rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2013-02-20
rok: 2013
data dokumentu: 2013-02-20
rok: 2013
Powiązane tematy:
sygnatury akt.:
KIO 304/13
KIO 304/13
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 8 lutego 2013 r. przez wykonawców wspólnie
ubiegających się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów „Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków oraz
Izan+ Sp. z o.o. ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź
w postępowaniu prowadzonym przez
Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc
i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 8 lutego 2013 r. przez wykonawców wspólnie
ubiegających się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów „Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków oraz
Izan+ Sp. z o.o. ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź
w postępowaniu prowadzonym przez
Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc
i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
2. kosztami postępowania obciąża Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej
Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawców
wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia Spółdzielnia Inwalidów
„Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków oraz Izan+ Sp. z o.o.
ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum
Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź na
rzecz wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów „Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków
i Izan+ Sp. z o.o. ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie:
osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty
postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu i wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Łodzi.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt: KIO 304/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób
Płuc i Rehabilitacji w Łodzi prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na
wykonywanie „usługi sprzątania i transportu wewnątrzszpitalnego oraz usług opiekuńczo –
– pielęgnacyjnych, higienicznych przy obsłudze pacjenta” na podstawie ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759
z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 15 maja 2012 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2012/S 92-152329, a wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
8 lutego 2013 r. odwołujący – wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów Naprzód w Krakowie oraz Izan+ Sp. z o.o. złożył odwołanie
zarzucając zamawiającemu naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez unieważnienie postępowania w sytuacji braku zaistnienia przesłanek
unieważnienia opisanych w tym przepisie oraz wnosząc o nakazanie zamawiającemu
unieważnienia czynności unieważnienia postępowania.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że zamawiający unieważnił postępowanie
z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy Prawo zamówień publicznych dla unieważnienia postępowania konieczne jest
wykazanie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: wystąpiła zmiana okoliczności
powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie
publicznym, zmiana okoliczności jest istotna, a zmiany tej nie można było wcześniej
przewidzieć. W przedmiotowym postępowaniu zamawiający nie wykazał, że prowadzenie
postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży interesie publicznym, za który należy
uznawać korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi
w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych
w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia,
oświaty, kultury, porządku publicznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca
1997 r.). W interesie publicznym leży możliwie szybkie wyłonienie profesjonalnego
wykonawcy, który daje rękojmię utrzymania należytego stanu porządkowo – sanitarnego
szpitala. Włączenie SPZOZ w Sokolnikach do struktur zamawiającego nie przesądza o braku
interesu publicznego w udzieleniu zamówienia. Wystąpienie innych niż wynikające
z ogłoszonego postępowania potrzeby zamawiającego (w tym przypadku konieczność zmian
budżetowych i wprowadzenie nowych struktur organizacyjnych) nie mogą być samoistną
przesłanką unieważnienia postępowania. Interes publiczny należy wówczas wiązać
z możliwością wystąpienia szkody w mieniu publicznym czy też bezwzględną
nieprzydatnością przedmiotu zamówienia, co nie zostało wykazane przez zamawiającego.
Czynności sprzątania i dezynfekcji są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szpitala,
a zamawiający musi ponieść koszty związane z tymi czynnościami albo zaprzestać
świadczenia usług medycznych. Zamawiający utożsamia interes publiczny z własnym
interesem, co jest niedopuszczalne. Nadto działanie zamawiającego godzi w ogólny interes
publiczny, jakim jest praworządność oraz w słuszny interes indywidualny odwołującego.
Poza tym wprowadzenie nowych struktur organizacyjnych nie jest okolicznością istotną,
uzasadniającą unieważnienie postępowania. Wybór wykonawcy w niniejszym postępowaniu
nie doprowadzi bowiem do zwiększenia wydatków z budżetu zamawiającego, gdyż cena
zaoferowana przez odwołującego jest prawie o milion złotych niższa od wartości usługi
podanej przez zamawiającego, który do tej pory samodzielnie utrzymywał czystość w swoich
obiektach. Oznacza to, że w interesie publicznym jest powierzenie wykonania usługi
wykonawcy, którego oferta jest najkorzystniejsza, ponieważ będzie wykonywał usługę taniej
niż do tej pory sam zamawiający, a jednocześnie uczyni to profesjonalnie. Założenia
zamawiającego, że przyjęcie nowego planu udzielania zamówień publicznych i ewentualne
wszczęcie nowego postępowania przetargowego doprowadzi do oszczędności, jest jedynie
hipotezą.
W odpowiedzi zamawiający podtrzymał swoje stanowisko wskazane w informacji
o unieważnieniu postępowania oraz wniósł o oddalenie odwołania jako bezzasadnego
i obciążenie odwołującego kosztami postępowania odwoławczego, w tym kosztami
zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem zamawiającego spełnione
zostały wszystkie przesłanki unieważnienia postępowania.
Przetarg został ogłoszony w maju 2012 r., a przedmiot zamówienia został rozpisany dla
dwóch szpitali zamawiającego – w Tuszynie i w Łodzi. Istotną zmianą okoliczności
uzasadniającą decyzję o unieważnieniu postępowania jest podjęcie 29 stycznia 2013 r. przez
sejmik województwa łódzkiego uchwały w sprawie połączenia dwóch samodzielnych
publicznych
zakładów
opieki
zdrowotnej
poprzez
włączenie
Specjalistycznego
Rehabilitacyjnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sokolnikach w strukturę organizacyjną
zamawiającego, co sprowadza konieczność reorganizacji całej struktury zamawiającego oraz
zmiany planów wydatków na rok 2013 i lata następne. Zaszła też konieczność opisania
przedmiotu zamówienia na nowo uwzględniając połączenie się jednostek, zamawiający
przewidział bowiem wykonywanie przedmiotowych usługi bez uwzględnienia nowo włączonej
jednostki w Sokolnikach, w której zamawiający również będzie obowiązany zapewnić
świadczenie takiej usługi. Ogłaszając postępowanie przetargowe zamawiający nie wiedział
i przy zachowaniu należytej staranności nie mógł się dowiedzieć o planach połączenia
placówek, gdyż pierwszą informację o planowanym połączeniu otrzymał dopiero 22 listopada
2012 r. Uzasadnia to istnienie dwóch pierwszych przesłanek określonych w art. 93 ust. 1 pkt
6 ustawy Prawo zamówień publicznych, bowiem podjęcie przez organ właścicielski
zamawiającego uchwały w sprawie połączenia go z innym podmiotem jest istotną zmianą
okoliczności. Ponadto Zarząd Województwa Łódzkiego podejmował również próby
połączenia Szpitala w Sokolnikach ze Szpitalem w Zgierzu, co również potwierdza brak
możliwości przewidzenia powyższej okoliczności przez zamawiającego.
Organem założycielskim zamawiającego jest Zarząd Województwa Łódzkiego, jest on więc
jednostką zależną w stosunku do swojego organu właścicielskiego, co przejawia się również
w finansowaniu zamawiającego z budżetu województwa. Przez interes publiczny należy
uznawać, jak wskazał w uchwale z 12 marca 1997 r. Trybunał Konstytucyjny „korzyści
uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań
ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia”. Interes
publiczny rozumiany jest zatem jako potrzeba ogółu, określonej społeczności czy grupy
charakteryzującej się jakąś wspólną cechą.
Zamawiający uznał, iż w interesie ogółu społeczeństwa, zwłaszcza mieszkańców
województwa, leży racjonalne wydatkowanie środków publicznych oraz możliwe polepszenie
standardu świadczonych usług. Opisanie przedmiotu zamówienia z uwzględnieniem
świadczenia usługi w szerszym zakresie, tj. wraz z usługą dla pacjentów w szpitalu
w Sokolnikach, może spowodować obniżenie zaoferowanej stawki za świadczoną usługę,
a tym samym prowadzić do obniżenia kosztów świadczenia usługi, m.in. przez obniżenie
marży. Pozyskanie usługi sprzątania i opieki pacjentów jak najniższym kosztem przy
zachowaniu jak najwyższego standardu leży w interesie publicznym, gdyż stanowi dbałość
o finanse publiczne.
W szpitalu w Sokolnikach usługa sprzątania realizowana jest przez pracowników
zatrudnionych na stanowisku salowych. Połączenie się jednostek powoduje konieczność
przekalkulowania opłacalności dalszego zatrudniania tych pracowników albo rozpisania
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Takie działanie może zmierzać do
obniżenia kosztów świadczonej usługi, jak również możliwości jej świadczenia przez
profesjonalistów, co należy ocenić jako działanie nie tylko w interesie publicznym, ale
i w interesie pacjentów.
Opisanie przedmiotu zamówienia na nowy sposób, przy uwzględnieniu połączenia się
szpitali, pozwoli na większą racjonalizację wydatków poniesionych na świadczenie usługi
sprzątania i opieki nad pacjentami. Jest to zatem korzyść uzyskana w wyniku realizacji
przedsięwzięć służących ogółowi społeczeństwa, bowiem ochrona zdrowia należy do
ustawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Zamawiający, łącząc się z innym
podmiotem o złej kondycji finansowej, potrzebuje zminimalizować wydatki, jak również
ujednolicić strukturę organizacyjną i zrestrukturyzować zatrudnienie. Zamawiający podjął
szereg czynności zmierzających do polepszenia stanu finansowego szpitala w Sokolnikach,
w tym złożył wniosek o udzielenie kredytu na uregulowanie wymagalnych zobowiązań, od
których uzależniona jest kontynuacja działalności jednostki. Połączenie zamawiającego
z ZOZ-em w Sokolnikach jest przedsięwzięciem, w wyniku którego zamawiający jest
obowiązany zabezpieczyć środki finansowe na pokrycie ewentualnego ujemnego wyniku
finansowego po zakończeniu procedury łączenia. Zamawiający unieważnił na tej samej
podstawie również inne prowadzone postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zamawiający nie utożsamia swojego interesu z interesem publicznym, a także nie wskazuje,
że nie posiada zabezpieczonych środków na realizację usługi sprzątania i opieki nad
pacjentami. Unieważnienie postępowania pozwoli mu jednak na ponowne rozpisanie
postępowania z rozszerzonym zakresem przedmiotu zamówienia, które przyczynić się może
do obniżenia kosztów świadczonej usługi i polepszenia jej jakości, co jest działaniem
w interesie również pacjentów. Zamawiający po uwzględnieniu nowych potrzeb i zmian, jakie
nastąpią po połączeniu się jednostek, w tym nowego planu finansowego, zasobu ludzkiego
oraz potencjału technicznego ogłosi nowe postępowanie na usługę sprzątania i opieki nad
pacjentami połączonych jednostek.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie zasługuje na
uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 i art. 180 ust. 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
Izba ustaliła też, że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie
jest sporny.
Co do samego zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych
Izba w całości przyznaje rację zarzutowi i argumentacji odwołującego oraz podziela
dotychczasowe poglądy orzecznictwa dotyczące zarówno możliwości unieważnienia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak i podstaw takiego unieważnienia
z powołaniem się na art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych, czyli
wystąpienie istotnej zmiany okoliczności powodującej, że prowadzenie postępowania lub
wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej
przewidzieć.
Polski system prawa przewiduje ochronę prawną zobowiązań, zarówno na gruncie Kodeksu
cywilnego, jak i ustawy Prawo zamówień publicznych, której wyrazem jest m.in. niemożność
bezpodstawnego i autorytarnego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, lecz jedynie po zaistnieniu podstaw enumeratywnie wskazanych przez
ustawodawcę. Wszczynając bowiem postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego
zamawiający de facto zobowiązuje się do zawarcia umowy z wykonawcą, którego oferta,
zgodnie z przewidzianą procedurą udzielania zamówień, będzie ofertą najkorzystniejszą,
a wykonawcy temu przysługuje w stosunku do zamawiającego takie roszczenie wyrażające
się m.in. możliwością żądania wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 64
Kodeksu cywilnego. Nie bez przyczyny ogłoszenie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego jest często porównywane ze złożeniem przyrzeczenia publicznego, o którym
mowa w art. 919 § 1 Kodeksu cywilnego ze wskazaniem, że przyrzeczenia tego należy
dotrzymać. Tym samym oczywiste jest, iż zamawiający nie może unieważnić postępowania
wyłącznie z tego powodu, iż zmienił koncepcję wykonania przedmiotu zamówienia.
Izba uznaje przywołaną podstawę faktyczną unieważnienia postępowania za niespełniającą
przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zrozumiałe jest, że przejęcie przez zamawiającego zadłużonego szpitala w Sokolnikach
budzi jego obawy o dalsze finansowanie jego działalności, jak również powoduje
konieczność zmiany struktury zatrudnienia i weryfikacji planu finansowego na rok 2013 i lata
kolejne, a sam zamawiający pragnąłby otrzymać usługi po jak najniższych cenach.
Jednak samo założenie, że po unieważnieniu niniejszego przetargu, przy kolejnym
zamówieniu, zamawiający ma potencjalną możliwość uzyskania niższych cen świadczenia
usługi, nie stanowi jeszcze okoliczności, że prowadzenie postępowania lub wykonanie
zamówienia nie leży w interesie publicznym. Z takiego powodu można by unieważnić każde
postępowanie, w którym zamawiający nie jest zadowolony z uzyskanych cen lub też
widziałby możliwość uzyskania cen jeszcze niższych – w każdym bowiem przypadku
oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych leżą w interesie publicznym.
Należy też zwrócić uwagę, że przesłanką unieważnienia postępowania jest to, że wykonanie
zamówienia nie leży w interesie publicznym, a w konsekwencji także prowadzenie
postępowania o udzielenie tego zamówienia jest bezcelowe. W niniejszej sytuacji ta
okoliczność nie zaistniała – bezsporne jest, że usługi sprzątania, transportu
wewnątrzszpitalnego, opiekuńczo – pielęgnacyjne i higieniczne przy obsłudze pacjenta są
niezbędne dla funkcjonowania szpitala (dotychczasowych placówek zamawiającego), a co
zamawiający sam przyznaje wskazując, że zamierza je zamówić również w przyszłości. Przy
tym świadczenie tych usług w szpitalach w Łodzi i w Tuszynie jest niezależne od ich
świadczenia w szpitalu w Sokolnikach. Zatem to nie wykonanie zamówienia dotyczącego
świadczenia tych usług nie leży w interesie publicznym, lecz zamawiający zmienił koncepcję
przeprowadzenia przetargu – ujmując w nim wszystkie trzy szpitale, aby, być może, uzyskać
korzystniejszą cenę. Jak już wcześniej wskazano, ten stan faktyczny nie sprawia, że
wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym. Przesłanka ta zachodziłaby
przykładowo, gdyby zamawiający zamykał któryś ze szpitali – w Łodzi lub Tuszynie – w tym
zakresie mógłby zrezygnować z realizacji tej usługi, gdyż w takim wypadku rzeczywiście jej
zamawianie byłoby niepotrzebne. Natomiast w niniejszej sytuacji – jeśli zamawiający
zdecyduje, że również dla szpitala w Sokolnikach zechce zamówić świadczenie usług przez
zewnętrzną firmę, będzie musiał ogłosić odrębny przetarg.
Tym samym Izba stwierdziła, że Zamawiający nie wykazał zaistnienia podstaw do
unieważnienia postępowania w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień
publicznych, zatem jego decyzja o unieważnieniu postępowania powinna zostać
unieważniona, a postępowanie kontynuowane zgodnie z przewidzianą w ustawie Prawo
zamówień publicznych procedurą od momentu, w którym zostało przerwane.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji odwołanie uwzględniając.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
2. kosztami postępowania obciąża Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej
Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawców
wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia Spółdzielnia Inwalidów
„Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków oraz Izan+ Sp. z o.o.
ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum
Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi ul. Okólna 181, 91-520 Łódź na
rzecz wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów „Naprzód” w Krakowie ul. śabieniec 46, 31-215 Kraków
i Izan+ Sp. z o.o. ul. Przybosia 3, 91-170 Łódź kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie:
osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty
postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu i wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Łodzi.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt: KIO 304/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób
Płuc i Rehabilitacji w Łodzi prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na
wykonywanie „usługi sprzątania i transportu wewnątrzszpitalnego oraz usług opiekuńczo –
– pielęgnacyjnych, higienicznych przy obsłudze pacjenta” na podstawie ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759
z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 15 maja 2012 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2012/S 92-152329, a wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
8 lutego 2013 r. odwołujący – wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia
Spółdzielnia Inwalidów Naprzód w Krakowie oraz Izan+ Sp. z o.o. złożył odwołanie
zarzucając zamawiającemu naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez unieważnienie postępowania w sytuacji braku zaistnienia przesłanek
unieważnienia opisanych w tym przepisie oraz wnosząc o nakazanie zamawiającemu
unieważnienia czynności unieważnienia postępowania.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że zamawiający unieważnił postępowanie
z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy Prawo zamówień publicznych dla unieważnienia postępowania konieczne jest
wykazanie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: wystąpiła zmiana okoliczności
powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie
publicznym, zmiana okoliczności jest istotna, a zmiany tej nie można było wcześniej
przewidzieć. W przedmiotowym postępowaniu zamawiający nie wykazał, że prowadzenie
postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży interesie publicznym, za który należy
uznawać korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi
w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych
w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia,
oświaty, kultury, porządku publicznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca
1997 r.). W interesie publicznym leży możliwie szybkie wyłonienie profesjonalnego
wykonawcy, który daje rękojmię utrzymania należytego stanu porządkowo – sanitarnego
szpitala. Włączenie SPZOZ w Sokolnikach do struktur zamawiającego nie przesądza o braku
interesu publicznego w udzieleniu zamówienia. Wystąpienie innych niż wynikające
z ogłoszonego postępowania potrzeby zamawiającego (w tym przypadku konieczność zmian
budżetowych i wprowadzenie nowych struktur organizacyjnych) nie mogą być samoistną
przesłanką unieważnienia postępowania. Interes publiczny należy wówczas wiązać
z możliwością wystąpienia szkody w mieniu publicznym czy też bezwzględną
nieprzydatnością przedmiotu zamówienia, co nie zostało wykazane przez zamawiającego.
Czynności sprzątania i dezynfekcji są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szpitala,
a zamawiający musi ponieść koszty związane z tymi czynnościami albo zaprzestać
świadczenia usług medycznych. Zamawiający utożsamia interes publiczny z własnym
interesem, co jest niedopuszczalne. Nadto działanie zamawiającego godzi w ogólny interes
publiczny, jakim jest praworządność oraz w słuszny interes indywidualny odwołującego.
Poza tym wprowadzenie nowych struktur organizacyjnych nie jest okolicznością istotną,
uzasadniającą unieważnienie postępowania. Wybór wykonawcy w niniejszym postępowaniu
nie doprowadzi bowiem do zwiększenia wydatków z budżetu zamawiającego, gdyż cena
zaoferowana przez odwołującego jest prawie o milion złotych niższa od wartości usługi
podanej przez zamawiającego, który do tej pory samodzielnie utrzymywał czystość w swoich
obiektach. Oznacza to, że w interesie publicznym jest powierzenie wykonania usługi
wykonawcy, którego oferta jest najkorzystniejsza, ponieważ będzie wykonywał usługę taniej
niż do tej pory sam zamawiający, a jednocześnie uczyni to profesjonalnie. Założenia
zamawiającego, że przyjęcie nowego planu udzielania zamówień publicznych i ewentualne
wszczęcie nowego postępowania przetargowego doprowadzi do oszczędności, jest jedynie
hipotezą.
W odpowiedzi zamawiający podtrzymał swoje stanowisko wskazane w informacji
o unieważnieniu postępowania oraz wniósł o oddalenie odwołania jako bezzasadnego
i obciążenie odwołującego kosztami postępowania odwoławczego, w tym kosztami
zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem zamawiającego spełnione
zostały wszystkie przesłanki unieważnienia postępowania.
Przetarg został ogłoszony w maju 2012 r., a przedmiot zamówienia został rozpisany dla
dwóch szpitali zamawiającego – w Tuszynie i w Łodzi. Istotną zmianą okoliczności
uzasadniającą decyzję o unieważnieniu postępowania jest podjęcie 29 stycznia 2013 r. przez
sejmik województwa łódzkiego uchwały w sprawie połączenia dwóch samodzielnych
publicznych
zakładów
opieki
zdrowotnej
poprzez
włączenie
Specjalistycznego
Rehabilitacyjnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sokolnikach w strukturę organizacyjną
zamawiającego, co sprowadza konieczność reorganizacji całej struktury zamawiającego oraz
zmiany planów wydatków na rok 2013 i lata następne. Zaszła też konieczność opisania
przedmiotu zamówienia na nowo uwzględniając połączenie się jednostek, zamawiający
przewidział bowiem wykonywanie przedmiotowych usługi bez uwzględnienia nowo włączonej
jednostki w Sokolnikach, w której zamawiający również będzie obowiązany zapewnić
świadczenie takiej usługi. Ogłaszając postępowanie przetargowe zamawiający nie wiedział
i przy zachowaniu należytej staranności nie mógł się dowiedzieć o planach połączenia
placówek, gdyż pierwszą informację o planowanym połączeniu otrzymał dopiero 22 listopada
2012 r. Uzasadnia to istnienie dwóch pierwszych przesłanek określonych w art. 93 ust. 1 pkt
6 ustawy Prawo zamówień publicznych, bowiem podjęcie przez organ właścicielski
zamawiającego uchwały w sprawie połączenia go z innym podmiotem jest istotną zmianą
okoliczności. Ponadto Zarząd Województwa Łódzkiego podejmował również próby
połączenia Szpitala w Sokolnikach ze Szpitalem w Zgierzu, co również potwierdza brak
możliwości przewidzenia powyższej okoliczności przez zamawiającego.
Organem założycielskim zamawiającego jest Zarząd Województwa Łódzkiego, jest on więc
jednostką zależną w stosunku do swojego organu właścicielskiego, co przejawia się również
w finansowaniu zamawiającego z budżetu województwa. Przez interes publiczny należy
uznawać, jak wskazał w uchwale z 12 marca 1997 r. Trybunał Konstytucyjny „korzyści
uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań
ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia”. Interes
publiczny rozumiany jest zatem jako potrzeba ogółu, określonej społeczności czy grupy
charakteryzującej się jakąś wspólną cechą.
Zamawiający uznał, iż w interesie ogółu społeczeństwa, zwłaszcza mieszkańców
województwa, leży racjonalne wydatkowanie środków publicznych oraz możliwe polepszenie
standardu świadczonych usług. Opisanie przedmiotu zamówienia z uwzględnieniem
świadczenia usługi w szerszym zakresie, tj. wraz z usługą dla pacjentów w szpitalu
w Sokolnikach, może spowodować obniżenie zaoferowanej stawki za świadczoną usługę,
a tym samym prowadzić do obniżenia kosztów świadczenia usługi, m.in. przez obniżenie
marży. Pozyskanie usługi sprzątania i opieki pacjentów jak najniższym kosztem przy
zachowaniu jak najwyższego standardu leży w interesie publicznym, gdyż stanowi dbałość
o finanse publiczne.
W szpitalu w Sokolnikach usługa sprzątania realizowana jest przez pracowników
zatrudnionych na stanowisku salowych. Połączenie się jednostek powoduje konieczność
przekalkulowania opłacalności dalszego zatrudniania tych pracowników albo rozpisania
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Takie działanie może zmierzać do
obniżenia kosztów świadczonej usługi, jak również możliwości jej świadczenia przez
profesjonalistów, co należy ocenić jako działanie nie tylko w interesie publicznym, ale
i w interesie pacjentów.
Opisanie przedmiotu zamówienia na nowy sposób, przy uwzględnieniu połączenia się
szpitali, pozwoli na większą racjonalizację wydatków poniesionych na świadczenie usługi
sprzątania i opieki nad pacjentami. Jest to zatem korzyść uzyskana w wyniku realizacji
przedsięwzięć służących ogółowi społeczeństwa, bowiem ochrona zdrowia należy do
ustawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Zamawiający, łącząc się z innym
podmiotem o złej kondycji finansowej, potrzebuje zminimalizować wydatki, jak również
ujednolicić strukturę organizacyjną i zrestrukturyzować zatrudnienie. Zamawiający podjął
szereg czynności zmierzających do polepszenia stanu finansowego szpitala w Sokolnikach,
w tym złożył wniosek o udzielenie kredytu na uregulowanie wymagalnych zobowiązań, od
których uzależniona jest kontynuacja działalności jednostki. Połączenie zamawiającego
z ZOZ-em w Sokolnikach jest przedsięwzięciem, w wyniku którego zamawiający jest
obowiązany zabezpieczyć środki finansowe na pokrycie ewentualnego ujemnego wyniku
finansowego po zakończeniu procedury łączenia. Zamawiający unieważnił na tej samej
podstawie również inne prowadzone postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zamawiający nie utożsamia swojego interesu z interesem publicznym, a także nie wskazuje,
że nie posiada zabezpieczonych środków na realizację usługi sprzątania i opieki nad
pacjentami. Unieważnienie postępowania pozwoli mu jednak na ponowne rozpisanie
postępowania z rozszerzonym zakresem przedmiotu zamówienia, które przyczynić się może
do obniżenia kosztów świadczonej usługi i polepszenia jej jakości, co jest działaniem
w interesie również pacjentów. Zamawiający po uwzględnieniu nowych potrzeb i zmian, jakie
nastąpią po połączeniu się jednostek, w tym nowego planu finansowego, zasobu ludzkiego
oraz potencjału technicznego ogłosi nowe postępowanie na usługę sprzątania i opieki nad
pacjentami połączonych jednostek.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie zasługuje na
uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 i art. 180 ust. 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
Izba ustaliła też, że stan faktyczny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie
jest sporny.
Co do samego zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych
Izba w całości przyznaje rację zarzutowi i argumentacji odwołującego oraz podziela
dotychczasowe poglądy orzecznictwa dotyczące zarówno możliwości unieważnienia
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak i podstaw takiego unieważnienia
z powołaniem się na art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych, czyli
wystąpienie istotnej zmiany okoliczności powodującej, że prowadzenie postępowania lub
wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej
przewidzieć.
Polski system prawa przewiduje ochronę prawną zobowiązań, zarówno na gruncie Kodeksu
cywilnego, jak i ustawy Prawo zamówień publicznych, której wyrazem jest m.in. niemożność
bezpodstawnego i autorytarnego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, lecz jedynie po zaistnieniu podstaw enumeratywnie wskazanych przez
ustawodawcę. Wszczynając bowiem postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego
zamawiający de facto zobowiązuje się do zawarcia umowy z wykonawcą, którego oferta,
zgodnie z przewidzianą procedurą udzielania zamówień, będzie ofertą najkorzystniejszą,
a wykonawcy temu przysługuje w stosunku do zamawiającego takie roszczenie wyrażające
się m.in. możliwością żądania wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 64
Kodeksu cywilnego. Nie bez przyczyny ogłoszenie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego jest często porównywane ze złożeniem przyrzeczenia publicznego, o którym
mowa w art. 919 § 1 Kodeksu cywilnego ze wskazaniem, że przyrzeczenia tego należy
dotrzymać. Tym samym oczywiste jest, iż zamawiający nie może unieważnić postępowania
wyłącznie z tego powodu, iż zmienił koncepcję wykonania przedmiotu zamówienia.
Izba uznaje przywołaną podstawę faktyczną unieważnienia postępowania za niespełniającą
przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zrozumiałe jest, że przejęcie przez zamawiającego zadłużonego szpitala w Sokolnikach
budzi jego obawy o dalsze finansowanie jego działalności, jak również powoduje
konieczność zmiany struktury zatrudnienia i weryfikacji planu finansowego na rok 2013 i lata
kolejne, a sam zamawiający pragnąłby otrzymać usługi po jak najniższych cenach.
Jednak samo założenie, że po unieważnieniu niniejszego przetargu, przy kolejnym
zamówieniu, zamawiający ma potencjalną możliwość uzyskania niższych cen świadczenia
usługi, nie stanowi jeszcze okoliczności, że prowadzenie postępowania lub wykonanie
zamówienia nie leży w interesie publicznym. Z takiego powodu można by unieważnić każde
postępowanie, w którym zamawiający nie jest zadowolony z uzyskanych cen lub też
widziałby możliwość uzyskania cen jeszcze niższych – w każdym bowiem przypadku
oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych leżą w interesie publicznym.
Należy też zwrócić uwagę, że przesłanką unieważnienia postępowania jest to, że wykonanie
zamówienia nie leży w interesie publicznym, a w konsekwencji także prowadzenie
postępowania o udzielenie tego zamówienia jest bezcelowe. W niniejszej sytuacji ta
okoliczność nie zaistniała – bezsporne jest, że usługi sprzątania, transportu
wewnątrzszpitalnego, opiekuńczo – pielęgnacyjne i higieniczne przy obsłudze pacjenta są
niezbędne dla funkcjonowania szpitala (dotychczasowych placówek zamawiającego), a co
zamawiający sam przyznaje wskazując, że zamierza je zamówić również w przyszłości. Przy
tym świadczenie tych usług w szpitalach w Łodzi i w Tuszynie jest niezależne od ich
świadczenia w szpitalu w Sokolnikach. Zatem to nie wykonanie zamówienia dotyczącego
świadczenia tych usług nie leży w interesie publicznym, lecz zamawiający zmienił koncepcję
przeprowadzenia przetargu – ujmując w nim wszystkie trzy szpitale, aby, być może, uzyskać
korzystniejszą cenę. Jak już wcześniej wskazano, ten stan faktyczny nie sprawia, że
wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym. Przesłanka ta zachodziłaby
przykładowo, gdyby zamawiający zamykał któryś ze szpitali – w Łodzi lub Tuszynie – w tym
zakresie mógłby zrezygnować z realizacji tej usługi, gdyż w takim wypadku rzeczywiście jej
zamawianie byłoby niepotrzebne. Natomiast w niniejszej sytuacji – jeśli zamawiający
zdecyduje, że również dla szpitala w Sokolnikach zechce zamówić świadczenie usług przez
zewnętrzną firmę, będzie musiał ogłosić odrębny przetarg.
Tym samym Izba stwierdziła, że Zamawiający nie wykazał zaistnienia podstaw do
unieważnienia postępowania w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień
publicznych, zatem jego decyzja o unieważnieniu postępowania powinna zostać
unieważniona, a postępowanie kontynuowane zgodnie z przewidzianą w ustawie Prawo
zamówień publicznych procedurą od momentu, w którym zostało przerwane.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji odwołanie uwzględniając.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
