rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2010-07-21
rok: 2010
data dokumentu: 2010-07-21
rok: 2010
sygnatury akt.:
KIO/1466/10
KIO/1466/10
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. w Warszawie odwołania wniesionego przez
Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie od czynności
zamawiającego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach.
Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie od czynności
zamawiającego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach.
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania, odrzucenia oferty odwołującego i dokonanie ponownej
oceny i badania ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego;
2. kosztami postępowania obciąża Wojewódzki Szpital Zespolony w Kielcach i nakazuje:
1)
zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości 10.000 zł 00 gr
(słownie: dziesięciu tysięcy złotych zero groszy) z kwoty wpisu uiszczonego przez
Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie;
2)
dokonać wpłaty kwoty 10 034 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy trzydzieści cztery złote
zero groszy) przez Wojewódzki Szpital Zespolony w Kielcach na rzecz Przedsiębiorstwa
Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie, stanowiącej
uzasadnione koszty
strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz kosztów opłaty skarbowej.
Stosownie do treści art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010, Nr 113, poz. 759), na niniejszy wyrok – w terminie 7
dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
……………………………
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie przetargu
nieograniczonego na „Budowę parkingu wielopoziomowego otwartego dla samochodów osobowych dla potrzeb
Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego zlokalizowanego przy ul. Grunwaldzkiej w Kielcach ”
z zastosowaniem
przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U.
z 2010, Nr 113, poz. 759) wymaganych przy procedurze, kiedy wartość szacunkowa zamówienia
nie przekracza kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Prawo zamówień publicznych – wartość zamówienia, którego przedmiotem są roboty
budowlane, wynosi 2.318.312,06 EURO (8.900.000,00 zł).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych
pod pozycją 131985/10 w dniu 24 maja 2010r.
Pismem z dnia 9 lipca 2010r., które doręczono odwołującemu w tej samej dacie faxem
zamawiający powiadomił odwołującego o wynikach oceny ofert, w tym o odrzuceniu jego oferty
na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych z uwagi, iż jej
treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
W dniu 13 lipca 2010r. odwołujący wniósł odwołanie, przekazując jednocześnie jego
kopię zamawiającemu, na czynność zamawiającego podjętą w postępowaniu, polegającą na
odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1)
art. 7 poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób nie
zapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz nieprzestrzeganie zasad
bezstronności i obiektywizmu;
2)
art. 89 ust. l pkt. 2 - poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego jako
niezgodnej z treścią SIWZ;
3)
art. 87 ust. l - poprzez zaniechanie wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień
dotyczących treści złożonej oferty;
4)
art. 93 ust. l pkt. 1 - poprzez unieważnienie postępowania o zamówienie publiczne
mimo braku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek.
W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o:
1)
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia jego oferty;
2)
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności polegającej na unieważnieniu
postępowania o zamówienie publiczne;
3)
nakazanie zamawiającemu dokonania ponownej oceny ofert i wyboru oferty
odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że zamawiający bezzasadnie odrzucił jego ofertę
uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, że nie uwzględniono w ofercie dwóch sztuk
suszarek do rąk, dwóch systemów oddymiania klatek schodowych oraz brak w ofercie
uwzględnienia odpowiedzi zamawiającego na pytania wykonawców dotyczące instalacji wodno -
kanalizacyjnej - nie precyzując bliżej o jakie pytania i odpowiedzi chodzi. Na tej samej podstawie
zamawiający odrzucił wszystkie oferty złożone w tym postępowaniu./11/.
Odwołujący wskazał, że opisane wyżej czynności zostały podjęte z naruszeniem
przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych.
Odwołujący podał, że zgodnie z postanowieniami SIWZ dokonał ustalenia zakresu robót,
ich ilości i przeprowadził kalkulację, ustalając ceną ryczałtową za wykonanie przedmiotu
zamówienia, zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia dokonanym przez zamawiającego i
zgodnie z oświadczeniem, że w cenie oferty zostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania
zamówienia., w tym koszt 2 suszarek do rąk został uwzględniony w poz. materiały pomocnicze
robót elektrycznych ze względu na brak określenia typu suszarek przez zamawiającego; systemy
oddymiania klatek schodowych zostały ujęte w cenie klap dymowych - klapa dachowa wraz z
okablowaniem i osprzętem w części budowlanej, natomiast instalacja wodno kanalizacyjna
została wyceniona w oparciu o zakres robót niezbędnych do jej wykonania ustalony i wyceniony
przez odwołującego zgodnie z zapisem rozdz. XVI pkt. 5 SIWZ. Zatem sposób kalkulacji ceny
należał do oferenta i miała ona charakter ryczałtowy, a kosztorys ofertowy miał służyć
zamawiającemu do analizy czynników cenotwórczych i sprawdzenia czy zostały ujęte tylko
rodzaje robót stanowiące o zakresie przedmiotu zamówienia. Odrzucenie oferty odwołującego z
przyczyn podanych w zawiadomieniu o unieważnieniu postępowania świadczy o tym, że
zamawiający zmienił zasady oceny ofert w toku postępowania co jest działaniem
nieuprawnionym. Zdaniem odwołującego, skoro zamawiający w toku badania i oceny ofert miał
wątpliwości co do treści złożonej oferty mógł zgodnie z postanowieniami przepisu art. 87 ustawy
Prawo zamówień publicznych zażądać od wykonawcy wyjaśnień, dotyczących treści złożonej
oferty w przedmiotowym postępowaniu. Zamawiający dokonując sprawdzenia i oceny ofert nie
wezwał do wyjaśnienia treści oferty złożonej przez odwołującego. W związku zatem z
zaniechaniem przez zamawiającego wezwania do wyjaśnienia - odwołujący został pozbawiony
możliwości udzielenia wyjaśnień dotyczących treści złożonej oferty.
Powołał się odwołujący na wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 05 marca 2008 r.,
sygn. Akt KIO/UZP 141/08; uchwałę KIO z dnia 19 marca 2010r., syg. akt KIO/KD 17/10;
wyrok KIO z dnia 12.05.2010r. sygn. akt KIO/UZP/738/10.
Z powyższego wynika, zdaniem odwołującego, że należało wycenić całość przedmiotu
zamówienia na podstawie dokumentacji projektowej bez względu na brzmienie przedmiarów
robót i na podstawie własnej kalkulacji. Odwołujący wskazał, że w formularzu oferty złożył
oświadczanie, że w zaoferowanej cenie zostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania
zamówienia, a zatem oferta odwołującego się jest zgodna z treścią SIWZ, tym samym w
przedmiotowej sprawie zamawiający naruszył art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy, odrzucając ofertę
odwołującego, bez żądania wyjaśnień dotyczących jej treści, co w konsekwencji spowodowało iż
doszło także do naruszenia art. 93 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, przez
unieważnienie postępowania o zamówienie publiczne na tej podstawie, że nie złożono żadnej
oferty nie podlegającej odrzuceniu. Zamawiający odrzucił wszystkie oferty złożone w tym
postępowaniu tj. 11, z tego samego powodu (niezgodności oferty z treścią SIWZ), nie żądając
wyjaśnień ich treści. Odwołujący podkreślił, że zamawiający nie wyjaśniając treści oferty
odwołującego, naruszył nie tylko w istotny sposób interes odwołującego w uzyskaniu zamówienia
ale i podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych; postąpił wbrew zasadom dyscypliny
finansów publicznych, nakazujących m.in. wydawanie środków publicznych w sposób celowy i
oszczędny. Rozwiązanie proponowane w art. 87 ust. l ustawy Prawo zamówień publicznych
miało przyczynić się do usprawnienia procedury udzielania zamówień publicznych oraz do
zmniejszenia liczby odrzucanych ofert i unieważnianych postępowań, przy czym szeroka
uznaniowość pozostawiona zmawiającemu co do oceny treści ofert nie oznacza dowolności w jej
dokonywaniu. Zatem zamawiający, zdaniem odwołującego winien dążyć do wyjaśnienia treści
złożonych ofert i szybkiego rozstrzygnięcia przetargu bez niezbędnej zwłoki i z zachowaniem
należytej staranności, a nie przedłużanie bezzasadne procedur związanych z wyborem wykonawcy.
Podał odwołujący, że art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych obliguje zamawiającego do
prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe
traktowanie wykonawców, przestrzeganie zasady bezstronności i obiektywizmu, zaś powyższa
zasada udzielania zamówień publicznych została naruszona w wyniku nieuprawnionej czynności
odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego w oparciu o przepis art. 89 ust. l pkt. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Obowiązek przestrzegania zasad uczciwej konkurencji został
potraktowany przez zamawiającego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości zarówno w
kategorii ochrony słusznych interesów uczestników postępowania jak i w kategoriach umacniania
zaufania obywateli wobec administracji publicznej.
Na rozprawie w dniu 21 lipca 2010r. strony podtrzymały swoje stanowiska.
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, w tym w szczególności postanowienia ogłoszenia o
zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia, oferty złożone przez
wykonawców, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron
postępowania złożone w trakcie rozprawy, skład orzekający ustalił i zważył, co
następuje.
W pierwszej kolejności Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, że wobec wszczęcia w dacie
24 maja 2010 (data ogłoszenia o zamówieniu) postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, którego dotyczy rozpoznawane przez Izbę odwołanie, to jest po dniu 29 stycznia
2010 r., w którym weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo
zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 223, poz. 1778), do jego rozpoznawania
mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z
dnia 2 grudnia 2009 r.
Jednocześnie Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, że do przedmiotowego odwołania
zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym
i sposobu ich rozliczania
(Dz. U. Nr 41, poz. 238) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22
marca 2010 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań
(Dz. U. Nr 48, poz. 280).
W drugiej kolejności ustalono, że nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania w trybie art. 189 ust. 2 Prawa zamówień publicznych:
skoro odwołanie złożone zostało z zachowaniem wymaganego terminu, to podlega ono
rozpatrzeniu przez Krajową Izbę Odwoławczą.
Ustalono również, że wykonawca wnoszący odwołanie posiada interes w rozumieniu art.
179 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, uprawniający go do złożenia odwołania: jego oferta
zawierała najniższą cenę w porównaniu do ofert innych wykonawców, wobec czego w razie
uwzględnienia jego oferty uznana zostałaby ona za najkorzystniejszą w tym postępowaniu.
Przepis art. 192 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że uwzględnienie
odwołania może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone naruszenie przepisów
ustawy, które miało lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego.
Dokonując oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów w oparciu o zgromadzony
w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając stanowiska stron postępowania, Krajowa Izba
Odwoławcza stwierdziła, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, z następujących powodów:
Przedmiotem sporu pomiędzy odwołującym, a zamawiającym jest czynność
zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty odwołującego z uwagi na jej niezgodność z
treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zarzuty dotyczące czynności unieważnienia
postępowania nie mogły podlegać rozpatrzeniu, z uwagi na brzmienie przepisu art. 180 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym w postępowaniu o wartości mniejszej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje
wyłącznie wobec czynności: wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i
zapytania o cenę; opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia; odrzucenia oferty
odwołującego. Z uwagi jednak na uwzględnienie zarzutów dotyczących bezpodstawnego zarzutu
odrzucenia oferty odwołującego odpadła podstawa unieważnienia (wynikająca z niezłożenia w
postępowaniu żadnej oferty nie podlegającej odrzuceniu), stąd orzeczono o nakazaniu
zamawiającemu unieważnienia postępowania.
1.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest tym
dokumentem w postępowaniu, który ma decydujące znaczenie dla wykonawców – określa
stawiane im wymagania, zawiera opis przedmiotu zamówienia, który wyznacza zakres ich
obowiązków na etapie wykonania zamówienia. To powoduje, że winna ona być traktowana w
sposób dosłowny, zaś wszelkie nieścisłości na jej tle nie mogą w sposób negatywny obciążać
wykonawców.
W analizowanym postępowaniu, zamawiający w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (pkt III.4) podał, że „szczegółowy opis przedmiotu zamówienia został przedstawiony za pomocą
dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowanych oraz przedmiarów
robót budowanych oraz przedmiarów robót: Projekty: - załącznik nr 1 Architektura; - załącznik nr 2 – Drogi;
załącznik nr 3 – Instalacja elektryczna; załącznik nr 4 – Instalacja sanitarna; załącznik nr 5 – Konstrukcja;
Przedmiary i Specyfikacje techniczne: - załącznik nr 6 – Budowlane; załącznik nr 7 – Drogowe; załącznik nr
8 – Elektryczne; załącznik nr 9 – Sanitarne”.
W pkt XVI.5 Kryteria i tryb oceny ofert oraz sposobu
obliczania ceny, wskazano, że „Załączone do SIWZ przedmiary robót mają tylko i wyłącznie charakter
informacyjny, nie stanowią podstawy do wyceny oferty (wyceny robót). Ustalenie zakresu robót i ilości robót do
wyceny oferty należy do Wykonawcy. W tym także przeprowadzenie na tej podstawie kalkulacji”.
Zamawiający wymagał od wykonawców złożenia kosztorysu ofertowego, wskazując w pkt
X.2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia: Inne dokumenty wymagane od Wykonawców
składające się na ofertę (…) szczegółowa wycena przedmiotu zamówienia – kosztorys ofertowy, zgodnie z
dokumentacją projektową i w oparciu o przedmiar robót, w wersji papierowej i elektronicznej”.
W odniesieniu
do wskazanych kosztorysów zamawiający zastrzegł dalej (pkt XVI.6 i 7 specyfikacji): „kosztorysy
należy opracować metodą kalkulacji szczegółowej. Kosztorysy szczegółowe należy opracować przez analogię do
zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 13 lipca 2001r. w
sprawie metod kosztorysowania obiektów i robót budowlanych”
oraz „Każdy Wykonawca składający ofertę
kosztorysuje roboty budowlane łącznie ze wszystkimi materiałami potrzebnymi do wykonania zamówienia.
Zamawiający zastrzega sobie jednak możliwość dostarczenia materiałów własnych, tzn. betonu określonej marki
„Rw” oraz stali zbrojeniowej”.
Końcowo wskazał zamawiający w specyfikacji załączniki, na które
składały się wszystkie wymienione w pkt III.4 specyfikacji istotnych warunków zamówienia
projekty i przedmiary.
Wykonawca składający odwołanie, w formularzu cenowym załączonym do oferty zawarł
oświadczenie, iż „zapoznał się że specyfikacją istotnych warunków zamówienia i uznaje się za związanego
określonymi w niej postanowieniami i zasadami postępowania.”
W kosztorysie szczegółowym załączonym
do oferty nie wyszczególnił dwóch suszarek do rąk a także elementów składających się na system
oddymiania. Odwołujący wskazał, że elementy te ujął w zakresie branży elektrycznej – instalacje
wewnętrzne, w zestawieniu materiałów w pozycji 101 - „Materiały pomocnicze”, zaś systemy
oddymiania ujęte zostały w jego ofercie na stronie 101 oferty pkt 95 (kosztorys ofertowy nr 01B)
w branży budowlanej – budowa parkingu, gdzie we wskazanej pozycji 95 ujęto klapy dymowe
110x110 i 140x140(…), klapy dachowe 110x110 z okablowaniem i osprzętem.
Poddając ocenie czynność zamawiającego polegającą na odrzuceniu oferty odwołującego
z powodu jej niezgodności ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia (w tym wypadku: z
częścią specyfikacji, na którą składała się dokumentacja projektowa), w kontekście zarzutów
odwołującego, dostrzec na wstępie należało, że wymagania zawarte w dokumentacji projektowej
były wiążące dla wykonawców. Nie ulega wątpliwości, że zamawiający zawarł wymaganie, by
wszystkie pracy wykonane były zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poszczególnych elementach
dokumentacji projektowej. Oferty wykonawców ubiegających się o przedmiotowe zamówienie
musiały uwzględniać w kalkulacji ceny, założeniach rzeczowo – ilościowych materiałów i prac
przyjętych do obliczenia ceny wykonanie wszystkich wynikających z dokumentacji projektowej
robót. Powyższego nie kwestionował także odwołujący, uznając że jest związany załączoną do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia dokumentacją projektową i wykazując, że
zaoferował wykonanie zamówienia w sposób zgodny z tą dokumentacją oraz wszystkimi
wymaganiami postawionymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zamawiający, w
brzmieniu skonstruowanej przez siebie specyfikacji istotnych warunków zamówienia zastrzegł
jednak względnie szeroki zakres swobody w prezentacji przez wykonawców wykonania
zamówienia, wymagając z jednej strony przedłożenia w tym celu kosztorysu szczegółowego
obejmującego wszystkie prace składające się na wykonanie zamówienia, z drugiej zaś zawierając
wytyczne co do sposobu jego konstrukcji oraz zawartości, gdzie podano, że stanowiące załącznik
do specyfikacji przedmiary robót (mające przecież być podstawą sporządzenia przez
wykonawców kosztorysów szczegółowych) mają tylko i wyłącznie charakter informacyjny, nie
stanowią podstawy do wyceny oferty (wyceny robót); ustalenie zakresu robót i ilości robót do
wyceny oferty należy do wykonawcy, w tym także przeprowadzenie na tej podstawie kalkulacji
(pkt XVI.5 specyfikacji). Dostrzec trzeba w tym miejscu, na potrzeby interpretacji specyfikacji, a
w konsekwencji – oceny obowiązków wykonawców w wykonaniu postawionych tą specyfikacją
wymagań zamawiającego, kategoryczną formę w zakresie określenia charakteru przedmiaru robót,
gdzie zamawiający wyraźnie wskazał na tylko i wyłącznie informacyjne znaczenie tego
dokumentu. Poza przytoczonym, kategorycznym brzmieniem zapisu pkt XVI.5 specyfikacji,
zamawiający powtórzył powyższą intencję w zakresie swobody wykonawców przy ustaleniu
zakresu robót i ilości robót do wyceny oferty wyjaśniając zapisy specyfikacji poprzez udzielenie
odpowiedzi na zadane w tej mierze pytanie. I tak, odpowiadając na zadane do specyfikacji
pytanie, o treści: „czy Zamawiający zgadza się na ingerencje w podane w przedmiarach nakłady, opisy, ilości
oraz jednostki a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji”,
Zamawiający udzielił odpowiedzi: „TAK,
wyraża zgodę i podtrzymuje zapisy specyfikacji.”
(vide: odpowiedź na pytanie nr 5, pismo nr
EZ/ZP/55/2010 z dnia 18 czerwca 2010r.). Stanowisko to zamawiający podtrzymał,
odpowiadając na pytanie nr 66.
Dalej w odpowiedzi zamawiającego z dnia 18 czerwca 2010r. (pismo nr
EZ/ZP/55/2010) na pyt. nr 1 wskazano: „Zamawiający w odpowiedzi na pytanie nr l oświadcza, że w
przedmiotowym postępowaniu obowiązuje wynagrodzenie ryczałtowe, zgodnie ze SIWZ, za całościowe wykonanie
przedmiotu zamówienia . Do oceny i porównania ofert będzie brana pod uwagę cena, po sporządzeniu kosztorysu
ofertowego szczegółowego. Cena oferty ma wynikać z kosztorysu ofertowego sporządzonego przez Wykonawcę
zgodnie z dokumentacją projektową i w oparciu o załączone przez Zamawiającego przedmiary robót, które mają
charakter informacyjny. Kosztorys ofertowy przedstawiony przez wykonawcę ma służyć do analizy czynników
cenotwórczych i sprawdzenia, czy zostały ujęte wszystkie rodzaje robót stanowiących o zakresie przedmiotu
zamówienia.”
Odpowiadając na pytania wykonawców nr 2 i nr 3 dotyczące sporządzania
kosztorysów ofertowych, zamawiający podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w
odpowiedzi na pytanie nr 1.
Skład orzekający Izby podjął swoje rozstrzygnięcie, przyjmując, iż po pierwsze, przedmiar
robót stanowi dokument pomocniczy w stosunku do projektu i specyfikacji technicznych, po
drugie, iż w przedmiotowym postępowaniu przewidziano wynagrodzenie ryczałtowe.
Dostrzegając w tym miejscu, że czym innym jest przyjęcie odpowiednich założeń na
potrzeby wyceny (co przy wyraźnym i nie budzącym wątpliwości ryczałtowym charakterze ceny
ma znaczenie drugorzędne) a czym innym wskazanie odpowiednich robót i materiałów na
potrzeby umożliwienia zbadania, czy zakres oferty, określone w niej sposób wykonania oraz
zaproponowane materiały odpowiadają wymaganiom zamawiającego, należało stwierdzić, że
przytoczone wytyczne zamawiającego co do zawartości oferty, co należy podkreślić, również na
użytek badania jej zawartości w zakresie prac i materiałów zamieszczonych w kosztorysie
szczegółowym, a nie tylko na potrzeby określenia ceny odnoszą się do kosztorysu oraz jego
zawartości. Skoro jednak zamawiający, co najmniej dwukrotnie: raz w brzmieniu specyfikacji, a
następnie udzielając odpowiedzi na zadane pytanie podał, że co do prezentacji oferty w zakresie
robót i materiałów zaoferowanych do wykonania zamówienia (co tutaj oznacza kosztorys
ofertowy szczegółowy) wykonawcy posiadają swobodę, ponieważ przedmiar robót ma charakter
tylko informacyjny; dopuszczalne są ingerencje w podane w przedmiarach nakłady, opisy, ilości
oraz jednostki a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji, to należało uznać, że niedopuszczalne
byłoby obciążanie wykonawców negatywnymi konsekwencjami w wyniku zastosowania się do
tak postawionych wskazówek.
Podkreślenia w tym miejscu wymagało, że roboty budowlane, będące przedmiotem
niniejszego zamówienia, zamawiający opisał za pomocą dokumentacji projektowej oraz
przedmiarów i specyfikacji technicznych (załączonych do SIWZ).
Stwierdzić należy, że przedmiar robót, stanowiący podstawę sporządzenia kosztorysu, jest
opracowaniem wtórnym w stosunku do projektu i specyfikacji technicznych i to nie on
determinuje zakres prac objętych przedmiotem zamówienia. Zawarte w przedmiarze robót
zestawienia mają zobrazować skalę roboty budowlanej i pomóc wykonawcom w oszacowaniu
kosztów inwestycji, wobec czego przedmiarowi robót można przypisać wyłącznie charakter
dokumentu pomocniczego, którego znaczenie sprowadza się do czynności skalkulowania
kosztów realizacji zadania, a nie wyszczególnienia materiałów i prac, które składają się na
zamówienie. Taki też charakter wskazanemu przedmiarowi nadał zamawiający w tym
postępowaniu.
Nie można przyjąć, by w przedmiotowym postępowaniu przedmiar robót obejmował
pełny zakres prac, ponieważ oprócz pozycji w nim uwzględnionych, należało ująć inne
wynikające z dokumentacji projektowej – zresztą zamawiający w przytoczonych częściach
specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz odpowiedziach na zadane pytania wyraźnie
dopuścił wszelkie ingerencje w zakresie opracowywanego na podstawie tego przedmiaru
kosztorysu. Zamawiający w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie zastrzegł, że
przedmiar robót i sporządzony w oparciu o niego kosztorys mają obrazować wszystkie prace,
materiały, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, zaś ujęcie któregokolwiek z materiałów lub
prac w taki sposób, że nie będzie ono możliwe do zidentyfikowania w kosztorysie (np. poprzez
zagregowanie ich w ramach ogólniejszych pozycji) będzie uznane za równoznaczne z
oświadczeniem, że te elementy nie są częścią oferty i że wykonawca w takim wypadku wyraża
zamiar niewykonania prac we wskazanym zakresie czy też niezastosowania wymaganych
materiałów, urządzeń. Przeciwnie – zamawiający zastrzegł znaczny stopień swobody w
prezentacji robót, materiałów, urządzeń w kosztorysie, przy czym wskazane ujęcie lub pominięcie
w kosztorysie nie jest tożsame z oświadczeniem o zamiarze niewykonania robót w sposób
wymagany treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz załączoną do niej
dokumentacją. Wykonawca zobowiązany będzie bowiem do wykonania robót zgodnie z treścią
dokumentacji, w tym do zainstalowania w odpowiednich miejscach spornych dwóch suszarek do
rąk, zamontowania systemów oddymiania, jak również zbudowania instalacji wodno –
kanalizacyjnej w sposób czyniący zadość wymaganiom zawartym w dokumentacji.
Skoro zatem przedmiar robót nie determinuje zakresu prac objętych przedmiotem
zamówienia, ten bowiem wynika z dokumentacji projektowej, to nieujęcie w kosztorysie pewnych
elementów – zagregowanie ich w innych pozycjach, nie może stanowić o niezgodności treści
oferty z treścią SIWZ, co jednocześnie przesądza o niedopuszczalności odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przy tak ukształtowanym przez zamawiającego
postępowaniu, wykonawcy są obowiązani wykonać przedmiot zamówienia zgodnie z
dokumentacją projektową. Powyższe wynika wprost z brzmienia specyfikacji istotnych
warunków zamówienia a także z istoty umowy o roboty budowlane. Zgodnie z treścią art.
art. 647 Kc, przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania
przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy
technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy
czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i
dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia.
Natomiast przepis art. 648 Kc stanowi, że umowa o roboty budowlane powinna być stwierdzona
pismem, zaś wymagana przez właściwe przepisy dokumentacja stanowi część składową umowy,
przy czym, na mocy art. 649 Kc, w razie wątpliwości poczytuje się, iż wykonawca podjął się
wszystkich robót objętych projektem stanowiącym część składową umowy. Nie ulega zatem
wątpliwości, że wykonawca w analizowanym postępowaniu obowiązany jest wykonać przedmiot
zamówienia zgodnie ze stanowiącą załączniki do specyfikacji dokumentacją projektową, a nie
załączonym do oferty kosztorysem (wykonanym na podstawie przedmiaru robót). Nie bez
znaczenia jest, że odwołujący nie zaprzeczał intencji wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie
z dokumentacją stanowiącą załącznik do specyfikacji, w tym także w kwestionowanym przez
zamawiającego zakresie (dotyczącym dwóch suszarek oraz dwóch systemów oddymiania, jak
również w odniesieniu do instalacji wodno – kanalizacyjnej). W sytuacji bowiem, gdy
zamawiający wymaga załączenia do oferty kosztorysu, wyraźnie wskazując, że służące do jego
opracowania przedmiary robót mają charakter elastyczny i pozwalając na wszelkie ingerencje w
ten przedmiar, przyjmując jednocześnie że wykonawcom będzie należne wynagrodzenie
ryczałtowe, to należy uznać, że wskazany kosztorys ma znaczenie jedynie dla zbadania, czy cena
nie ma charakteru rażąco niskiej. Powyższe wynika z charakteru kosztorysu, jako dokumentu co
do zasady natury kalkulacyjnej, postrzeganego w kategorii dokumentu służącego określeniu
kosztów realizacji zadania, a nie opisowi elementów rzeczowo – ilościowych oraz jakościowych
wymaganych do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie kosztorys złożony przez
wykonawcę nie może zastępować zasadniczych dokumentów, w tym przede wszystkim
dokumentacji projektowej. O sprzeczności oferty ze specyfikacją istotnych warunków
zamówienia można mówić tyko w takim wypadku, gdy wykonawca w złożonej ofercie wprost
wyrazi zamiar odstępstwa w zakresie realizacji przedmiotu zamówienia od wymagań opisanych w
dokumentacji projektowej, co nie może być utożsamiane z „przemilczeniem” lub pominięciem
w kosztorysie pewnych pozycji, szczególnie gdy zamawiający wyraźnie, kilkukrotnie dopuścił
swobodę w zakresie szczegółowej treści tego kosztorysu, pozwalając wykonawcom na dzielenie,
łączenie czy pomijanie poszczególnych pozycji (podanych w przedmiarach nakładów, opisów,
ilości oraz jednostek a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji).
Przeprowadzone postępowanie wykazało, że odwołujący zaoferował wykonanie
zamówienia w sposób zgodny ze specyfikacją. Istotnie, jego oferta, co należy podkreślić,
sporządzona w oparciu o opisane wyżej wskazania zamawiającego, w zakresie załączonego
kosztorysu szczegółowego, nie wymieniała wprost dwóch suszarek a także dwóch systemów
oddymiania, niemniej zostało wykazane, że wykonanie tych elementów było objęte
oświadczeniem o zamiarze wykonania również tych elementów, przy czym zostały one ujęte w
innych pozycjach kosztorysu, w ramach zbiorczych pozycji: dwie suszarki, zostały ujęte w jego
ofercie w kosztorysie ofertowym nr – 07E w zakresie branży elektrycznej – instalacje
wewnętrzne, w zestawieniu materiałów w pozycji 101 - „Materiały pomocnicze”, zaś systemy
oddymiania zrealizowane zostało jego ofercie na stronie 101 oferty pkt 95 (kosztorys ofertowy nr
01B) w branży budowlanej – budowa parkingu, gdzie we wskazanej pozycji 95 ujęto klapy
dymowe 110x110 i 140x140(…), klapy dachowe 110x110 z okablowaniem i osprzętem. Skoro,
jak wskazano wyżej, zamawiający dopuścił swobodę w zakresie ingerencji przez wykonawców w
przedmiar robót, ustalił za wykonanie zamówienia cenę ryczałtową to brak było podstaw do
odrzucenia oferty wykonawcy z powodu nieujęcia wskazanych pozycji w kosztorysie.
Dalej istotne jest, że zamawiający ustalił jako zasadę w postępowaniu cenę o charakterze
ryczałtowym. W analizowanym postępowaniu zamawiający wyraźnie zastrzegł wynagrodzenie
ryczałtowe: w piśmie z dnia 18 czerwca 20l0r. nr EZ/ZP/55/2010 na pytanie nr l zamawiający
podał, bowiem że „w przedmiotowym postępowaniu obowiązuje wynagrodzenie ryczałtowe, zgodnie ze SIWZ,
za całościowe wykonanie przedmiotu zamówienia . Do oceny i porównania ofert będzie brana pod uwagę cena, po
sporządzeniu kosztorysu ofertowego szczegółowego. Cena oferty ma wynikać z kosztorysu ofertowego
sporządzonego przez Wykonawcę zgodnie z dokumentacją projektową i w oparciu o załączone przez
Zamawiającego przedmiary robót, które mają charakter informacyjny. Kosztorys ofertowy przedstawiony przez
wykonawcę ma służyć do analizy czynników cenotwórczych i sprawdzenia, czy zostały ujęte wszystkie rodzaje
robót stanowiących o zakresie przedmiotu zamówienia.”
Wprawdzie wśród definicji legalnych, zawartych w art. 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, brak jest definicji „ceny ryczałtowej” („wynagrodzenia ryczałtowego”), zaś Kodeks
cywilny, w części dotyczącej umowy o roboty budowlane, nie reguluje kwestii wynagrodzenia
ryczałtowego, to przyjąć należy, że istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest określenie tego
wynagrodzenia z góry, bez przeprowadzania szczegółowej analizy kosztów wytwarzania dzieła.
Wynagrodzenie to jest niezależne od rzeczywistego rozmiaru lub kosztu prac. Zgodnie z
wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1998 r. II CRN 913/97, ryczałt polega na
umówieniu z góry wysokości wynagrodzenia w kwocie absolutnej, przy wyraźnej lub
dorozumianej zgodzie stron na to, że wykonawca nie będzie domagać się wynagrodzenia
wyższego. Zatem cena ryczałtowa to cena ustalona za całość zamówienia, na podstawie
dokumentacji projektowej, a przedmiary mają jedynie znaczenie pomocnicze. Z tego też powodu
nawet w sytuacji braku w kosztorysie szczegółowym niektórych robót nie można uznać, że
wykonawca złożył ofertę niezgodną z treścią SIWZ, bowiem to dokumentacja projektowa
określa treść i przedmiot zamówienia.
Przyjęcie wynagrodzenia ryczałtowego oznacza, że ocena rozmiaru, a co za tym idzie
kosztów robót należy do wykonawcy i stanowi jego ryzyko. W przypadku ceny ryczałtowej
przedmiar robót pozostaje elementem dokumentacji technicznej i służy do opisania przedmiotu
zamówienia. Jest to jednak dokument zamawiającego, który wyznacza wykonawcom zakres
informacyjny opracowanego na podstawie tego przedmiaru kosztorysu. Jeśli jednak przedmiar
ten nie ma charakteru sztywnego, dopuszczono odstępstwa od niego in plus, in minus,
dodawanie, ujmowanie, łączenie pozycji, to nie sposób przypisywać opracowanemu na jego
podstawie kosztorysowi znaczenia oświadczenia o tym, co będzie przedmiotem świadczenia
takiego wykonawcy. Brak w takiej sytuacji podstaw do wnioskowania, że nieujęcie pewnych
pozycji (skumulowanie ich pod innymi pozycjami) jest tożsame z oświadczeniem o zamiarze
niewykonania pewnych prac/zastosowania materiałów świadczącym o niezgodności oferty ze
specyfikacją istotnych warunków zamówienia.
Powyższe okoliczności przemawiały zatem o uznaniu odwołania za uzasadnione.
Podzielając zatem zarzut w zakresie bezpodstawnego odrzucenia oferty odwołującego na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, w konsekwencji nakazano
zamawiającemu unieważnienie czynności unieważnienia postępowania, odrzucenia oferty
odwołującego i dokonanie ponownej oceny i badania ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego. Skoro bowiem oferta odwołującego nie podlegała odrzuceniu, odpadła podstawa
unieważnienia postępowania (okoliczność, że w postępowaniu nie złożono żadnej nie
podlegającej odrzuceniu oferty).
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania - na podstawie
art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 4 w
zw. z § 3 pkt 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. Nr 41 poz. 238). Odwołujący złożył wykaz
wydatków zatytułowany Rachunek nr NR 1/2010 dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w
Kielcach na łączną kwotę 14.056,11 zł, obejmujący wydatki: wpis od odwołania – 10.000 zł;
wynagrodzenie pełnomocnika – w kwocie 3.600 zł; opłatę skarbową od pełnomocnictw – w
wysokości 34 zł; koszty podróży samochodem – na kwotę 376,11 zł (obliczone przy przyjęciu
450 km i stawce za 1 km 0,8358 zł) oraz diety dot. 2 osób – na kwotę 46,00 zł. Z wymienionych
wydatków zasądzono jedynie równowartość wpisu uiszczonego od odwołania oraz opłaty
skarbowej od pełnomocnictw, uznając, że poniesienie tego wydatku nie budzi wątpliwości zaś
potwierdzeniem jego poniesienia jest dowód przelewu na rachunek właściwych organów.
Pozostałe wydatki nie mogły zostać uwzględnione z następujących powodów: zgodnie z treścią
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie wysokości i sposobu
pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i
sposobu ich rozliczania, zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika, do wysokości kwoty 3.600 zł
wymaga złożenia rachunku przedłożonego do akt sprawy. Pojęcie rachunku definiują przepisy
art. 87 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DZ. U. z 2005r. Nr 8
Poz. 60 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w
sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji,
które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 Nr 165 poz. 1373 z późn. zm.), w świetle
których złożony wykaz wydatków nie może być uznany za rachunek. Skoro taki rachunek nie
został złożony, wskazane wynagrodzenie pełnomocnika nie mogło zostać zasądzone, nie jest
także możliwe uzupełnienie wskazanego rachunku po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku.
Pozostałe wydatki, to jest koszty podróży samochodem oraz dieta – wykazane w wysokości
wynikającej z przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia
2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi
zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży
służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 2002 Nr 236 poz. 1990 z późn. zm.) a także
Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania
oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów
osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. 2002 nr 27
poz. 271 z późn. zm.), przy przyjęciu stawki kilometrowej oraz współczynnika właściwego dla
pojazdów o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm
3
(0,8358 zł) nie mogły zostać
uwzględnione. Uznając co do zasady możliwość uznania za właściwe wykazanie wysokości tych
wydatków w oparciu o wskazane przepisy, uznano że zasądzenie wymienionych kwot w takim
wypadku wymagałoby przedłożenia dokumentu odpowiadającego rachunkowi, o którym mowa w
rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie wysokości i sposobu
pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i
sposobu ich rozliczania, to jest delegacji na podstawie której nastąpiłoby udokumentowanie tego
wydatku (tak też: wyrok KIO z dnia 14 lipca 2010r. w spr. o sygn. 1369/10).
Przewodniczący:
……………………………
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania, odrzucenia oferty odwołującego i dokonanie ponownej
oceny i badania ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego;
2. kosztami postępowania obciąża Wojewódzki Szpital Zespolony w Kielcach i nakazuje:
1)
zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości 10.000 zł 00 gr
(słownie: dziesięciu tysięcy złotych zero groszy) z kwoty wpisu uiszczonego przez
Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie;
2)
dokonać wpłaty kwoty 10 034 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy trzydzieści cztery złote
zero groszy) przez Wojewódzki Szpital Zespolony w Kielcach na rzecz Przedsiębiorstwa
Budownictwa Ogólnego „Kartel” S.A. w Jędrzejowie, stanowiącej
uzasadnione koszty
strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz kosztów opłaty skarbowej.
Stosownie do treści art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010, Nr 113, poz. 759), na niniejszy wyrok – w terminie 7
dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
……………………………
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie przetargu
nieograniczonego na „Budowę parkingu wielopoziomowego otwartego dla samochodów osobowych dla potrzeb
Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego zlokalizowanego przy ul. Grunwaldzkiej w Kielcach ”
z zastosowaniem
przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U.
z 2010, Nr 113, poz. 759) wymaganych przy procedurze, kiedy wartość szacunkowa zamówienia
nie przekracza kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Prawo zamówień publicznych – wartość zamówienia, którego przedmiotem są roboty
budowlane, wynosi 2.318.312,06 EURO (8.900.000,00 zł).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych
pod pozycją 131985/10 w dniu 24 maja 2010r.
Pismem z dnia 9 lipca 2010r., które doręczono odwołującemu w tej samej dacie faxem
zamawiający powiadomił odwołującego o wynikach oceny ofert, w tym o odrzuceniu jego oferty
na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych z uwagi, iż jej
treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
W dniu 13 lipca 2010r. odwołujący wniósł odwołanie, przekazując jednocześnie jego
kopię zamawiającemu, na czynność zamawiającego podjętą w postępowaniu, polegającą na
odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1)
art. 7 poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób nie
zapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz nieprzestrzeganie zasad
bezstronności i obiektywizmu;
2)
art. 89 ust. l pkt. 2 - poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego jako
niezgodnej z treścią SIWZ;
3)
art. 87 ust. l - poprzez zaniechanie wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień
dotyczących treści złożonej oferty;
4)
art. 93 ust. l pkt. 1 - poprzez unieważnienie postępowania o zamówienie publiczne
mimo braku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek.
W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o:
1)
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia jego oferty;
2)
nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności polegającej na unieważnieniu
postępowania o zamówienie publiczne;
3)
nakazanie zamawiającemu dokonania ponownej oceny ofert i wyboru oferty
odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że zamawiający bezzasadnie odrzucił jego ofertę
uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, że nie uwzględniono w ofercie dwóch sztuk
suszarek do rąk, dwóch systemów oddymiania klatek schodowych oraz brak w ofercie
uwzględnienia odpowiedzi zamawiającego na pytania wykonawców dotyczące instalacji wodno -
kanalizacyjnej - nie precyzując bliżej o jakie pytania i odpowiedzi chodzi. Na tej samej podstawie
zamawiający odrzucił wszystkie oferty złożone w tym postępowaniu./11/.
Odwołujący wskazał, że opisane wyżej czynności zostały podjęte z naruszeniem
przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych.
Odwołujący podał, że zgodnie z postanowieniami SIWZ dokonał ustalenia zakresu robót,
ich ilości i przeprowadził kalkulację, ustalając ceną ryczałtową za wykonanie przedmiotu
zamówienia, zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia dokonanym przez zamawiającego i
zgodnie z oświadczeniem, że w cenie oferty zostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania
zamówienia., w tym koszt 2 suszarek do rąk został uwzględniony w poz. materiały pomocnicze
robót elektrycznych ze względu na brak określenia typu suszarek przez zamawiającego; systemy
oddymiania klatek schodowych zostały ujęte w cenie klap dymowych - klapa dachowa wraz z
okablowaniem i osprzętem w części budowlanej, natomiast instalacja wodno kanalizacyjna
została wyceniona w oparciu o zakres robót niezbędnych do jej wykonania ustalony i wyceniony
przez odwołującego zgodnie z zapisem rozdz. XVI pkt. 5 SIWZ. Zatem sposób kalkulacji ceny
należał do oferenta i miała ona charakter ryczałtowy, a kosztorys ofertowy miał służyć
zamawiającemu do analizy czynników cenotwórczych i sprawdzenia czy zostały ujęte tylko
rodzaje robót stanowiące o zakresie przedmiotu zamówienia. Odrzucenie oferty odwołującego z
przyczyn podanych w zawiadomieniu o unieważnieniu postępowania świadczy o tym, że
zamawiający zmienił zasady oceny ofert w toku postępowania co jest działaniem
nieuprawnionym. Zdaniem odwołującego, skoro zamawiający w toku badania i oceny ofert miał
wątpliwości co do treści złożonej oferty mógł zgodnie z postanowieniami przepisu art. 87 ustawy
Prawo zamówień publicznych zażądać od wykonawcy wyjaśnień, dotyczących treści złożonej
oferty w przedmiotowym postępowaniu. Zamawiający dokonując sprawdzenia i oceny ofert nie
wezwał do wyjaśnienia treści oferty złożonej przez odwołującego. W związku zatem z
zaniechaniem przez zamawiającego wezwania do wyjaśnienia - odwołujący został pozbawiony
możliwości udzielenia wyjaśnień dotyczących treści złożonej oferty.
Powołał się odwołujący na wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 05 marca 2008 r.,
sygn. Akt KIO/UZP 141/08; uchwałę KIO z dnia 19 marca 2010r., syg. akt KIO/KD 17/10;
wyrok KIO z dnia 12.05.2010r. sygn. akt KIO/UZP/738/10.
Z powyższego wynika, zdaniem odwołującego, że należało wycenić całość przedmiotu
zamówienia na podstawie dokumentacji projektowej bez względu na brzmienie przedmiarów
robót i na podstawie własnej kalkulacji. Odwołujący wskazał, że w formularzu oferty złożył
oświadczanie, że w zaoferowanej cenie zostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania
zamówienia, a zatem oferta odwołującego się jest zgodna z treścią SIWZ, tym samym w
przedmiotowej sprawie zamawiający naruszył art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy, odrzucając ofertę
odwołującego, bez żądania wyjaśnień dotyczących jej treści, co w konsekwencji spowodowało iż
doszło także do naruszenia art. 93 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, przez
unieważnienie postępowania o zamówienie publiczne na tej podstawie, że nie złożono żadnej
oferty nie podlegającej odrzuceniu. Zamawiający odrzucił wszystkie oferty złożone w tym
postępowaniu tj. 11, z tego samego powodu (niezgodności oferty z treścią SIWZ), nie żądając
wyjaśnień ich treści. Odwołujący podkreślił, że zamawiający nie wyjaśniając treści oferty
odwołującego, naruszył nie tylko w istotny sposób interes odwołującego w uzyskaniu zamówienia
ale i podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych; postąpił wbrew zasadom dyscypliny
finansów publicznych, nakazujących m.in. wydawanie środków publicznych w sposób celowy i
oszczędny. Rozwiązanie proponowane w art. 87 ust. l ustawy Prawo zamówień publicznych
miało przyczynić się do usprawnienia procedury udzielania zamówień publicznych oraz do
zmniejszenia liczby odrzucanych ofert i unieważnianych postępowań, przy czym szeroka
uznaniowość pozostawiona zmawiającemu co do oceny treści ofert nie oznacza dowolności w jej
dokonywaniu. Zatem zamawiający, zdaniem odwołującego winien dążyć do wyjaśnienia treści
złożonych ofert i szybkiego rozstrzygnięcia przetargu bez niezbędnej zwłoki i z zachowaniem
należytej staranności, a nie przedłużanie bezzasadne procedur związanych z wyborem wykonawcy.
Podał odwołujący, że art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych obliguje zamawiającego do
prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe
traktowanie wykonawców, przestrzeganie zasady bezstronności i obiektywizmu, zaś powyższa
zasada udzielania zamówień publicznych została naruszona w wyniku nieuprawnionej czynności
odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego w oparciu o przepis art. 89 ust. l pkt. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Obowiązek przestrzegania zasad uczciwej konkurencji został
potraktowany przez zamawiającego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości zarówno w
kategorii ochrony słusznych interesów uczestników postępowania jak i w kategoriach umacniania
zaufania obywateli wobec administracji publicznej.
Na rozprawie w dniu 21 lipca 2010r. strony podtrzymały swoje stanowiska.
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, w tym w szczególności postanowienia ogłoszenia o
zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia, oferty złożone przez
wykonawców, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron
postępowania złożone w trakcie rozprawy, skład orzekający ustalił i zważył, co
następuje.
W pierwszej kolejności Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, że wobec wszczęcia w dacie
24 maja 2010 (data ogłoszenia o zamówieniu) postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, którego dotyczy rozpoznawane przez Izbę odwołanie, to jest po dniu 29 stycznia
2010 r., w którym weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo
zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 223, poz. 1778), do jego rozpoznawania
mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z
dnia 2 grudnia 2009 r.
Jednocześnie Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, że do przedmiotowego odwołania
zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w
sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym
i sposobu ich rozliczania
(Dz. U. Nr 41, poz. 238) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22
marca 2010 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań
(Dz. U. Nr 48, poz. 280).
W drugiej kolejności ustalono, że nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania w trybie art. 189 ust. 2 Prawa zamówień publicznych:
skoro odwołanie złożone zostało z zachowaniem wymaganego terminu, to podlega ono
rozpatrzeniu przez Krajową Izbę Odwoławczą.
Ustalono również, że wykonawca wnoszący odwołanie posiada interes w rozumieniu art.
179 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, uprawniający go do złożenia odwołania: jego oferta
zawierała najniższą cenę w porównaniu do ofert innych wykonawców, wobec czego w razie
uwzględnienia jego oferty uznana zostałaby ona za najkorzystniejszą w tym postępowaniu.
Przepis art. 192 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że uwzględnienie
odwołania może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone naruszenie przepisów
ustawy, które miało lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego.
Dokonując oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów w oparciu o zgromadzony
w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając stanowiska stron postępowania, Krajowa Izba
Odwoławcza stwierdziła, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, z następujących powodów:
Przedmiotem sporu pomiędzy odwołującym, a zamawiającym jest czynność
zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty odwołującego z uwagi na jej niezgodność z
treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zarzuty dotyczące czynności unieważnienia
postępowania nie mogły podlegać rozpatrzeniu, z uwagi na brzmienie przepisu art. 180 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym w postępowaniu o wartości mniejszej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje
wyłącznie wobec czynności: wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i
zapytania o cenę; opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia; odrzucenia oferty
odwołującego. Z uwagi jednak na uwzględnienie zarzutów dotyczących bezpodstawnego zarzutu
odrzucenia oferty odwołującego odpadła podstawa unieważnienia (wynikająca z niezłożenia w
postępowaniu żadnej oferty nie podlegającej odrzuceniu), stąd orzeczono o nakazaniu
zamawiającemu unieważnienia postępowania.
1.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest tym
dokumentem w postępowaniu, który ma decydujące znaczenie dla wykonawców – określa
stawiane im wymagania, zawiera opis przedmiotu zamówienia, który wyznacza zakres ich
obowiązków na etapie wykonania zamówienia. To powoduje, że winna ona być traktowana w
sposób dosłowny, zaś wszelkie nieścisłości na jej tle nie mogą w sposób negatywny obciążać
wykonawców.
W analizowanym postępowaniu, zamawiający w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia (pkt III.4) podał, że „szczegółowy opis przedmiotu zamówienia został przedstawiony za pomocą
dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowanych oraz przedmiarów
robót budowanych oraz przedmiarów robót: Projekty: - załącznik nr 1 Architektura; - załącznik nr 2 – Drogi;
załącznik nr 3 – Instalacja elektryczna; załącznik nr 4 – Instalacja sanitarna; załącznik nr 5 – Konstrukcja;
Przedmiary i Specyfikacje techniczne: - załącznik nr 6 – Budowlane; załącznik nr 7 – Drogowe; załącznik nr
8 – Elektryczne; załącznik nr 9 – Sanitarne”.
W pkt XVI.5 Kryteria i tryb oceny ofert oraz sposobu
obliczania ceny, wskazano, że „Załączone do SIWZ przedmiary robót mają tylko i wyłącznie charakter
informacyjny, nie stanowią podstawy do wyceny oferty (wyceny robót). Ustalenie zakresu robót i ilości robót do
wyceny oferty należy do Wykonawcy. W tym także przeprowadzenie na tej podstawie kalkulacji”.
Zamawiający wymagał od wykonawców złożenia kosztorysu ofertowego, wskazując w pkt
X.2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia: Inne dokumenty wymagane od Wykonawców
składające się na ofertę (…) szczegółowa wycena przedmiotu zamówienia – kosztorys ofertowy, zgodnie z
dokumentacją projektową i w oparciu o przedmiar robót, w wersji papierowej i elektronicznej”.
W odniesieniu
do wskazanych kosztorysów zamawiający zastrzegł dalej (pkt XVI.6 i 7 specyfikacji): „kosztorysy
należy opracować metodą kalkulacji szczegółowej. Kosztorysy szczegółowe należy opracować przez analogię do
zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 13 lipca 2001r. w
sprawie metod kosztorysowania obiektów i robót budowlanych”
oraz „Każdy Wykonawca składający ofertę
kosztorysuje roboty budowlane łącznie ze wszystkimi materiałami potrzebnymi do wykonania zamówienia.
Zamawiający zastrzega sobie jednak możliwość dostarczenia materiałów własnych, tzn. betonu określonej marki
„Rw” oraz stali zbrojeniowej”.
Końcowo wskazał zamawiający w specyfikacji załączniki, na które
składały się wszystkie wymienione w pkt III.4 specyfikacji istotnych warunków zamówienia
projekty i przedmiary.
Wykonawca składający odwołanie, w formularzu cenowym załączonym do oferty zawarł
oświadczenie, iż „zapoznał się że specyfikacją istotnych warunków zamówienia i uznaje się za związanego
określonymi w niej postanowieniami i zasadami postępowania.”
W kosztorysie szczegółowym załączonym
do oferty nie wyszczególnił dwóch suszarek do rąk a także elementów składających się na system
oddymiania. Odwołujący wskazał, że elementy te ujął w zakresie branży elektrycznej – instalacje
wewnętrzne, w zestawieniu materiałów w pozycji 101 - „Materiały pomocnicze”, zaś systemy
oddymiania ujęte zostały w jego ofercie na stronie 101 oferty pkt 95 (kosztorys ofertowy nr 01B)
w branży budowlanej – budowa parkingu, gdzie we wskazanej pozycji 95 ujęto klapy dymowe
110x110 i 140x140(…), klapy dachowe 110x110 z okablowaniem i osprzętem.
Poddając ocenie czynność zamawiającego polegającą na odrzuceniu oferty odwołującego
z powodu jej niezgodności ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia (w tym wypadku: z
częścią specyfikacji, na którą składała się dokumentacja projektowa), w kontekście zarzutów
odwołującego, dostrzec na wstępie należało, że wymagania zawarte w dokumentacji projektowej
były wiążące dla wykonawców. Nie ulega wątpliwości, że zamawiający zawarł wymaganie, by
wszystkie pracy wykonane były zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poszczególnych elementach
dokumentacji projektowej. Oferty wykonawców ubiegających się o przedmiotowe zamówienie
musiały uwzględniać w kalkulacji ceny, założeniach rzeczowo – ilościowych materiałów i prac
przyjętych do obliczenia ceny wykonanie wszystkich wynikających z dokumentacji projektowej
robót. Powyższego nie kwestionował także odwołujący, uznając że jest związany załączoną do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia dokumentacją projektową i wykazując, że
zaoferował wykonanie zamówienia w sposób zgodny z tą dokumentacją oraz wszystkimi
wymaganiami postawionymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zamawiający, w
brzmieniu skonstruowanej przez siebie specyfikacji istotnych warunków zamówienia zastrzegł
jednak względnie szeroki zakres swobody w prezentacji przez wykonawców wykonania
zamówienia, wymagając z jednej strony przedłożenia w tym celu kosztorysu szczegółowego
obejmującego wszystkie prace składające się na wykonanie zamówienia, z drugiej zaś zawierając
wytyczne co do sposobu jego konstrukcji oraz zawartości, gdzie podano, że stanowiące załącznik
do specyfikacji przedmiary robót (mające przecież być podstawą sporządzenia przez
wykonawców kosztorysów szczegółowych) mają tylko i wyłącznie charakter informacyjny, nie
stanowią podstawy do wyceny oferty (wyceny robót); ustalenie zakresu robót i ilości robót do
wyceny oferty należy do wykonawcy, w tym także przeprowadzenie na tej podstawie kalkulacji
(pkt XVI.5 specyfikacji). Dostrzec trzeba w tym miejscu, na potrzeby interpretacji specyfikacji, a
w konsekwencji – oceny obowiązków wykonawców w wykonaniu postawionych tą specyfikacją
wymagań zamawiającego, kategoryczną formę w zakresie określenia charakteru przedmiaru robót,
gdzie zamawiający wyraźnie wskazał na tylko i wyłącznie informacyjne znaczenie tego
dokumentu. Poza przytoczonym, kategorycznym brzmieniem zapisu pkt XVI.5 specyfikacji,
zamawiający powtórzył powyższą intencję w zakresie swobody wykonawców przy ustaleniu
zakresu robót i ilości robót do wyceny oferty wyjaśniając zapisy specyfikacji poprzez udzielenie
odpowiedzi na zadane w tej mierze pytanie. I tak, odpowiadając na zadane do specyfikacji
pytanie, o treści: „czy Zamawiający zgadza się na ingerencje w podane w przedmiarach nakłady, opisy, ilości
oraz jednostki a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji”,
Zamawiający udzielił odpowiedzi: „TAK,
wyraża zgodę i podtrzymuje zapisy specyfikacji.”
(vide: odpowiedź na pytanie nr 5, pismo nr
EZ/ZP/55/2010 z dnia 18 czerwca 2010r.). Stanowisko to zamawiający podtrzymał,
odpowiadając na pytanie nr 66.
Dalej w odpowiedzi zamawiającego z dnia 18 czerwca 2010r. (pismo nr
EZ/ZP/55/2010) na pyt. nr 1 wskazano: „Zamawiający w odpowiedzi na pytanie nr l oświadcza, że w
przedmiotowym postępowaniu obowiązuje wynagrodzenie ryczałtowe, zgodnie ze SIWZ, za całościowe wykonanie
przedmiotu zamówienia . Do oceny i porównania ofert będzie brana pod uwagę cena, po sporządzeniu kosztorysu
ofertowego szczegółowego. Cena oferty ma wynikać z kosztorysu ofertowego sporządzonego przez Wykonawcę
zgodnie z dokumentacją projektową i w oparciu o załączone przez Zamawiającego przedmiary robót, które mają
charakter informacyjny. Kosztorys ofertowy przedstawiony przez wykonawcę ma służyć do analizy czynników
cenotwórczych i sprawdzenia, czy zostały ujęte wszystkie rodzaje robót stanowiących o zakresie przedmiotu
zamówienia.”
Odpowiadając na pytania wykonawców nr 2 i nr 3 dotyczące sporządzania
kosztorysów ofertowych, zamawiający podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w
odpowiedzi na pytanie nr 1.
Skład orzekający Izby podjął swoje rozstrzygnięcie, przyjmując, iż po pierwsze, przedmiar
robót stanowi dokument pomocniczy w stosunku do projektu i specyfikacji technicznych, po
drugie, iż w przedmiotowym postępowaniu przewidziano wynagrodzenie ryczałtowe.
Dostrzegając w tym miejscu, że czym innym jest przyjęcie odpowiednich założeń na
potrzeby wyceny (co przy wyraźnym i nie budzącym wątpliwości ryczałtowym charakterze ceny
ma znaczenie drugorzędne) a czym innym wskazanie odpowiednich robót i materiałów na
potrzeby umożliwienia zbadania, czy zakres oferty, określone w niej sposób wykonania oraz
zaproponowane materiały odpowiadają wymaganiom zamawiającego, należało stwierdzić, że
przytoczone wytyczne zamawiającego co do zawartości oferty, co należy podkreślić, również na
użytek badania jej zawartości w zakresie prac i materiałów zamieszczonych w kosztorysie
szczegółowym, a nie tylko na potrzeby określenia ceny odnoszą się do kosztorysu oraz jego
zawartości. Skoro jednak zamawiający, co najmniej dwukrotnie: raz w brzmieniu specyfikacji, a
następnie udzielając odpowiedzi na zadane pytanie podał, że co do prezentacji oferty w zakresie
robót i materiałów zaoferowanych do wykonania zamówienia (co tutaj oznacza kosztorys
ofertowy szczegółowy) wykonawcy posiadają swobodę, ponieważ przedmiar robót ma charakter
tylko informacyjny; dopuszczalne są ingerencje w podane w przedmiarach nakłady, opisy, ilości
oraz jednostki a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji, to należało uznać, że niedopuszczalne
byłoby obciążanie wykonawców negatywnymi konsekwencjami w wyniku zastosowania się do
tak postawionych wskazówek.
Podkreślenia w tym miejscu wymagało, że roboty budowlane, będące przedmiotem
niniejszego zamówienia, zamawiający opisał za pomocą dokumentacji projektowej oraz
przedmiarów i specyfikacji technicznych (załączonych do SIWZ).
Stwierdzić należy, że przedmiar robót, stanowiący podstawę sporządzenia kosztorysu, jest
opracowaniem wtórnym w stosunku do projektu i specyfikacji technicznych i to nie on
determinuje zakres prac objętych przedmiotem zamówienia. Zawarte w przedmiarze robót
zestawienia mają zobrazować skalę roboty budowlanej i pomóc wykonawcom w oszacowaniu
kosztów inwestycji, wobec czego przedmiarowi robót można przypisać wyłącznie charakter
dokumentu pomocniczego, którego znaczenie sprowadza się do czynności skalkulowania
kosztów realizacji zadania, a nie wyszczególnienia materiałów i prac, które składają się na
zamówienie. Taki też charakter wskazanemu przedmiarowi nadał zamawiający w tym
postępowaniu.
Nie można przyjąć, by w przedmiotowym postępowaniu przedmiar robót obejmował
pełny zakres prac, ponieważ oprócz pozycji w nim uwzględnionych, należało ująć inne
wynikające z dokumentacji projektowej – zresztą zamawiający w przytoczonych częściach
specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz odpowiedziach na zadane pytania wyraźnie
dopuścił wszelkie ingerencje w zakresie opracowywanego na podstawie tego przedmiaru
kosztorysu. Zamawiający w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie zastrzegł, że
przedmiar robót i sporządzony w oparciu o niego kosztorys mają obrazować wszystkie prace,
materiały, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, zaś ujęcie któregokolwiek z materiałów lub
prac w taki sposób, że nie będzie ono możliwe do zidentyfikowania w kosztorysie (np. poprzez
zagregowanie ich w ramach ogólniejszych pozycji) będzie uznane za równoznaczne z
oświadczeniem, że te elementy nie są częścią oferty i że wykonawca w takim wypadku wyraża
zamiar niewykonania prac we wskazanym zakresie czy też niezastosowania wymaganych
materiałów, urządzeń. Przeciwnie – zamawiający zastrzegł znaczny stopień swobody w
prezentacji robót, materiałów, urządzeń w kosztorysie, przy czym wskazane ujęcie lub pominięcie
w kosztorysie nie jest tożsame z oświadczeniem o zamiarze niewykonania robót w sposób
wymagany treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz załączoną do niej
dokumentacją. Wykonawca zobowiązany będzie bowiem do wykonania robót zgodnie z treścią
dokumentacji, w tym do zainstalowania w odpowiednich miejscach spornych dwóch suszarek do
rąk, zamontowania systemów oddymiania, jak również zbudowania instalacji wodno –
kanalizacyjnej w sposób czyniący zadość wymaganiom zawartym w dokumentacji.
Skoro zatem przedmiar robót nie determinuje zakresu prac objętych przedmiotem
zamówienia, ten bowiem wynika z dokumentacji projektowej, to nieujęcie w kosztorysie pewnych
elementów – zagregowanie ich w innych pozycjach, nie może stanowić o niezgodności treści
oferty z treścią SIWZ, co jednocześnie przesądza o niedopuszczalności odrzucenia oferty na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przy tak ukształtowanym przez zamawiającego
postępowaniu, wykonawcy są obowiązani wykonać przedmiot zamówienia zgodnie z
dokumentacją projektową. Powyższe wynika wprost z brzmienia specyfikacji istotnych
warunków zamówienia a także z istoty umowy o roboty budowlane. Zgodnie z treścią art.
art. 647 Kc, przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania
przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy
technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy
czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i
dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia.
Natomiast przepis art. 648 Kc stanowi, że umowa o roboty budowlane powinna być stwierdzona
pismem, zaś wymagana przez właściwe przepisy dokumentacja stanowi część składową umowy,
przy czym, na mocy art. 649 Kc, w razie wątpliwości poczytuje się, iż wykonawca podjął się
wszystkich robót objętych projektem stanowiącym część składową umowy. Nie ulega zatem
wątpliwości, że wykonawca w analizowanym postępowaniu obowiązany jest wykonać przedmiot
zamówienia zgodnie ze stanowiącą załączniki do specyfikacji dokumentacją projektową, a nie
załączonym do oferty kosztorysem (wykonanym na podstawie przedmiaru robót). Nie bez
znaczenia jest, że odwołujący nie zaprzeczał intencji wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie
z dokumentacją stanowiącą załącznik do specyfikacji, w tym także w kwestionowanym przez
zamawiającego zakresie (dotyczącym dwóch suszarek oraz dwóch systemów oddymiania, jak
również w odniesieniu do instalacji wodno – kanalizacyjnej). W sytuacji bowiem, gdy
zamawiający wymaga załączenia do oferty kosztorysu, wyraźnie wskazując, że służące do jego
opracowania przedmiary robót mają charakter elastyczny i pozwalając na wszelkie ingerencje w
ten przedmiar, przyjmując jednocześnie że wykonawcom będzie należne wynagrodzenie
ryczałtowe, to należy uznać, że wskazany kosztorys ma znaczenie jedynie dla zbadania, czy cena
nie ma charakteru rażąco niskiej. Powyższe wynika z charakteru kosztorysu, jako dokumentu co
do zasady natury kalkulacyjnej, postrzeganego w kategorii dokumentu służącego określeniu
kosztów realizacji zadania, a nie opisowi elementów rzeczowo – ilościowych oraz jakościowych
wymaganych do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie kosztorys złożony przez
wykonawcę nie może zastępować zasadniczych dokumentów, w tym przede wszystkim
dokumentacji projektowej. O sprzeczności oferty ze specyfikacją istotnych warunków
zamówienia można mówić tyko w takim wypadku, gdy wykonawca w złożonej ofercie wprost
wyrazi zamiar odstępstwa w zakresie realizacji przedmiotu zamówienia od wymagań opisanych w
dokumentacji projektowej, co nie może być utożsamiane z „przemilczeniem” lub pominięciem
w kosztorysie pewnych pozycji, szczególnie gdy zamawiający wyraźnie, kilkukrotnie dopuścił
swobodę w zakresie szczegółowej treści tego kosztorysu, pozwalając wykonawcom na dzielenie,
łączenie czy pomijanie poszczególnych pozycji (podanych w przedmiarach nakładów, opisów,
ilości oraz jednostek a także dodawanie bądź ujmowanie pozycji).
Przeprowadzone postępowanie wykazało, że odwołujący zaoferował wykonanie
zamówienia w sposób zgodny ze specyfikacją. Istotnie, jego oferta, co należy podkreślić,
sporządzona w oparciu o opisane wyżej wskazania zamawiającego, w zakresie załączonego
kosztorysu szczegółowego, nie wymieniała wprost dwóch suszarek a także dwóch systemów
oddymiania, niemniej zostało wykazane, że wykonanie tych elementów było objęte
oświadczeniem o zamiarze wykonania również tych elementów, przy czym zostały one ujęte w
innych pozycjach kosztorysu, w ramach zbiorczych pozycji: dwie suszarki, zostały ujęte w jego
ofercie w kosztorysie ofertowym nr – 07E w zakresie branży elektrycznej – instalacje
wewnętrzne, w zestawieniu materiałów w pozycji 101 - „Materiały pomocnicze”, zaś systemy
oddymiania zrealizowane zostało jego ofercie na stronie 101 oferty pkt 95 (kosztorys ofertowy nr
01B) w branży budowlanej – budowa parkingu, gdzie we wskazanej pozycji 95 ujęto klapy
dymowe 110x110 i 140x140(…), klapy dachowe 110x110 z okablowaniem i osprzętem. Skoro,
jak wskazano wyżej, zamawiający dopuścił swobodę w zakresie ingerencji przez wykonawców w
przedmiar robót, ustalił za wykonanie zamówienia cenę ryczałtową to brak było podstaw do
odrzucenia oferty wykonawcy z powodu nieujęcia wskazanych pozycji w kosztorysie.
Dalej istotne jest, że zamawiający ustalił jako zasadę w postępowaniu cenę o charakterze
ryczałtowym. W analizowanym postępowaniu zamawiający wyraźnie zastrzegł wynagrodzenie
ryczałtowe: w piśmie z dnia 18 czerwca 20l0r. nr EZ/ZP/55/2010 na pytanie nr l zamawiający
podał, bowiem że „w przedmiotowym postępowaniu obowiązuje wynagrodzenie ryczałtowe, zgodnie ze SIWZ,
za całościowe wykonanie przedmiotu zamówienia . Do oceny i porównania ofert będzie brana pod uwagę cena, po
sporządzeniu kosztorysu ofertowego szczegółowego. Cena oferty ma wynikać z kosztorysu ofertowego
sporządzonego przez Wykonawcę zgodnie z dokumentacją projektową i w oparciu o załączone przez
Zamawiającego przedmiary robót, które mają charakter informacyjny. Kosztorys ofertowy przedstawiony przez
wykonawcę ma służyć do analizy czynników cenotwórczych i sprawdzenia, czy zostały ujęte wszystkie rodzaje
robót stanowiących o zakresie przedmiotu zamówienia.”
Wprawdzie wśród definicji legalnych, zawartych w art. 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, brak jest definicji „ceny ryczałtowej” („wynagrodzenia ryczałtowego”), zaś Kodeks
cywilny, w części dotyczącej umowy o roboty budowlane, nie reguluje kwestii wynagrodzenia
ryczałtowego, to przyjąć należy, że istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest określenie tego
wynagrodzenia z góry, bez przeprowadzania szczegółowej analizy kosztów wytwarzania dzieła.
Wynagrodzenie to jest niezależne od rzeczywistego rozmiaru lub kosztu prac. Zgodnie z
wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1998 r. II CRN 913/97, ryczałt polega na
umówieniu z góry wysokości wynagrodzenia w kwocie absolutnej, przy wyraźnej lub
dorozumianej zgodzie stron na to, że wykonawca nie będzie domagać się wynagrodzenia
wyższego. Zatem cena ryczałtowa to cena ustalona za całość zamówienia, na podstawie
dokumentacji projektowej, a przedmiary mają jedynie znaczenie pomocnicze. Z tego też powodu
nawet w sytuacji braku w kosztorysie szczegółowym niektórych robót nie można uznać, że
wykonawca złożył ofertę niezgodną z treścią SIWZ, bowiem to dokumentacja projektowa
określa treść i przedmiot zamówienia.
Przyjęcie wynagrodzenia ryczałtowego oznacza, że ocena rozmiaru, a co za tym idzie
kosztów robót należy do wykonawcy i stanowi jego ryzyko. W przypadku ceny ryczałtowej
przedmiar robót pozostaje elementem dokumentacji technicznej i służy do opisania przedmiotu
zamówienia. Jest to jednak dokument zamawiającego, który wyznacza wykonawcom zakres
informacyjny opracowanego na podstawie tego przedmiaru kosztorysu. Jeśli jednak przedmiar
ten nie ma charakteru sztywnego, dopuszczono odstępstwa od niego in plus, in minus,
dodawanie, ujmowanie, łączenie pozycji, to nie sposób przypisywać opracowanemu na jego
podstawie kosztorysowi znaczenia oświadczenia o tym, co będzie przedmiotem świadczenia
takiego wykonawcy. Brak w takiej sytuacji podstaw do wnioskowania, że nieujęcie pewnych
pozycji (skumulowanie ich pod innymi pozycjami) jest tożsame z oświadczeniem o zamiarze
niewykonania pewnych prac/zastosowania materiałów świadczącym o niezgodności oferty ze
specyfikacją istotnych warunków zamówienia.
Powyższe okoliczności przemawiały zatem o uznaniu odwołania za uzasadnione.
Podzielając zatem zarzut w zakresie bezpodstawnego odrzucenia oferty odwołującego na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, w konsekwencji nakazano
zamawiającemu unieważnienie czynności unieważnienia postępowania, odrzucenia oferty
odwołującego i dokonanie ponownej oceny i badania ofert z uwzględnieniem oferty
odwołującego. Skoro bowiem oferta odwołującego nie podlegała odrzuceniu, odpadła podstawa
unieważnienia postępowania (okoliczność, że w postępowaniu nie złożono żadnej nie
podlegającej odrzuceniu oferty).
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania - na podstawie
art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 4 w
zw. z § 3 pkt 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. Nr 41 poz. 238). Odwołujący złożył wykaz
wydatków zatytułowany Rachunek nr NR 1/2010 dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w
Kielcach na łączną kwotę 14.056,11 zł, obejmujący wydatki: wpis od odwołania – 10.000 zł;
wynagrodzenie pełnomocnika – w kwocie 3.600 zł; opłatę skarbową od pełnomocnictw – w
wysokości 34 zł; koszty podróży samochodem – na kwotę 376,11 zł (obliczone przy przyjęciu
450 km i stawce za 1 km 0,8358 zł) oraz diety dot. 2 osób – na kwotę 46,00 zł. Z wymienionych
wydatków zasądzono jedynie równowartość wpisu uiszczonego od odwołania oraz opłaty
skarbowej od pełnomocnictw, uznając, że poniesienie tego wydatku nie budzi wątpliwości zaś
potwierdzeniem jego poniesienia jest dowód przelewu na rachunek właściwych organów.
Pozostałe wydatki nie mogły zostać uwzględnione z następujących powodów: zgodnie z treścią
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie wysokości i sposobu
pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i
sposobu ich rozliczania, zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika, do wysokości kwoty 3.600 zł
wymaga złożenia rachunku przedłożonego do akt sprawy. Pojęcie rachunku definiują przepisy
art. 87 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DZ. U. z 2005r. Nr 8
Poz. 60 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w
sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji,
które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 Nr 165 poz. 1373 z późn. zm.), w świetle
których złożony wykaz wydatków nie może być uznany za rachunek. Skoro taki rachunek nie
został złożony, wskazane wynagrodzenie pełnomocnika nie mogło zostać zasądzone, nie jest
także możliwe uzupełnienie wskazanego rachunku po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku.
Pozostałe wydatki, to jest koszty podróży samochodem oraz dieta – wykazane w wysokości
wynikającej z przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia
2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi
zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży
służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 2002 Nr 236 poz. 1990 z późn. zm.) a także
Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania
oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów
osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. 2002 nr 27
poz. 271 z późn. zm.), przy przyjęciu stawki kilometrowej oraz współczynnika właściwego dla
pojazdów o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm
3
(0,8358 zł) nie mogły zostać
uwzględnione. Uznając co do zasady możliwość uznania za właściwe wykazanie wysokości tych
wydatków w oparciu o wskazane przepisy, uznano że zasądzenie wymienionych kwot w takim
wypadku wymagałoby przedłożenia dokumentu odpowiadającego rachunkowi, o którym mowa w
rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie wysokości i sposobu
pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i
sposobu ich rozliczania, to jest delegacji na podstawie której nastąpiłoby udokumentowanie tego
wydatku (tak też: wyrok KIO z dnia 14 lipca 2010r. w spr. o sygn. 1369/10).
Przewodniczący:
……………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
