) oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności
regulowanej”.
Pismem z dnia 21 września 2015 r., Zamawiający działając na podstawie art. 26 ust.
4 Pzp, wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień wskazując, że w świetle SIWZ należało
wykazać, że wykonawca posiada aktualne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów,
zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010.185.1243) lub posiada
zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (Dz.U. 2013.21.). W ofercie dołączono zaś jedynie decyzję na prowadzenie
działalności w zakresie transportu odpadów komunalnych. W związku z powyższym
Zamawiający poprosił o okazanie zezwolenia na zbieranie odpadów, jednocześnie
wskazując termin na przekazanie powyższych wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia 22
września 2015 r., Odwołujący wskazał m.in., że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach w art. 5 określa, że to właściciel nieruchomości zbiera wytworzone na terenie
nieruchomości odpady komunalne i przekazuje jest uprawnionym odbiorom. Odbiorca
odbiera i przekazuje je do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, co
wynika z art. 9e ww. ustawy. Wskazano, że PPHU „N.” nie zbiera odpadów tylko je odbiera
od właścicieli nieruchomości, a przedmiotem tego zamówienia nie są usługi zbierania lecz
odbioru i transportu odpadów komunalnych.
W informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, w ramach informacji o wykluczeniu
Odwołującego z postępowania, Zamawiający wskazał, że Odwołujący nie wykazał,
najpóźniej na dzień składania oferty spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1
Pzp i brak podstaw do wykluczenia z powodu niespełnienia warunków, o których mowa w
art. 24 ust. 1. Z treści udzielonej odpowiedzi można domniemywać, że oferent wymaganych
zezwoleń nie posiada. Zamawiający wskazał, że z postanowień SIWZ, w szczególności
opisu przedmiotu zamówienia, wynika jednoznacznie, że zamówienie obejmuje
gospodarowanie odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.
o odpadach (DZ. U. z 2013 poz. 21 z późn. zm.), w tym zbieranie odpadów w rozumieniu art.
3 ust. 1 pkt 34, albowiem to wykonawca zabezpiecza i udostępnia pojemniki dla
nieruchomości, w których będą gromadzone odpady. Wbrew twierdzeniom oferenta,
zastosowania w sprawie nie ma art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach, albowiem Gmina Łagów przejęła na siebie wyposażenie nieruchomości w
pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników
w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, na mocy uchwały rady
gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, jako części usługi w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości, w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę
za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc stała się wtórnym wytwórcą odpadów i
ich posiadaczem. Obowiązek ten przejmuje wykonawca w ramach przedmiotowego
zamówienia w związku z czym zastosowanie ma przepis art. 27 ww. ustawy. Zamawiający
końcowo wskazał, że brak dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań postawionych
przez Zamawiającego, stanowi podstawę do wykluczenia wykonawcy z postępowania na
podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy, a ofertę uznaje się za odrzuconą na podstawie art. 24
ust. 4 Pzp.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego wyklucza się wykonawcę, który nie wykazał spełnienia warunków udziału w
postępowaniu.
W niniejszej sprawie, w ocenie Izby, Zamawiający nie miał podstaw do zastosowania
wobec Odwołującego ww. przepisu z powodu braku zezwolenia na zbieranie odpadów.
Należy w tym miejscu wskazać jednocześnie, że przed podjęciem decyzji o wykluczeniu
wykonawcy z postępowania z powodu braku wymaganych dokumentów potwierdzających
spełnienie warunków udziału w postępowaniu, zamawiający ma obowiązek przeprowadzenia
procedury z art. 26 ust. 3 Pzp. Jest to obowiązek a nie uprawnienie, od którego zamawiający
mógłby odstąpić. Działania zamawiającego nie mogą przy tym wprowadzać wykonawcę w
błąd i pozbawiać wykonawcę możliwości konwalidowania braku tych dokumentów, skoro
ustawodawca przewidział specjalną procedurę uzupełniania tego rodzaju dokumentów. W
analizowanym postępowaniu Zamawiający nie zastosował art. 26 ust. 3 Pzp, a jedynie
wezwał wykonawcę do złożenia wyjaśnień w trybie art. 26 ust. 4 Pzp. Zastosowanie art. 26
ust. 4 Pzp nie zastępuje obligatoryjnego trybu z art. 26 ust. 3 Pzp. Ponadto, jedynie z uwagi
na zawarcie w treści wezwania prośby o okazanie zezwolenia, gdzie jednocześnie cała treść
wezwania referowała do trybu z art. 26 ust. 4 Pzp, nie może stanowić dla Zamawiającego
argumentu, który mógłby przemawiać za wypełnieniem dyspozycji z art. 26 ust. 3 Pzp, a tym
samym pozbawiać wykonawcę prawa do uzupełnienia oferty, zgodnie z procedurą zawartą w
art. 26 ust. 3 Pzp. Zastosowanie przez Zamawiającego danej podstawy prawnej swoich
działań rodzi dla wykonawcy określone skutki prawne. Wezwanie w trybie art. 26 ust. 3 Pzp
może być jednorazowe, inaczej niż wezwania z art. 26 ust. 4 Pzp. Wykonawca mając wiedzę
o działaniu Zamawiającego w oparciu o art. 26 ust. 4 Pzp nie może następnie, na etapie
postępowania odwoławczego, być stawiany przed argumentacją sprowadzającą się do tego,
że wezwanie, mimo braku wskazania takiej podstawy prawnej, należało traktować także jako
wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp, gdyż w treści pisma zawarto prośbę o okazanie zezwolenia
(co nie było nawet wezwaniem do złożenia dokumentu). Działania zamawiającego muszą
być jednoznaczne i precyzyjne, i jak wskazano wcześniej, nie mogą wprowadzać wykonawcę
w błąd oraz stanowić swoistych pułapek, które uprawniałyby następnie do budowania
argumentacji na rzecz stanowiska prezentowanego w toku postępowania odwoławczego
przed Izbą.
Powyższe rozważania Izba wskazała jedynie na marginesie podstawy swojego
rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie Izby, Odwołujący złożył dokumenty wyspecyfikowane przez
Zamawiającego w pkt 6.1.1. SIWZ, które są wystarczające dla wykazania spełnienia
warunków udziału w postępowaniu i wystarczające do realizacji przedmiotu zamówienia.
Opis przedmiotu zamówienia stanowi o odbiorze i transporcie odpadów (a nie o
zbieraniu odpadów). Zestawienie treści pkt 5.1.1 oraz pkt 6.1.1 SIWZ nakazywało przy tym
uznanie, że treść specyfikacji nie jest w tym zakresie precyzyjna i jednoznaczna i konieczne
jest dokonanie jej interpretacji. Wykładnia językowa nie daje w tym przypadku
jednoznacznych wniosków. Dalsze reguły wykładni nakazywały natomiast przyjęcie, że
warunkiem udziału w postępowaniu nie mogło być posiadanie zezwolenia na zbieranie
odpadów. Warunek musi być związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do
przedmiotu zamówienia. Z opisu przedmiotu zamówienia nie wynika natomiast, by
obowiązkiem wykonawcy było zbieranie odpadów, obowiązki te dotyczą bowiem odbioru i
transportu odpadów zebranych już przez właścicieli nieruchomości. Nie sposób w
konsekwencji przyjmować, że obowiązkiem wykonawcy było w ogóle przedkładanie – dla
wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu – zezwolenia na zbieranie
odpadów.
Należy w tym miejscu wskazać, że treść specyfikacji poddaje się tożsamym regułom
wykładni, jakie stosowane są przy wykładni przepisów prawa. W związku z powyższym warto
przytoczyć stanowisko Sądu Okręgowego w Warszawie z wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt XXIII Ga 257/15, zgodnie z którym „Definiując pojęcie wykładni należy wskazać, iż
wykładnia prawa nazywamy proces myślowy, który polega na ustaleniu właściwego
znaczenia przepisu prawnego w oparciu o wypracowane przez naukę dyrektywy wykładni.
Wyróżnić można kilka klasyfikacji wykładni. Podstawowy podział opiera się na zastosowaniu
metody interpretacji i tak wykładnia językowa polega na odczytywaniu znaczenia danego
przepisu prawnego z punktu widzenia języka, w którym dany przepis prawny został
napisany, tj. poprzez wykładnię przepisu w oparciu o znaczenie użytych dla jego
sformułowania wyrazów. Zgodnie z wykładnią systemową przepis interpretowany jest z
uwzględnieniem tego, że ogół przepisów tworzy jeden system prawny, stąd koniecznym jest
uwzględnienie wzajemnych relacji między przepisami i ich miejscem w systemie. Wykładnia
funkcjonalna uwzględnia funkcje prawa, jego przeznaczenie społeczno-gospodarcze.
Wykładnia celowościowa uwzględnia natomiast cele regulacji, jakie przepis ma realizować
(…) Do zastosowania kolejnych wykładni, w tym celowościowej możemy przejść dopiero w
wypadku, gdy wykładnia językowa nie doprowadziła do wyjaśnienia wątpliwości związanym z
danym zapisem (…)”.
W ocenie Izby, w okolicznościach niniejszej sprawy, dla ustalenia właściwego
znaczenia treści zawartej w pkt 5.1.1. oraz 6.1.1 SIWZ należało sięgnąć do reguł wykładni
celowościowej i systemowej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 4 Pzp, opis sposobu
dokonania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu powinien być związany z
przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. W ocenie Izby
uznanie, że powyższe dyrektywy zostały dochowane możliwe jest w tej sprawie jedynie przy
przyjęciu stanowiska, że właściwe dla wykazania spełniania warunków udziału w
postępowaniu są dokumenty wskazane w pkt 6.1.1. SIWZ (zezwolenie na odbiór i transport
odpadów oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru działalności regulowanej), a nie dokument
z pkt 5.1.1. (zezwolenie na zbieranie odpadów). Przyjęcie, że koniecznym było
legitymowanie się przez wykonawcę zezwoleniem na zbieranie odpadów (gdy przedmiotem
zamówienia nie jest zbieranie przez wykonawcę odpadów lecz odbiór i transport odpadów
zebranych przez właścicieli nieruchomości) prowadziłoby do sytuacji przeciwnej do
wymaganej w art. 22 ust. 4 Pzp, a więc do sytuacji, w której warunki udziału w postępowaniu
oraz opis sposobu dokonania oceny ich spełnienia nie byłby ani związany z przedmiotem
zamówienia, ani proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Warto przytoczyć w tym miejscu
stanowisko Izby wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt KIO 644/13, KIO
647/13, KIO 648/13, KIO 658/13, gdzie wskazano, że „Samo postawienie wymogu
posiadania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w myśl ustawy z 2012 r. o odpadach
nie czyni obowiązku w procedurze realizacji zamówienia postępowania z odpadami jak przy
ustawowym ich zbieraniu. Podstawą do żądania decyzji o zbieraniu odpadów w myśl
cytowanej ustawy, powinien być taki opis przedmiotu zamówienia, którego nie można byłoby
zrealizować bez takiej decyzji”.
W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia może natomiast zostać zrealizowany bez
zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Izby żadne z czynności wskazane w ramach
obowiązków wykonawcy nie wymagają, dla możliwości ich wykonania, posiadania
zezwolenia na zbieranie odpadów. Izba krytycznie oceniła argumentację Zamawiającego
sprowadzającą się do stanowiska, że skoro wykonawca dostarcza pojemniki i worki (jest
właścicielem tych pojemników i worków) to automatycznie staje się podmiotem zbierającym
odpady, a tym samym musi legitymować się posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów.
Tego rodzaju interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012
r. o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów
rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym
wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i
niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o
którym mowa w pkt 5 lit. b. Wykonawca tego zamówienia, poprzez sam fakt udostępnienia
pojemników i worków nie staje się podmiotem gromadzącym odpady, a w konsekwencji nie
jest podmiotem zbierającym odpady, który jedynie dla czynności ich odbioru i transportu
musiałby dodatkowo posiadać zezwolenie na zbieranie odpadów. Gromadzącymi i
jednocześnie zbierającymi odpady są właściciele nieruchomości, z których będą zbierane
odpady komunalne. Należy w konsekwencji stwierdzić, że odbieranie odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości jest czynnością odrębną od zbierania lub transportu odpadów.
Odbieranie odpadów nie obejmuje czynności ich zbierania, gdyż to jest obowiązkiem
właścicieli nieruchomości, na co nie potrzebują zezwolenia.
Należy wskazać także, że w uchylonej już ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o
odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 j.t.) definicja legalna „zbierania odpadów” była
szersza, przewidywała bowiem, że przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie
(podkreślenie Izby), w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i
magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc
odzysku lub unieszkodliwiania. W poprzednim stanie prawnym można było znaleźć
argumenty na rzecz stanowiska, że wyposażenie nieruchomości w pojemniki wchodzi w
zakres ustawowej definicji zbierania odpadów. Skoro bowiem ustawodawca kwalifikował do
zbierania odpadów „każde działanie”, które ma na celu przygotowanie odpadów do
transportu, to można było budować argumentację, że dostarczenie pojemników jest takim
działaniem (przygotowuje odpady do transportu). Inaczej przedstawia się jednak stan rzeczy
przy spojrzeniu na obecnie obowiązującą definicję zbierania odpadów. Nie ma w niej mowy o
„każdym działaniu”, lecz zbieraniem odpadów jest wyłącznie gromadzenie odpadów przed
ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do
zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji
odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.
Wykonawca w tym postępowaniu ani nie gromadzi odpadów, ani nie dokonuje ich wstępnego
sortowania czy tymczasowego magazynowania.
Jak wskazano wcześniej, odbieranie odpadów nie obejmuje czynności ich zbierania,
gdyż to jest obowiązkiem właścicieli nieruchomości, na co nie potrzebują zezwolenia.
Natomiast odbiorca odpadów może prowadzić działalność także w zakresie zbierania,
posiadając odpowiednie zezwolenie (jeżeli np. magazynuje). W niniejszym postępowaniu
obowiązkiem wykonawcy nie jest jednak magazynowanie odpadów, ani podejmowanie
innych czynności, które mogłyby zostać wpisane w ustawową definicję zbierania odpadów.
W zawiadomieniu o wykluczeniu Odwołującego z postępowania Zamawiający
wskazał, że Gmina Łagów przejęła na siebie wyposażenie nieruchomości w pojemniki
służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w
odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i w technicznym, na podstawie uchwały racy
gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 19 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), jako
część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w
zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a
więc stała się wtórnym wytwórcą odpadów i ich posiadaczem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32
ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub
bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) oraz każdego,
kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę
charakteru lub składu tych odpadów. W świetle ww. definicji nie sposób uznać, że
wykonawca świadczący na rzecz gminy jedynie usługę odbioru odpadów i ich transportu do
miejsca unieszkodliwienia staje się wtórnym wytwórcą odpadów lub ich posiadaczem. Cechy
tej nie zyskuje także jedynie przez sam fakt, że pojemniki lub worki, w których gromadzone
(zbierane) są przez właścicieli nieruchomości odpady stanowią jego własność. Należy
zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostawia
zamawiającemu możliwość wyboru, co do zakresu usługi objętego przedmiotem
zamówienia. Zgodnie z art. 6d ust. 1 ww. ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest
obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie
tych odpadów. Stosownie do art. 6d ust. 4 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta
określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności: 1) wymogi
dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów
zielonych do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; 2) rodzaje
odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości; 3) standard
sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska; 4) obowiązek prowadzenia
dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem; 5) instalacje, w szczególności
regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których podmiot
odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jest obowiązany przekazać
odebrane odpady - w przypadku przetargu na odbieranie odpadów od właścicieli
nieruchomości lub zobowiązuje do wskazania takich instalacji w ofercie - w przypadku
przetargu na odbieranie i zagospodarowywanie tych odpadów; w przypadku niewielkich ilości
odebranych odpadów selektywnie zbieranych niepodlegających przekazaniu do regionalnej
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych możliwe jest wskazanie podmiotu
zbierającego te odpady; 6) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom
odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Niniejsze postępowanie, w myśl ww. regulacji, musi zostać zakwalifikowane, jako
przetarg jedynie na odbieranie odpadów – nie jest to natomiast przetarg na odbieranie i
zagospodarowywanie odpadów. Świadczy o tym chociażby fakt wskazania regionalnej
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (Zakład Unieszkodliwiania Odpadów
Komunalnych w Długoszynie) – w treści wzoru formularza nie ma w ogóle miejsca na
wskazanie innej instalacji (nie było to obowiązkiem wykonawcy).
W związku z powyższym należy wskazać, że „to zamawiający rozstrzyga, czy
rozpisując przetarg, czyni wykonawcę odpowiedzialnym za samo odbieranie odpadów i
przekazywanie ich do określonej regionalnej instalacji do ich przetwarzania, czy też
zobowiązuje go nie tylko do samego ich odbierania, ale również do zagospodarowania w
sposób odpowiadający przepisom prawa” (por. wyrok KIO z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt
KIO 909/13). W niniejszej sprawie powierzenie wykonawcy usługi odbierania i transportu
odpadów nie skutkuje po stronie wykonawcy powstaniem obowiązku zagospodarowywania
tymi odpadami. Obowiązek ten nadal pozostaje przy gminie. Podobnie postawienie – w
ramach szczegółowych wymagań postawionych przedsiębiorstwu odbierającemu odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości – wymogu, by to wykonawca własnymi siłami i
kosztami zapewnił pojemniki i worki na odbieranie odpadów, nie oznacza zwolnienia gminy z
obowiązków przyjętych wskutek uchwały podjętej w trybie art. 6r ust. 3 ww. ustawy. Jest to
jedynie sposób, w jaki gmina realizuje, przyjęty na siebie obowiązek wyposażenia
nieruchomości w pojemniki. Innymi słowy, wykonawca nie zastępuje gminy w realizacji jej
obowiązków, lecz świadczy jedynie usługi, poprzez które gmina wywiązuje się z
pozostających przy niej obowiązków wynikających z podjętej uchwały i z przepisów ww.
ustawy. Jest oczywiste, że gdyby wykonawca nie wykonał przedmiotu zamówienia w
zakresie obowiązku dostarczenia pojemników i worków na odpady komunalne, to nie
oznaczałoby to, że gmina nie pozostawała by związana przyjętymi na siebie w drodze
uchwały obowiązkami. Wykonawca nie przejmuje więc tych obowiązków (w sposób, który
powodowałby ich wygaśnięcie po stronie gminy), lecz świadczy usługi, które są jedynie
narzędziem do realizacji obowiązków należących do gminy.
Należy ponadto wskazać, że w treści informacji o wykluczeniu Odwołującego z
postępowania, Zamawiający jedynie ogólnikowo odwołał się do art. 27 ustawy o odpadach,
bez wskazania konkretnego brzmienia przepisu, który uzasadniałby stanowisko
Zamawiającego, iż zlecenie odbioru i transportu odpadów wymaga po stronie przedsiębiorcy
realizującego te usługi, zawsze posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów. Przepis art. 27
ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że wytwórca lub inny posiadacz odpadów może zlecić
wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym
zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, jednak nie jest
to jedynie przewidziane ustawą rozwiązanie. W ust. 2 pkt 3 przepis ten przewiduje możliwość
zlecenia wykonania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotowi, który posiada
jedynie wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 – który z kolei
dotyczy podmiotów transportujących odpady (lit. b). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 transport
odpadów stanowi jeden z elementów gospodarowania odpadami. Czytając te przepisy
łącznie należy stwierdzić, że wytwórca lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie
obowiązku gospodarowania odpadami (w tym przypadku zamykającego się w transporcie
odpadów odebranych do wskazanej przez Zamawiającego instalacji przetwarzania)
podmiotowi, który posiada jedynie wpis do rejestru (i nie jest tu wymagane jednoczesne
posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów). Z uwagi na to, że rejestr ten ma zostać
utworzony w terminie do 23 stycznia 2016 r. (art. 234 ustawy o odpadach) i mając
jednocześnie na uwadze inny przepis przejściowy, tj. art. 233 ustawy o odpadach, zgodnie z
którym „1. Zezwolenia na transport odpadów wydane na podstawie przepisów
dotychczasowych zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż
do czasu upływu terminu do złożenia wniosku o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 49
ust. 1, lub z dniem uzyskania wpisu do tego rejestru, w przypadku gdy wpis nastąpił w
terminie wcześniejszym. 2. Do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1,
transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub
wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252, na
podstawie przepisów dotychczasowych.3. Do wydawania zezwoleń na transport odpadów do
czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, o
której mowa w art. 252” – należy w odniesieniu do tej sprawy stwierdzić analogicznie do
powyższego, że czytając te przepisy łącznie wytwórca lub inny posiadacz odpadów (gmina)
może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami (w tym przypadku
zamykającego się w transporcie odpadów odebranych do wskazanej przez Zamawiającego
instalacji przetwarzania) podmiotowi, który posiada jedynie ważne zezwolenie na transport
odpadów uzyskane na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących (i analogicznie -
nie jest tu wymagane jednoczesne posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów).
Ustawa o odpadach w ogóle nie przewiduje szczegółowej regulacji, która odnosiłaby
się do kwestii odbioru odpadów (zbieraniu i transportowi poświęca natomiast m.in. rozdział
6), ani nie wyszczególnia – w definicji gospodarowania odpadami – czynności odbioru
odpadów, jako czynności będących jakimś odrębnym etapem tego procesu. Wyodrębnia
natomiast transport odpadów i można uznać, że czynnością składową tego elementu
procesu gospodarowania odpadami jest odbiór odpadów. Wykonanie usługi transportu
odpadów nierozłącznie zawiera w sobie konieczność ich wcześniejszego odbioru. Jest to
kwestia oczywista. Przyjęcie, że dla wykonania tych usług konieczne jest zawsze posiadanie
zezwolenia na zbieranie odpadów pozostawało by w sprzeczności także z innymi (oprócz
powyżej wskazanych) przepisami ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 24 ustawy „transport
odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz
bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości
chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą
powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na
podstawie ust. 7 (ust. 1). Transport odpadów niebezpiecznych odbywa się z zachowaniem
przepisów obowiązujących przy transporcie towarów niebezpiecznych (ust. 2). Zlecający
usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady
wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz
posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady (ust. 3). Transportujący odpady
wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca
przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3 (ust.
4). Transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów umieszcza indywidualny
numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na dokumentach związanych z tą usługą
(ust. 5). Środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami
wydanymi na podstawie ust. 7 (ust. 6). Minister właściwy do spraw środowiska w
porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia,
szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu
transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości
odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi (ust. 7)”.
Treść specyfikacji niniejszego postępowania stanowi właśnie odzwierciedlenie powyższych
przepisów. Dla wykonania zaś samej usługi transportu odpadów nie jest wymagane, co
podkreślono już wcześniej, posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Warto przy tym
zwrócić uwagę na obowiązki ewidencyjne transportującego odpady. Zgodnie z art. 67 ust. 1
ustawy o odpadach ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących
dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadów,
b) karty ewidencji odpadów, c) karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych, d) karty
ewidencji zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, e) karty ewidencji pojazdów
wycofanych z eksploatacji. Zamawiający wyszczególnił w treści specyfikacji, że wykonawca
jest zobowiązany do sporządzania i przekazywania zamawiającemu, kart przekazania
odpadów (pkt 28). Zgodnie z art. 71 pkt 2 ustawy o odpadach uproszczoną ewidencję
odpadów z zastosowaniem jedynie karty przekazania odpadów prowadzą transportujący
odpady wykonujący wyłącznie usługę transportu odpadów. Punkt 2 dotyczy transportujących
odpady, którzy wykonują jedynie usługi transportowe, a tym samym nie są posiadaczami
odpadów (por. Komentarz do art. 71 ustawy o odpadach, autorstwa Radecki W., LEX/el
2013). Jak wynika z powyższych przepisów ustawa przewiduje, że jednym z elementów
procesu gospodarowania odpadami – transport odpadów – może być realizowany przez
podmiot, który nawet nie staje się posiadaczem odpadów, a dodatkowo wykonanie tej usługi
nie jest warunkowane posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów.
Jak wskazano wcześniej, Izba krytycznie oceniła stanowisko Zamawiającego oparte
na twierdzeniu, że skoro to wykonawca jest właścicielem pojemników lub worków, które
przekazuje właścicielom nieruchomości do zbierania odpadów, to tym samym także ten
wykonawca staje się gromadzącym odpady, a w konsekwencji zbierającym odpady.
Powyższa interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach ww. ustawy. Warto dodatkowo
wskazać na stanowisko doktryny, gdzie podaje się, że „Zbieraniem odpadów nie jest
odbieranie odpadów od posiadaczy odpadów (np. od właścicieli nieruchomości) i transport
ich do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. W przypadku, gdy odpady na zlecenie
posiadacza odpadów dostarczane są do wskazanego przez niego miejsca odzysku lub
unieszkodliwiania, jest to transport” (por. Janusz Jerzy, Zezwolenie na zbieranie i
przetwarzanie odpadów, LEX/el).
Należy następnie stwierdzić, że przyjęcie stanowiska Zamawiającego prowadziłoby
do sytuacji, w której o udzielenie zamówienia mógłby ubiegać się jedynie podmiot
posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez starostę świebodzińskiego
(obejmującego swoją właściwością teren Gminy Łagów). Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 2
ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie
odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce
zbierania lub przetwarzania odpadów. W myśl ust. 3 pkt 2 organem właściwym jest w tym
przypadku starostwa. Skoro miejscem zbierania odpadów są nieruchomości na terenie
Gminy Łagów, a Zamawiający przypisuje wykonawcy gromadzenie odpadów z uwagi na to,że podmiot ten „podstawia” na nieruchomościach pojemniki będące jego własnością – a więc
gromadzi te odpady „u źródła” („źródło” to musi więc zostać w wersji przyjętej przez
Zamawiającego uznane za miejsce zbierania odpadów) – to dla wykonania zamówienia
konieczne byłoby posiadanie zezwolenia wydanego właśnie przez ww. organ. Tymczasem
Zamawiający przyznał, że akceptował zezwolenia wydane także przez inne organy (vide
protokół z rozprawy: „(…) zamawiający oświadcza, że akceptował zezwolenia wydane przez
inne organy, spoza terenu gminy” oraz, że nie doprecyzowano w specyfikacji, by zezwolenia
były wydane przez organ właściwy dla terenu Gminy Łagów. Zezwolenia te, w ocenie Izby,
nie byłyby natomiast przydatne dla realizacji tego zamówienia – jeżeli jego przedmiot
obejmowałby w ogóle czynność zbierania odpadów przez wykonawcę. Dodatkowo, skoro
przez sam fakt udostępnienia pojemników i worków wykonawca stawałby się gromadzącym
odpady, a więc w konsekwencji zbierającym odpady, to należałoby uznać, że miejscem
zbierania tych odpadów byłby każdy z tych pojemników i worków umieszczony na
poszczególnych posesjach (gromadzenie/zbieranie u „źródła”). Zasadnie podkreślał
Odwołujący, że zezwolenie na zbieranie odpadów musi określać miejsce zbierania odpadów,
jak również m.in. opis metody zbierania odpadów (art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach).
Zezwolenia, co potwierdzają dokumenty zgormadzone w aktach sprawy, przewidują także
określone wymogi wobec miejsc zbierania odpadów – ich zabezpieczenia czy utwardzenia.
Wykonawca musiałby więc posiadać zezwolenia na każde z miejsc zbierania odpadów (jeżeli
wykonawcy miano by przypisać gromadzenie odpadów w stanowiących jego własność
pojemnikach, to zezwolenie powinno w istocie odnosić się do każdego z tych pojemników,
skoro z faktu własności pojemników Zamawiający wywodził twierdzenie o gromadzeniu
odpadów, a więc także o ich zbieraniu), ponadto dla każdego z tych miejsc musiałaby być
oznaczona metoda zbierania odpadów bądź wykonawca musiałby odpowiednio przygotować
i zabezpieczyć te miejsca. Wszystko powyższe ukazuje dodatkowo, do jak nielogicznych
wniosków mogłoby doprowadzić uznanie argumentacji Zamawiającego. Jednocześnie,
potwierdzenie przez Zamawiającego, że akceptował zezwolenia wydane przez inne organy,
niż właściwy dla tego terenu starostwa świebodziński, jedynie dodatkowo umacniało w
przekonaniu, że ocena spełnienia warunków udziału w postępowaniu nie mogła
koncentrować się na przedstawieniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Gdyby takie
zezwolenie rzeczywiście było niezbędne do wykonania zamówienia, to trudno uznawać, by
Zamawiający mógł w tak dowolny sposób akceptować każde jedne zezwolenie, nie
odnoszące się przy tym do miejsc zbierania odpadów przez wykonawcę – którymi to
miejscami, według argumentacji Zamawiającego, byłyby miejsca gromadzenia przez
wykonawcę odpadów w swoich pojemnikach i workach.
Wymaganie od wykonawcy zezwolenia na zbieranie odpadów jest uzasadnione, gdy
podmiot ten rzeczywiście zbiera odpady (m.in. tymczasowo je magazynuje bądź gromadzi w
specjalnie do tego przeznaczonym miejscu, spełniającym określone przepisami prawa
wymogi) – a nie w sytuacji, gdy jedynie odbiera odpady z terenu nieruchomości, a następnie
– bez ich magazynowania, czy gromadzenia w określonym miejscu, objętym zezwoleniem –
transportuje je do właściwej instalacji unieszkodliwiania.
W związku z powyższym, skoro w ocenie Izby, zezwolenie na zbieranie odpadów nie
jest konieczne do realizacji tego zamówienia, to kierując się dyrektywami wykładni
celowościowej nie sposób uznać, że zasadne byłoby wymaganie od wykonawcy posiadania
tego zezwolenia. Warunki udziału w postępowaniu mają na celu wyłonienie wykonawcy
posiadającego zdolność należytego wykonania zamówienia. Jeżeli wykonanie to nie jest
warunkowane posiadaniem zezwolenia na zbieranie odpadów to tym samym nie jest celowe,
ani zgodne z ideą stawiania określonych warunków udziału w postępowaniu, wymaganie od
wykonawcy posiadania tego zezwolenia i uzależnianie możliwości jego udziału w
postępowaniu od zezwolenia, które nie jest niezbędne dla realizacji przedmiotu zamówienia.
Reasumując, Izba uznała decyzję Zamawiającego o wykluczeniu Odwołującego z
postępowania za wadliwą. Potwierdzony został tym samym zarzut naruszenia art. 24 ust. 2
pkt 4 Pzp. W konsekwencji, Zamawiający błędnie zastosował także art. 24 ust. 4 Pzp.
Za niedopuszczalne Izba uznała zarzuty skierowane wobec oferty wybranego
wykonawcy. Przepis art. 180 ust. 2 Pzp, w odniesieniu do postępowań, w których wartość
zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11
ust. 1, zawiera zamknięty katalog możliwych do zaskarżenia czynności zamawiającego.
Wykonawca może bronić swojej własnej oferty i sytuacji – kwestionować wykluczenie, czy
odrzucenie jego oferty. Przepis ten nie pozwala natomiast na podnoszenie zarzutów wobec
oferty innego wykonawcy i wybór oferty przez zamawiającego. Poza przedmiotem
rozpoznania pozostawiały także wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 89 ust. 1 pkt
5 Pzp oraz art. 90 ust. 1 Pzp. Podstawą odrzucenia oferty Odwołującego nie był przepis art.
89 ust. 1 pkt 5 Pzp (Zamawiający nie stosował tego przepisu, który to przepis w ogóle nie
dotyczy tego postępowania, gdyż odnosi się do postępowań tzw. dwuetapowych), podobnie
nie były przedmiotem sporu kwestie dotyczące rażąco niskiej ceny (art. 90 ust. 1 Pzp).
Powyższe okoliczności nie miały jednak znaczenia dla wyniku końcowego. Jak wskazano
wcześniej, główny zarzut odwołania, tj. naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp, zasługiwał na
uwzględnienie. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania,
tym samym spełniona została przesłanka do uwzględnienia odwołania z art. 192 ust. 2 Pzp.
Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, stosownie do wyniku, orzeczono na podstawie art. 192
ust. 9 i 10 Pzp. Izba zaliczyła w poczet kosztów postępowania wpis od odwołania uiszczony
przez Odwołującego. W związku z uwzględnieniem odwołania Izba zasądziła od
Zamawiającego na rzecz Odwołującego uzasadnione koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz wynagrodzenia pełnomocnika (§ 5 ust. 2 pkt 1 w
zw. z § 3 pkt 1 i 2 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w
postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r., Nr 41, poz. 238).
Jako podlegające zwrotowi Izby uznała jedynie koszty związane z wpisem oraz z
wynagrodzeniem pełnomocnika (na podstawie złożonej faktury VAT na kwotę 3.500 zł). Izba
nie znalazła natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz Odwołującego dalszych kosztów
dokumentowanych fakturą VAT dotyczącą usług konsultingowych i kosztów dojazdu oraz
pismem zawierającym składniki kalkulacyjne kosztów dojazdu na sprawę. Zgodnie z ww.
rozporządzeniem prawodawca przewidział maksymalną kwotę kosztów związanych z
wynagrodzeniem pełnomocników (nie więcej niż 3.600 zł). Uznanie, że dopuszczalne jestżądanie zwrotu kosztów z tytułu usług konsultingowych, obok wynagrodzenia pełnomocnika,
mogłoby skutkować obejściem ww. górnej granicy. Dodatkowo, należy uznać, że pomocy
prawnej, której pełnomocnik udziela stronie, którą reprezentuje następnie w postępowaniu
przed Izbą, nie powinno się – na płaszczyźnie dotyczącej zwrotu kosztów – „rozbijać” na
odrębne usługi konsultingowe i odrębną reprezentację w postępowaniu przed Izbą.
Wynagrodzenie pełnomocnika, do wysokości wskazanej przez prawodawcę, musi być
postrzegane w tym przypadku, jako wynagrodzenie także za takie czynności, jak usługi
konsultingowe, które stanowią element całościowo świadczonej usługi i znajdują końcowe
odzwierciedlenie w reprezentacji strony na posiedzeniu lub rozprawie (w szczególności w
przedstawionym przez pełnomocnika stanowisku i argumentacji). W kwestii kosztów dojazdu
to złożona faktura VAT nie pozwala na wyodrębnienia, jaką część z kwoty faktury (1.579,81
zł) miałyby stanowić koszty dojazdu, a jaka część dotyczy usług konsultingowych. Podstawą
do zasądzenia zwrotu kosztów dojazdu nie może być także złożone pismo
wyszczególniające składniki kalkulacyjne. W szczególności nie wynika z niego, na jakiej
podstawie przyjęty został przelicznik – stawka za 1 km (0,97). Jeżeli intencją pełnomocnika
byłoby odwołanie się do stawek zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25
marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów
używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów
niebędących własnością pracodawcy (Dz. I. Nr 27, poz. 271 ze zm.), to rozporządzenie to
takiej stawki nie przewiduje (stawka ta była podawana w projekcie nowelizującym
rozporządzenie, które jednak nie zostało wprowadzone w życie). Należy przy tym wyrazić
wątpliwość, by w stosunku do pełnomocnika mogły znaleźć w tym postępowaniu przepisy
ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia zwrot kosztów dotyczy używania
określonych pojazdów niebędących własnością pracodawcy, przez pracownika. Pełnomocnik
nie jest w tym postępowaniu pracownikiem mocodawcy. Należy ponadto podkreślić, iż
przepisy w/w rozporządzenia mają charakter autonomicznej regulacji prawnej. Przepisy
dotyczące rozliczania należności pracowniczych z tytułu podróży służbowej nie wyłączają
konieczności dokonania przez Izbę własnej oceny, co do zakwalifikowania danych kosztów
do uzasadnionych kosztów postępowania odwoławczego. Mając na uwadze, że Odwołujący
nie wykazał podstaw zastosowanego przelicznika, Izba nie mogła przyjąć za wiarygodne
wyliczenia zawartego w złożonym piśmie, a tym samym uczynić go podstawą zasądzeniażądanych kosztów. Podobnie, w odniesieniu do kosztów opłat za przejazd autostradą,
Odwołujący nie przedstawił dowodów ich poniesienia. W konsekwencji, także ta częśćżądania nie podlegała uwzględnieniu.
Przewodniczący: ……………………………….
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 2398/15 z dnia 2015-11-23
- Sygn. akt KIO 2407/15 z dnia 2015-11-20
- Sygn. akt KIO 2301/15, KIO 2302/15 z dnia 2015-11-18
- Sygn. akt KIO 2363/15 z dnia 2015-11-16
